發(fā)布時間：2023-06-11 09:22:09
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關(guān)鍵詞：俄羅斯金融服務(wù)市場監(jiān)管法律制度
中圖分類號：DF438（512）文獻標識碼：A文章編號：1673-8330（2013）04-0150-11
廣義而言，俄羅斯金融市場包括銀行業(yè)、保險業(yè)、外匯市場、股票市場、國債市場、地方債券市場、企業(yè)債券市場、貨幣市場、期貨市場等。在對金融市場進行調(diào)整的過程中，法律、政治、經(jīng)濟、公共政策等均發(fā)揮了作用。尤其是經(jīng)過了兩次大規(guī)模金融風(fēng)暴洗禮以后，俄羅斯建立起金融服務(wù)市場的監(jiān)管法律體系，體現(xiàn)為以部門法為主體框架，并輔以其他單行法規(guī)和部門法中的特殊規(guī)定。
一、俄羅斯金融服務(wù)市場監(jiān)管制度溯源
俄羅斯的金融服務(wù)市場監(jiān)管制度與前蘇聯(lián)的制度具有承繼關(guān)系，與前蘇聯(lián)和俄羅斯的社會歷史背景也存在密切聯(lián)系，自前蘇聯(lián)解體至今，經(jīng)過兩次金融危機的沖擊，俄羅斯的金融服務(wù)市場監(jiān)管制度發(fā)生了較大的變化，形成了以中央銀行為核心、聯(lián)邦金融市場管理局為輔助的監(jiān)管格局。
（一）前身——前蘇聯(lián)銀行監(jiān)管制度
由于歷史原因，俄羅斯的金融制度和監(jiān)管體系直接承繼前蘇聯(lián)，其整體框架由前蘇聯(lián)構(gòu)建。
1917年12月14日（俄歷），全俄中央執(zhí)行委員會頒布法令，所有私營股份銀行及私人銀行一律收歸國有，同國家銀行合并為統(tǒng)一的俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國人民銀行，同時宣布銀行業(yè)務(wù)由國家壟斷。①可見，前蘇聯(lián)初期銀行業(yè)監(jiān)管的目標是國有化，雖然其監(jiān)管職能比較模糊，但已經(jīng)出現(xiàn)雛形，全俄中央執(zhí)行委員會為了對按人民委員會的憑證撥款實行監(jiān)督，設(shè)立了財政小組委員會，該小組委員會的設(shè)立是首次對私有銀行業(yè)務(wù)進行監(jiān)管的嘗試。但是，由于銀行國有化進程是在全國各生產(chǎn)行業(yè)全面國有化的大背景下發(fā)生的，銀行國有化法令并不適用于信用合作社，導(dǎo)致了部分銀行業(yè)監(jiān)管的失控。1921年10月，新經(jīng)濟政策已經(jīng)開始執(zhí)行，蘇維埃政權(quán)建立了新的中央銀行，即國家銀行（Госбанк），蘇聯(lián)的銀行業(yè)發(fā)展由此拉開帷幕。②20世紀20年代，為適應(yīng)新經(jīng)濟政策，前蘇聯(lián)各行業(yè)、各地區(qū)、各經(jīng)濟實體作為基本單位，建立各自獨立的銀行信貸組織，以促進其相互競爭，國家則對它們進行間接控制。30年代起，前蘇聯(lián)工業(yè)國有化和農(nóng)業(yè)集體化運動展開，以行政管理為特征的集中壟斷型銀行體制逐漸形成。1959年，前蘇聯(lián)銀行體制進行了再次改組并逐漸發(fā)展成了四大銀行體系：1.國家銀行：整合了中央銀行與商業(yè)銀行的職能，負責(zé)制定貨幣政策、國家金融計劃，并監(jiān)督其他銀行，處于核心支配地位；2.建設(shè)銀行（Стройбанк）：③隸屬于國家銀行，是國家管理基本建設(shè)投資的專業(yè)銀行；3.儲蓄銀行（Сбербанк）：最早成立于1841年，④1963年成為國家銀行的一部分，承擔(dān)辦理公民儲蓄業(yè)務(wù)；4.外貿(mào)銀行（Внешторгбанк）：由國家銀行、外貿(mào)部、部分大型外貿(mào)企業(yè)入股，組成的壟斷對外貿(mào)易和經(jīng)濟工作的銀行?？梢?，四大銀行系統(tǒng)實際上仍是一個系統(tǒng)，即國家銀行體系。前蘇聯(lián)實行的集中管理的監(jiān)管方式一直持續(xù)到戈爾巴喬夫改革前夜。90年代，蘇聯(lián)銀行業(yè)再次重組。1990年12月11日，蘇聯(lián)最高蘇維埃通過了《國家銀行法》（Закон о Государственном банке СССР）和《銀行與銀行業(yè)務(wù)法》（Закон о банках и банковской деятельности），⑤以法律的形式固定了銀行業(yè)監(jiān)管模式。此后又出現(xiàn)了三大專業(yè)銀行：農(nóng)工銀行（Агропромбанк）、工業(yè)建筑業(yè)銀行（Промстрйбанк）和住房公用事業(yè)與社會發(fā)展銀行（Жилсоцбанк）。在這次重組過程中，原國家銀行逐漸轉(zhuǎn)化為類似西方國家的中央銀行（Центральный банк），并逐漸脫離國家行政體系，成為直接向最高權(quán)力機關(guān)負責(zé)的金融管理機構(gòu)。遺憾的是，隨著戈爾巴喬夫整體經(jīng)濟改革的失敗，銀行業(yè)的重組沒有取得預(yù)期效果。
（二）建立——俄羅斯聯(lián)邦金融服務(wù)市場監(jiān)管機制
