發(fā)布時(shí)間：2023-03-30 11:29:00
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的行政體制論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：行政指導(dǎo)可訴性國(guó)家賠償歸責(zé)原則
過錯(cuò)責(zé)任公務(wù)過錯(cuò)責(zé)任違法責(zé)任
行政指導(dǎo)作為現(xiàn)代政府實(shí)施行政管理的一個(gè)重要手段已受到各方面越來越多的重視。行政指導(dǎo)的產(chǎn)生和發(fā)展有其深刻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因，它是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物?，F(xiàn)代政府的行政管理從以亞當(dāng)。斯密的古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派所主張的“守夜人政府”、“小政府”利用“看不見的手（即靠完全的市場(chǎng)機(jī)制）”到凱恩斯主義倡導(dǎo)的“大棒政府”依靠各種法律制裁手段進(jìn)行宏觀調(diào)控的社會(huì)管理，二戰(zhàn)后都遇到了嚴(yán)重的挫折。“無為政府”和“政府干預(yù)”的弊端和失效引起了人們對(duì)于政府管理手段的重新思考。很多學(xué)者認(rèn)為：在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，需要進(jìn)一步明確政府和市場(chǎng)的各自功能和相互關(guān)系，政府宜更多地采用一些非強(qiáng)制性的（即柔軟的）手段來管理市場(chǎng)和社會(huì)。從而，以行政指導(dǎo)為代表的包括行政契約、非拘束性行政計(jì)劃和規(guī)劃等非強(qiáng)制性行政調(diào)控手段發(fā)展了起來。從我國(guó)的情況來看，行政指導(dǎo)制度同日、美等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還很不規(guī)范，行政指導(dǎo)的內(nèi)涵和外延以及與其他行政行為的區(qū)別也缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致實(shí)踐部門操作較為困難。有鑒于此，筆者想在本文中主要從法院審判的角度對(duì)這一制度涉訴的幾個(gè)問題做些研究和探討，以期拋磚引玉。
一、行政指導(dǎo)之可訴性
被譽(yù)為日本行政指導(dǎo)之父的佐橋茲先生認(rèn)為：“政府統(tǒng)制弊端甚多，人們不歡迎，自我管理也得不到人們期望的效果；較好的辦法是吸收兩者的長(zhǎng)處，實(shí)行誘導(dǎo)式管理”。簡(jiǎn)而言之，所謂的行政指導(dǎo)就是行政主體在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)相對(duì)人的誘導(dǎo)式管理。誘導(dǎo)式管理的好處在于行政主體采取非強(qiáng)制的手段界入行政管理領(lǐng)域，利用其自身一貫的權(quán)威性和公正性使相對(duì)人樂于為一定行為或不為一定行為或接受某一意見以實(shí)現(xiàn)一定的行政管理目標(biāo)。行政指導(dǎo)這一非強(qiáng)制性、靈活性的政府管理手段非常適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)行政，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善，行政指導(dǎo)也越來越多地取代行政指令或命令而成為各級(jí)政府及其他行政主體進(jìn)行社會(huì)管理的主要手段。然而筆者認(rèn)為，從理論上來說行政指導(dǎo)既具有行政性（行政主體在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)行政管理相對(duì)人施加影響以實(shí)現(xiàn)一定行政目標(biāo)）又具有非強(qiáng)制性，這兩種屬性集于一身本來就存在某種天然的、難以調(diào)和的矛盾。
隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，行政主體的每一項(xiàng)活動(dòng)都會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生直接或間接的影響。就行政指導(dǎo)而言，理論上它雖無直接強(qiáng)制力，但在行政主體與相對(duì)人之間卻存在事實(shí)上的管理者與被管理者的關(guān)系，因而行政指導(dǎo)必然會(huì)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生一定程度的壓力，對(duì)于那些服從指導(dǎo)的相對(duì)人而言很難說他們完全出于自愿。
我國(guó)著名的行政法學(xué)家羅豪才教授指出：行政指導(dǎo)權(quán)的濫用必然會(huì)嚴(yán)重侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益，要防止濫用權(quán)力，就必須用權(quán)力來制約權(quán)力。當(dāng)前，從法院行政審判的角度，研究是否將行政指導(dǎo)列入可行政訴訟的范圍及其理論依據(jù)對(duì)于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益已顯得必要而迫切。
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條、第十一條、第十二條對(duì)行政訴訟的受案范圍作了規(guī)定。第二條采取概括式，規(guī)定凡行政機(jī)關(guān)及其工作人員具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益，行政管理相對(duì)人均可提起行政訴訟。第十一條采取肯定列舉式，具體列舉了八種可訴的具體行政行為。第十二條采用否定列舉式，規(guī)定了不可訴的四種行為。以上列舉式規(guī)定均未提及行政指導(dǎo)可訴性問題，而第二條概括式規(guī)定從字面上理解應(yīng)包括一部分實(shí)際侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政指導(dǎo)行為。對(duì)于《行政訴訟法》采取的是哪種標(biāo)準(zhǔn)（列舉式還是概括式），行政法學(xué)界歷來有爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，隨著行政法理論與實(shí)踐的不斷拓展，也為了更充分的保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，法院在根據(jù)《行政訴訟法》確定受案范圍時(shí)宜采用概括式和否定列舉式并用的原則，即凡不是法律、法規(guī)有明確規(guī)定不列入行政訴訟范圍又符合《行政訴訟法》第二條規(guī)定的，都應(yīng)允許提起行政訴訟。
2000年3月10日開始施行的最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第一條第四項(xiàng)規(guī)定：公民、法人、其他組織對(duì)不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為提起的訴訟不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。最高人民法院行政庭江必新庭長(zhǎng)在其后出版的一期人民法院報(bào)上就“正確把握行政訴訟受案范圍”的問題撰文指出：“行政指導(dǎo)行為，是行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政管理的過程中，所作出的具有咨詢、建議、訓(xùn)導(dǎo)等性質(zhì)的行為。行政指導(dǎo)行為不具有當(dāng)事人必須履行的法律效果?！`反行政指導(dǎo)行為不會(huì)給行政管理相對(duì)人帶來不利的法律后果。既然行政指導(dǎo)行為不具有強(qiáng)制性，沒有必要通過行政訴訟的途徑來解決。需要說明的是這里所謂‘不具有強(qiáng)制性’，不是說行政指導(dǎo)行為除了不具有強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)行為，還包括強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)行為，而是為了強(qiáng)調(diào)?！绻骋环N行為具有強(qiáng)制力或者某一種行為要求當(dāng)事人必須為一定行為或者不為一定行為，行政管理相對(duì)人不履行或不執(zhí)行就要承擔(dān)不利的法律后果，那么這種行為就不再是行政指導(dǎo)行為了，當(dāng)事人對(duì)這種行為不服，仍然可以向人民法院提訟?！卑凑找陨辖忉專蛇@樣理解，凡是行政指導(dǎo)都是非強(qiáng)制性的，因此所有的行政指導(dǎo)就都不可訴。排除情況是，如果某一行為具有強(qiáng)制力或者……則這種行為就不是行政指導(dǎo)行為了，即為可訴。但筆者認(rèn)為江必新的這個(gè)解釋在實(shí)踐中仍然缺乏可操作性，有幾個(gè)關(guān)鍵性問題沒有得到解答。1、行政指導(dǎo)概念的內(nèi)涵到底是什么？2、行政指導(dǎo)行為是否屬于行政行為？3、什么叫“如果某一行為具有強(qiáng)制力”，這種強(qiáng)制力指的是事實(shí)上的，還是僅僅是形式上的？4、行政指導(dǎo)行為的外部表現(xiàn)形式究竟有哪些，它和一般行政處理行為的區(qū)別在哪里？
行政指導(dǎo)表面上與法律關(guān)系之含糊性以及政府運(yùn)用行政指導(dǎo)行使行政權(quán)的混沌狀態(tài)，對(duì)于科學(xué)地界定行政指導(dǎo)的概念帶來了一定的麻煩，從國(guó)內(nèi)外學(xué)者迄今為止對(duì)行政指導(dǎo)概念的研究成果來看，具有代表性的主要有這樣一些觀點(diǎn)。1、日本學(xué)者系田省吾認(rèn)為：行政指導(dǎo)表面上是指勸告、指導(dǎo)、指示、希望、建議、訓(xùn)告、協(xié)商、期望等非強(qiáng)制性措施，而且并不具有限制國(guó)民的權(quán)利，或課國(guó)民以義務(wù)的、法律的強(qiáng)制力，它是行政機(jī)構(gòu)在法律所賦予的權(quán)限和所管事務(wù)的范圍內(nèi)，為得到行政相對(duì)人的合作并實(shí)現(xiàn)一定的行政目的而進(jìn)行勸誘或誘導(dǎo)，使其采取或不采取某種行為。2、日本學(xué)者室井力在其著作《日本現(xiàn)代行政法》中對(duì)行政指導(dǎo)作了這樣的定義：行政指導(dǎo)是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，通過向相對(duì)方做工作，期待實(shí)施行政機(jī)關(guān)意圖的行為（作為或不作為）的行為形式。因此它是權(quán)力性事實(shí)行為。3、和田英夫則作了這樣的定義：行政指導(dǎo)
是這樣一種行政作用，即不管有無立法根據(jù)，行政機(jī)關(guān)對(duì)特定的個(gè)人，公法、私法上的法人和團(tuán)體，要求對(duì)手一方的同意或協(xié)作，采用非權(quán)力的、任意的手段進(jìn)行工作，以實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的意圖，諸如警告、勸告、建議、提供知識(shí)、信息等。4、日本《行政程序法》第2條：行政指導(dǎo)，是指行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)或其所管轄事務(wù)的范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，要求特定人為一定行為或不為一定行為的指導(dǎo)、勸告、建議、以及其他的不屬于處分的行為。5、臺(tái)灣學(xué)者林紀(jì)東：行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)就其所掌之事務(wù)，對(duì)于特定之個(gè)人、公私法人或團(tuán)體，以非強(qiáng)制之手段，取得相對(duì)人之同意或協(xié)力，以達(dá)到行政目的之行為。6、羅豪才認(rèn)為：行政指導(dǎo)是指行政主體在其職責(zé)、任務(wù)或其所管轄的事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的需要，基于國(guó)家的法律原則和政策，在行政相對(duì)方的同意或協(xié)助下，適時(shí)靈活地采取非強(qiáng)制性手段，以有效地實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，不直接產(chǎn)生法律效果的行為。簡(jiǎn)而言之，即是一種非以行政強(qiáng)制為特征的行政行為，目的在于希望相對(duì)一方自覺服從行政意志。7、應(yīng)松年：行政指導(dǎo)是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)所期望的行政狀態(tài)，謀求相對(duì)人響應(yīng)而依照法律政策所采取的非權(quán)力行政執(zhí)法活動(dòng)。8、胡建淼：所謂行政指導(dǎo)即行政主體在其職權(quán)管轄范圍之內(nèi)，對(duì)于特定的人，運(yùn)用非強(qiáng)制性手段，獲得相對(duì)人的的同意或協(xié)助，指導(dǎo)行政相對(duì)人為或者不為一定的行為以實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。9、郭潤(rùn)生：行政指導(dǎo)是指行政主體在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)特定行政目的，遵循法律原則，制定誘導(dǎo)性法律規(guī)則、政策；或者依據(jù)法律原則、法律規(guī)則與政策，針對(duì)特定相對(duì)方采用具體的示范、建議、勸告、警告、鼓勵(lì)、指示等非強(qiáng)制性方式，并施以利益誘導(dǎo)，使其為或不為某種行為之非強(qiáng)制性行政行為。10、姜明安：行政指導(dǎo)是行政主體基于國(guó)家的法律、政策的規(guī)定而作出的，旨在引導(dǎo)行政相對(duì)人自愿采取一定的作為或者不作為，以實(shí)現(xiàn)行政管理目的的一種非職權(quán)行為。
