發(fā)布時間：2023-03-02 15:03:05
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的城市基礎(chǔ)設(shè)施樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
第一條為了確保我市政府投資城市基礎(chǔ)設(shè)施項目（以下簡稱項目）的科學決策和規(guī)范管理，根據(jù)國家法規(guī)政策，結(jié)合我市實際，特制定本規(guī)定。
第二條本規(guī)定適用于市政府本級財政資金、市政府統(tǒng)籌資金和融資等投資的項目。
第三條本規(guī)定所指的政府投資城市基礎(chǔ)設(shè)施項目是指城市公共設(shè)施、城市環(huán)保生態(tài)設(shè)施以及其他應(yīng)由政府投資的非經(jīng)營性項目。
第二章項目的確定
第四條政府投資項目，依據(jù)城市建設(shè)規(guī)劃和國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，由政府有關(guān)主管部門向市政府提出。
第五條項目提出的部門應(yīng)當于上一年11月份前編報項目建議書和可行性研究報告，詳細闡明項目建設(shè)的重要性和必要性，項目建設(shè)的時間、地點、規(guī)模、內(nèi)容、標準和投資概算等。
第六條政府投資項目應(yīng)當經(jīng)**市人民政府投資咨詢委員會論證。咨詢委員會應(yīng)當在接到項目提出部門編報的項目建議書和可行性研究報告30日內(nèi)，完成對項目的綜合評審，提出評審意見。
經(jīng)咨詢委評議通過的項目建議書、可研報告及咨詢委評審意見書于上一年的12月31日前送城市投資部門匯總。
第七條城市投資部門對通過評審論證的項目，根據(jù)“保重點、保續(xù)建、?？⒐ぁ焙汀翱偭科胶?、規(guī)?？刂?、統(tǒng)籌兼顧”的原則，提出年度項目實施計劃名單，于當年的元月31日前報送市政府審批。未能納入當年投資計劃的，列入投資項目庫。
第八條經(jīng)過論證和資金平衡的項目，由市政府分管副市長召集有關(guān)部門集體研究后，依據(jù)投資數(shù)額大小分別審批：投資概算100萬元以下的由分管市長審核，市長審批。投資概算100萬元（含100萬元）至500萬元的由市政府集體研究審批。投資概算500萬元以上的（含500萬元）經(jīng)市政府研究后報市委研究審批。在建項目超過原批準概算的，按原批準權(quán)限執(zhí)行。
第三章項目的實施
第九條政府投資項目的業(yè)主一般由項目主管部門擔任，并創(chuàng)造條件逐步向委托代建制過渡。涉及多個部門的項目由市政府指定的部門擔任。重大或特殊項目由市政府根據(jù)需要成立專門機構(gòu)擔任。同時積極創(chuàng)造條件，逐步依法推行政府投資項目代建制。
第十條項目業(yè)主按照批準的投資概算控制預(yù)算、預(yù)算控制決算的原則，委托設(shè)計單位對項目實行限額設(shè)計，編制施工預(yù)算，并在項目實施過程中嚴格控制，未經(jīng)批準不得突破。
第十一條政府投資項目施工隊伍的確定、工程監(jiān)理單位的選擇和重要設(shè)備材料采購，應(yīng)依法實行公開招標和政府采購。
投資額在50萬元（含50萬元）以上的項目工程必須依法實行公開招標，采購額3萬元（含3萬元）以上設(shè)備材料由政府采購中心依法采購。技術(shù)含量不高的普通工程和通用設(shè)備材料，可采用經(jīng)評審的最低投標價法確定施工隊伍和設(shè)備材料供應(yīng)商?？萍己俊踩珮藴室蟾叩墓こ添椖亢驮O(shè)備材料，可實行綜合評估法確定施工隊伍和設(shè)備材料供應(yīng)商。
投資額在50萬元以下的項目工程和采購額3萬元以下的設(shè)備材料，可采取邀請招標方式按照上款規(guī)定的競價原則確定施工隊伍和設(shè)備材料供應(yīng)商。
招標人在實施過程中，應(yīng)切實防范投標單位的串標行為。
第十二條政府投資項目工程、采購招投標結(jié)束后，業(yè)主與中標單位應(yīng)在5日內(nèi)依法簽訂合同。合同內(nèi)容應(yīng)全面、明確、具體，條款約定不得違背招標和采購文件確定的原則。
第十三條項目設(shè)計、工程內(nèi)容和工程量經(jīng)批準發(fā)生變化的，應(yīng)由業(yè)主、監(jiān)理、施工單位和城市投資部門共同簽證，增加的工程量和工程內(nèi)容依照原合同約定的標準計價。未經(jīng)批準擅自變更設(shè)計、工程內(nèi)容和工程量的，不予認可，責任自負。
第十四條業(yè)主單位應(yīng)嚴格按合同的約定控制工程與設(shè)備采購的進度和質(zhì)量，適時支付工程款項。
第十五條項目建成后，業(yè)主單位應(yīng)依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定組織竣工驗收。并應(yīng)督促施工單位按竣工驗收意見進一步完善工程質(zhì)量。
業(yè)主單位應(yīng)在驗收后3個月內(nèi)向城市投資部門報送竣工決算資料，并對項目竣工決算資料的真實性、完整性負責。
第四章項目的監(jiān)管
第十六條工程竣工決算由城市投資部門委托審計部門依法審計，審計部門出具的審計報告作為項目的決算依據(jù)，一并報市政府審批。工程決算在100萬元（含100萬元）以上的由市審計機關(guān)組織審計，100萬元以下的由城市投資部門組織審計。
審計機關(guān)對項目設(shè)計、招投標、政府采購、簽證等環(huán)節(jié)進行審計監(jiān)督，對違反國家法律法規(guī)的行為提出審計處理意見。
第十七條市財政部門會同審計、監(jiān)察、建設(shè)、發(fā)改、城市投資及有關(guān)部門組成政府投資類重大項目評價組，負責對總投資在500萬元（含500萬元）以上項目的設(shè)計、施工招投標和政府采購、征地拆遷和收購土地補償、工程變更簽證等環(huán)節(jié)以及項目建成效果等進行評價，提出評價報告。對違反國家法律法規(guī)和政府規(guī)定的項目提出處理意見。
第十八條項目施工單位、設(shè)備材料供應(yīng)商、監(jiān)理、設(shè)計和工程咨詢單位在項目建設(shè)過程中，違反國家法律、法規(guī)的，依照國家法律、法規(guī)處理。
第五章部門責任
第十九條業(yè)主單位責任：
（一）負責項目籌劃，落實項目的建設(shè)條件；
（二）負責根據(jù)項目的批準文件組織項目設(shè)計，編制施工預(yù)算；
（三）負責辦理項目工程和設(shè)備材料的招標采購工作；
（四）負責項目建設(shè)進度、質(zhì)量、文明施工和安全生產(chǎn)管理；
（五）負責項目工程內(nèi)容和工程量變更的現(xiàn)場簽證；
（六）負責解決項目建設(shè)過程中出現(xiàn)的其他問題；
（七）負責組織項目驗收。
第二十條城市投資部門責任：
（一）參與建設(shè)項目的評審論證；
（二）編制項目年度政府投資計劃，綜合平衡項目資金，確定年度實施項目并報市政府審批；
（三）參與項目招標、采購，包括招標文件的制訂、方案的設(shè)計、工程標底和攔標價編制單位的選擇；
（四）招標選擇并委派工程監(jiān)理，通過工程監(jiān)理，代表最終出資人依法行使工程建設(shè)各環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理權(quán)；
（五）參與項目建設(shè)過程中的變更簽證和竣工驗收；
（六）對項目施工單位和業(yè)主提出的項目建設(shè)資金申請進行審查，按規(guī)定撥付資金；
（七）對施工單位和項目業(yè)主提出的決算進行審核，并提交審計部門審計；
（八）參與對項目實施結(jié)果的考核評價。
第二十一條發(fā)改、建設(shè)、規(guī)劃、國土、房管、環(huán)保、財政、審計、監(jiān)察及相關(guān)部門，依照相關(guān)法律、法規(guī)、政策等履行各自職能，依法加強項目監(jiān)管。
第二十二條在政府投資項目實施和管理中，業(yè)主單位和相關(guān)部門因推諉扯皮、效率低下，嚴重影響項目實施的，根據(jù)情節(jié)給予批評和追究行政責任；因、、、收受賄賂，依法追究其行政責任；構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責任。