1991年前蘇聯(lián)解體，俄羅斯全面繼承了前蘇聯(lián)的金融遺產(chǎn)，包括金融資產(chǎn)和管理體制。1992年，俄羅斯政府采取“休克療法”向市場經(jīng)濟體制快速轉(zhuǎn)軌，其中調(diào)整金融市場管理體制是改革的重點內(nèi)容之一。改革主要參照當(dāng)代西方金融制度，建立起以中央銀行為主導(dǎo)、商業(yè)銀行為主體、多種金融機構(gòu)并存，同時具有各類金融市場的金融體制，同時伴隨著大規(guī)模的私有化進程。1991年11月，俄羅斯聯(lián)邦頒布了《中央銀行法》（《Закон о центральном банке РФ》），開始運用法律手段構(gòu)建新的金融監(jiān)管框架。歷史上的國家銀行正式改組為中央銀行，形成了以中央銀行為領(lǐng)導(dǎo)、商業(yè)銀行為主體、多種金融機構(gòu)并存的分工協(xié)作體系，明確了中央銀行的主要職責(zé)是管理貨幣政策。貨幣政策成為國家宏觀調(diào)控的主要手段。信用形式已由單一的銀行信用向包括銀行信用、商業(yè)信用、消費信用、國家信用和民間信用發(fā)展，形成了包括商業(yè)票據(jù)、國家債券以及各類債券在內(nèi)的多樣化的金融工具和金融手段，建立了統(tǒng)一的外匯管理機構(gòu)，實行以貿(mào)易商品成本作為決定因素的盧布統(tǒng)一匯率體制。⑥1993年7月俄聯(lián)邦頒布法令，對在俄羅斯境內(nèi)的外國銀行實行嚴格限制，禁止全部和大部分由外資擁有的銀行為俄羅斯客戶服務(wù)，旨在保護本國銀行業(yè)免受外國銀行競爭的影響。⑦與此同時，20世紀90年代初期，俄羅斯的證券業(yè)也逐漸形成規(guī)模。1996年，俄羅斯頒行了《證券市場法》（《Закон о рынке ценных бумаг》）。90年代后期，保險業(yè)才逐漸起步，直到今天，發(fā)展規(guī)模仍很有限，但《保險業(yè)務(wù)組織法》（《Закон об организации страхового дела в Российской Федерации》）卻早在1992年就已經(jīng)頒行。
俄羅斯金融服務(wù)市場的發(fā)展前期，其監(jiān)管職能主要集中于中央銀行，它直接向國家杜馬負責(zé)。中央銀行雖然是統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，但是當(dāng)銀行與其他金融市場發(fā)生交叉經(jīng)營時，則監(jiān)管權(quán)能也會發(fā)生分散，如商業(yè)銀行經(jīng)營證券業(yè)務(wù)，則由中央銀行和證券業(yè)管理委員會共同監(jiān)管。目前，俄羅斯的監(jiān)管機構(gòu)仍然以中央銀行為核心，主要監(jiān)管銀行信貸等業(yè)務(wù)，聯(lián)邦金融市場管理局（Федеральная служба по финансовым рынкам，簡稱ФСФР）成為了監(jiān)管除銀行業(yè)以外的其他金融業(yè)務(wù)的主要機構(gòu)。⑧前蘇聯(lián)解體以后，休克療法也很快宣告失敗。從那時起，俄羅斯金融服務(wù)市場改革的步伐就一直沒有停止過，立法工作雖然稍晚于市場出現(xiàn)，但基本也可以認為是同步進行。1998年和2008年兩次金融危機給俄羅斯的金融服務(wù)市場帶來沉重打擊，雖然在一定程度上打亂了俄羅斯國家金融體制改革的步驟，但并沒有動搖改革的大方向，而且加速了其立法進程和重組過程。
二、俄羅斯金融服務(wù)市場監(jiān)管法律體系構(gòu)造
歷經(jīng)二十多年的改革歷程及兩次金融危機的考驗，俄羅斯金融服務(wù)市場監(jiān)管法律體系基本形成。
中央銀行法》第57條規(guī)定，俄羅斯銀行為信貸組織和銀行集團確定執(zhí)行銀行業(yè)務(wù)、會計核算和會計制度，建立內(nèi)部控制，形成和提供會計和統(tǒng)計報表及聯(lián)邦法律規(guī)定的其他一些信息必須遵守的原則。俄羅斯銀行按照理事會確定的清單，有權(quán)向信貸組織索要和獲取其必要的活動信息，并要求解釋。俄羅斯銀行有權(quán)為銀行集團股東提供活動信息制定程序。
在這些方面，根據(jù)《中央銀行法》第59條的規(guī)定，俄羅斯銀行有權(quán)作出信貸組織國家登記的決定，為了實施其監(jiān)管職能，編制信貸組織國家登記手冊，發(fā)放信貸組織銀行業(yè)務(wù)許可證、暫停許可證的效力和吊銷許可證。
中央銀行法》第75條規(guī)定，俄羅斯銀行為了查找威脅信貸組織存款人和貸款人合法利益和俄聯(lián)邦銀行體系穩(wěn)定性的情況，而對信貸組織（銀行集團）的活動進行分析。當(dāng)存在這些情況時，俄羅斯銀行有權(quán)采取本法第74條規(guī)定的措施，同時根據(jù)理事會的決議采取信貸組織財務(wù)健康化措施。第76條規(guī)定，為了保護存款人和貸款人的利益，俄羅斯銀行有權(quán)向被吊銷銀行業(yè)務(wù)許可證的信貸組織派遣全權(quán)代表。在俄羅斯銀行全權(quán)代表工作期間只有在全權(quán)代表的同意下，信貸組織才有權(quán)從事聯(lián)邦法律許可的交易。從清理委員會建立或者仲裁法庭委派仲裁管理員之時起，俄羅斯銀行全權(quán)代表停止工作。
（一）銀行業(yè)監(jiān)管法律制度
俄聯(lián)邦1990 年12月通過了《國家銀行法》（即后來的《中央銀行法》）和《銀行與銀行活動法》。《中央銀行法》成為調(diào)整整個銀行業(yè)，監(jiān)管銀行市場的最重要法律規(guī)范，其不僅規(guī)定了國家銀行在整個金融資本市場的運行規(guī)則和業(yè)務(wù)范圍，還詳細規(guī)定了銀行在金融資本市場的調(diào)解和監(jiān)督功能。
1.中央銀行的地位
《中央銀行法》第56條規(guī)定，俄羅斯銀行是銀行調(diào)節(jié)和銀行監(jiān)督機關(guān)。它對信貸組織和銀行集團遵守銀行立法、俄羅斯銀行法規(guī)和法定指標的情況執(zhí)行日常性的監(jiān)督。維持俄聯(lián)邦銀行體系的穩(wěn)定性，保護存款人和貸款人的利益是銀行調(diào)節(jié)和銀行監(jiān)督的主要目的。俄羅斯銀行的調(diào)節(jié)和監(jiān)督職能通過其常設(shè)機關(guān)銀行監(jiān)督委員會來執(zhí)行。
2.銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)督