以上只是一些具有代表性的觀點(diǎn)，這些觀點(diǎn)都有其相對(duì)的真理性卻又都不完善。就目前情況來看，學(xué)術(shù)界對(duì)行政指導(dǎo)的研究還有待深入，對(duì)于行政指導(dǎo)的某些基本屬性還缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，而實(shí)際上，行政指導(dǎo)這一概念的內(nèi)涵也隨著社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于行政執(zhí)法的需要以及現(xiàn)代行政法的發(fā)展而逐漸發(fā)展，因此筆者在這里無意重新對(duì)這一概念作出全面的詮釋，只是想從與本文相關(guān)的角度，對(duì)于以上國(guó)內(nèi)外學(xué)者的定義，試從四個(gè)方面加以分析：（行政指導(dǎo)的）目的性、有無法律依據(jù)、事實(shí)強(qiáng)制性、權(quán)力性。
不論國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，幾乎所有的學(xué)者都認(rèn)為行政主體在作出行政指導(dǎo)時(shí)是有明確的目的性的。這種目的性基于其行政管理職權(quán)，而為了實(shí)現(xiàn)某種行政管理目標(biāo)。目的有正當(dāng)和非正當(dāng)之分，但即使是行政主體懷有某種不正當(dāng)?shù)哪康模灰瞧浠谛姓芾砺殭?quán)而作出的行為同樣構(gòu)成行政指導(dǎo)。
行政指導(dǎo)是否必須有法律依據(jù)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者有分歧。日本學(xué)者多不強(qiáng)調(diào)行政指導(dǎo)必須有法律依據(jù)，和田英夫甚至明確指出行政指導(dǎo)不管有無立法依據(jù)都成立。國(guó)內(nèi)學(xué)者（包括臺(tái)灣學(xué)者）則多主張行政指導(dǎo)應(yīng)有合法依據(jù)，這里的合法依據(jù)指的不僅是具體的實(shí)體法與程序法依據(jù)更包括了法律原則、精神及政策?，F(xiàn)代行政法將沒有具體程序法和實(shí)體法依據(jù)的自由裁量行政行為稱作“未型化的行政行為”未型化行政行為未必違法，其可以符合法律精神或原則。因此，國(guó)內(nèi)學(xué)者所指的行政指導(dǎo)合法既包括行政指導(dǎo)符合一般的實(shí)體法與程序法（即“狹義”合法）亦包括一部分符合法律精神與原則的未型化行政指導(dǎo)在內(nèi)。
對(duì)于行政指導(dǎo)行為是否具有強(qiáng)制性，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)行政指導(dǎo)理論上之無強(qiáng)制力意見一致。但對(duì)事實(shí)上是否有強(qiáng)制力則意見相左或含糊其辭，有的學(xué)者認(rèn)為是一種權(quán)力性事實(shí)行為（室井力），有的認(rèn)為是非職權(quán)行為（姜明安），即無關(guān)公權(quán)力則談不上強(qiáng)制力，而大多數(shù)學(xué)者則回避該問題僅認(rèn)為是一種非強(qiáng)制性的方式或者手段。而筆者認(rèn)為：行政指導(dǎo)無疑具有事實(shí)上的強(qiáng)制性，這種強(qiáng)制性是由于行政主體處于事實(shí)上的管理者地位。行政主體與行政相對(duì)人在行政主體管理權(quán)限內(nèi)，事實(shí)上的不平等決定了行政主體作出的形式上不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為，實(shí)際上對(duì)行政相對(duì)人都有事實(shí)上的強(qiáng)制力，產(chǎn)生間接的法律效果，因而對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益構(gòu)成影響。
行政指導(dǎo)行為事實(shí)上的強(qiáng)制性來源于行政主體的行政權(quán)力，行政主體行使其行政權(quán)力所做之行為未必都要具有法律的拘束力，產(chǎn)生直接的法律后果，其可以通過行政權(quán)去威懾去影響而產(chǎn)生間接的法律效果。因而行政指導(dǎo)行為具有權(quán)力性。那種認(rèn)為行政指導(dǎo)不具有權(quán)力性的觀點(diǎn)（和田英夫、應(yīng)松年、姜明安）是片面的。
現(xiàn)在可回答第二個(gè)問題（行政指導(dǎo)是否屬于行政行為）。筆者認(rèn)為行政指導(dǎo)屬于行政行為，但行政指導(dǎo)又不是一般的行政行為，它是一種行政事實(shí)行為而可納入廣義行政行為的范疇。江必新在“關(guān)于行政訴訟中的原告資格問題”一文（載于“人民法院報(bào)”2000年5月11日第三版）中指出：“過去，與對(duì)行政行為作狹義解釋相適應(yīng)，在解釋”法律上的利害關(guān)系“時(shí)，強(qiáng)調(diào)權(quán)利義務(wù)的增減、得失?，F(xiàn)在，對(duì)行政行為的概念已作了廣義解釋，行政行為的內(nèi)涵和外延已經(jīng)發(fā)生了很大變化，這樣，”法律上的利害關(guān)系“就不能再解釋為權(quán)利義務(wù)的增減、得失。只要某個(gè)行政行為對(duì)某個(gè)人或組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，原則上該個(gè)人或組織就具有了原告資格”。根據(jù)以上論述可知，目前采用“廣義解釋”的行政行為的概念已不局限于法律上的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的改變，而包括那些雖然沒有產(chǎn)生、消滅、變更法律上的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系但對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行為在內(nèi)。通過前文分析，很顯然，行政指導(dǎo)行為應(yīng)該包括在廣義解釋的行政行為之內(nèi)。按照行政行為的學(xué)理分類，行政指導(dǎo)也可以分為具體行政行為和抽象行政行為。其中的具體行政指導(dǎo)行為對(duì)特定的行政指導(dǎo)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)會(huì)產(chǎn)生一定的影響。另外，將行政指導(dǎo)納入行政行為的范疇，還因?yàn)樾姓笇?dǎo)具有行政行為最本質(zhì)的屬性，即行政指導(dǎo)行為是行政主體依其行政管理職權(quán)而作出的行為，同時(shí)其理論上雖不具有強(qiáng)制性，但往往具有事實(shí)上的強(qiáng)制力，會(huì)產(chǎn)生間接的法律效果。
現(xiàn)在基本上可以回答第三個(gè)問題（即如果某一行為具有強(qiáng)制力……）了，如前所述，國(guó)內(nèi)行政法學(xué)者大都回避行政指導(dǎo)事實(shí)上強(qiáng)制力這一問題而僅僅提及非強(qiáng)制性方式或者手段，從江必新解釋的原意來看，他也沒有明確所指的強(qiáng)制力是形式上的還是事實(shí)上的抑或兩者都包括在內(nèi)。從行政指導(dǎo)的內(nèi)涵來看，筆者認(rèn)為，很清楚除了一小部分授益性的行政指導(dǎo)行為之外，幾乎絕大多數(shù)行政指導(dǎo)都具有事實(shí)上的強(qiáng)制力，產(chǎn)生間接的法律效果，這也是現(xiàn)代行政權(quán)逐步從直接命令為主發(fā)展到間接影響為主而實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的反映。
回答第四個(gè)問題，要想在審判實(shí)踐中能正確區(qū)分行政指導(dǎo)同其他行政行為的區(qū)別，必須在深刻掌握行政指導(dǎo)概念內(nèi)涵的前提下，盡可能熟悉其外部表現(xiàn)形式。對(duì)于行政指導(dǎo)概念的內(nèi)涵，前文已從四個(gè)方面作了闡述，而從目前國(guó)內(nèi)外行政法學(xué)者的研究情況來看，行政指導(dǎo)的外部形式主要有這樣一些：咨詢、建議、訓(xùn)導(dǎo)、警告、告戒、反對(duì)、指導(dǎo)、意見、勸告、指示、希望、協(xié)商、期望、鼓勵(lì)、敦促、提倡、引導(dǎo)、推廣、宣傳、示范、提供信息技術(shù)服務(wù)、綱要、計(jì)劃，信息公布等都屬于行政指導(dǎo)性質(zhì)。這些形式上的特征雖然在一定程度上能幫助我們分辨某一行政行為的性質(zhì)，但筆者認(rèn)為，行政指導(dǎo)的這些形式上的特征仍然不足以使行政相對(duì)人區(qū)分行政主體是在進(jìn)行行政指導(dǎo)還是行政處理，也不足以使法院在進(jìn)行司法審查時(shí)判明其到底是何種性質(zhì)的行為。例如，行政主體作出的某些《意見》，從字面上解釋“意見”是指對(duì)事物的看法、想法，并不帶有強(qiáng)制性（《辭?！?999年版），但實(shí)際上行政主體的很多《意見》帶有強(qiáng)制性，因而有的《意見》是行政立法行為，也有的《意見》屬于行政處理行為，當(dāng)然行政指導(dǎo)行為用《意見》形式更是順理成章的。即使有的行政行為事前似乎是非強(qiáng)制性的，但行政相對(duì)人一旦違反，非強(qiáng)制就會(huì)立刻變成強(qiáng)制，而法律對(duì)此似乎也無能為力。因此筆者認(rèn)為，除了應(yīng)該立法規(guī)定行政指導(dǎo)行為的法定形式之外，行政主體在作出行政指導(dǎo)行為時(shí)，還必須明示，即明確表示該行為屬于行政指導(dǎo)而不具有任何法律上以及事實(shí)上的拘束力，相對(duì)人若違反該項(xiàng)指導(dǎo)亦不承擔(dān)任何不利后果，否則，相對(duì)人即可請(qǐng)求對(duì)該行政行為進(jìn)行司法審查以決定是否撤消或變更。
二、違法行政指導(dǎo)應(yīng)允許行政相對(duì)人請(qǐng)求國(guó)家賠償
即使行政主體在作出行政指導(dǎo)行為時(shí)作了如前文所述的或類似的明示保證，行政指導(dǎo)仍存在一定的心理上的事實(shí)強(qiáng)制力，由于這種事實(shí)強(qiáng)制力，公民、法人或其他組織的合法權(quán)益遭到侵犯時(shí)，如果不允許行政相對(duì)人獲得一定的國(guó)家賠償或補(bǔ)償則既有違法律公平正義的精神也將導(dǎo)致行政指導(dǎo)權(quán)的被濫用而同現(xiàn)代行政法之發(fā)展趨勢(shì)相悖。事實(shí)上，行政指導(dǎo)行為從理論上因其無法律的拘束力，不直接產(chǎn)生、消滅或改變既有的法律關(guān)系，所以即使列入行政訴訟的范圍，行政相對(duì)人一般也是在其人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益遭受嚴(yán)重?fù)p害時(shí)才考慮提訟以獲得國(guó)家賠償或補(bǔ)償。按照《解釋》的規(guī)定，行政指導(dǎo)行為不列入行政訴訟的范疇，不可以撤消或變更。但是筆者認(rèn)為，人民法院應(yīng)該允許行政相對(duì)人提起行政賠償訴訟。行政相對(duì)人之所以服從行政主體的行政指導(dǎo)是基于對(duì)行政主體的信賴以及行政主體的權(quán)威性，行政主體如果無視這種信賴和權(quán)威而違法或顯然過于隨意的作出行政指導(dǎo)致使行政相對(duì)人的合法權(quán)益遭受損害，對(duì)比沒有任何有效制約則必然導(dǎo)致行政指導(dǎo)權(quán)的濫用?，F(xiàn)行《國(guó)家賠償法》實(shí)際上肯定了這一做法?！秶?guó)家賠償法》第二條規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人、和其他組織合法權(quán)益造成損害的，受害人有依本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。我國(guó)行政法學(xué)界普遍認(rèn)為，《國(guó)家賠償法》這樣規(guī)定表明我國(guó)國(guó)家行政賠償?shù)姆秶獜V于行政訴訟的范圍。對(duì)于廣義行政行為可要求國(guó)家賠償?shù)挠^點(diǎn)比較一致。
然而，現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》要求國(guó)家賠償須先經(jīng)過“依法確認(rèn)”（《國(guó)家賠償法》第九條）。一般的具體行政行為侵權(quán)賠償，賠償請(qǐng)求人如果不服行政主體或復(fù)議機(jī)關(guān)的處理可以提起行政訴訟，在提起行政訴訟的同時(shí)要求國(guó)家賠償，但是由于行政指導(dǎo)行為不列入行政訴訟范疇，行政相對(duì)人在行政主體對(duì)于行政指導(dǎo)行為違法侵權(quán)不予答復(fù)或者拒絕確認(rèn)時(shí)如何要求國(guó)家賠償，現(xiàn)行法律和司法解釋沒有明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，雖然按照《解釋》第一條第四項(xiàng)的規(guī)定行政指導(dǎo)行為不列入行政訴訟的范疇，但是按照《解釋》第五十七條第二項(xiàng)：“被訴具體行政行為違法，但不具有可撤消內(nèi)容的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法或者無效的判決”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)允許行政相對(duì)人對(duì)確認(rèn)行政指導(dǎo)行為違法提訟并在符合上訴規(guī)定時(shí)作出確認(rèn)判決。
三、行政指導(dǎo)國(guó)家賠償之歸責(zé)原則