第六章附則
【關(guān)鍵詞】基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 投融資 保定
一、保定市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀及分析
保定市為了著實改善人民的生活水平，提高人民生活幸福指數(shù)，響應(yīng)中央政府號召，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面也作了非常大的努力，這幾年，生活環(huán)境的改是有目共睹的?；A(chǔ)設(shè)施得到明顯的改善，城市配套功能逐漸凸顯，環(huán)境保護日益加強，城市面貌逐漸改觀。
從表1我們可以看到，近幾年保定市的基礎(chǔ)設(shè)施投資占全年生產(chǎn)總值的比重在10%左右，上下浮動的差別不大，按照聯(lián)合國開發(fā)計劃署的相關(guān)研究，發(fā)展中國家最適合的比重分別為3-5%、10-15%，遠高于聯(lián)合國推薦的比重。從近幾年保定市的總體固定投資來看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資所占的比重滿足聯(lián)合國對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推薦的比重。
2010年至2014年，保定市全年全部財政收入分別為206.1、265.9、311.3、324.8、326.1億元，基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資總額這五年分別為197.2、243.8、213.4、292.1、317.4億元。從這些數(shù)據(jù)我們可以看出，如果僅僅依靠地方財政收入作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源是不可能的，必須借助其他資金來源，根據(jù)保定市統(tǒng)計年鑒和其他相關(guān)資料，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金主要由國家預(yù)算內(nèi)資金、國內(nèi)貸款和土地拍賣收益組成，但主要的資金來源還是本地政府和國家財政資金，這一情況和我國很多中小城市相似。
二、保定市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在問題
就目前來看，保定市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在一定的問題，比如資金來源渠道狹窄，資金回收率低，政府財政壓力較大。具體從以下幾點進行分析：
（一）基礎(chǔ)設(shè)施項目投資結(jié)構(gòu)有待改善
從投資結(jié)構(gòu)來看，因數(shù)據(jù)獲得不全原因，本文采用2009年至2012年的數(shù)值來分析保定市基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)，根據(jù)表2中的數(shù)據(jù)我們可以得出，保定市交通運輸業(yè)的投資增長速度整體呈現(xiàn)一種下降趨勢，特別是其中的道路運輸業(yè)和城市公共交通，這四年在逐年下降，但是，鐵路運輸業(yè)的投資確實逐年遞增，這也是造成整個交通運輸業(yè)投資額波動的原因。道路運輸業(yè)的投資額明顯大于其他行業(yè)，電信和其他信息服務(wù)業(yè)的投資額2011年居然降至0.05億元，可是同一時期道路運輸業(yè)的則為77.6億元。這種差異反映了保定市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、不均衡的一面，有必要對此投資結(jié)構(gòu)進行調(diào)整。
（二）融資模式較為傳統(tǒng)，資金來源集中化
根據(jù)查閱的相關(guān)資料，了解到保定市的融資模式以傳統(tǒng)融資模式為主，這種融資模式是由政府主導，以政府為中心，以政府財政資金為主要資金來源，顯然，這樣會加大政府財政負擔。
（三）融資管理體制不完善
由于融資模式以傳統(tǒng)融資模式為主，所以對于BT、BOT這種融資模式，政府沒有一個相應(yīng)的管理體制和部門。而且在工程招標階段，由于政府的監(jiān)管不力和官員的貪污受賄，使得招標成為一種形式，這就有可能降低項目建設(shè)的質(zhì)量和效率。
三、保定市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資對策及建議
保定市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅投資結(jié)構(gòu)要優(yōu)化改善，還要拓寬資金渠道，勇于嘗試新型融資模式，使融資模式多元化真正落到實處，通過提高政府管理體制水平、完善相關(guān)配套規(guī)章制度來發(fā)揮新型融資模式的優(yōu)勢。
（一）改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資結(jié)構(gòu)
根據(jù)對保定市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資現(xiàn)狀的分析，我們了解到保定市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資結(jié)構(gòu)不合理，有待優(yōu)化。特別是對于那些以政府為主的非經(jīng)營性的項目，政府是主角，政府應(yīng)該在項目建設(shè)之前做好評估和預(yù)測，在建設(shè)中根據(jù)實際情況及時調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，在建設(shè)完成后總結(jié)經(jīng)驗。
（二）勇于使用新型融資模式，拓寬融資渠道
首先政府需要對所建項目進行前期的可行性評價，避免因盲目建設(shè)而導致的資源浪費。為了更好的對項目進行區(qū)分以及方便以后的管理，可以將項目分為非盈利性和盈利性兩種，政府可以通過合理的方式，將非盈利性項目逐步向盈利性項目轉(zhuǎn)變，獲取相對較高的利潤，減輕政府的財政負擔。在拓寬融資渠道方面，政企分開，鼓勵企業(yè)上市融資，充分發(fā)揮資本市場吸收資金的功能，同時推進有益公用事業(yè)的發(fā)展，設(shè)立政策支持保險基金，大力發(fā)展有盈利的基礎(chǔ)設(shè)施投資項目。
（三）完善融資管理體制
應(yīng)針對BOT、BT等融資模式建立政府專門管理部門，引進發(fā)展新型融資模式專業(yè)人才，增強新型融資模式的操作管理能力，切實發(fā)揮政府的職能和責任。組建真正的具有運營能力的城市建設(shè)投資公司，改變其表面出納角色，使之成為城市建設(shè)的融資主體、資金的投資主體。改革政府職能，政企分開，使公司自真正到位，政府從原來的監(jiān)管、建設(shè)、經(jīng)營三位一體的主導角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管為主的角色。切實做到放權(quán)于企業(yè)和公司，推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場化。
參考文獻：
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關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施；城市管理；建設(shè)
Abstract: this paper expounds the importance of urban infrastructure construction and pilot, and further analyzed the current situation of urban infrastructure construction and development of favorable conditions and existing problems, and puts forward the optimization method of urban infrastructure construction.