[JP2]在俄羅斯的銀行業(yè)務(wù)領(lǐng)域，其最大的業(yè)務(wù)內(nèi)容就是投資信貸服務(wù)，債權(quán)人、債務(wù)人、存款人和信貸機構(gòu)之間發(fā)生的各種法律關(guān)系都是圍繞著信貸組織亦即銀行產(chǎn)生的，因此，關(guān)于銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)督，《中央銀行法》主要著眼點就是對銀行信貸業(yè)務(wù)的規(guī)定，制定了針對信貸組織（銀行或銀行集團）的詳細監(jiān)督制度，用以平衡信貸組織、債權(quán)人、債務(wù)人以及儲戶之間的權(quán)利關(guān)系。
具體內(nèi)容包括以下幾個方面：一是針對信貸市場動態(tài)信息的掌握，這是履行監(jiān)管職責(zé)的前提。⑨二是對信貸組織的設(shè)立和活動程序進行規(guī)制，從而確保其有序合法，避免違法侵權(quán)的發(fā)生。⑩此外，還規(guī)定了銀行理事會制度、貸款額度通報制度、信貸組織保障制度、重大信貸風(fēng)險額度限制制度等。三是懲罰措施。為了執(zhí)行銀行調(diào)節(jié)和銀行監(jiān)督的職能，俄羅斯銀行有權(quán)對信貸組織（及其分支機構(gòu)）進行檢查，責(zé)令他們消除其活動中的違規(guī)行為，并對違規(guī)行為采取本法規(guī)定的制裁措施。在信貸組織違背聯(lián)邦法律以及未按俄羅斯銀行依據(jù)聯(lián)邦有關(guān)法律制定的法規(guī)和條例提交信息或者提交不完全或者不真實信息的情況下，俄羅斯銀行有權(quán)要求其撤銷其違法違規(guī)行為。具體措施包括罰款、限期限制業(yè)務(wù)范圍和規(guī)模等。更加強有力的是，俄羅斯銀行有權(quán)依照聯(lián)邦《銀行及銀行活動法》規(guī)定的理由吊銷信貸組織從事銀行業(yè)務(wù)的許可證。信貸組織違規(guī)行為的追溯期為5年。俄羅斯銀行可能因其對信貸組織的罰款或其他制裁而被上訴至法院。四是強調(diào)對存款人和貸款人權(quán)利的保護。
3.投資業(yè)務(wù)的監(jiān)管
俄羅斯中央銀行的另一項重要任務(wù)是保障本國利益，限制外資的發(fā)展。按照《中央銀行法》和《銀行與銀行活動法》規(guī)定，外資銀行認購俄資銀行股權(quán)時需要履行通知報告義務(wù)，達到10%以上時還需要征得俄聯(lián)邦中央銀行的同意。俄羅斯地方政府經(jīng)過國家杜馬授權(quán)可以限制外資銀行進入境內(nèi)從事經(jīng)營活動。
總之，俄羅斯銀行業(yè)的監(jiān)管措施對維護本國信貸秩序、防止外資控制金融市場、保護存款人利益發(fā)揮了重要作用。
（二）保險業(yè)監(jiān)管法律制度
[JP3]1992年11月27日，俄羅斯頒布實施《保險業(yè)務(wù)組織法》。1999年11月20日，又對該法進行了補充和修改，主要是限制外國公司在俄羅斯的經(jīng)營活動，此外，俄羅斯還通過一系列的法律案對其進行修正。2004年3月11日，俄羅斯聯(lián)邦保險監(jiān)管局（Федеральная служба страхового надзора，簡稱ФССН）依據(jù)總統(tǒng)法令成立，隸屬于財政部，負責(zé)對保險市場進行監(jiān)管，2011年3月4日并邦金融市場管理局。
該條規(guī)定，國家對保險機構(gòu)的監(jiān)管（以下稱保險監(jiān)管）旨在使保險機構(gòu)遵守保險業(yè)立法，預(yù)防和制止保險機構(gòu)對本法所規(guī)定的法律關(guān)系的破壞，保障被保險人、其他利益方，以及國家的權(quán)利和法益，有效地發(fā)展保險事業(yè)；保險監(jiān)管本著法制、公開、組織統(tǒng)一的原則進行，保險監(jiān)管機構(gòu)在其指定的出版印刷機構(gòu)出版印刷公開信息，例如對職權(quán)范圍的說明、登記注冊信息、牌照效力信息、許可證信息等等。
第29條規(guī)定了保險公司年度賬目公開的要求：賬目中的內(nèi)容得到確認以后，要按照聯(lián)邦法律規(guī)定的期限和程序公布年度財務(wù)賬目；通過公共傳媒在保險公司業(yè)務(wù)活動的地區(qū)公布年度財務(wù)賬目，保險公司必須在保險業(yè)監(jiān)管機關(guān)公開信息的通知。
目前，俄羅斯規(guī)范保險業(yè)市場最重要的法律依據(jù)就是《保險業(yè)務(wù)組織法》。
1.調(diào)整目標?！侗ｋU業(yè)務(wù)組織法》明確規(guī)定了該法的調(diào)整目標，包括調(diào)整保險業(yè)務(wù)所涉及的主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以及國家對保險業(yè)務(wù)經(jīng)營主體的監(jiān)管等。一個突出的特點是，該法對市場監(jiān)管主要針對外國投資者作出規(guī)范，設(shè)定了諸多對外國保險業(yè)進入俄羅斯市場的限制，旨在保護本國產(chǎn)業(yè)。