在人民法院確定某行政指導(dǎo)行為違法后，行政相對(duì)人即可按照《國(guó)家賠償法》的規(guī)定向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出國(guó)家賠償，在法律規(guī)定的時(shí)效內(nèi)若賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不予賠償或行政相對(duì)人對(duì)賠償數(shù)額有異議可依法提起國(guó)家賠償訴訟。下面的問題是，由于行政指導(dǎo)同一般具體行政行為相比具有的特殊性，人民法院在審理該類國(guó)家賠償訴訟時(shí)應(yīng)適用何種歸責(zé)原則。對(duì)于一般具體行政行為的國(guó)家賠償訴訟，世界各國(guó)采用不同的歸責(zé)原則。由于國(guó)家賠償從民事賠償發(fā)展而來，因而一些受民法傳統(tǒng)影響較深的國(guó)家，如英、美等普通法系國(guó)家一般采用民事賠償?shù)臍w責(zé)原則，即過錯(cuò)責(zé)任原則。其法理學(xué)依據(jù)是“法律擬制說”，即認(rèn)為國(guó)家是一個(gè)擬制的法人，它和普通人一樣，對(duì)其不法行為受同樣的法律支配，因而國(guó)家賠償在性質(zhì)上同一般的民事責(zé)任沒有差別。在當(dāng)今世界，采用過錯(cuò)責(zé)任為國(guó)家賠償歸責(zé)原則的以英、美、日為代表。過錯(cuò)責(zé)任原則將國(guó)家人格化，混淆了公法和私法的不同性質(zhì)從而限制了公民在受到公權(quán)力侵害時(shí)尋求國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，正受到越來越多的批評(píng)。法國(guó)作為大陸法系的代表國(guó)家對(duì)于國(guó)家賠償則采用以公務(wù)過錯(cuò)為主，無過錯(cuò)責(zé)任為輔的歸責(zé)原則。這里筆者要特別強(qiáng)調(diào)指出的是公務(wù)過錯(cuò)原則。公務(wù)過錯(cuò)即以公務(wù)活動(dòng)是否達(dá)到中等公務(wù)活動(dòng)水準(zhǔn)為標(biāo)準(zhǔn)來衡量公務(wù)活動(dòng)是否存在過錯(cuò)，它設(shè)定了行政主體的客觀行為模式和標(biāo)準(zhǔn)，避免了主觀過錯(cuò)理論在判斷上的困難，從而最終使過錯(cuò)責(zé)任原則從民法中分離出來而適應(yīng)了公法的需要。法國(guó)公務(wù)過錯(cuò)的形式很多，可表現(xiàn)為行政活動(dòng)的組織不良和管理不善，也可表現(xiàn)為國(guó)家工作人員的疏忽、怠惰、自私。除了過錯(cuò)責(zé)任、公務(wù)過錯(cuò)責(zé)任、無過錯(cuò)責(zé)任外，有的國(guó)家還采用違法責(zé)任。采用該歸責(zé)原則的國(guó)家有瑞士、奧地利等，我國(guó)采取的也是違法責(zé)任原則。所謂的“違法”責(zé)任即違反法律所應(yīng)負(fù)的責(zé)任，但在這里“法律”指的是什么，從來有狹義、廣義和折衷的解釋。狹義的解釋即指法律、法規(guī)的明確規(guī)定，指行政行為應(yīng)當(dāng)符合定型化的要求，包括行政行為的主體、權(quán)限、內(nèi)容、程序等法律法規(guī)都作了具體的規(guī)定。廣義的解釋則不僅僅包括法律、法規(guī)的明文規(guī)定，還包括法律的原則、精神和目的。隨著現(xiàn)代行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，為了防止行政權(quán)的被濫用，國(guó)內(nèi)外行政法學(xué)家多主張采用廣義的標(biāo)準(zhǔn)，筆者也持相同的觀點(diǎn)。違法責(zé)任原則同過錯(cuò)責(zé)任、公務(wù)過錯(cuò)責(zé)任原則相比具有較易操作的特點(diǎn)，從兩者的相關(guān)性來看，違法責(zé)任包括了一部分過錯(cuò)責(zé)任，因?yàn)閲?guó)家或其熟知國(guó)家法律、法規(guī)及政策的公務(wù)人員違法行政本身就意味著其具有過錯(cuò)。所以，從我國(guó)的具體國(guó)情來看，當(dāng)前階段對(duì)于一般的具體行政行為采用廣義的違法責(zé)任原則是適當(dāng)?shù)?。但我們還應(yīng)看到，行政指導(dǎo)行為同一般的具體行政行為相比有其特殊性。這種特殊性就在于行政指導(dǎo)行為理論上無法律拘束力，其不產(chǎn)生直接的法律效果，因而行政主體在作出該類行為時(shí)與作出具有拘束力的行政處理行為相比更為靈活，同時(shí)行政相對(duì)人在作出是否接受該行政指導(dǎo)時(shí)比之于必須接受的行政處理要有選擇的余地。既然行政相對(duì)人在一定程度上是依賴自己的判斷而作出的選擇則其理所當(dāng)然亦應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，因此在涉及行政指導(dǎo)國(guó)家賠償訴訟時(shí)通常表現(xiàn)為行政主體與相對(duì)人的混合過錯(cuò)。根據(jù)行政指導(dǎo)行為的以上特點(diǎn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)外國(guó)家賠償制度的有益經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，對(duì)于行政指導(dǎo)的國(guó)家賠償訴訟有必要采取違法責(zé)任和公務(wù)過錯(cuò)責(zé)任相結(jié)合的歸責(zé)原則。這一原則具體適用如下：（1）國(guó)家完全責(zé)任：一般來講，我們認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員熟知現(xiàn)行法律并能正確執(zhí)法。因此，對(duì)于違反法律、行政法規(guī)的完全定型化（所謂的完全定型化是指法律、法規(guī)對(duì)于某種行為從主體、內(nèi)容、形式、程序到手段等等都作了非常明確的、毫不含糊的規(guī)定）明文規(guī)定所作的行政指導(dǎo)行為造成行政相對(duì)人合法權(quán)益損失的，應(yīng)視為行政主體的最大過錯(cuò)則國(guó)家承擔(dān)完全的賠償責(zé)任；（2）國(guó)家相對(duì)責(zé)任：現(xiàn)代社會(huì)就好比一架高速運(yùn)轉(zhuǎn)著的機(jī)器，社會(huì)生活每時(shí)每刻都在發(fā)生著快速而深刻的變化，同時(shí)隨著現(xiàn)代行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，已滲透到社會(huì)生活的各個(gè)方面，而法律法規(guī)又始終處于滯后狀態(tài)，所以行政主體的自由裁量行為大量存在。（自由裁量行為是指行政主體在行政管理過程中，對(duì)于法律、行政法規(guī)和規(guī)章沒有明確規(guī)定或雖有明確規(guī)定但具有一定幅度的事項(xiàng)，以自己的意志和判斷主動(dòng)作出決定和采取措施的行為。筆者認(rèn)為，對(duì)于自由裁量行政指導(dǎo)行為國(guó)家賠償?shù)倪`法性審查主要應(yīng)從行政主體是否存在公務(wù)過錯(cuò)來判斷，因?yàn)檫@種行為一般沒有法律、行政法規(guī)和規(guī)章的明確規(guī)定，其違反的主要是法律的原則和精神。從行政審判的角度，依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，自由裁量行為的違法主要表現(xiàn)為行政主體裁量行為的和顯失公平。與自由裁量行為之顯失公平均不以行為的客觀違法性為前提，兩者的共同特點(diǎn)是行為人主觀上都有過錯(cuò)，在這里應(yīng)以是否存在公務(wù)過錯(cuò)為準(zhǔn)。例如行政主體沒有經(jīng)過核實(shí)就對(duì)消費(fèi)者發(fā)出錯(cuò)誤的警告，造成消費(fèi)者對(duì)某產(chǎn)品的質(zhì)量產(chǎn)生懷疑而給企業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p失是一種作出行政指導(dǎo)的表現(xiàn)。而同顯失公平的區(qū)別在于后者又常常表現(xiàn)為行政主體執(zhí)法前后行為的不統(tǒng)一或者相同情況下而采用不同的標(biāo)準(zhǔn)等明顯超出人們對(duì)于公正司法所期望的限度的情況。有學(xué)者認(rèn)為對(duì)于行使自由裁量行為應(yīng)該遵循一個(gè)“比例原則”。該原則要求行政主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)，首先要正確地確定行政的具體目的，其次要恰當(dāng)?shù)剡x擇達(dá)到這一具體目的的手段，所謂“恰當(dāng)”即比例協(xié)調(diào)，手段既能達(dá)到目的，又盡可能作到不產(chǎn)生目的之外的副作用。有兩種情形的不“恰當(dāng)”：一是手段不足以達(dá)到目的，二是手段過量，即手段超過了目的的要求，產(chǎn)生了副作用。筆者認(rèn)為，運(yùn)用“比例原則”能夠比較好地從自由裁量行為的客觀效果上去分析、判斷行政主體在作出自由裁量行為時(shí)的主觀心態(tài)，從而使審判人員在把握行政主體是否存在公務(wù)過錯(cuò)上有了一個(gè)相對(duì)較為客觀的標(biāo)準(zhǔn)和較易操作的手段。綜上，筆者認(rèn)為，對(duì)于自由裁量的行政指導(dǎo)行為應(yīng)從行政主體的公務(wù)過錯(cuò)程度以及行政相對(duì)人應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任兩方面具體分析來決定國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。
隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步發(fā)展和完善，政府職能正向著“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)，提供服務(wù)和檢查監(jiān)督”的方向發(fā)展，政府類型也從“集權(quán)型”過渡到“服務(wù)型”。和以上變化相適應(yīng)，行政主體將越來越多地使用行政指導(dǎo)這只政府的“看得見的軟手”來管理社會(huì)?！盁o責(zé)任即無行政”，必須以司法權(quán)對(duì)各類行政權(quán)進(jìn)行必要的約束和制衡。隨著我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)行政指導(dǎo)研究的逐步深入以及行政立法的不斷完善，這一政府行政管理諸手段中的后起之秀必將發(fā)揮越來越重要的作用。
本文參考書籍和文章：
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13.姜明安主編《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社1999年版第419頁(yè)
行政管理作為一個(gè)名詞術(shù)語(yǔ)，在我國(guó)和其他國(guó)家，其使用范圍都是很廣泛的。以下就是由求學(xué)網(wǎng)為您提供的試論行政管理體制改革的原則。
無論是政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，還是公共機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織等內(nèi)部事務(wù)的管理，都被叫做行政管理。但是，作為一個(gè)社會(huì)科學(xué)研究的學(xué)科專有概念，我國(guó)理論界普遍把行政管理定義為政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理活動(dòng)。具體來說，主要包括一下三個(gè)方面：
首先，行政管理的實(shí)質(zhì)是國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作過程。明確行政管理的實(shí)質(zhì)，可以把政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理活動(dòng)同公共機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織等內(nèi)部事務(wù)的管理活動(dòng)明確的區(qū)分開來，有助于人們深刻地認(rèn)識(shí)政府活動(dòng)所具有的特殊性，更加準(zhǔn)確地理解和把握行政管理的實(shí)質(zhì)及其規(guī)律性;其次，行政管理是一種管理活動(dòng)管理是人類社會(huì)普遍存在的一種組織活動(dòng)。明確國(guó)家行政活動(dòng)的管理屬性，可以把行政管理同國(guó)家的立法活動(dòng)、司法活動(dòng)區(qū)別開來，突顯行政管理的執(zhí)行功能，這有助于更好地借鑒和吸收其他管理活動(dòng)中的有益經(jīng)驗(yàn)和作法，提高行政管理的操作和技術(shù)水平;再次，行政管理活動(dòng)的主體和客體有著明確的規(guī)定性。
所謂精簡(jiǎn)，就是各級(jí)政府的規(guī)模要適度，行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員編制要少而精。新時(shí)期堅(jiān)持精簡(jiǎn)原則，一是機(jī)構(gòu)、層次、編制定多少，必須嚴(yán)格根據(jù)實(shí)際工作的需要，凡屬重疊和多余的機(jī)構(gòu)、層次、人員，一律合并和撤銷。二是隨著行政工作的發(fā)展，應(yīng)把某些事務(wù)交給企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和群眾組織去管理。三是建立和健全各種工作制度，提倡科學(xué)方法，以降低國(guó)家行政管理中人力、物力、財(cái)力的消耗，提高工作效率。
所謂統(tǒng)一，就是保持各級(jí)政府的行政管理過程的完整統(tǒng)一性。任何國(guó)家都只能有一個(gè)政府行使行政管理權(quán)，因此，在行政管理體制改革過程中無論是權(quán)力下放，還是分級(jí)管理，都不能破壞國(guó)家行政管理的完整統(tǒng)一性。遵循統(tǒng)一原則，首先是要堅(jiān)持行政目標(biāo)的統(tǒng)一性，各級(jí)政府必須以共同的總體行政目標(biāo)為基礎(chǔ)，進(jìn)行目標(biāo)同一的行政管理。在目標(biāo)統(tǒng)一的前提下，分解政府職能，建立政府內(nèi)部的各層次和各部門，并依此明確它們的職、權(quán)、責(zé)及它們之間的關(guān)系，從而成為一個(gè)有機(jī)整體。其次是要堅(jiān)持行政領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一性，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，形成明確的上下級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，防止政出多門，多頭指揮現(xiàn)象，保證各個(gè)行政部門之間的協(xié)調(diào)配合。
關(guān)鍵詞：行政管理體制 創(chuàng)新 問題分析
1.對(duì)當(dāng)前行政管理體制進(jìn)行創(chuàng)新的意義和必要性
行政管理的概念主要是指國(guó)家的行政機(jī)關(guān)正常行駛憲法賦予的國(guó)家權(quán)力，并依據(jù)憲法及其他法律管理國(guó)家事務(wù)、公共事務(wù)以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)，在這一過程中的管理行為稱之為行政管理。行政管理體制則是保證行政管理工作有效開展的制度保障，所以，想要實(shí)現(xiàn)行政管理高效化，就要對(duì)當(dāng)前的行政管理體制進(jìn)行創(chuàng)新，使行政管理體制適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，使行政管理體制促進(jìn)社會(huì)的整體發(fā)展。從社會(huì)發(fā)展的角度來看，行政管理制度已經(jīng)成為了國(guó)家存在的重要制度，對(duì)于我國(guó)而言，要想在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建設(shè)小康社會(huì)，就要不斷創(chuàng)新行政管理體制，發(fā)揮行政管理體制的積極作用。
2.我們?cè)趯?duì)行政管理體制進(jìn)行創(chuàng)新的時(shí)候需要遵循的基本原則