Keywords: infrastructure; Urban management; Construction of the
中圖分類號： F294 文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）
前言
城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項系統(tǒng)而復雜的工程，而城市管理是政府為保證城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)健康、高效進行以及其他各項活動有序進行采取的必要的調(diào)控行為，是建設(shè)現(xiàn)代文明城市不可缺少的要素。
一、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
1城市基礎(chǔ)設(shè)施的特點
（1）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)
作為城市基礎(chǔ)設(shè)施，它既是促進城市社會經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展、滿足人民群眾生產(chǎn)生活的基本條件，又是保障城市安全運行、改善城市環(huán)境、提升城市承載水平、增加城市容量和發(fā)展后勁、發(fā)揮城市功能、實現(xiàn)城市穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)。一個城市要發(fā)展，就必須要先打好基礎(chǔ)，因地制宜，科學預(yù)測，超前進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有系統(tǒng)性
一個城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是以整個城市為其預(yù)測基礎(chǔ)和發(fā)展目標的。其服務(wù)方式、供給方式、輸送渠道等都是分別在相關(guān)特定的系統(tǒng)中實現(xiàn)的。如道路網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)形成城市道路骨架， 聯(lián)系城市內(nèi)外交通；水、電、氣、通信等各種管線各自形成網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，把服務(wù)輸送到千家萬戶。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的系統(tǒng)性是部分公用行業(yè)具有壟斷行為的重要原因之一。
（3）城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的公共性
城市基礎(chǔ)設(shè)施是一個公共的開放系統(tǒng)， 它的產(chǎn)品是為全社會、全體市民服務(wù)的，這是它有別于其它商品的一個顯著特征。一方面由于基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷特征，其產(chǎn)品，特別是生活必需品的使用都不能以個人的意志而轉(zhuǎn)移；另一方面，由于社會公平、保證穩(wěn)定的原因，政府采取行政手段對一些公共服務(wù)產(chǎn)品實行價格控制，致使部分公用企業(yè)以市場經(jīng)濟產(chǎn)品制造成本，按計劃經(jīng)濟的商品價格銷售，企業(yè)的投入和產(chǎn)出脫節(jié)。
（4）城市基礎(chǔ)設(shè)施效益的社會性
城市基礎(chǔ)設(shè)施的公共性決定了城市基礎(chǔ)設(shè)施效益的社會性。城市基礎(chǔ)設(shè)施大多是公用事業(yè)，所提供的產(chǎn)品和服務(wù)都必須把社會效益放在第一位，把推進城市發(fā)展、滿足人民群眾的生產(chǎn)生活需求作為其提品和服務(wù)的主要目的。因此，投入是政府的，產(chǎn)出是全社會共享的，必須把投入與產(chǎn)出的問題放在整個城市經(jīng)營活動中來統(tǒng)籌考慮。
二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理
1 城市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的內(nèi)容
現(xiàn)代的城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理不僅包括城市供電管理、城市供水管理、城市供氣管理、城市道路管理、城市災(zāi)害管理等廣義的內(nèi)容，也包括以提高經(jīng)濟效益、滿足市民需要的消費經(jīng)濟領(lǐng)域的城市管理概念，同時也涉及到人口、治安、社團組織、社會福利等在內(nèi)的城市社會管理?，F(xiàn)代化城市的管理是以城市基礎(chǔ)設(shè)施為重點，以發(fā)揮城市綜合效益為目的的綜合管理。
2 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的職能
城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理主要是實現(xiàn)政府從基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)領(lǐng)域逐漸退出的目的，實現(xiàn)政企分開，提高政府工作績效，減輕政府財政壓力；將市場機制引入基礎(chǔ)設(shè)施供給中，提高基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量與效率；對市場供給基礎(chǔ)設(shè)施的弊端實行規(guī)制，克服市場供給的盲目性，在保證基礎(chǔ)設(shè)施供給效率的基礎(chǔ)上，保證消費者利益。
三、我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀
1 城市基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)方式
選擇基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)方式意味著選擇基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)者, 即是選擇公共生產(chǎn)還是市場生產(chǎn)。第一, 市場生產(chǎn)方式。該方式最突出的優(yōu)點在于保證效率。在沒有市場缺陷的條件下, 利潤最大化動機與市場競爭的壓力最終使生產(chǎn)者將生產(chǎn)成本降低到現(xiàn)有技術(shù)條件下的最低水平。第二, 公共生產(chǎn)方式。對具有自然壟斷性的行業(yè)而言, 既然市場競爭機制不能很好地發(fā)揮作用, 政府干預(yù)就是次優(yōu)選擇。
2 我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題
在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下, 政府壟斷了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理體制和運行機制方面存在著影響其效益發(fā)揮的諸多問題。
(1) 建設(shè)管理體制市場化改革進程緩慢
隨著基礎(chǔ)設(shè)施投資主體多元化和資金來源多渠道的出現(xiàn), 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理模式也進行了一些市場化改革, 但效果并不理想。
(2) 城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)問題頻繁
第一, 項目投資管理不規(guī)范。高估項目投資概算、多計工程結(jié)算價款、建設(shè)單位違規(guī)使用建設(shè)資金等現(xiàn)象普遍存在。第二, 項目建設(shè)違反基建程序。第三, 項目建設(shè)中沒有充分發(fā)揮市場機制的作用。
四、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的措施
1 糾正思想認識上的偏差
由于城市基礎(chǔ)設(shè)施屬于“公共物業(yè)”。所以,在優(yōu)化我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,政府必須發(fā)揮主導作用。但在當前形勢下,僅有政府干預(yù)是遠遠不夠的, 基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運營還必須市場化。因此,我們首先要糾正思想上的偏差。正確處理政府與市場的關(guān)系。
2 制定和執(zhí)行合理的規(guī)劃發(fā)展方案
制定城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的規(guī)劃方案要從多角度考慮,既要滿足城市生活、生產(chǎn)的需要,又要契合城市的經(jīng)濟、文化特色。在具體規(guī)劃方案中, 要明確標注城市當前和未來一段時期內(nèi), 要重點投入和加大支持力度的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)。如: 交通、電力、通信、環(huán)保幾大行業(yè)都應(yīng)重點規(guī)劃。規(guī)劃方案中,還要明確標注計劃每個階段(如一年)要達到的工程進度和計劃投入資金的額度,包括資金的來源渠道等。此外,在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃設(shè)計方案中, 應(yīng)尤其重視城市中心區(qū)區(qū)域和重要節(jié)點的規(guī)劃設(shè)計工作, 這就要求政府部門重視加強對規(guī)劃設(shè)計人才的培養(yǎng)。只有嚴格執(zhí)行合理的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃方案, 才能按照計劃有條不紊的組織實施各項工作。最終確保城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的穩(wěn)定、快速發(fā)展。