2.監(jiān)管主體及職責(zé)?！侗ｋU業(yè)務(wù)組織法》確定了調(diào)整和監(jiān)管保險業(yè)的兩個主體：國家、保險機構(gòu)協(xié)會。國家是從法律層面監(jiān)管保險業(yè)務(wù)的最高機構(gòu)，而保險機構(gòu)協(xié)會屬于行業(yè)自律組織，主要職責(zé)是協(xié)調(diào)保險組織之間的活動，代表和維護其成員的共同利益，組建工會和其他協(xié)會組織。該法第30條專門規(guī)定了國家對保險業(yè)的監(jiān)管職責(zé)。該條第4款并規(guī)定了保險監(jiān)管的具體內(nèi)容：（1）保險機構(gòu)的牌照發(fā)放、保險精算師認證、在國家保險機構(gòu)或保險機構(gòu)聯(lián)合組織的目錄中登記注冊等。（2）監(jiān)督保險立法的執(zhí)行情況，包括在保險機構(gòu)工作現(xiàn)場檢查工作、核實其財務(wù)報表等，以確保保險公司的金融穩(wěn)定性和償付能力。（3）在本法規(guī)定的以下四種情形出現(xiàn)后的30天內(nèi)由保險監(jiān)管機構(gòu)發(fā)出許可：一是依靠外國投資的保險組織擴大投資規(guī)模的；二是履行外國投資者參與的保險組織股權(quán)（投資份額）轉(zhuǎn)讓合同；三是在保險業(yè)務(wù)領(lǐng)域開設(shè)外國保險組織、再保險機構(gòu)、經(jīng)紀機構(gòu)等代辦機構(gòu)的；四是外國投資的保險公司開設(shè)分支機構(gòu)。（4）保險公司的義務(wù)，包括提供業(yè)務(wù)財務(wù)報表和金融狀況信息；遵守保險立法，執(zhí)行保險監(jiān)管機構(gòu)關(guān)于停止違反保險法行為的命令；提供保險監(jiān)管機構(gòu)因其監(jiān)管職責(zé)所需的信息（涉及銀行秘密的信息除外）。該法第31條還規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦反壟斷機關(guān)依據(jù)反壟斷立法預(yù)防和制止保險市場上的壟斷行為和不正當(dāng)競爭行為。
3.為了降低金融風(fēng)險，《保險業(yè)務(wù)組織法》設(shè)定了一系保保險公司金融業(yè)務(wù)穩(wěn)定的措施，如再保險、共同保險、互助保險、轉(zhuǎn)保險等等。此外還規(guī)定了保險準備金制度、會計核算制度、賬目公開制度等。
（三）證券業(yè)法律制度
在證券市場，俄羅斯先后頒行了若干法律法規(guī)。1996 年4月22日，頒布《證券市場法》；1995 年12月26日，頒布《俄羅斯股份公司法》（《Закон об акционерных обществах》）；1999年3月5日，頒布《證券市場投資者權(quán)益保護法》（《Закон о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг》）。2000年以后，俄羅斯證券市場得到長足發(fā)展，上述法律至今仍然沒有停止修訂。2001年俄羅斯又通過了《投資基金法》（《Закон о инвестициионных фондах》）。
1.證券市場監(jiān)管體制
俄羅斯證券市場監(jiān)管包括兩個層面，即自律組織和國家政府的雙重監(jiān)督。
其一，國家監(jiān)管。《證券市場法》為國家對證券市場實施監(jiān)管提供了法律依據(jù)。根據(jù)該法第38條的規(guī)定，國家監(jiān)督和調(diào)整證券市場主要通過以下措施：制定證券市場從業(yè)人員活動的義務(wù)要求及其標準；國家對證券發(fā)行和說明的登記注冊，以及證券發(fā)行人符合條件和遵守義務(wù)的監(jiān)督；頒發(fā)證券市場從業(yè)人員許可證；建立起保護投資者權(quán)利、以及監(jiān)督證券發(fā)行人和從業(yè)人員對投資者權(quán)利尊重情況的系統(tǒng)；禁止和取締違反許可的證券市場經(jīng)營活動。
例如保護投資人的知情權(quán)，要求證券發(fā)行人必須向投資人提供聯(lián)邦法律所規(guī)定的必要信息，包括發(fā)行人自身信息和相關(guān)證明文件、股本比例等?！蹲C券市場投資者權(quán)益保護法》第6條。
其二，行業(yè)自律。俄羅斯《證券市場法》也為行業(yè)自律提供了法律依據(jù)，俄羅斯證券業(yè)行業(yè)自律組織的主要監(jiān)管權(quán)限是：獲得按照證券市場聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機關(guān)（證券市場聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機關(guān)的地方辦事處）設(shè)定的程序?qū)ζ涑蓡T工作檢查結(jié)果的信息；確定其成員業(yè)務(wù)活動的規(guī)則和標準，其中包括證券業(yè)務(wù)，以及簽訂和履行與衍生金融工具相關(guān)的合同業(yè)務(wù)；監(jiān)督成員遵守行業(yè)自律組織制定的從業(yè)規(guī)則與標準的情況；對公民進行證券行業(yè)的培訓(xùn)，此外，經(jīng)過證券市場聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)派遣或委托，行業(yè)自律組織還可以進行技術(shù)考核并頒發(fā)技術(shù)證書。
如上所述，《證券市場法》通過國家監(jiān)管和行業(yè)自律組織監(jiān)督的辦法，從規(guī)范證券市場和保護投資人權(quán)利兩個方面著手，逐步改善證券市場的秩序。2004年3月，聯(lián)邦證券市場委員會被取締，其對金融市場的控制和監(jiān)督職能轉(zhuǎn)至聯(lián)邦金融市場管理局，該管理局成為一個負責(zé)調(diào)節(jié)和控制證券市場參與者活動的專門國家機構(gòu)。該機構(gòu)對金融服務(wù)市場參與者的活動進行嚴格監(jiān)管，規(guī)范證券市場的交易行為，打擊濫用內(nèi)部信息的行為和非法操縱證券市場的行為。
2.證券市場投資人保護