由于行政管理體制的特殊性，我們既要對(duì)其進(jìn)行有效創(chuàng)新，又要保證其創(chuàng)新符合國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展實(shí)際，同時(shí)還要保證其創(chuàng)新在國(guó)家的總體掌握之下。所以，我們?cè)趯?duì)行政管理體制進(jìn)行創(chuàng)新的時(shí)候，必須遵循以下基本原則：
2.1對(duì)行政管理體制進(jìn)行創(chuàng)新，需要遵循以人為本的原則
無論是國(guó)家還是政府，根本的發(fā)展方針都是為人民服務(wù)，都是以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要為目的，這就決定了在對(duì)行政管理體制進(jìn)行創(chuàng)新的時(shí)候，我們需要遵循以人為本的創(chuàng)新原則。行政管理體制創(chuàng)新是一個(gè)持續(xù)的過程，我們一定要有清晰的創(chuàng)新原則，要把人民利益放在首位。
2.2對(duì)行政管理體制進(jìn)行創(chuàng)新，需要突出政府職能
行政管理體制創(chuàng)新，主要是針對(duì)政府部門而言的，因此在對(duì)行政管理體制進(jìn)行創(chuàng)新的時(shí)候，我們必須要明確政府的職能和權(quán)力，在創(chuàng)新的過程中，突出政府的職能作用，使行政管理體制創(chuàng)新目的性更強(qiáng)，使整個(gè)行政管理創(chuàng)新過程能夠凸顯政府的地位，明確政府的權(quán)力和責(zé)任。
2.3對(duì)行政管理體制進(jìn)行創(chuàng)新，政府在分權(quán)放權(quán)的時(shí)候要注意尺度
在對(duì)行政管理體制進(jìn)行創(chuàng)新的過程中，會(huì)明確政府的權(quán)力和責(zé)任，會(huì)對(duì)一些領(lǐng)域的政府權(quán)力進(jìn)行分解和下放，保證整個(gè)社會(huì)和諧高效發(fā)展。但是在政府分權(quán)放權(quán)的過程中，我們必須要慎重，必須要注意分權(quán)放權(quán)的尺度，既要發(fā)揮行政管理體制創(chuàng)新的作用，又要保證政府的權(quán)力在有效控制之中。
3.對(duì)行政管理體制進(jìn)行創(chuàng)新的手段和措施
通過對(duì)目前行政管理體制創(chuàng)新的案例分析后發(fā)現(xiàn)，對(duì)行政管理體制進(jìn)行創(chuàng)新的時(shí)候，我們需要從以下三個(gè)方面采取具體的創(chuàng)新手段和措施：
3.1對(duì)目前的行政管理理念進(jìn)行創(chuàng)新，增強(qiáng)政府的公共服務(wù)意識(shí)
在我國(guó)，長(zhǎng)期以來受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，人們對(duì)于政府的行政管理理念相對(duì)滯后，沒有形成良好的政府行政管理理念。而我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，社會(huì)朝著多元化方向發(fā)展，社會(huì)對(duì)政府的行政管理理念和需求都產(chǎn)生了變化。所以，我們要加強(qiáng)對(duì)行政管理理念的創(chuàng)新和引導(dǎo)，并增強(qiáng)政府的公共服務(wù)意識(shí)，保證政府能夠?yàn)樯鐣?huì)為人民更好的服務(wù)。
3.2對(duì)目前的行政管理審批制度進(jìn)行創(chuàng)新，促進(jìn)審批制度改革
政府行政管理的一項(xiàng)重要職能就是對(duì)一些社會(huì)事務(wù)履行審批的權(quán)力，但是隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)事務(wù)會(huì)越來越多，完全依賴政府的審批，不但會(huì)增加政府的負(fù)擔(dān)，也會(huì)使政府的行政管理機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)大，最終降低總體效率。所以，我們要對(duì)目前的行政管理審批制度進(jìn)行創(chuàng)新，促進(jìn)審批制度改革。
3.3對(duì)目前的行政管理方式進(jìn)行創(chuàng)新，促進(jìn)政務(wù)制度改革
行政管理體制創(chuàng)新的目的就是改革行政管理方式，使政府的行政管理能夠更加高效更加多元化，從目前的行政管理創(chuàng)新情況來看，對(duì)行政管理方式的創(chuàng)新勢(shì)在必行，通過創(chuàng)新行政管理方式，極大的促進(jìn)了政府制度改革，使政府的工作效率大大提高，有效滿足了社會(huì)需要，提升了政府形象。
4.行政管理體制創(chuàng)新中的問題分析
雖然我們采取了積極的措施對(duì)行政管理體制進(jìn)行了有效創(chuàng)新，但是受到社會(huì)發(fā)展和政府管理職能的限制，行政管理體制創(chuàng)新中還存在一些問題，主要可以分為以下幾個(gè)方面：
4.1行政管理體制創(chuàng)新，在公共服務(wù)體系和公共財(cái)政服務(wù)體系建設(shè)上還存在欠缺
目前我國(guó)的行政管理體制，對(duì)于公共事務(wù)的改革力度還不夠，在構(gòu)建公共服務(wù)體系和公共財(cái)政服務(wù)體系的時(shí)候，還存在著過分依賴政府的現(xiàn)象，從根本上說，就是行政管理體制創(chuàng)新沒有有效的發(fā)動(dòng)全社會(huì)的力量參與進(jìn)來，由此導(dǎo)致了在公共服務(wù)體系和公共財(cái)政服務(wù)體系建設(shè)上還存在一定的欠缺。
4.2行政管理體制創(chuàng)新，政府管理的監(jiān)督作用需要進(jìn)一步加強(qiáng)
行政管理體制創(chuàng)新是為了政府能更好的行使自己的權(quán)力，并保證權(quán)力在行使的過程中，能夠得到社會(huì)的有效監(jiān)督，發(fā)揮權(quán)力的正面作用，簡(jiǎn)單的說就是為人民群眾更多的謀福利。但是在目前行政管理體制創(chuàng)新中，政府管理的監(jiān)督作用還需要進(jìn)一步提高和加強(qiáng)，做到權(quán)為民所用。
4.3行政管理體制創(chuàng)新，營(yíng)造的創(chuàng)新氛圍和發(fā)展環(huán)境還有進(jìn)一步提高的空間
我們創(chuàng)新行政管理體制的目的，就是要營(yíng)造社會(huì)管理創(chuàng)新的氛圍，使整個(gè)社會(huì)的具有良好的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。從實(shí)際的行政管理體制創(chuàng)新情況來看，創(chuàng)新氛圍和發(fā)展環(huán)境還需要進(jìn)一步提高。只有如此，才能發(fā)揮行政管理體制創(chuàng)新的積極作用。
參考文獻(xiàn)：
通過對(duì)上述行政案件的分析，我們發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法中存在的問題主要集中在程序和實(shí)體兩個(gè)方面。程序方面存在的問題最為突出，具體表現(xiàn)在：
（一）剝奪或變相剝奪相對(duì)人的陳述申辯權(quán)。雖然告知了相對(duì)人依法享有陳述申辯權(quán)，但對(duì)相對(duì)人的陳述、申辯不聽取，不記錄、不收取相對(duì)人提供的書證、行政卷內(nèi)沒有任何材料顯示聽取了相對(duì)人的陳述、申辯；一些行政機(jī)關(guān)借聽取、申辯之名行調(diào)查取證之實(shí)；行政卷顯示的是相對(duì)人放棄了陳述、申辯權(quán)。
（二）不告知行政處罰的種類和幅度。在行政處罰之前，雖然按法律規(guī)定程序告知了相對(duì)人處罰的事實(shí)、理由和法律依據(jù)，但未告知處罰的種類和幅度。這個(gè)問題在公安治安行政處罰類案件中表現(xiàn)尤為突出。其語(yǔ)言表述為“擬按照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》第×條第×項(xiàng)予以處罰”而該條例對(duì)處罰的種類設(shè)定為“警告、罰款、拘留”三種，相對(duì)人不知道是哪一種處罰，無法決定是否行使相關(guān)權(quán)利。
（三）變項(xiàng)剝奪相對(duì)人的聽證權(quán)和權(quán)。盡管依法告知了相對(duì)人享有聽證權(quán)、權(quán)，但在指定期限內(nèi)要么無人接受相對(duì)人的聽證申請(qǐng)，相互推諉；要么以欺騙性的話讓相對(duì)人放棄聽證申請(qǐng)；在期內(nèi)以與相對(duì)人協(xié)商解決問題為借口拖延時(shí)間，使相對(duì)人喪失權(quán)后申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。
（四）違法超期辦案。從立案調(diào)查到行政處罰決定作出，有的辦案期限長(zhǎng)達(dá)一二年。有的處罰決定作出后半年甚至一年不予送達(dá)當(dāng)事人。
（五）行政處罰未按規(guī)定報(bào)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)或經(jīng)班子研究決定?！缎姓幜P法》第三十八條第二款規(guī)定“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！币恍┬姓C(jī)關(guān)的行政處罰未報(bào)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)審批，較重處罰未經(jīng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定。
實(shí)體方面存在的問題主要表現(xiàn)在：
（一）事實(shí)不清，證據(jù)不足。證據(jù)不足的表現(xiàn)分為兩個(gè)方面：一是證據(jù)數(shù)量少，僅有一份孤證；二是有效證據(jù)少，所取證據(jù)不符合證據(jù)的形式要件，不具備證據(jù)效力；證據(jù)證明內(nèi)容與要證實(shí)的案件事實(shí)無關(guān)聯(lián)；證據(jù)與證據(jù)之間形不成鏈條。
（二）濫用自由裁量權(quán)，行政處罰與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度不相當(dāng)，畸輕畸重，甚至有低于法定數(shù)額處罰現(xiàn)象。
（三）違背合理行政原則。行政目的不是相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的維護(hù)社會(huì)秩序，促進(jìn)依法管理，而是為罰款創(chuàng)收而執(zhí)法。執(zhí)法目的、動(dòng)機(jī)不良是行政執(zhí)法普遍存在的現(xiàn)象。
針對(duì)上述存在問題提出如下建議：
一是進(jìn)一步提高行政執(zhí)法人員特別是行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識(shí)，樹立遵法、守法、依法行政觀念，這是依法行政的前提。
一、行政審判庭對(duì)行政非訴執(zhí)行案件進(jìn)行合法性審查。
對(duì)行政非訴執(zhí)行案件需要進(jìn)行嚴(yán)格的合法性審查,類似啟動(dòng)了一次訴訟程序。這一過程中,申請(qǐng)執(zhí)行的行政行為接受與行政訴訟基本相同的合法性審查,準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的裁定實(shí)際上相當(dāng)于確認(rèn)行政行為合法的裁判,然后才是實(shí)際強(qiáng)制執(zhí)行階段。因此具有此類案件審查權(quán)的行政審判庭對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件要全面貫徹合法性審查原則。對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件,嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的規(guī)定,從作出具體行政行為的主體是否合格,認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)是否充分,程序是否合法,是否履行告知義務(wù),適用的法律、法規(guī)是否正確,具體行政行為是否已經(jīng)生效,有無書面申請(qǐng),有無超過法定申請(qǐng)執(zhí)行期限,有無可執(zhí)行內(nèi)容,受理法院有無管轄權(quán)等方面進(jìn)行全面嚴(yán)格審查。
二、行政非訴執(zhí)行案件由何部門強(qiáng)制執(zhí)行,各地法院作法不盡統(tǒng)一。
有的法院由執(zhí)行局執(zhí)行,有的法院由行政庭執(zhí)行,還有的法院專門設(shè)立一個(gè)行政非訴執(zhí)行案件的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。筆者贊同由行政庭執(zhí)行的觀點(diǎn),主要有以下幾點(diǎn)理由:
1、由行政庭執(zhí)行不違反法律規(guī)定。現(xiàn)行法律規(guī)定并不排斥行政庭對(duì)行政非訴行政案件的執(zhí)行。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十三條的規(guī)定“人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為的案件后,應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政庭組成合議庭對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查,并就是否準(zhǔn)予執(zhí)行作出裁定,需要采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的,由本院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行行政非訴行政行為的機(jī)構(gòu)執(zhí)行”,這里并未明確規(guī)定由法院執(zhí)行庭執(zhí)行。
2、由行政庭執(zhí)行可以減少案件環(huán)節(jié),提高執(zhí)行效率。行政審判庭對(duì)行政非訴執(zhí)行案件進(jìn)行嚴(yán)格的審查后,了解了相對(duì)較具體的案情,案件執(zhí)行員就不需要對(duì)執(zhí)行案件進(jìn)行再次的審查,也無須審查已發(fā)生法律效力的法律文書,這樣可以節(jié)省辦案時(shí)間,緩解大多數(shù)基層法院案多人少的尷尬局面。