3 提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的管理水平
首先, 應(yīng)充分發(fā)揮政府的監(jiān)督管理職能。政府作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體,必須建立一整套完善的監(jiān)督機制。并通過完善相關(guān)的法律法規(guī)和出臺技術(shù)質(zhì)量標準,來保證對工程質(zhì)量的控制。在投入資金的協(xié)調(diào)管理上, 要始終堅持資金運用服從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃方案的原則,同時堅持資金管理和業(yè)務(wù)管理相統(tǒng)一。避免出現(xiàn),規(guī)劃與資金管理脫節(jié), 使資金分散于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個部門。這樣才能促使參與建設(shè)的企業(yè)和單位, 在責任細化的壓力之下合理的使用建設(shè)資金,減少浪費,也避免了因工程質(zhì)量問題不合格而威脅到廣大人民群眾人身財產(chǎn)安全的惡性事件產(chǎn)生。其次, 要運用現(xiàn)代化的管理手段和方法,提高工作效率。如:可以建立城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的綜合網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng), 在網(wǎng)絡(luò)空間里加強各個管理部門之間的協(xié)作關(guān)系, 整合信息資源,形成信息共享,提高工作效率。除此之外,還應(yīng)針對實際情況對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的管理維護, 制定出一套合理完整的工作考核制度。有獎有罰,明確相關(guān)責任部門和個人,真正做到快速解決問題,增強管理服務(wù)意識,從根本上提高工作效率。
結(jié)束語
城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ), 是產(chǎn)生城市集聚效應(yīng)的決定性因素。盡管改革開放以來, 我國的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迅速發(fā)展, 設(shè)施水平有了大幅度的提高。但是, 在城市基礎(chǔ)設(shè)施的政府提供環(huán)節(jié)還存在大量的不經(jīng)濟現(xiàn)象, 嚴重地影響著公共財政資金效益的發(fā)揮。進一步完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的措施, 無論對于城市的發(fā)展, 還是對于公共財政資金效益的發(fā)揮, 都具有十分重要的意義。
參考文獻
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關(guān)鍵詞:城市基礎(chǔ)設(shè)施;融資模式;項目融資
中圖分類號:F29
文獻標識碼:A
文章編號:1672-3198(2010)17-0192-01
1 國外理論研究綜述
國外對城市基礎(chǔ)設(shè)施融資模式的研究從政府投資、政府經(jīng)營的模式開始,主要起源于在政府干預(yù)理論。參照經(jīng)濟學的發(fā)展史,政府對于市場經(jīng)濟的干預(yù)始于凱恩斯1933年發(fā)表的《通向繁榮之路》,其中包括了政府對于基礎(chǔ)設(shè)施的投資模式論述。他闡述了政府的投資主要應(yīng)用于公共設(shè)施與公共工程,如果政府將投資用于生產(chǎn)事業(yè),將同私人資本家直接發(fā)生競爭,并加速生產(chǎn)過剩的經(jīng)濟危機。因此在國民經(jīng)濟發(fā)展的初期,必須集中精力,一次性投入大量資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長,建設(shè)資金難以在短期內(nèi)得到回收,加之社會間接資本在時間上是不可分(即不可逆)的,這便是這種政府直接投資、直接經(jīng)營的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資模式產(chǎn)生的原因。
進入二十一世紀后,縱觀國外關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施融資模式的研究與實踐,項目融資是近年來發(fā)展較快、應(yīng)用范圍較廣、也比較有代表性的融資模式。這主要是西方政府根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的項目區(qū)分狀況,遵循市場經(jīng)濟理念,建立了相關(guān)法律法規(guī),使得政府在公共資本和私人資本的結(jié)合上找到了一個較好的結(jié)合點和具體的操作方式。代表性的研究是Allen Consulting Group(2003)在融資方式的分類、評判標準以及適用性上做了研究,并通過研究城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式對就業(yè)和產(chǎn)出的經(jīng)濟效應(yīng),發(fā)現(xiàn)產(chǎn)出高的融資方式對就業(yè)的促進率也高。
近年來,隨著西方企業(yè)資本結(jié)構(gòu)理論發(fā)展與完善,出現(xiàn)了以企業(yè)為依托的多種融資安排。原來以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目為融資主體的融資方式出現(xiàn)了新的變化,面臨著將項目融資和企業(yè)融資結(jié)合起來的發(fā)展機遇。代表性理論有:(1)肯尼思?丹尼爾斯和亞拉曼(2002)指出世界上越來越多的國家和地方政府已經(jīng)認識到市政債券是一種極吸引人的機制,能夠滿足他們的融資需求。作者論述了美國之外的全球市場上發(fā)行市政債券的特征,并調(diào)查了發(fā)行者如何才能成功地在市場上發(fā)行市政債券。
(2)Junbo Wang,Chunchi Wu和Frank Zhang(2005)考察了財政部和地方政府的相關(guān)收益,認為利用獨特的交易數(shù)據(jù),可以評估市政債券的流動性風險及收益。作者指出長期和短期到期市政債券的本質(zhì)部分是歸因于流動性貼水。
2 國內(nèi)理論研究綜述
在我國在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下,大部分市政基礎(chǔ)設(shè)施都是全部由政府投資,經(jīng)營上由國有企業(yè)(實際是公共部門)壟斷經(jīng)營,依靠政府財政補貼來達到盈虧平衡,政府也不提供或很少提供包括沿線土地開發(fā)權(quán)等矯正外部效應(yīng)的政策支持。因此,在我國建國初期,各種融資模式的研究成果十分稀少。后來隨著我國改革開放的深入,市場經(jīng)濟體制的建立,白志剛等(1996)指出,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資
體制改革的關(guān)鍵是如何吸引非政府資金投入,主要是政府應(yīng)調(diào)整、修改、補充現(xiàn)行政策,使投資者有利可圖,并指出目前由地方政府承諾回報或變通補助的方式只是過渡做法,長遠的目標是改革收費機制,使投資進入良性循環(huán)。但從文獻看,當時所稱非政府資金主要還是指外資,所探討的是要不要在基礎(chǔ)領(lǐng)域引進外資以及如何引進外資的問題。
因此,對于這種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場化運作,國內(nèi)學者越來越多的注意到其重要性,毛騰飛(2006)指出城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式與制度變遷呈現(xiàn)出新的規(guī)律與新的發(fā)展趨勢,需要我們?nèi)嫦到y(tǒng)地去分析,并對現(xiàn)時出現(xiàn)的和未來可能出現(xiàn)的問題作出新的總結(jié)和探索。這既是應(yīng)用創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新的需要,也是學術(shù)創(chuàng)新、理論創(chuàng)新的要求。因此,以城建投融資模式與投融資制度創(chuàng)新為中心議題來探討城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給問題,破解現(xiàn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式和制度障礙,緩解城市基礎(chǔ)設(shè)施供給不足,無疑是一項富有重大現(xiàn)實意義和長遠戰(zhàn)略意義的工作。如何拓寬城建融資渠道,解決城建資金短缺是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的最突出問題。對于這方面,國內(nèi)比較有代表性的理論研究成果主要有:
(1)何建文(2005)指出,城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場化改革的實質(zhì)是開放市場,廣泛吸引社會資本進入原來由國有部門壟斷的領(lǐng)域;
(2)王秀云(2007)認為,改革經(jīng)營方式和組織形式,實行多種所有制共同參與的投融資體制借鑒國外城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的經(jīng)驗,大膽利用一切反映現(xiàn)代社會化生產(chǎn)規(guī)律的經(jīng)營方式和組織形式,實行以公有制為主體、多種所有制參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制。
3 結(jié)語
國內(nèi)對投融資工具或方式的理論研究更多地沿襲了國外研究框架,而結(jié)合本國投資者與融資者行為模式,將之本土化的研究較少;在應(yīng)用方面,又多局限于金融學領(lǐng)域,而將這些理論成果用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用研究較少。可以設(shè)想,如果將關(guān)于融資工具的理論成果本土化并用之于城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,將可能開發(fā)出更多的實用的融資工具,并對現(xiàn)有的融資模式進行改造,使之滿足不同收益風險偏好的投資者,從而為實踐部門提供更多、更好的融資方案,促進社會資本更快更安全地進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,這將是一項激動人心的工作。
參考文獻
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一、前言
青島市是我國最早的一批對外開放城市，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，現(xiàn)階段城市化進程正快速推進，2014 年青島市城市化水平達到68%，城市交通擁堵、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后的問題已經(jīng)比較突出，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進的過程中，如何做好融資渠道建設(shè)，逐漸形成各方面、多渠道資金共同建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，從長期促進青島基礎(chǔ)設(shè)施繼續(xù)推進，做好城市經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)和引擎工作。這對于青島經(jīng)濟穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的戰(zhàn)略意義。
二、青島市項目融資中存在的問題
青島市在長期基礎(chǔ)建設(shè)的實踐中，已經(jīng)成功的做好用融資的方式來建設(shè)耗資巨大的城市基礎(chǔ)設(shè)施，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中起到了相當?shù)拇龠M作用。但是，在具體操作過程中還存在一定的問題，具體為：
（一）投資管理機制尚未成熟
在投資的引導和管理方面，一個有效且符合青島當?shù)貙嶋H的調(diào)度體系和風險約束機制是非常有必要的，青島顯然沒有形成這樣一個宏觀有效的調(diào)控體系?，F(xiàn)階段，青島城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的管理和組織工作都沒有形成一定的體制規(guī)模。不合理的地方諸如監(jiān)督約束缺乏，投資責任和權(quán)力不對等。因為城市基礎(chǔ)的投資較為巨大，回收周期長，有相當?shù)墓嫘?，在市場機制的配置下不能完全解決問題，所以需要政府進行一定的干預(yù)。
（二）審批機制存在問題
審批機制存在的問題是我國在長期基礎(chǔ)建設(shè)審批體系中形成的，在原有國家出資，為了避免資金不合理利用，所以批準過程非常之長，在項目建議和項目可行性研究中占用了大量的時間。又因為很多項目需要省級以及中央機構(gòu)逐級審批，在每一具體階段都需要先通過地方政府，再報到國家發(fā)改委審批。所以，這種審批模式會對現(xiàn)階段的融資產(chǎn)生一定的影響，不利于城市基礎(chǔ)建設(shè)。
（三）專業(yè)化咨詢力量和專業(yè)人員力量不足
現(xiàn)階段會產(chǎn)生各種新型的投資方式，比如垃圾和污水處理設(shè)施采用BOT投資模式，這種方式目前還不是特別成熟，我國政府對市場的潛力和收費方面的操作還缺乏較為全面的掌握，在基礎(chǔ)設(shè)施投資的風險缺乏相關(guān)經(jīng)驗。
（四）投資渠道單一
現(xiàn)階段，各省市的城市基礎(chǔ)建設(shè)和維護方面在資金的籌集主要來源于政府財政或者政府擔保產(chǎn)生的借貸，在企業(yè)籌資或者外來投資等方式比重仍然比較少。長此以往，這種投資方式對于城市基礎(chǔ)可持續(xù)發(fā)展不利。同時也導致原有的城市建設(shè)資金更加不足，是現(xiàn)階段亟待解決的問題。
三、青島市基礎(chǔ)建設(shè)項目融資的發(fā)展對策
（一）基礎(chǔ)設(shè)施主體易公為商
在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來越多的情況下，政府不可能全局和大規(guī)模傾斜投資，這對于經(jīng)濟發(fā)展和財政壓力較大。在經(jīng)營權(quán)的選擇上，可以逐步向特許經(jīng)營權(quán)傾斜，在對民間以及外界投資主體的選擇上，能夠保證基礎(chǔ)的回報利率，進而吸引內(nèi)外商在其獲利的基礎(chǔ)上基礎(chǔ)經(jīng)營，同時還能轉(zhuǎn)移基礎(chǔ)項目建設(shè)過程中的風轄區(qū)內(nèi)。前些年，青島與法國威望迪通用水務(wù)集團進行合作，共建麥島和海泊河的污水處理廠，法方投資不僅使政府一次性投入的資金大大減少，同時污水處理廠一次性買入國際領(lǐng)先水平的技術(shù)、管理和工藝體系，大大加強了島城污水處理的競爭，有利于全面降低運營成本。在經(jīng)營一段時間后，企業(yè)利潤超過平均利潤時，可以采用公開招標的方式吸引投資，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，投資企業(yè)就會代替政府做好相應(yīng)的工作。
（二）市場導向價格形成
現(xiàn)階段基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的價格形成還不是完全由市場體系來決定，應(yīng)盡快建立一個以市場為導向，符合經(jīng)濟運行規(guī)律的價格決定體系，來保證城市基礎(chǔ)建設(shè)項目的正常進行和繼續(xù)發(fā)展和擴大規(guī)模的能力。一個合理的價格體系和競爭機制不但能夠吸引來自各方面的投資，而且對于經(jīng)營性項目的形成也是一個關(guān)鍵因素。當前的水價、污水處理價格以及垃圾處理應(yīng)該盡快形成相應(yīng)的標準。當然根據(jù)現(xiàn)有的國情，有些價格形成機制還需要較長時間來進行，應(yīng)該遵循企業(yè)報價和公眾議價，最后政府進行核定的原則來進行。
（三）多方向資金籌集機制
資金的籌集是城市基礎(chǔ)建設(shè)項目順利進行的基礎(chǔ)，能夠從多個方面和渠道將資金進行歸攏，推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的進行，以滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上資金的需求。所以進行多元化投資和市場決定價格的路子是很有必要的。主要從以下幾個方面進行：第一，政府財政向純公益和社會效益非常明顯的建設(shè)項目傾斜，對一些收益較低的基礎(chǔ)建設(shè)項目進行補貼。第二，在一些收益能夠達到平均水平的可經(jīng)營性項目交給市場運作，使有實力的企業(yè)和個人與政府共擔風險和收益。第三，對一些基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)有順序放開，對基礎(chǔ)設(shè)施的運作采用有償使用。第四，在進行道路、橋梁以及各種交通用地帶來的土地增值來進行城市基礎(chǔ)建設(shè)項目的建設(shè)。
（四）全方位搭建融資平臺
一、項目融資與BOT融資
項目融資出現(xiàn)于上個世紀六七十年代，作為資本運作的一種重要方式得到廣泛應(yīng)用，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中得到普遍應(yīng)用。如道路、橋梁、電廠、港口、機場、城市給排水等。項目融資是以項目預(yù)期現(xiàn)金流量和全部收益為其債務(wù)（如銀行貸款）的償還提供保證的，即項目未來的可用于償還債務(wù)的凈現(xiàn)金流量和項目本身的資產(chǎn)價值。