在證券市場，相對于《證券市場法》來說，對投資人權(quán)益保護更為有力的是《證券市場投資者權(quán)益保護法》《Закон о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумар》。該法的立法目的就是從國家和社會層面為投資者（包括自然人和法人）的合法權(quán)益提供保障。該法詳細規(guī)定了投資人在證券市場的各種權(quán)益和保障措施，還專門設(shè)定了保護投資者權(quán)益的法律訴訟程序，而且規(guī)定證券市場聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機關(guān)有權(quán)為了維護投資者權(quán)益而參與到訴訟程序之中，有權(quán)向法庭并要求索賠等。近年來，俄羅斯越來越重視個人在金融服務(wù)市場的權(quán)益保護，根據(jù)2008年12月的《2020年之前俄羅斯聯(lián)邦金融市場發(fā)展戰(zhàn)略》，俄羅斯進一步提出了增強證券金融市場的監(jiān)管力度，加強對投資者利益的保護，不斷改善投資環(huán)境等舉措。可以說，這提示了未來俄羅斯金融服務(wù)市場改革和立法的重要發(fā)展方向。
其次，在法律體系方面，部門法主導(dǎo)監(jiān)管，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。
俄羅斯調(diào)整金融服務(wù)市場主要依靠的是部門法，即《中央銀行法》、《保險業(yè)務(wù)組織法》和《證券市場法》等等。其中，《中央銀行法》處于支配性地位，在《保險業(yè)務(wù)組織法》和《證券市場法》沒有出現(xiàn)之前，俄羅斯幾乎完全依靠銀行法來調(diào)整金融服務(wù)市場，因此，俄羅斯在金融服務(wù)市場上具有明顯的混業(yè)監(jiān)管特征?！侗ｋU業(yè)務(wù)組織法》和《證券市場法》的出現(xiàn)雖然使監(jiān)管內(nèi)容得到了細化，但并沒有實質(zhì)性改變銀行法的支配地位，其根本原因在于，俄羅斯國內(nèi)主要的金融監(jiān)管主體就是中央銀行，保險市場和證券市場最初的監(jiān)管部門缺乏獨立的權(quán)能，直至2004年，俄羅斯才將除銀行業(yè)外的金融監(jiān)管事務(wù)統(tǒng)一歸到俄羅斯聯(lián)邦金融市場管理局項下，試圖打造一個集立法與執(zhí)法功能于一身的金融服務(wù)市場全能監(jiān)管者。
歷史上，俄羅斯的金融市場監(jiān)管，尤其是銀行業(yè)監(jiān)管，經(jīng)歷了從分散到集中，再到分散，然后又出現(xiàn)集中的趨勢。十月革命前，各類銀行分散管理，十月革命后逐漸變成國家銀行統(tǒng)一管理，前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯大力推行自由化和私有化，銀行再次呈現(xiàn)分散管理的現(xiàn)象，但兩次金融危機使俄羅斯又一次開始趨向于集中管理。目前俄羅斯每個市場具有獨立的監(jiān)管依據(jù)，但在實際操作中卻力圖采取混業(yè)共管的方式，其間難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一?！督鹑诜?wù)市場競爭保護法》可以說是統(tǒng)一監(jiān)管的初步嘗試。
（二）金融危機的因應(yīng)
1.1998年金融危機
1998年俄羅斯爆發(fā)了大規(guī)模的金融危機，眾多銀行倒閉，經(jīng)濟遭受重大打擊。因此，該次金融危機帶來的最大影響就是對銀行信貸業(yè)務(wù)的應(yīng)急改革措施。改革中涉及諸多方面的措施，其中最重要的就是銀行系統(tǒng)的重組，通過充實銀行資本金、改善資產(chǎn)質(zhì)量、重組銀行債務(wù)、促進資金流動性等辦法改善銀行經(jīng)營狀況，同時還采取了完善法律制度，加強對金融市場監(jiān)管等措施來幫助銀行系統(tǒng)重組。需要指出的是，上述種種措施并不是在金融危機爆發(fā)期間完成的，而是在金融危機爆發(fā)時及以后若干年內(nèi)逐步得到落實的。俄羅斯中央銀行在重組制度保障方面采取的加強監(jiān)管手段主要包括如下內(nèi)容。
（1）完善法律制度，增強對個人權(quán)利的保護。前文已述，俄羅斯在1990年已經(jīng)通過了《國家銀行法》和《銀行與銀行活動法》，初步建立起了俄羅斯金融服務(wù)市場監(jiān)管體系。金融危機的發(fā)生對銀行業(yè)打擊沉重，存款人或者普通債權(quán)人的利益受到的傷害更大，銀行的不安全性引起了重視。1998年俄羅斯通過《信貸組織破產(chǎn)法》（《Закон о несостоятельности （банкротстве） кредитных организаций》），用以規(guī)范金融機構(gòu)的破產(chǎn)程序，從而保護債權(quán)人的利益。2002年11月俄羅斯通過了《自然人銀行存款保險法（草案）》，該草案規(guī)定國家有關(guān)機構(gòu)承擔(dān)居民儲蓄保險責(zé)任，由國家和接受個人存款的銀行共同組成保險基金，用以在銀行破產(chǎn)時補償存款人。該草案2003年正式由普京簽署頒行。2006 年12月， 俄羅斯對《中央銀行法》和《銀行及銀行活動法》進行了修改補充，進一步嚴格了銀行破產(chǎn)的條件和程序， 加強防范銀行負責(zé)人濫用破產(chǎn)權(quán)力， 加強對破產(chǎn)銀行的資產(chǎn)保全措施，以確保債權(quán)人利益。這些措施對于增強存款人對銀行的信心、增加銀行流動資金都具有積極意義。
（2）加大對銀行經(jīng)營活動的監(jiān)管力度，嚴格準入門檻。俄羅斯經(jīng)歷了金融危機以后，意識到執(zhí)法力度的重要性，開始加大監(jiān)管力度。在銀行系統(tǒng)內(nèi)部，俄羅斯開始進行嚴格的檢查。發(fā)現(xiàn)存在違反聯(lián)邦法律和中央銀行規(guī)定的，同時也喪失了實際償付能力的銀行或其他信貸組織，則中央銀行可強制吊銷其經(jīng)營許可證。如果被吊銷許可證的銀行或者其他信貸組織經(jīng)過自查，采取措施恢復(fù)了償付能力，財務(wù)狀況發(fā)生實質(zhì)性的改善，則中央銀行可以恢復(fù)其已經(jīng)被吊銷的許可證。