3、在司法實(shí)踐中,由行政庭執(zhí)行的效果也確實(shí)比較好。因?yàn)樾姓ヘ?fù)責(zé)行政非訴執(zhí)行案件的審查,比較熟悉有關(guān)案情,如果在執(zhí)行過程中出現(xiàn)一些程序性問題,如:執(zhí)行中雙方當(dāng)事人達(dá)成了和解協(xié)議、債務(wù)人提供了執(zhí)行擔(dān)保、案外人提出異議等等,執(zhí)行員不需要對(duì)原決定進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,而僅就案外人提出的異議是否有理由進(jìn)行審查,根據(jù)審查結(jié)果,決定是駁回異議還是報(bào)院長(zhǎng)批準(zhǔn)中止執(zhí)行。這樣,能夠更好地保障執(zhí)行工作的完成。
4、從行政審判庭的設(shè)置上看,一個(gè)合議庭至少要由三個(gè)審判員組成,但行政庭受理的行政訴訟案件不多,主要是一些行政非訴執(zhí)行案件,綜合本院近幾年案件受理情況來看, 2009年行政訴訟案件8件,行政非訴執(zhí)行案件39件;2010年行政訴訟案件10件,行政非訴執(zhí)行案件47件;2011年行政訴訟案件15件,行政非訴執(zhí)行案件53件,如果由執(zhí)行庭負(fù)責(zé)執(zhí)行行政非訴執(zhí)行案件,會(huì)使執(zhí)行庭工作壓力加大而影響行政非訴案件的執(zhí)行效率,相對(duì)而言行政庭的事務(wù)會(huì)更少,導(dǎo)致各庭室工作量分布不均,不利于執(zhí)行工作的開展和法院的團(tuán)結(jié)。如果另外設(shè)立一個(gè)新的行政非訴案件執(zhí)行機(jī)構(gòu),會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)增多,財(cái)政壓力增大,不利于法院的發(fā)展,加重基層法院案多人少的被動(dòng)局面。
二、對(duì)完善行政非訴執(zhí)行案件審查機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制的建議
1、堅(jiān)持聽證審查制度。依照傳統(tǒng)的職權(quán)主義執(zhí)行模式,法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為只進(jìn)行書面審查,不公開審查過程,這樣,難免會(huì)讓被執(zhí)行人產(chǎn)生“官官相護(hù)”的偏見,造成多數(shù)行政非訴行政執(zhí)行案件被執(zhí)行人抵觸情緒大,給執(zhí)行工作增添了相當(dāng)大的阻力。而且行政非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行依據(jù)是行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為,未經(jīng)開庭進(jìn)行舉證、質(zhì)證、認(rèn)證等訴訟程序,由行政機(jī)關(guān)直接申請(qǐng)并進(jìn)入法院的執(zhí)行程序,行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為認(rèn)定事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否充分、適用法律是否正確、程序是否合法、處理結(jié)果是否得當(dāng)?shù)葐栴}均難以把握。在行政非訴行政執(zhí)行案件審查過程中堅(jiān)持聽證程序,給予被執(zhí)行人一個(gè)專門的申辯機(jī)會(huì),也使行政機(jī)關(guān)有了一個(gè)再次對(duì)所作處罰決定進(jìn)行“質(zhì)檢”的機(jī)會(huì)。
一、我國(guó)媒體競(jìng)爭(zhēng)的兩個(gè)階段和特點(diǎn)
我國(guó)的新聞媒體作為黨和政府的輿論工具，原先所有開支都由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)。當(dāng)時(shí)，同行之間雖然存在競(jìng)爭(zhēng)，但是這種媒體競(jìng)爭(zhēng)是比較規(guī)范的、在道德約束之下的競(jìng)爭(zhēng)。并不傷筋動(dòng)骨，是一種良性的的競(jìng)爭(zhēng)。
隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，國(guó)家對(duì)新聞單位實(shí)行了改革，雖然新聞媒體還是國(guó)有事業(yè)單位，受黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。但絕大多數(shù)媒體的所需經(jīng)費(fèi)已由原來的全部財(cái)政支付，變?yōu)樨?cái)政差額撥款或者完全自收自支。在這種情況下，各新聞媒體在發(fā)揮社會(huì)效益的同時(shí)，將實(shí)現(xiàn)利益最大化作為重要目標(biāo)，以適應(yīng)媒體自身發(fā)展和增加職工收人的需要。為了達(dá)到這個(gè)目的，各新聞媒體開展了全新意義上的競(jìng)爭(zhēng):加強(qiáng)了受眾意識(shí)，開始了對(duì)受眾的爭(zhēng)奪。爭(zhēng)取盡可能多的受眾，等于取得市場(chǎng)、等于取得了盡可能多的經(jīng)濟(jì)效益。由于我國(guó)新聞媒體競(jìng)爭(zhēng)尚未建立與公司法相類似的事業(yè)法人制度、公平競(jìng)爭(zhēng)制度等制度規(guī)范，客觀上為新聞媒體對(duì)社會(huì)不正當(dāng)行使新聞報(bào)道權(quán)利以及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)提供了可能。近年來，這種競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，并出現(xiàn)了惡意的、違背道德規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)行為。
二、媒體競(jìng)爭(zhēng)中不道德行為的主要表現(xiàn)
新聞媒體競(jìng)爭(zhēng)中的不道德行為主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：
1、新聞媒體從業(yè)人員個(gè)人行為。常見的有：為完成業(yè)務(wù)指標(biāo)抄襲新聞作品、造假新聞以求轟動(dòng)效果等。由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，近年來，新聞媒體從業(yè)人員個(gè)人利用新聞報(bào)道牟取“好處”的各種或明或暗的事例也屢見不鮮：一些記者在參加采訪或新聞會(huì)等活動(dòng)時(shí)，接受采訪對(duì)象以“車馬費(fèi)”、“誤餐費(fèi)”、“勞務(wù)費(fèi)”等名義發(fā)放的錢物。還有一些記者利用休息時(shí)間私自組團(tuán)采訪或進(jìn)行新聞活動(dòng)，或私自參加企業(yè)組織的“三包”采訪和旅游、娛樂等活動(dòng)。更有記者明目張膽收受報(bào)酬，搞有償新聞，。如2002年6月22日，山西繁峙縣義興寨金礦區(qū)發(fā)生了特大爆炸，38名金礦礦工當(dāng)場(chǎng)遇難。全國(guó)各大媒體對(duì)其進(jìn)行了詳盡的報(bào)道與披露。但在事件發(fā)生后一年，2003年9月15日，新華社出人意料地，以驚人的勇氣向外界披露:有11名記者在繁峙礦難采訪過程中違背新聞職業(yè)道德，收受當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)人員及非法礦主賄送的現(xiàn)金、金元寶的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)違紀(jì)行為金額高達(dá)7.46萬人民幣，令人震驚。
2、新聞單位的集體行為以及由核心管理層默認(rèn)的行為。與從業(yè)人員個(gè)人行為相比，這個(gè)層面的不道德行為更應(yīng)該引起關(guān)注，隨著媒體競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，這個(gè)層面的不道德競(jìng)爭(zhēng)行為顯得越來越顯著。這個(gè)層面的不道德競(jìng)爭(zhēng)為又突出表現(xiàn)為三個(gè)方面:首先，為爭(zhēng)奪廣告市場(chǎng)，利用媒體自身的影響力大搞有償新聞。有償新聞的特點(diǎn)，就是一條新聞被刊登，不是憑新聞價(jià)值來決定，而是根據(jù)提供所謂“新聞”的單位是否給予新聞單位“好處”來決定。一些新聞媒體將廣告演變成新聞消息、人物專訪、企業(yè)或產(chǎn)品通訊、生活專題、科學(xué)常識(shí)等形式進(jìn)行傳播，有的地方新聞媒體包括地方黨報(bào)時(shí)常大篇幅地登載此類文章。其次，利用媒體的影響力和優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)行拉贊助費(fèi)。對(duì)于拒絕給予“好處”的，則利用媒體影響力“封殺”或“搞臭”對(duì)方。如今年1月底到2月初，某地方報(bào)紙到一家企業(yè)拉廣告遭到拒絕，就抓住衛(wèi)生監(jiān)督部門在這家商品零售企業(yè)偶然發(fā)現(xiàn)不合格商品為由頭，在所屬的早晚兩份報(bào)紙上連篇累犢的進(jìn)行所謂“曝光”、“后續(xù)報(bào)道”、“評(píng)論”。再如今年1月中下旬，中央電視臺(tái)《新聞?wù){(diào)查》欄目披露了鄂東晚報(bào)從2003年開始，在晚報(bào)領(lǐng)導(dǎo)的授意下，采取威脅暴光等非法手段，違公德，強(qiáng)拉所在地區(qū)學(xué)校的贊助費(fèi)，為報(bào)社牟利。在當(dāng)?shù)卦斐闪藧毫拥挠绊?，?duì)企業(yè)造成傷害。再次，或明或暗地封殺、貶低競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。所有媒體都有自身的優(yōu)勢(shì)，受眾群體是交叉的。有的新聞媒體為了競(jìng)爭(zhēng)，“封殺”競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的一切新聞，對(duì)于有的事關(guān)大局、不得不報(bào)的新聞事件，則采取只報(bào)事件，不報(bào)道主體或者更換主體的手段。例如：對(duì)于“廣播電視進(jìn)村人戶工程”，有的報(bào)紙采取只報(bào)數(shù)字不報(bào)過程、只報(bào)出席會(huì)議的黨政首腦不報(bào)召開會(huì)議的廣電機(jī)關(guān)等含混手法進(jìn)行處理；有的報(bào)紙甚至將“廣播線路故障”、“電視信號(hào)中斷”等事件作為重要的社會(huì)新聞安排在顯著位置津津樂道。前不久，某地廣播電臺(tái)主辦了一個(gè)知名歌手的“歌友見面會(huì)”，整個(gè)演出過程十分成功但在演出結(jié)束時(shí)，因場(chǎng)地提供方違約以及一名歌友的過分熱情出現(xiàn)了一點(diǎn)小插曲，前往采訪的報(bào)紙記者就在領(lǐng)導(dǎo)授意下，以“某某歌友見面會(huì)草草收?qǐng)觥睘轭}，大肆宣揚(yáng)活動(dòng)的“不成功”，隨意夸大“不成功”的細(xì)節(jié)。諸如此類的在媒體競(jìng)爭(zhēng)中的不道德行為不但誤導(dǎo)了受眾、對(duì)批評(píng)對(duì)象和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手造成了傷害，還嚴(yán)重?fù)p害了新聞媒體在公眾心目中的形象。
三、媒體競(jìng)爭(zhēng)中的道德約束及評(píng)判
對(duì)于上面所談到的在媒體競(jìng)爭(zhēng)中出現(xiàn)的種種有違道德的現(xiàn)象，業(yè)內(nèi)人士或?qū)＜医o出了一些大同小異的界定。有的學(xué)者將其稱之為新聞腐敗，有的稱之為新聞道德淪喪或傳媒操守問題。但無論如何界定這一現(xiàn)象，其實(shí)它們都與新聞道德有關(guān)。對(duì)于在媒體競(jìng)爭(zhēng)中出現(xiàn)的各種形式的違背道德的現(xiàn)象，社會(huì)必須作出反應(yīng)，必須采取措施加以解決。
l、建立規(guī)范媒體行為的機(jī)制并設(shè)立評(píng)判監(jiān)督機(jī)關(guān)。媒體監(jiān)督社會(huì)但誰來監(jiān)督媒體?道德體現(xiàn)的是人類精神的自律，主要靠人的道德責(zé)任感和社會(huì)輿論來保障實(shí)施。確實(shí)社會(huì)輿論是道德準(zhǔn)則最有效的持有者、是對(duì)反道德行為的最有效的評(píng)判和監(jiān)督者。但是，社會(huì)輿論最有效和最廣泛的傳播途徑卻恰恰是媒體。如果由媒體來互相監(jiān)督，很可能讓惡性競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。當(dāng)前，地方的新聞工作者協(xié)會(huì)(記協(xié)組織)由于種種原因，在調(diào)停、監(jiān)督媒體競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)，所起到的作用并不顯著，因此，有必要設(shè)立一套可操作性較強(qiáng)的評(píng)判機(jī)制，同時(shí)合理配置強(qiáng)化記協(xié)組織監(jiān)督管理的權(quán)力。
2、新聞道德的法律化。在利益多元化和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)多元化的條件下，新聞從業(yè)人員的道德責(zé)任感和社會(huì)輿論的強(qiáng)制力不足以防止媒體競(jìng)爭(zhēng)中的反道德行為發(fā)生。一些行為不僅需要有道德調(diào)整，還需要有更大強(qiáng)制力的行為規(guī)則和原則予以調(diào)整，這個(gè)具有更大強(qiáng)制力的行為規(guī)則和原則就是法律。利用法律手段可以使部分道德義務(wù)上升為法律義務(wù)，并以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾予以強(qiáng)制執(zhí)行，這是維護(hù)媒體競(jìng)爭(zhēng)基本秩序的必須手段。
高校思想政治理論課學(xué)生主體性教學(xué)模式不僅是一種先進(jìn)的教學(xué)理念，更是一種具有可操作性的教學(xué)模式和方法，具體實(shí)施包括以下四個(gè)環(huán)節(jié)。
（一）學(xué)生自由選擇課堂和任課教師