BOT融資是英文Build（建設(shè)）-0perate（運營）—Transfer（轉(zhuǎn)交）的縮寫。其含義是一個發(fā)起者（非國有部門）從委托人（通常為政府）手中獲得特許權(quán)，隨之組成項目公司著手從事項目的經(jīng)營，獲得利潤用于收回融資成本，并取得合理的收益；特許期結(jié)束后，將項目無償?shù)剞D(zhuǎn)讓給委托人。從1995年開始，我國進行了 BOT 模式的試運營和相關(guān)推廣，BOT 融資方式也逐漸受到關(guān)注。這種不同與以往的新型融資模式有助于推動民間資本加大投入我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在整個項目周期中承擔一定的風險并且也獲得相應(yīng)的收益回報。
二、城市基礎(chǔ)設(shè)施項目BOT融資影響因素
外界多種因素對于城市基礎(chǔ)設(shè)施項目BOT融資存在著較大影響，主要有以下幾個方面：
1.政策法規(guī)
隨著我國制訂和頒布多個投資相關(guān)法律、法規(guī)，建立了一定的符合國際慣例的投資法律環(huán)境。目前有關(guān)BOT項目融資的法規(guī)性文件大多是部門內(nèi)部通知，透明度低、權(quán)威性差，各部門規(guī)定內(nèi)容沖突，或與《公司法》等相關(guān)法律不一致，導致實際運作過程中操作性差。
2.政府行為與信用
客觀上講政府缺少BOT管理經(jīng)驗，出現(xiàn)政出多門、管理真空、職權(quán)交叉等現(xiàn)象。例如在項目的立項、規(guī)劃許可、土地審批等相關(guān)手續(xù)辦理方面與普通項目審批無異，導致費時費力，最終導致外部建設(shè)條件落實難、項目融資進行難。同時，政府的信用風險也是BOT 項目融資中存在的一個核心問題。
3.投資環(huán)境與自身實力
要有一個穩(wěn)定的政治環(huán)境，吸引投資者的投資，并且良好的經(jīng)濟發(fā)展趨勢對于BOT項目融資的招商引資也有著決定影響。企業(yè)自身必須有與BOT項目相匹配的規(guī)模與財務(wù)能力，才能為項目提供充足的資金保障，進行融資的成功率也會提高。同時，要求企業(yè)具有豐富的項目經(jīng)驗和較強的管理能力。
三、 BOT融資的風險管理
1.風險識別
風險管理過程的基礎(chǔ)就是風險識別，在收集資料和調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，通過運用多種方法對客觀存在多種風險及尚未發(fā)生的潛在風險進行全面識別和系統(tǒng)歸類。從企業(yè)角度對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目BOT融資的風險識別要包括政治及不可預(yù)測風險、經(jīng)濟風險、建設(shè)風險、經(jīng)營風險。
2.風險評估
風險評估是在風險識別的基礎(chǔ)上，衡量各種風險對項目實現(xiàn)目標的影響及程度。通過風險定性分析將風險進行排序，確立風險應(yīng)對優(yōu)先級；風險定量分析將已排序的風險進行綜合分析，評估該風險發(fā)生概率以及對項目結(jié)果的影響層極。
3.風險應(yīng)對
風險應(yīng)對是指在確定了決策的主體經(jīng)營活動中存在的風險，并分析出風險概率及其風險影響程度的基礎(chǔ)上，根據(jù)風險性質(zhì)和決策主體對風險的承受能力而制定的回避、承受、降低或者分擔風險等相應(yīng)防范計劃。就BOT融資而言，在評估可行性及特許經(jīng)營合同中規(guī)避可預(yù)見風險；通過設(shè)計合理組合工具來接受風險；采取針對措施減少風險發(fā)生概率及經(jīng)濟損失程度；通過購買保險來分擔風險。
4.風險監(jiān)控
風險監(jiān)控是指在決策主體的運行過程中，對風險的發(fā)展與變化情況進行全程監(jiān)督，并根據(jù)需要進行應(yīng)對策略的調(diào)整。在執(zhí)行過程中，對具體實施情況風險規(guī)劃、監(jiān)控、信息反饋、識別估計、整改調(diào)整，以最終達到預(yù)期目標。在風險監(jiān)控的實施過程中，通過風險管理計劃、風險應(yīng)對計劃、實際風險發(fā)展變化情況及可用于風險控制資源等幾個方面對風險進行綜合化管理。最終實現(xiàn)盡早識別風險、避免風險事件發(fā)生、消除風險消極后果及吸取經(jīng)驗教訓等風險監(jiān)控目標。
四、結(jié)論
城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展及改善我國城市化進程的重要手段，在財政資金緊張的情況下，許多國家認為BOT融資模式是一種較理想的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方式，在我國的應(yīng)用亦適合當前國情的需求，通過BOT融資可以實現(xiàn)短期內(nèi)給政府解決一次性財政資金投入過大的問題，并且在一定程度上緩解了工程投資過大、建設(shè)周期過長等問題。在實踐之中，要通過科學分析多種因素對城市基礎(chǔ)設(shè)施項目BOT融資的影響，將風險管理實踐化、風險識別具體化、風險應(yīng)對數(shù)據(jù)化、風險監(jiān)控常態(tài)化。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中需要通過合同約定等方式明確各參與方承擔何種程度的風險及具體的承擔方式，并將項目合同、融資合同、擔保合同及其它支持文件等作為風險管理的手段方法貫穿項目建設(shè)周期，合理規(guī)劃，緊密銜接，最終使得風險降到最低。
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作者簡介：
關(guān)鍵詞：城市基礎(chǔ)設(shè)施；市場化融資模式；影響因素
創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資模式，不僅有助于打破城市化發(fā)展的資金瓶頸，而且對減輕地方財政壓力也有積極的作用。從歷史的縱向和國別甚至區(qū)域的橫向來看，各國、各地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資模式不是一成不變的。探究哪些因素影響城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資模式，及如何從制約因素入手創(chuàng)新城市基建的融資模式，是推動城市基建融資體制變革必須思考的問題。
一、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場化融資模式
從20世紀70年代末開始，大多數(shù)國家都在積極推進城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，以解決政府作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要投資者和經(jīng)營者所帶來的資金短缺、財政負擔過重及運營效率低等問題。城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資模式也由原來政府獨家投入變?yōu)檎鲗У氖袌龌谫Y模式。各國政府積極倡導民間資本進入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，采取多種吸引民間資本的政策，倡導新型融資方式。
法國將一些城市公共事務(wù)委托給一個特定的私人公司，或通過一個機構(gòu)直接管理。以各地的具體情況為基礎(chǔ)，在經(jīng)過對多種選擇和授權(quán)形式進行前期研究之后，市鎮(zhèn)委員會或聯(lián)合機構(gòu)將做出選擇。委托管理方式具體有特許委托經(jīng)營、承租經(jīng)營、法人經(jīng)營及經(jīng)營、技術(shù)援助合同等四種形式。在確定進行委托管理后，市鎮(zhèn)在各自管轄區(qū)內(nèi)要就服務(wù)合同授予進行公開招標，擁有投資的專業(yè)技術(shù)和資金的民營企業(yè)才可獲得授權(quán)。委托管理方式使得政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資中獲得主動地位。美國城市基礎(chǔ)設(shè)施很大程度上是由民間資本投入，通過市場競爭的方式建成。在非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，美國政府一方面盡可能地通過某些技術(shù)如影子價格將非經(jīng)營性項目轉(zhuǎn)為經(jīng)營性項目，從而將其交由市場來運作，另一方面通過以市政債券為主的融資模式，為非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施融資。市政債券的主要種類包括由發(fā)行主體的全部稅收收入擔保的一般責任債券和由項目收益及專門稅收來償還的收益?zhèn)?。在日本，盡管城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資中股權(quán)融資和債券融資的比重不斷提高，但政府和銀行的低息貸款仍發(fā)揮重要作用。日本“開發(fā)銀行”自成立以來，通過吸收郵政儲蓄資金、養(yǎng)老金等向國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供長期低息貸款，有效地誘導了民間資本投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。