（3）建立銀行破產(chǎn)預(yù)警制度，降低未來風(fēng)險。銀行破產(chǎn)預(yù)警制度是根據(jù)俄羅斯《信貸組織破產(chǎn)法》的規(guī)定建立起來的，是銀行系統(tǒng)重組的重要內(nèi)容之一。根據(jù)該法的規(guī)定，信貸組織在最近6個月內(nèi)不能滿足債權(quán)人的貨幣債權(quán)要求，付款義務(wù)到期后三天內(nèi)由于資金不足不能履行給付義務(wù)的；在違反俄羅斯銀行義務(wù)性規(guī)范的同時，信貸組織的絕對資本比照最近12個月的最大資本額減少了20%以上的；違反俄羅斯銀行所要求的自有資金充足的規(guī)范的等等，當(dāng)出現(xiàn)這些法定事由時，就應(yīng)啟動預(yù)警機制，及時調(diào)整，采取必要的財務(wù)恢復(fù)計劃，盡可能減少破產(chǎn)信貸組織的數(shù)量，降低金融服務(wù)市場的風(fēng)險。
1998年金融危機發(fā)生時，俄羅斯的金融服務(wù)市場初具規(guī)模，金融法律框架雖然已經(jīng)具備，但體系還比較粗糙。金融危機爆發(fā)以后，俄羅斯在調(diào)整國內(nèi)金融服務(wù)市場方面主要運用的還是經(jīng)濟手段，立法工作是逐漸進行的，仍然與其原來的金融法制改革緊密結(jié)合，直到2008年金融危機再次爆發(fā)。這期間，金融服務(wù)市場的法律制度對于穩(wěn)定金融市場、恢復(fù)國民經(jīng)濟還是發(fā)揮了相當(dāng)大的作用。金融危機的爆發(fā)也使俄羅斯認識到加強金融監(jiān)管、規(guī)避金融風(fēng)險的必要性和迫切性。也正因為如此，俄羅斯逐漸建立起多層次立體化的監(jiān)管體系，其自上而下的監(jiān)管主體分別是：中央銀行、行業(yè)自律組織、銀行自身，此外整個社會也負有監(jiān)管金融服務(wù)市場的職責(zé)。
2.2008年金融危機
2008年在世界范圍內(nèi)再次掀起新一輪的金融危機，俄羅斯沒有幸免，剛剛恢復(fù)的金融服務(wù)市場秩序再次受到重創(chuàng)。俄羅斯銀行數(shù)量迅速減少、股票暴跌、貨幣貶值、資產(chǎn)大幅度縮水、外商紛紛轉(zhuǎn)移投資，本國優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，諸如石油、礦業(yè)和鋼鐵等也受到沉重打擊，失業(yè)率走高，人民生活受到顯著影響。金融危機爆發(fā)以后，俄羅斯聯(lián)邦采取了一系列應(yīng)對措施，其中在法律政策方面主要進行了調(diào)整稅收、救濟失業(yè)和挽救金融服務(wù)市場等措施。挽救金融服務(wù)市場的重中之重是對銀行業(yè)的調(diào)整，兼顧其他金融服務(wù)市場，最大限度地保護存款人的利益。金融風(fēng)暴期間，俄羅斯先后出臺了多個法律案，幾乎所有的措施都是圍繞改善銀行經(jīng)營狀況展開的。
（1）改善銀行經(jīng)營狀況。2008年10月13日，俄羅斯頒布了該年度第171號法律案《對中央銀行法第46條的修訂法案》（《Закон о внесении изменения в статью 46 федерального закона о центральном банке РФ》，簡稱2008年《171號法案》）和第173號法律案《支持金融體系補充措施法》（《Закон о дополнительных мерах по поддержке финансовой системы РФ》）。前者為俄羅斯中央銀行增加了新的融資工具，規(guī)定央行有權(quán)向擁有一定評價等級的商業(yè)銀行提供最長6個月的無擔(dān)保融資。判斷債務(wù)人償還能力的評定和評定機構(gòu)，以及具體的融資條件均由央行理事會決定。同年12月30日頒布的第317號法律案（《Закон о внесении изменения в статьи 46 и 76 федерального закона о центральном банке РФ》，簡稱2008年《317號法案》）又將最長融資期限延長到一年。這些規(guī)定對于緩解商業(yè)銀行融資壓力起到了巨大作用。根據(jù)《支持金融體系補充措施法》，俄羅斯開發(fā)銀行和外經(jīng)銀行（Внешэкономбанк）有權(quán)為企業(yè)償還外債提供外匯供給，有權(quán)取得企業(yè)海外債權(quán)人的請求權(quán)。根據(jù)該法，中央銀行有權(quán)與其他信用機構(gòu)簽訂契約，并約定央行承擔(dān)該信用機構(gòu)與其他信用機構(gòu)交易時發(fā)生損失的補償義務(wù)，央行還可以給企業(yè)借貸提供信用供給，協(xié)助開發(fā)銀行向民間銀行融資，以無擔(dān)保方式向最大商業(yè)銀行和儲蓄銀行提供貸款等。
（2）防范銀行風(fēng)險措施。俄羅斯除了采取措施改善銀行現(xiàn)狀以外，還采取措施預(yù)防未來風(fēng)險。2008年10月28日俄羅斯頒布了第175號法律案《截至到2014年12月31日前增強銀行系統(tǒng)穩(wěn)定性的附加措施法案》（《Закон о дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года》，簡稱《附加措施法》）。根據(jù)該法案的規(guī)定，當(dāng)銀行的財務(wù)狀況出現(xiàn)不穩(wěn)定的跡象，有可能會威脅到銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定性和存款人的合法權(quán)益時，俄羅斯中央銀行和存款機構(gòu)將主動干預(yù)，采取防止銀行破產(chǎn)和快速恢復(fù)銀行系統(tǒng)穩(wěn)定性的必要措施。該法案在很大程度上優(yōu)化了銀行系統(tǒng)內(nèi)部財務(wù)制度，擴大了存款保險機構(gòu)的權(quán)限，也增強了中央銀行對商業(yè)銀行的監(jiān)管能力。