在傳統(tǒng)的教學(xué)模式中，學(xué)生沒有選擇課堂和教師的自由，上課時(shí)間、上課地點(diǎn)和任課教師都是由教務(wù)部門事先統(tǒng)一安排確定，學(xué)生必須按規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)，去接受規(guī)定的教師授課。學(xué)生主體性教學(xué)模式則給予學(xué)生相當(dāng)大的自主性，對(duì)課程的講授人、時(shí)間和地點(diǎn)都可以進(jìn)行自主選擇，也就是給予學(xué)生選課堂和選教師的自由。選課堂和選教師的自主性不僅能激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)的熱情和自覺性，為學(xué)生提供更多安排個(gè)人學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，也讓教師在壓力狀態(tài)下改革教學(xué)方法，提高授課質(zhì)量，從而更好地實(shí)現(xiàn)思想政治理論課的效果。在實(shí)踐操作中，學(xué)生選課堂、選教師的自由，并不是盲目和毫無邊際的選擇，而是有一定的程序和要求的。首先，選課堂、選教師是建立在有課可選的基礎(chǔ)上，這就要求承擔(dān)課程的學(xué)院和教務(wù)部門，要按照教學(xué)計(jì)劃和課程總體安排，提前確立并在教務(wù)網(wǎng)公布下一學(xué)期所要開設(shè)的相關(guān)課程和年級(jí)。第二，設(shè)定課堂的規(guī)模人數(shù)、上課地點(diǎn)和任課教師，并把教師的相關(guān)信息在教務(wù)網(wǎng)上公示，供學(xué)生理性選擇。第三，設(shè)定選課的最后時(shí)間，下達(dá)教學(xué)任務(wù)。在選課堂、選教師的過程中，應(yīng)當(dāng)考慮因故漏選的學(xué)生，以及沒有達(dá)到選課學(xué)生最低人數(shù)的課堂和教師的調(diào)劑工作。比如，在實(shí)踐中，對(duì)于學(xué)生很少選擇的教師，學(xué)院應(yīng)當(dāng)派督導(dǎo)組聽課，了解原因，并有針對(duì)性地開展培訓(xùn)。
（二）學(xué)生自主選擇部分教學(xué)內(nèi)容
高校思想政治理論課不同于一般的課程，它是對(duì)大學(xué)生進(jìn)行社會(huì)主義價(jià)值觀、人生觀的教育，肩負(fù)培養(yǎng)社會(huì)主義事業(yè)的可靠接班人和合格建設(shè)者的重任，是體現(xiàn)國(guó)家意志的課程。這就決定了高校思想政治理論課的體系、課時(shí)和教材都具有一定的強(qiáng)制性和統(tǒng)一性。在實(shí)踐中，則是由教育部統(tǒng)一規(guī)定和組織實(shí)施。高校思想政治理論課的特殊使命決定了其體系和教材具有相對(duì)穩(wěn)定性和滯后于現(xiàn)實(shí)的特點(diǎn)。但是，在教學(xué)實(shí)踐中，思想政治理論課又需要時(shí)時(shí)更新：一方面，黨和政府的重大政策和精神，改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的新鮮經(jīng)驗(yàn)和鮮活實(shí)例有必要及時(shí)充實(shí)到思想政治理論課教學(xué)內(nèi)容中；另一方面，要增強(qiáng)課程教學(xué)的針對(duì)性和吸引力，真正做到因材施教，就必須把教材內(nèi)容與教材以外的內(nèi)容有機(jī)結(jié)合起來，即把大學(xué)生不知道卻又想知道、弄不清楚卻又想弄清楚的問題穿插在課堂教學(xué)內(nèi)容中。讓學(xué)生自主地選擇一些教學(xué)內(nèi)容，教師結(jié)合課程相關(guān)知識(shí)，有針對(duì)性地進(jìn)行講授，使課程教學(xué)真正深入學(xué)生的心坎，產(chǎn)生共鳴，解決其思想深處的問題。讓學(xué)生自主選擇部分教學(xué)內(nèi)容的操作辦法有很多。比如，每次課留出一定的時(shí)間，讓學(xué)生提出1~5個(gè)自己最關(guān)心、最關(guān)注、最想弄明白的問題。教師對(duì)學(xué)生提出的問題進(jìn)行整理分類，選擇共同關(guān)注的問題在課堂上進(jìn)行討論或者由教師進(jìn)行專門解答。這種解答式教學(xué)法在實(shí)踐中效果較好：首先，培養(yǎng)了學(xué)生觀察問題、分析問題和思考問題的能力。愛因斯坦曾經(jīng)說過：“提出一個(gè)問題往往比解決一個(gè)問題更重要?！碧岢鰡栴}本身就是一個(gè)思考問題的過程。其次，增強(qiáng)了教學(xué)的實(shí)效性。思想政治理論課教學(xué)的目的就是解決學(xué)生理想、信念以及思想上的問題，幫助他們樹立正確的世界觀、價(jià)值觀和人生觀，培養(yǎng)他們社會(huì)主義信仰信念，成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人。對(duì)學(xué)生提出的問題進(jìn)行討論和解答的過程，就是對(duì)學(xué)生進(jìn)行思想政治教育的過程。再次，豐富了教學(xué)內(nèi)容，活躍了教學(xué)氛圍。讓學(xué)生選擇部分教學(xué)內(nèi)容，通過課堂討論和師生互動(dòng)等形式，在師與生、教與學(xué)之間架起了溝通的橋梁，產(chǎn)生思想的共鳴，激發(fā)學(xué)生參與教學(xué)活動(dòng)、自覺學(xué)習(xí)思想政治理論課的積極性和自覺性。同時(shí)，通過學(xué)生的提問，將許多教材來不及涵蓋、教師疏于關(guān)注的內(nèi)容添加進(jìn)課堂，更新和豐富了教學(xué)內(nèi)容。讓學(xué)生自主選擇部分教學(xué)內(nèi)容時(shí)，需要注意幾點(diǎn)：一是選擇部分教學(xué)內(nèi)容前要有引導(dǎo)。由于課堂學(xué)生多，學(xué)生關(guān)注的問題也很多，因此，在學(xué)生提問的環(huán)節(jié)，需要引導(dǎo)學(xué)生提出與課程教學(xué)內(nèi)容相關(guān)、具有重要價(jià)值且?guī)в衅毡樾缘膯栴}，提高問題的質(zhì)量。只有這樣的問題才能使學(xué)生選擇的內(nèi)容與課程教學(xué)內(nèi)容相符合，起到教材與自主選擇內(nèi)容相互補(bǔ)充的效果。二是對(duì)學(xué)生提出的問題要進(jìn)行整理，選擇其中有價(jià)值的內(nèi)容，在課堂上展開討論，并進(jìn)行正面引導(dǎo)和解答。三是對(duì)個(gè)別學(xué)生提出的偏激極端的問題，不宜在課堂上公開批評(píng)，而應(yīng)該在私下與學(xué)生進(jìn)行個(gè)別交流，幫助學(xué)生樹立理性客觀思考分析問題的方式。對(duì)一些有嚴(yán)重思想和心理問題的學(xué)生要多加關(guān)注，必要時(shí)要與其所在院系輔導(dǎo)員進(jìn)行溝通。
（三）學(xué)生自動(dòng)參與教學(xué)活動(dòng)
在學(xué)生主體性教學(xué)模式中，課堂紀(jì)律、課程教學(xué)和實(shí)踐教學(xué)是核心環(huán)節(jié)。通過學(xué)生自動(dòng)參與到這些教學(xué)環(huán)節(jié)，能充分發(fā)揮其能動(dòng)性。首先，遵守課堂紀(jì)律的能動(dòng)性。課堂紀(jì)律是影響教學(xué)效果的重要因素。課堂紀(jì)律不好不僅影響教學(xué)活動(dòng)的正常開展，也影響教師和部分學(xué)生的情緒。曠課、遲到、早退、講話和玩手機(jī)等，是當(dāng)前課堂紀(jì)律中出現(xiàn)的帶有普遍性的現(xiàn)象。傳統(tǒng)的維持紀(jì)律的方式主要靠點(diǎn)名、叫學(xué)生回答問題和批評(píng)等，不僅加速了師生間的不信任感，也影響了教學(xué)進(jìn)度。學(xué)生主體性教學(xué)模式強(qiáng)調(diào)學(xué)生遵守課堂紀(jì)律的能動(dòng)性，如通過排列位置等他律措施與學(xué)生自律相結(jié)合，使學(xué)生養(yǎng)成遵守紀(jì)律的好習(xí)慣。其次，參與課堂教學(xué)活動(dòng)的能動(dòng)性。針對(duì)當(dāng)代大學(xué)生有較強(qiáng)的個(gè)人表現(xiàn)欲和張揚(yáng)個(gè)性的特點(diǎn)，在課堂中多開展一些討論、演講和辯論等活動(dòng)。這些活動(dòng)的選題、內(nèi)容、形式和規(guī)章等，全部由學(xué)生自己商定。通過這些活動(dòng)，學(xué)生的能動(dòng)性能夠得以最大限度地發(fā)揮。第三，參與實(shí)踐活動(dòng)的能動(dòng)性。實(shí)踐教學(xué)是最受大學(xué)生歡迎的一種教學(xué)方式，也是理論聯(lián)系實(shí)際的重要方式。目前由于經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地、交通和安全等因素的限制，絕大多數(shù)學(xué)校和課程只能選擇大實(shí)踐的方式，即把外出參觀、假期調(diào)查、聽學(xué)術(shù)報(bào)告、參加社會(huì)活動(dòng)以及第二課堂等都納入實(shí)踐教學(xué)活動(dòng)的范圍。盡管如此，這種開放式的實(shí)踐教學(xué)，也極大地激發(fā)了學(xué)生的想象力和創(chuàng)造力，發(fā)揮了其能動(dòng)性。在學(xué)生參與教學(xué)活動(dòng)的過程中，教師要引導(dǎo)學(xué)生圍繞課程教學(xué)內(nèi)容選擇實(shí)踐的內(nèi)容和方式，強(qiáng)調(diào)實(shí)踐活動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)還要有評(píng)價(jià)和考核的機(jī)制，包括榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)或者課堂表?yè)P(yáng)，使學(xué)生們?cè)诖诉^程中有成就感，激勵(lì)更多的學(xué)生參加。
（四）學(xué)生自覺進(jìn)行教學(xué)考核考評(píng)
考核考評(píng)是教學(xué)的一個(gè)環(huán)節(jié)，也是檢驗(yàn)教學(xué)成效的一種方式。在傳統(tǒng)教學(xué)模式下，雖然考核考評(píng)的具體方式可以多樣化，但無論采取哪種方式，都是教師主導(dǎo)、學(xué)生被動(dòng)參與的方式。這種考核考評(píng)方式，導(dǎo)致了學(xué)生學(xué)習(xí)的目的是為了應(yīng)對(duì)考試，很難使學(xué)生養(yǎng)成自覺能動(dòng)的學(xué)習(xí)習(xí)慣。在思想政治理論課程中強(qiáng)調(diào)自覺進(jìn)行考核考評(píng)，就是幫助學(xué)生樹立正確的學(xué)習(xí)目的，發(fā)揮學(xué)生在考核考評(píng)中的能動(dòng)作用，讓學(xué)生快樂學(xué)習(xí)、快樂考試，自覺地進(jìn)行考核考評(píng)。首先，考試紀(jì)律上的自律。在許多課程的考試中，無論是開卷考查，還是閉卷考試，總是安排監(jiān)考教師，并動(dòng)用監(jiān)控手段，以保證考試的紀(jì)律。在學(xué)生主體性教學(xué)模式中，實(shí)行無監(jiān)考化考試，讓學(xué)生通過平時(shí)學(xué)習(xí)奠定的實(shí)力和充分備考的信心，以及道德的自我約束，在沒有任何監(jiān)督的環(huán)境中完成考試。其次，自覺選擇考試內(nèi)容和方式。在傳統(tǒng)教學(xué)模式的考試評(píng)價(jià)中，一般都是由教師確定考試方式、題型和內(nèi)容，并嚴(yán)格保密，學(xué)生無選擇性。再加上思想政治理論課程是全校學(xué)生在同一學(xué)期、由眾多教師同時(shí)授課并參加統(tǒng)一的考試，所以即便是任課教師在考試的內(nèi)容上也無選擇性。這種模式固然保證了公平公正，可也養(yǎng)成了學(xué)生為了應(yīng)試被動(dòng)學(xué)習(xí)的心理和行為。學(xué)生主體性教學(xué)模式中強(qiáng)調(diào)考試自覺性，就是打破統(tǒng)一的命題和組織考試，由教師主導(dǎo)考試范圍，由學(xué)生自覺選擇考試的內(nèi)容和方式。在操作中，不再是一次性的考試，而是多次考試；不再是統(tǒng)一命題，而是讓學(xué)生選擇題目。比如，對(duì)期中考查作業(yè)、期末考試或平時(shí)作業(yè)，不設(shè)定統(tǒng)一的題目，只劃定考核的范圍，讓學(xué)生自主命題并自主完成。再次，自覺進(jìn)行考試成績(jī)?cè)u(píng)定。在傳統(tǒng)的考試制度下，平時(shí)、期中和期末成績(jī)由教師統(tǒng)一評(píng)分。這種做法增加了教師的工作量，且不能保證公平。比如，由于學(xué)生數(shù)量多，教師在評(píng)定平時(shí)成績(jī)時(shí)，很可能對(duì)學(xué)生的出勤情況、學(xué)習(xí)情況并沒有真正了解，導(dǎo)致評(píng)價(jià)的公正性無法得到保證。同時(shí)，少數(shù)同學(xué)向老師要高分的事情常有發(fā)生。學(xué)生主體性教學(xué)模式強(qiáng)調(diào)考試成績(jī)?cè)u(píng)定的自覺性，就是不由教師評(píng)定而是由學(xué)生自我評(píng)定成績(jī)。在操作上，平時(shí)成績(jī)由學(xué)生自己打分，同學(xué)互相打分，或者學(xué)生干部組織的評(píng)分小組打分；而試卷的成績(jī)?cè)u(píng)定，由教師公布標(biāo)準(zhǔn)答案，學(xué)生自己改卷、同學(xué)交叉改卷和教師進(jìn)行抽查復(fù)查等方式來完成。強(qiáng)調(diào)讓學(xué)生自覺進(jìn)行教學(xué)考核考評(píng)不是放任自流，更不是推卸教師責(zé)任，反而要求教師提前縝密設(shè)定考試內(nèi)容，讓學(xué)生在設(shè)定的范圍內(nèi)進(jìn)行考核評(píng)定。在考核方式上，在有利于測(cè)出學(xué)生的綜合能力的前提下可以大膽創(chuàng)新，通過組合成績(jī)來檢驗(yàn)學(xué)生的學(xué)習(xí)情況，如筆試和面試、討論和實(shí)踐成績(jī)、理論和實(shí)踐成績(jī)、平時(shí)和期末成績(jī)。但無論采取哪種形式，都應(yīng)該以學(xué)生為主體，體現(xiàn)其自覺性，教師則起發(fā)揮主導(dǎo)和監(jiān)督作用。
二、高校思想政治理論課“學(xué)生主體性教學(xué)模式”實(shí)施中應(yīng)注意的問題