發(fā)達國家城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制市場化改革的成功，促使很多發(fā)展中國家也紛紛推動類似的改革。伴隨著中國經(jīng)濟與金融環(huán)境的巨大變化，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場化融資方式也必將進一步深化和變革。
二、影響城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場化融資模式的主要因素
城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場化融資主要受基礎(chǔ)設(shè)施自身特性及社會經(jīng)濟環(huán)境影響。具體分析，主要有以下因素：
(一)技術(shù)因素
即通過改變城市基礎(chǔ)設(shè)施的特性增強市場化融資的可能性。在考慮到融資問題時，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目通常會依其資產(chǎn)收益的特性分為“非經(jīng)營性項目”、“準經(jīng)營性項目”和“經(jīng)營性項目”三大類?！胺墙?jīng)營性項目”因無收費機制、完全按市場資源配置機制無法實現(xiàn)有效供給，只能由政府提供以解決市場失靈。“準經(jīng)營性項目”具有潛在利潤，但無法收回投資成本，需要通過政府適當財政補貼或政策優(yōu)惠維持營運?！敖?jīng)營性項目”有市場收費機制，可通過市場進行有效配置，項目的收益性使私人主體在利潤激勵下參與投資。城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性的區(qū)分并不是絕對的、一成不變的，通常會隨技術(shù)因素的變化而變化。如，有線電視技術(shù)、電表、水表等計費裝置的廣泛運用，增強了城市基礎(chǔ)設(shè)施的可排他性，減少了“搭便車”行為。從理論上講，可排他性公共物品存在民間供給的可能性。因此，技術(shù)進步通過降低城市基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷性、排他性，提高了城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營性，進而為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用市場化融資方式提供了條件。
(二)制度因素
即通過減少制度創(chuàng)新成本激勵市場化融資制度的變遷。打破政府單一融資模式，實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式的多元化，需要政府實施相關(guān)的配套改革，在降低創(chuàng)新者排他成本的同時保護創(chuàng)新者的私有產(chǎn)權(quán)，從而促進融資制度的誘致性變遷。建立和完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的用戶使用費制度是吸引私人資本投資“經(jīng)營性項目”必要的制度保障；建立與受益者及其受益程度掛鉤的價值回報機制，與建設(shè)者及其公共設(shè)施服務(wù)程度掛鉤的資金保障和投資回報機制，是城市基礎(chǔ)設(shè)施由福利性、非經(jīng)營性、自然壟斷性走向非福利性、經(jīng)營性、競爭性的必然選擇；實施財政補貼、政府擔保、減免稅、延伸資產(chǎn)贈與等財稅政策，是激勵私人資本進入“準經(jīng)營性項目”的必要措施。
(三)經(jīng)濟市場化程度
即通過相關(guān)主體的融資能力決定市場化融資的程度。二十世紀七十年代以來，城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營體制民營化的改革浪潮，使得城市基礎(chǔ)設(shè)施市場由原先政府壟斷的封閉市場轉(zhuǎn)變成為面向全社會的競爭性開放市場。非國有化程度的提高，使得城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的選擇更加多元化，市場經(jīng)濟體制改革所帶來的財富和收入的增長在資金上為誘致性變遷提供了可能。當市場經(jīng)濟和思想意識的發(fā)展使得制度創(chuàng)新成本降低到可行的程度時，私人模式和合作模式逐步出現(xiàn)，誘致性變遷發(fā)生。同時，金融領(lǐng)域所有制結(jié)構(gòu)的改變與私有化程度的提高，也增強了金融行業(yè)的競爭性，促使金融機構(gòu)不斷轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念、創(chuàng)新金融工具、開拓新型業(yè)務(wù)、優(yōu)化金融效率。這也促進了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式的不斷創(chuàng)新和市場化程度的不斷深化。
(四)金融生態(tài)環(huán)境
即通過影響金融結(jié)構(gòu)決定了具體融資方式的選擇。金融生態(tài)環(huán)境是指影響金融業(yè)生存和發(fā)展各種因素的總和，既包括金融市場、金融機構(gòu)、金融工具、金融產(chǎn)品，也包括與金融業(yè)發(fā)展相互影響的政治、經(jīng)濟、法律、信用這些金融生態(tài)的環(huán)境因素。地方金融生態(tài)質(zhì)量高，融資環(huán)境相對比較好，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可選擇的市場化融資方式就越多。良好的金融生態(tài)環(huán)境，還可以更好地解決信息不對稱問題，降低融資的逆向選擇和道德風險，從而降低資本的投資風險，增加投資收益。因此，地方金融生態(tài)環(huán)境越好，就越能吸引國內(nèi)外的社會資本參與其城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越完善，城市提供的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的消費者剩余越高，就越能吸引更多的消費者遷移過來，從而增加地方政府的稅源，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟效應(yīng)，形成一種良性循環(huán)。
三、實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式的創(chuàng)新
(一)促進技術(shù)的創(chuàng)新與推廣，營造城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的競爭環(huán)境
城市基礎(chǔ)設(shè)施“公共產(chǎn)品”的特性是決定其融資方式的核心因素。因此，為推進城市基礎(chǔ)設(shè)施市場化融資方式的實施，政府應(yīng)從設(shè)立科技獎勵、完善《知識產(chǎn)權(quán)保護法》和《專利法》、運用稅收優(yōu)惠和城市基礎(chǔ)設(shè)施收費政策等方面人手，促進技術(shù)創(chuàng)新以及先進技術(shù)的引進和推廣。如，建設(shè)部積極組織和設(shè)立的華夏建設(shè)科學技術(shù)獎，對促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的科技創(chuàng)新就起到了積極的作用。地方政府可以借鑒這種方法，以政府的先期投入誘導社會資金設(shè)立科技獎勵，并輔之以相關(guān)的專利及知識產(chǎn)權(quán)保護，促進技術(shù)的研發(fā)和引進；同時，地方政府應(yīng)合理規(guī)劃，運用稅收優(yōu)惠和公平合理的城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)收費制度，促進私人部門研發(fā)和引進差異化產(chǎn)品或替代產(chǎn)品。通過城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的差別化，滿足不同消費層次的消費者的需求，擴大消費者選擇產(chǎn)品或服務(wù)的空間。
(二)科學定位政府職能，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場化程度
在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，除“非營利性”的公共產(chǎn)品和部分混合物必須由政府提供之外，引入競爭機制，允許私人部門作為生產(chǎn)主體參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而深化城市基礎(chǔ)設(shè)施融資方式的市場化程度。對于政府投資提供的城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)和產(chǎn)品，也必須建立新型投資項目監(jiān)管體系，規(guī)范政府投資行為，節(jié)約建設(shè)資金、提高投資效益、實現(xiàn)有限高效的政府職能定位。促進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方式的市場化，不僅體現(xiàn)為引進社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也體現(xiàn)為私人部門參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營。在政府有所為有所不為的原則之下，地方政府應(yīng)進一步開放非經(jīng)營性和關(guān)聯(lián)可經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施，允許私人部門參與設(shè)計、投資、建設(shè)和維護。這樣可以引入民間資本，發(fā)揮私人部門的建設(shè)經(jīng)驗，通過競爭降低城市基礎(chǔ)設(shè)施的提供成本，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的提供速度，同時也加大了私人部門參與風險分擔的程度，減輕地方財政負擔和風險。