（3）增強金融市場活力。金融危機爆發(fā)后，大量流動資金為了回避風(fēng)險紛紛退出金融市場，為了增強金融服務(wù)市場的活力，增大資金流量，俄羅斯采取了修改銀行立法、頒布法律修正案、制定鼓勵政策等辦法。根據(jù)前文提到的173號法律案，俄羅斯啟動國民福利基金向商業(yè)銀行和證券市場注資。根據(jù)2008年10月15日第766號政府決定，國民福利基金再次投向證券市場，包括向股市和公司債券市場注資。俄羅斯啟動國民福利基金在一定程度上保障了金融服務(wù)市場充足的資金流動性。2008年10月28日俄羅斯頒布了第176號法律案《中央銀行法及證券法第12條修正案》（《Закон о внесении изменений в закон о центральном банке РФ и статью 12 закона о рынке ценных бумаг》，簡稱2008年《176號法案》）。在修訂以前，中央銀行與國內(nèi)外的信用機構(gòu)，以及俄羅斯政府之間在公開的金融服務(wù)市場可以進行國債交易，根據(jù)該法案的規(guī)定，現(xiàn)在又增加了有價證券的交易，明顯擴大了交易范圍，當(dāng)然也就增加了資金流動性。
（4）保護市場個人利益。根據(jù)上文中提到的2003年頒行的《自然人銀行存款保險法令》，當(dāng)銀行破產(chǎn)時，由接受個人存款的銀行共同組建的特別基金對個人存款提供最高10萬盧布的補償。2008年金融危機爆發(fā)后，大量國內(nèi)存款有外流的傾向，同年10月13日頒布了第174號法律案《銀行個人存款保險法第11條和其他俄聯(lián)邦法令的修正案》（《Закон о внесении изменеий в статью 11 закона о страховании вкладов физических лиц в банках РФ и некоторые другие законодательные акты РФ》，簡稱2008年《174號法案》），該法案將個人存款保護的限額從原來的10萬盧布提高到了70萬盧布。這項舉措對于保護存款人利益、防止國內(nèi)儲蓄外流產(chǎn)生了積極作用。
（三）評價
1998年和2008年兩次金融危機無疑沉重打擊了俄羅斯金融服務(wù)市場，但從另一角度看，也是俄羅斯金融法律體系的試金石。從前蘇聯(lián)解體至今的20年里，俄羅斯的金融服務(wù)市場法律體系從無到有，不斷發(fā)展進步，期間經(jīng)歷了多次的變革動蕩，再加上兩次金融危機的洗禮，反而加速了法律制度的完善，推動金融服務(wù)市場朝著規(guī)范化的方向發(fā)展。
首先，在制度內(nèi)容方面，安全優(yōu)先于效率，符合發(fā)展規(guī)律。
俄羅斯金融服務(wù)市場的法律制度旨在保障國家金融市場的正常發(fā)展，保障各個參與者的權(quán)益，維護國家經(jīng)濟運行的良好狀態(tài)。在市場建設(shè)初期，結(jié)構(gòu)比較簡單，主體數(shù)量有限，業(yè)務(wù)關(guān)系清晰，矛盾也不多，但隨著改革深入，市場不斷發(fā)展壯大，很多矛盾也越來越突出，為了維護市場正常秩序，就需要相應(yīng)的法律予以規(guī)制。俄羅斯在制定相關(guān)法律法規(guī)時，對眾多利益權(quán)衡之后，將金融市場的安全作為立法的首要目標，運行效率以市場安全為前提。另外，從俄羅斯金融市場短短20年的發(fā)展歷程來看，經(jīng)歷了社會變革、經(jīng)濟滑坡和金融危機，金融市場屢次陷入信用危機之中。對于俄羅斯金融服務(wù)市場來說，重中之重是恢復(fù)和維護其安全穩(wěn)定性，提高信用等級，防止資金外流。在俄羅斯金融服務(wù)市場法律規(guī)定中，眾多關(guān)于行業(yè)市場監(jiān)管的規(guī)范，如對監(jiān)管主體、程序、方式等詳細的規(guī)定，均表明俄羅斯高度重視行業(yè)秩序的維護、存款人利益的保護，以實現(xiàn)對金融體系安全的保障。當(dāng)然，這些嚴密的監(jiān)管措施在發(fā)揮維護安全作用的同時，也會相應(yīng)抑制市場的自由競爭和創(chuàng)新，使行業(yè)發(fā)展速度和市場經(jīng)營效率有所降低，反過來也會對國家監(jiān)管本身造成一定的負面影響。但是，從俄羅斯金融服務(wù)市場的發(fā)展程度來看，當(dāng)前的法律制度在內(nèi)容方面更多傾向于安全是值得稱贊的，是符合市場發(fā)展對法律政策要求的客觀規(guī)律的。
其次，在價值取向方面，國家向個人過渡，重視權(quán)利保護。
如上文所述，曾經(jīng)長期處于中央集權(quán)社會的歷史背景，對俄羅斯金融服務(wù)市場立法及法律制度的完善都產(chǎn)生了重大影響，最明顯的表現(xiàn)是，其法律制度更多關(guān)心的是國家社會的利益，而不是個人的權(quán)利，即公權(quán)力的維護高于私權(quán)利的保障。前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯聯(lián)邦對眾多法律進行了修訂，開始逐漸構(gòu)造民主社會的法律體系，雖過程艱辛，但已見成效。這從俄羅斯金融服務(wù)市場的立法過程即可看到，如《中央銀行法》、《保險業(yè)務(wù)組織法》和《證券市場法》中都包含了保護金融服務(wù)市場消費者權(quán)益的內(nèi)容，為存款人、保險參與人、投資者的利益保護提供了法律依據(jù)，與此同時，還通過行業(yè)協(xié)會增大保護個人投資者和債權(quán)人權(quán)利的力度?！蹲匀蝗算y行存款保險法》的出臺，再一次體現(xiàn)俄羅斯在金融服務(wù)市場中保護公民個人利益的決心，如一度將銀行破產(chǎn)帶來損失的補償金額從10萬盧布提高到70萬盧布。個人利益與金融市場的整體利益是相輔相成的，因此，對市場的監(jiān)管與對個人權(quán)利的保護是密不可分的。事實上，俄羅斯加強對金融服務(wù)市場的監(jiān)管，其效果之一就是對金融消費者的保護。俄羅斯在金融服務(wù)市場立法價值取向上，從強調(diào)國家利益絕對化發(fā)展到重視金融消費者的權(quán)益，是與當(dāng)今世界范圍內(nèi)金融服務(wù)市場法律制度發(fā)展的大趨勢相一致的。雖然，目前的俄羅斯金融服務(wù)市場法律制度并不完備，對投資人、存款人的保護執(zhí)行情況有待提高，救濟程序尚需完善，保護程度還有相當(dāng)大的提升空間，但這也恰恰是處于社會變革、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的俄羅斯需要逐步完善的內(nèi)容。