在近些年的高校思想政治理論課教學(xué)方法的改革中，涌現(xiàn)出了案例教學(xué)、研討性教學(xué)、實(shí)踐教學(xué)和情景教學(xué)等教學(xué)模式，應(yīng)該承認(rèn)這些教學(xué)模式增強(qiáng)了高校思想政治理論課的實(shí)效性，但它們往往側(cè)重單一方面的教學(xué)方法改革，受課程性質(zhì)、內(nèi)容體系、教學(xué)重點(diǎn)、課時(shí)的限制，有些教學(xué)模式不能適用于所有的課程。比如案例教學(xué)，基礎(chǔ)課、概論課可以實(shí)施，但對(duì)理論性、邏輯性很強(qiáng)的原理課程，就難以實(shí)施，或者難以有好的效果。又如，問題切入式或討論式的教學(xué)，對(duì)課時(shí)有限、大班教學(xué)的課堂，也不具有實(shí)施的可能性。高校思想政治理論課教學(xué)方法的改革，必須遵循總體改進(jìn)的理念，才能保證一種教學(xué)模式在不同課程、不同班級(jí)的廣泛實(shí)用性和可操作性。學(xué)生主體性教學(xué)模式則是一種不同于上述教學(xué)模式的新的教學(xué)模式，它從根本上打破了教師是主體、學(xué)生是客體的教育理念，強(qiáng)調(diào)學(xué)生是主體，要充分發(fā)揮學(xué)生在教育中的作用，因此是一個(gè)具有顛覆性的、全新的教學(xué)模式。與任何其他新生事物一樣，高校思想政治理論課的學(xué)生主體性教學(xué)模式仍處于探索的初始階段，其成熟建立和廣泛推行，還需要一個(gè)很長(zhǎng)的探索過程。在教學(xué)實(shí)施過程中，也出現(xiàn)了一些帶有普遍性的問題，比如教師主體性喪失的問題、學(xué)生的選擇偏離課程內(nèi)容的問題等。針對(duì)在實(shí)踐中出現(xiàn)的這些問題，特提出以下應(yīng)當(dāng)注意的事項(xiàng)。
（一）正確處理好學(xué)生主體與教師主導(dǎo)的關(guān)系
學(xué)生主體性教學(xué)模式要明確教師和學(xué)生在教學(xué)過程中的地位和作用。一方面，要把握好學(xué)生主體性地位和作用。學(xué)生主體性教學(xué)模式“主要是針對(duì)教學(xué)中忽視學(xué)生的主體性這一弊端提出的”，這種教學(xué)模式強(qiáng)調(diào)的是學(xué)生的主體地位，因此選課、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)活動(dòng)等各個(gè)環(huán)節(jié)的組織實(shí)施，應(yīng)以學(xué)生主體地位為基本，要想盡辦法維持這種自主、自由、自覺、自動(dòng)性。另一方面，也要確定教師的主導(dǎo)性地位和作用。學(xué)生主體性教學(xué)模式在糾正傳統(tǒng)教學(xué)模式忽略學(xué)生主體性的偏頗的同時(shí)，往往又會(huì)忽視或抑制教師在教學(xué)活動(dòng)中的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，影響了教師的作用。其實(shí)，在學(xué)生主體性教學(xué)模式中，教師在教學(xué)中不是無所作為，而是應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，對(duì)學(xué)生參與教學(xué)活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)、組織和鼓勵(lì)，“雖然受教育者的主動(dòng)性不單取決于教育者的影響，就教育過程而論，調(diào)動(dòng)學(xué)生主動(dòng)性實(shí)是衡量教師主導(dǎo)作用的最重要的尺度之一”。學(xué)生主體性教學(xué)模式開展得是否成功，學(xué)生的主體性調(diào)動(dòng)得如何，關(guān)鍵還在于教師的引導(dǎo)和設(shè)計(jì)。因此，學(xué)生主體性教學(xué)模式不是降低了對(duì)教師的要求，而是提高了對(duì)教師的要求。要求教師在高屋建瓴地把握相關(guān)理論知識(shí)的同時(shí)，還要具備與學(xué)生深度溝通，激發(fā)起學(xué)生的主體性，嫻熟駕馭互動(dòng)式課堂的素質(zhì)。因此，要處理好教師的主導(dǎo)性和學(xué)生的主體性地位的關(guān)系。
（二）正確處理好“四位一體”的關(guān)系
任何教學(xué)改革的目的都是為了更好地完成課程教學(xué)任務(wù)、達(dá)到教學(xué)目的?！八奈灰惑w”的學(xué)生主體性教學(xué)模式也是如此。自由選擇課堂和教師、自主選擇部分教學(xué)內(nèi)容、自動(dòng)參與教學(xué)活動(dòng)和自覺進(jìn)行教學(xué)考核考評(píng)是一個(gè)整體的要求，都是為了實(shí)現(xiàn)教學(xué)的目標(biāo)，“四位”要緊緊圍繞著“一體”來展開和進(jìn)行，而不能游離于這一目標(biāo)之外，為了改革而改革。
（三）正確處理好中心和補(bǔ)充的關(guān)系
關(guān)鍵詞：環(huán)境管理體制；問題；對(duì)策。
環(huán)境管理體制是指國(guó)家有關(guān)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的組織體系和制度。它具體規(guī)定了中央、地方、部門、企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面的管理范圍、權(quán)限職責(zé)、利益以及相互關(guān)系，核心部分是關(guān)于管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、各管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)分配以及各機(jī)構(gòu)之間的相互協(xié)調(diào)等問題。一些西方學(xué)者在對(duì)環(huán)境管理體制問題進(jìn)行討論時(shí)，往往會(huì)把公眾參與的問題考慮進(jìn)去。他們認(rèn)為，在環(huán)境管理體制的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，除政府的行為之外，還有社會(huì)利益團(tuán)體和管理行為人，它們都是較為重要的組成部分。環(huán)境保護(hù)事業(yè)在西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家，已經(jīng)具有較高的社會(huì)化程度，企業(yè)和公眾在環(huán)境管理中扮演著非常重要的角色。在這方面，我國(guó)與西方國(guó)家相比還存在很大的差距。較長(zhǎng)時(shí)間以來，我們所說的環(huán)境管理體制僅指政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，而公眾的監(jiān)督和參與則被視為是外部作用機(jī)制，一般不納入進(jìn)來。
一、我國(guó)地方環(huán)境行政管理體制存在的問題。
我國(guó)長(zhǎng)期以來采用的是地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的環(huán)境管理體制，這種體制，由地方政府通過計(jì)劃、組織、調(diào)節(jié)和監(jiān)督，來協(xié)調(diào)社會(huì)中的各種關(guān)系。這一體制的優(yōu)點(diǎn)在于能夠很好地發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性。經(jīng)過多年的努力，我國(guó)已經(jīng)形成了“由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一監(jiān)管、各部門分工負(fù)責(zé)、地方政府分級(jí)負(fù)責(zé)”的管理體制，并逐步形成了“五級(jí)管理”、“四級(jí)機(jī)構(gòu)”的組織體系。這種管理體制對(duì)于推動(dòng)我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，自然資源相對(duì)較少，環(huán)境保護(hù)工作起步也比較晚，正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度過快、管理手段較為薄弱、環(huán)境意識(shí)還有待于進(jìn)一步提高的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，因此該體制具有一定的合理性和有效性。然而我們也應(yīng)該看到它還存在著不少的弊端，部門分散、地方分割、條塊分離的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，管理手段相對(duì)滯后，很難適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，對(duì)于環(huán)境保護(hù)工作的開展具有一定的阻力。
我國(guó)政府對(duì)于環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，大體上是一個(gè)倒“金字塔”的結(jié)構(gòu)，即中央設(shè)置的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)數(shù)量較多、規(guī)模較大、人員充足、技術(shù)設(shè)備好，對(duì)環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法能力比較強(qiáng)；相對(duì)中央管理機(jī)構(gòu)來說，各地方設(shè)置的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，越往下數(shù)量越少、規(guī)模越小、人員越缺乏、技術(shù)設(shè)備越差，環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法能力也越弱。就拿我國(guó)的縣級(jí)環(huán)境保護(hù)部門來說，它的技術(shù)人員編制較少，但實(shí)際工作人員的數(shù)量卻嚴(yán)重超編，大多數(shù)人員沒有環(huán)境保護(hù)方面的相關(guān)專業(yè)知識(shí)，其中還有一部分是在機(jī)構(gòu)改革中被分流到了環(huán)境保護(hù)部門，同時(shí)又沒有較好的方法對(duì)人員進(jìn)行培訓(xùn)。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)部門的技術(shù)設(shè)備配置也比較落后，缺乏基本的監(jiān)測(cè)手段，不能有效地對(duì)排污總量和違法排污現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)測(cè)，有些甚至還需要將監(jiān)測(cè)項(xiàng)目送到市一級(jí)部門進(jìn)行分析。由于缺乏必要的管理手段，監(jiān)管人員在現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行執(zhí)法主要依靠自己的感性認(rèn)識(shí)和已有的工作經(jīng)驗(yàn)，這樣及時(shí)取證就有一定的困難。由于缺乏必要的交通工具與通信工具，一旦發(fā)生違法排污現(xiàn)象很難及時(shí)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，從而做出快速應(yīng)急反應(yīng)[1]。我國(guó)地方環(huán)境行政管理體制存在的主要問題有以下幾個(gè)方面。
（一）以地域管理為主的環(huán)境管理體制，導(dǎo)致中央政府和地方政府存在行為差異。
中央政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)的態(tài)度非常重視，制定了一系列關(guān)于環(huán)境保護(hù)的政策法規(guī)，把保護(hù)環(huán)境上升到了基本國(guó)策的戰(zhàn)略高度。從中央政府的角度來看，由地區(qū)間的環(huán)境質(zhì)量得到改善所帶來的外溢效應(yīng)是不存在的，因?yàn)槿魏我粋€(gè)地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量得到改善都意味著整個(gè)國(guó)家的環(huán)境質(zhì)量在不斷提高。但從地方政府的角度來看，對(duì)于環(huán)境保護(hù)的態(tài)度就比較復(fù)雜，因?yàn)榄h(huán)境本身具有外溢性和跨區(qū)域性等特點(diǎn)，該地區(qū)對(duì)環(huán)境問題加大投入進(jìn)行治理，可能得到收益的并不是該地區(qū)而是鄰近的其他地區(qū)，這樣就使得一些地區(qū)忽視環(huán)境保護(hù)而片面地只追求經(jīng)濟(jì)效益。在發(fā)展與環(huán)境的目標(biāo)選擇上，地方的目標(biāo)函數(shù)與中央存在差異。中央政府強(qiáng)調(diào)全局的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)性，而地方政府的目標(biāo)則明顯偏重于局部、眼前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在環(huán)境保護(hù)政策的決策與實(shí)施上，地方政府與中央政府存在著“討價(jià)還價(jià)”和“對(duì)抗”的傾向。地方政府在落實(shí)環(huán)境管理的具體政策時(shí)，會(huì)與中央政府的要求產(chǎn)生一些矛盾與沖突，而地方政府則會(huì)憑借自身所擁有的經(jīng)濟(jì)資源和信息優(yōu)勢(shì)，以“上有政策、下有對(duì)策”的方式，盡可能地減少或避免自身利益的損失[2]。所以，在環(huán)境管理中地方政府與中央政府存在一定的行為差異。有學(xué)者認(rèn)為，從環(huán)境保護(hù)的縱向管理上來看，我國(guó)是以地域管理為主的管理體制，在這種體制下，各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門只對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)，在環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部上級(jí)與下級(jí)之間只是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，上級(jí)對(duì)下級(jí)缺乏應(yīng)有的制約力，執(zhí)法過程中容易受到人為因素的干擾[3]。由于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，不同地區(qū)對(duì)于環(huán)境污染問題的嚴(yán)重性和保護(hù)環(huán)境的重要性認(rèn)識(shí)也不相同，因此，在資金投入上也存在著較大差異，有些地區(qū)投入了較多的資金用于環(huán)境保護(hù)，而有些地區(qū)則投入較少。這種現(xiàn)象必然造成地區(qū)之間環(huán)境管理力度上的不均衡，時(shí)間一長(zhǎng)可能就會(huì)導(dǎo)致一些原來重視環(huán)境保護(hù)的地方政府向不重視環(huán)境保護(hù)的地方政府看齊，減少資金投入。即使某些地方政府一些有遠(yuǎn)見的官員真的下大力氣治理本地區(qū)的環(huán)境，但由于環(huán)境的特殊性，我們也很難全面衡量其治理環(huán)境的業(yè)績(jī)，這就使得地方政府的環(huán)境保護(hù)流于形式。
（二）地方環(huán)境管理機(jī)構(gòu)在設(shè)置上不能滿足實(shí)際需要。