(三)促進相關(guān)管理和法律制度創(chuàng)新，以制度保障鼓勵社會資本融資 對已形成的法律，要制定實施細則，對不完善的法規(guī)，要進行修改和補充。盡快完善制定地方《城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理辦法》、《城市基礎(chǔ)設(shè)施使用收費條例》、《環(huán)境保護收費條例》、《城市公用行業(yè)特許經(jīng)營管理條例》等法規(guī)。對城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量標準、收費水平、建設(shè)經(jīng)營特許制度以及相關(guān)社會資本的權(quán)利與義務(wù)進行明確界定，在保證消費者獲得高質(zhì)量公共服務(wù)的同時，以法律保障私人資本的相關(guān)權(quán)益。
[關(guān)鍵字]城市基礎(chǔ)設(shè)施 招投標 概預(yù)算
[中圖分類號] F8 [文獻碼] C [文章編號] 1000-405X（2013）-2-272-1
1招投標概預(yù)算的常見問題分析
城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)招投標概預(yù)算工作，包括概預(yù)算方案的編制、執(zhí)行和考核，但由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目比較復雜，而且資金覆蓋面廣，因此概預(yù)算工作難免遇到以下幾方面的難題：
（1）概預(yù)算編制問題。在招投標階段，由于對概預(yù)算的對象認識不全面，譬如某項目招投標的時候，收集了目前市場材料造價，統(tǒng)一用招投標階段的材料價格進行概預(yù)算，而忽視了項目施工周期內(nèi)材料價格的變化因素，使得編制的概預(yù)算方案缺乏靈活性，一旦方案的材料價格出現(xiàn)市場波動，那么某些概預(yù)算內(nèi)容就會失真。另外，在概預(yù)算方案編制依據(jù)的控制方面，通常是根據(jù)歷史方案執(zhí)行效果展開分析，然后照搬以往方案，而沒有結(jié)合具體項目的實際情況，這樣的概預(yù)算方案勢必脫離財務(wù)管理實際，難以起到有用的效果。
（2）概預(yù)算執(zhí)行問題。城市基礎(chǔ)設(shè)施的概預(yù)算管理人員，是概預(yù)算方案的執(zhí)行主體，但執(zhí)行方面存在諸多漏洞，譬如帳外資金的隱匿或者截留、概預(yù)算支出審批程度不嚴格、概預(yù)算績效評價體系不健全等。城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在經(jīng)費申報的時候，存在申報內(nèi)容不透明現(xiàn)象，沒有正確控制經(jīng)費的支出，容易埋下腐敗的源頭，最終達不到概預(yù)算管理方案的成本控制目的。
（3）概預(yù)算考核問題。城市基礎(chǔ)建設(shè)的概預(yù)算考核模式，通常都停留在傳統(tǒng)模式的階段，而且以財務(wù)相關(guān)的指標作為考核依據(jù)，忽視了非財務(wù)的指標評價。招投標階段，其概預(yù)算所需要考慮的問題，并非簡單的人工成本、材料費用和設(shè)備成本等，對于工程后期各種不確定因素的控制，也是概預(yù)算時所需要考慮的問題，否則在工程后期很有可能出現(xiàn)成本失控的問題。以上的這種考核方式在管理學領(lǐng)域，被稱之為單一型預(yù)算考核，在普通小型項目招投標的概預(yù)算執(zhí)行尚為可行，但在規(guī)模比較大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，就無法體現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行方面的細節(jié)，甚至有某些建設(shè)項目設(shè)立了超預(yù)算收入獎金，但沒有懲罰機制與之對應(yīng)，概預(yù)算管理依然難以取得自我約束的效果。
2招投標概預(yù)算管理的問題解決措施
針對上文提到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的概預(yù)算編制、概預(yù)算執(zhí)行、概預(yù)算考核三方面的問題，筆者結(jié)合實際的工程管理經(jīng)驗，提出以下幾方面的解決措施：
2.1招投標概預(yù)算方案的編制
城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)招投標階段概預(yù)算方案編制的基本要求是法制化、規(guī)范化和科學化，具體的編制流程如下：
（1）在編制的時候，需要結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的實際情況，認真清查項目所需的材料、設(shè)備、人員、資金等，并對參與招投標企業(yè)固定資產(chǎn)、流動資金、債務(wù)債權(quán)、收入支出情況等進行清查、核實、申報，確定工程的預(yù)期成本需求和參與招投標企業(yè)的盈利、損失狀況等。
（2）明確財務(wù)管理項目的內(nèi)容，然后就參與招投標責任主體的概預(yù)算方案，對合理的內(nèi)容進行重新匯總，編制成全新的概預(yù)算方案，以便財會人員審核項目的成本情況和往來款項，促進概預(yù)算目標的順利實現(xiàn)。筆者認為項目招投標的概預(yù)算，應(yīng)該是一個“博覽眾長”的方案編制過程，盡管很多參與招投標的責任主體最終“落選”，但其提出的概預(yù)算部分建議內(nèi)容，應(yīng)該加以參考借鑒。
（3）根據(jù)概預(yù)算定額的標準，統(tǒng)籌安排概預(yù)算的人員數(shù)量、人員經(jīng)費，譬如維持項目財會工作的基本公費，以及優(yōu)化計算預(yù)算專項任務(wù)和獨立執(zhí)行專項預(yù)算項目，在不違背會計制度規(guī)定的基礎(chǔ)上，確保建賬核算的獨立性，根據(jù)概預(yù)算方案實現(xiàn)項目的預(yù)算目標。
2.2招投標概預(yù)算方案的執(zhí)行
在編制概預(yù)算方案的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，按照方案的內(nèi)容按部就班地開展，執(zhí)行期間筆者認為最重要是合作交流和溝通協(xié)調(diào)。
（1）充分考慮中標企業(yè)的人力資源、財力資源和物力資源，確保各種資源在財務(wù)預(yù)算方案執(zhí)行過程中，都能夠得到優(yōu)化配置，項目的責任主體可以結(jié)合項目所在區(qū)域?qū)嶋H情況，譬如材料市場，以及利用當?shù)氐南嚓P(guān)政策，然后根據(jù)所編制的概預(yù)算方案狀況，將概預(yù)算執(zhí)行的任務(wù)下達到各個部門當中，然后匯總和調(diào)整概預(yù)算的控制質(zhì)量。
（2）分解預(yù)算的指標，層層分解和層層下達，而各個部門要結(jié)合自身的實際情況，根據(jù)下達的分解概概預(yù)算目標，執(zhí)行內(nèi)部的概預(yù)算計劃方案，然后配備人員協(xié)調(diào)控制，賦予執(zhí)行職責的權(quán)利和義務(wù)。
（3）財政專戶的設(shè)立，以便作為撥款和收入所用，概預(yù)算方案在執(zhí)行的過程中，需要根據(jù)方案基本要求，定時出具執(zhí)行的詳細報表。另外還要定時自檢概預(yù)算任務(wù)的完成情況，找出概預(yù)算執(zhí)行過程中的異常因素，并予以及時彌補。
2.3招投標預(yù)算方案的考核
城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的開展，要求提高概預(yù)算目標的可預(yù)見能力，在優(yōu)化概預(yù)算目標的基礎(chǔ)上，將概預(yù)算的目標進行分解，然后由執(zhí)行主體一一實現(xiàn)，執(zhí)行主體根據(jù)任務(wù)要求，收集相關(guān)的財務(wù)資料，核算和審核資金的收支等，并針對概預(yù)算目標的偏差問題，予以及時的糾正。同時根據(jù)下達的概預(yù)算目標任務(wù)完成情況，以懲罰和獎勵的方式，激勵各個部門積極完成概預(yù)算管理任務(wù)，促使概預(yù)算管理方案的所有內(nèi)容都能夠全面實現(xiàn)。
3結(jié)束語
綜上所述，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)招投標概預(yù)算管理問題，集中表現(xiàn)為概預(yù)算編制、概預(yù)算執(zhí)行、概預(yù)算考核三個方面。為了解決這些問題，一方面要結(jié)合設(shè)施建設(shè)項目的實際要求，實現(xiàn)概預(yù)算編制工作的法制化、規(guī)范化和科學化。另一方面是在概預(yù)算方案執(zhí)行的過程中，加強合作交流和溝通協(xié)調(diào)，并加強概預(yù)算的考核工作，以調(diào)動概預(yù)算管理工作人員的積極性。
參考文獻
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