目前全國(guó)有不少環(huán)境保護(hù)部門，特別是縣級(jí)環(huán)境保護(hù)部門仍掛靠在城市建設(shè)系統(tǒng)上，僅屬于城市建設(shè)系統(tǒng)的一個(gè)部門，這種現(xiàn)象給環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法工作造成了一定的障礙。城市建設(shè)往往引發(fā)一定的環(huán)境問題，而作為城市建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)的機(jī)構(gòu)自然無法對(duì)其進(jìn)行有效的環(huán)境監(jiān)督管理，環(huán)境監(jiān)管難免會(huì)流于形式。因?yàn)闆]有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，人員編制、工作經(jīng)費(fèi)等問題也都難以保障。有些地區(qū)環(huán)境保護(hù)部門內(nèi)的自然保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不健全或者根本沒有自然保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，而環(huán)境污染防治和自然保護(hù)是環(huán)境保護(hù)工作中不可或缺的兩個(gè)部分，具有同等重要的地位。反映在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，污染防治和自然保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)都應(yīng)該進(jìn)行強(qiáng)化，不能側(cè)重于任何一方。有些自然保護(hù)任務(wù)非常繁重的資源或農(nóng)業(yè)大省，到目前為止還沒有自然保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，有的省有自然保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)但力量薄弱。在一些縣和農(nóng)村，環(huán)境和自然保護(hù)工作仍然很繁重，但機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的編制則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)實(shí)際需要，甚至還有些地方出現(xiàn)了沒有人管理這方面的工作的情況。
（三）行政區(qū)劃的地方環(huán)境管理體制，不利于跨區(qū)域環(huán)境問題的協(xié)調(diào)。
環(huán)境問題具有較強(qiáng)的外部性和區(qū)域性，一個(gè)地區(qū)的環(huán)境污染可能會(huì)影響到周邊其他地區(qū)，往往會(huì)超越行政區(qū)劃的邊界，不受行政轄區(qū)界限的限制，如酸雨污染、流域水污染、海洋環(huán)境污染、生物多樣性等問題，都具有跨行政區(qū)域的特點(diǎn)。針對(duì)這一現(xiàn)象，設(shè)置相應(yīng)的強(qiáng)有力的流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)制定與之相適應(yīng)的流域環(huán)境保護(hù)立法就顯得尤為重要。
然而我國(guó)在這方面的建設(shè)還很不夠。雖然在幾個(gè)大的流域建立起了水資源保護(hù)委員會(huì)，但從隸屬關(guān)系、職責(zé)、權(quán)限的配置和法律地位上來看，該類機(jī)構(gòu)并非強(qiáng)有力的流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。而我國(guó)目前實(shí)行的是以行政區(qū)劃為單位的環(huán)境管理體制，地方環(huán)境保護(hù)局隸屬于地方政府，這就使得一個(gè)有機(jī)的整體被這種體制分層切塊，個(gè)別地區(qū)為謀求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不惜損害其他地區(qū)的利益以及阻礙環(huán)境管理的地方保護(hù)主義現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，由于部門之間的協(xié)調(diào)不暢，跨區(qū)域執(zhí)法難度比較大[4]。
（四）中央政府監(jiān)督乏力，難以落實(shí)地方政府責(zé)任制。
依照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，地方人民政府對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。也就是說，環(huán)境質(zhì)量的好壞，地方人民政府是責(zé)任主體，但相關(guān)法律既沒有明確規(guī)定政府部門如何履行其責(zé)任，如何保證其履行責(zé)任，也沒有明確規(guī)定如不履行職責(zé)應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任[5]。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平仍然是衡量和反映各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn)的情況下，考核干部實(shí)行的是自上而下、以GDP增長(zhǎng)為依據(jù)的體系。在對(duì)地方政府官員進(jìn)行政績(jī)考核時(shí)，各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成情況仍然是重要的內(nèi)容，尤其是GDP的增長(zhǎng)，把本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、企業(yè)規(guī)模、招商引資情況等作為衡量政績(jī)的硬性指標(biāo)，而對(duì)于政治和精神文明建設(shè)、和諧社會(huì)與黨的建設(shè)等方面則沒有硬性要求。這種考核體制某種程度上鼓勵(lì)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情，挫傷了地方提供環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)的積極性?！斑@就促使一些地方將完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為本地區(qū)發(fā)展的首要任務(wù)，把以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心片面地理解為以GDP為中心，把發(fā)展才是硬道理片面理解為GDP增長(zhǎng)才是硬道理，不顧資源、環(huán)境的可承載能力，盲目上項(xiàng)目，搞投資，造成大量低水平重復(fù)建設(shè)，資源消耗和環(huán)境污染現(xiàn)象十分嚴(yán)重”[6]。地方政府中的部分領(lǐng)導(dǎo)從個(gè)人和本地區(qū)的短期經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，環(huán)境保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，缺乏緊迫感，甚至把環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)立起來，錯(cuò)誤認(rèn)為要大力治理污染、保護(hù)環(huán)境，就會(huì)阻礙本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響政績(jī)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至出現(xiàn)干擾環(huán)境執(zhí)法行為，明目張膽地保護(hù)污染和破壞環(huán)境的行為。在地方政府的默許甚至支持下，一些企業(yè)采取暴力手段阻止環(huán)境執(zhí)法，甚至抗法。中央政府對(duì)于地方政府是否依法履行對(duì)本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)質(zhì)量負(fù)責(zé)的義務(wù)，是否采取有效措施改善環(huán)境質(zhì)量，仍然缺乏有效的機(jī)制和手段進(jìn)行監(jiān)督和制約。
二、實(shí)現(xiàn)地方環(huán)境行政管理體制科學(xué)發(fā)展的思路。
（一）按照政企分開的原則，轉(zhuǎn)變部門職能。
國(guó)家應(yīng)將環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法監(jiān)督作為各項(xiàng)工作的重點(diǎn)，由微觀管理轉(zhuǎn)為通過宏觀調(diào)控進(jìn)行指導(dǎo)和服務(wù)，轉(zhuǎn)變工作理念，由單純的管理轉(zhuǎn)為真正的為基層和企業(yè)服務(wù)。不斷加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)總局在宏觀決策管理方面的職能，積極推進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)單位的改革，理順中央與地方、環(huán)境保護(hù)部門與經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門的關(guān)系，初步建立起科學(xué)的行政運(yùn)行規(guī)范。同時(shí)要結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，在充分發(fā)揮中央與地方主動(dòng)性、積極性的同時(shí)，運(yùn)用必要集中和適當(dāng)分散相結(jié)合的工作方法，把環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定權(quán)集中到中央，同時(shí)又要按照具體問題具體分析的方法，根據(jù)各個(gè)地區(qū)發(fā)展存在的差異，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可以結(jié)合本地的實(shí)際情況，采取不同的政策。而對(duì)于跨區(qū)域的環(huán)境問題，如大氣污染、水污染等問題的處理權(quán)限都應(yīng)該集中到中央，將局部性的環(huán)境問題，如噪聲、固體廢棄物處理等問題的處理權(quán)限放到地方，環(huán)境保護(hù)方面的國(guó)際合作問題其處理權(quán)限應(yīng)該放到中央，而環(huán)境保護(hù)合作項(xiàng)目則可以放到地方，環(huán)境主管部門在工作中所起到的只是引導(dǎo)或指導(dǎo)的作用。
（二）加強(qiáng)人員和機(jī)構(gòu)方面的建設(shè)。
精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)主要針對(duì)的是非政府部門職能的部分，而政府部門職能的部分不但不能精簡(jiǎn)，反而要不斷加強(qiáng)。從整個(gè)國(guó)家的發(fā)展趨勢(shì)上來看，在對(duì)其他國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn)的情況下，對(duì)于環(huán)境保護(hù)方面的國(guó)家機(jī)構(gòu)應(yīng)該不斷加強(qiáng)。因?yàn)殚L(zhǎng)期以來，地方政府只注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對(duì)于環(huán)境問題重視不夠，導(dǎo)致環(huán)境污染欠賬較多。在今后的發(fā)展過程中，仍然需要投入較多的資金對(duì)環(huán)境問題進(jìn)行治理，但環(huán)境的改善需要一定的時(shí)間，在這段時(shí)間里現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境可能還會(huì)進(jìn)一步不斷惡化，在將來的20年甚至30年里，我國(guó)的環(huán)境污染問題可能仍然不會(huì)有明顯好轉(zhuǎn)，所以，從整個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展，就必須不斷加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。超級(jí)秘書網(wǎng)
（三）健全環(huán)境保護(hù)跨部門以及中央與地方的協(xié)調(diào)機(jī)制。
環(huán)境保護(hù)政策離不開部門發(fā)展政策和國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為整個(gè)社會(huì)的責(zé)任，而不單單是某個(gè)部門的職能。要把環(huán)境容量、環(huán)境質(zhì)量狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境的影響、對(duì)資源的消耗、對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響納入統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，使生態(tài)環(huán)境的承載能力也作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志。要建立國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，不僅要有經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而且也要有環(huán)境指標(biāo)、人文指標(biāo)，用這些指標(biāo)來衡量國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平，全面、科學(xué)、合理地評(píng)價(jià)地區(qū)、單位和干部的業(yè)績(jī)。要改變不平衡的管理體制，形成綜合權(quán)力機(jī)構(gòu)，就需要順應(yīng)政府機(jī)構(gòu)改革的潮流，通過計(jì)劃、預(yù)測(cè)，綜合考慮潛在影響因素，協(xié)調(diào)各部門間綜合處理經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的問題，加強(qiáng)跨部門的統(tǒng)一規(guī)劃與管理。在環(huán)境保護(hù)政策的落實(shí)上，國(guó)家利益與地方利益存在一定的矛盾，健全環(huán)境保護(hù)的中央與地方的協(xié)調(diào)制度就顯得尤為緊迫。
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