再次，在修訂完善方面，立法與改革并進，社會需求優(yōu)先。
論文關(guān)鍵詞：證券市場監(jiān)督管理法律制度
我國證券市場自建立以來，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績：據(jù)中國證監(jiān)會2009年8月25日的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2009年7月底，我國股票投資者開戶數(shù)近1．33億戶，基金投資賬戶超過1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達23．57萬億元，流通市值11．67萬億元，市值位列全球第三位。證券市場作為我國資本市場中的重要組成部分，在實現(xiàn)我國市場經(jīng)濟持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但同時，由于監(jiān)管、上市公司、中介機構(gòu)等方面的原因，中國證券市場。這些問題的出現(xiàn)使證券市場的健康發(fā)展備受困擾，證券市場監(jiān)管陷人困境之中。因此，完善我國證券市場監(jiān)管法律制度，加強對證券市場的監(jiān)管、維護投資者合法權(quán)益已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。
一、我國證券市場監(jiān)管制度存在的問題
(一)監(jiān)管者存在的問題
1．證監(jiān)會的作用問題
我國《證券法》第178條規(guī)定：“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法對證券市場實行監(jiān)督管理，維護證券市場秩序，保障其合法運行?！睆默F(xiàn)行體制看，證監(jiān)會名義上是證券監(jiān)督管理機關(guān)，證監(jiān)會的監(jiān)管范圍看似很大：無所不及、無所不能。從上市公司的審批、上市規(guī)模的大小、上市公司的家數(shù)、上市公司的價格、公司獨立董事培訓(xùn)及認可標準，到證券中介機構(gòu)準入、信息披露的方式及地方、信息披露之內(nèi)容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場有關(guān)的事情無不是在其管制范圍內(nèi)。而實際上，證監(jiān)會只是國務(wù)院組成部門中的附屬機構(gòu)，其監(jiān)督管理的權(quán)力和效力無法充分發(fā)揮。
2．證券業(yè)協(xié)會自律性監(jiān)管的獨立性問題
我國《證券法》第174條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會是證券業(yè)的自律組織，是社會團體法人。證券公司應(yīng)加入證券業(yè)協(xié)會。證券業(yè)協(xié)會的權(quán)力機構(gòu)為全體會員組成的會員大會”。同時規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會的職責(zé)，如擬定自律性管理制度、組織會員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)交流、處分違法違規(guī)會員及調(diào)解業(yè)內(nèi)各種糾紛等等。這樣簡簡單單的四個條文，并未明確規(guī)定證券業(yè)協(xié)會的獨立的監(jiān)管權(quán)力，致使這些規(guī)定不僅形同虛設(shè)，并且實施起來效果也不好。無論中國證券業(yè)協(xié)會還是地方證券業(yè)協(xié)會大都屬于官辦機構(gòu)，帶有一定的行政色彩，機構(gòu)負責(zé)人多是由政府機構(gòu)負責(zé)人兼任，證券業(yè)協(xié)會的自律規(guī)章如一些管理規(guī)則、上市規(guī)則、處罰規(guī)則等等都是由證監(jiān)會制定的，缺乏應(yīng)有的獨立性，沒有實質(zhì)的監(jiān)督管理的權(quán)力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準政府機構(gòu)。這與我國《證券法》的證券業(yè)的自律組織是通過其會員的自我約束、相互監(jiān)督來補充證監(jiān)會對證券市場的監(jiān)督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國《證券法》還沒有放手讓證券業(yè)協(xié)會進行自律監(jiān)管，也不相信證券業(yè)協(xié)會能夠進行自律監(jiān)管。在我國現(xiàn)行監(jiān)管體制中，證券業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管作用依然沒得到重視，證券市場自律管理缺乏應(yīng)有的法律地位。
3．監(jiān)管主體的自我監(jiān)督約束問題
強調(diào)證券監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，主要是考慮到證券市場的高風(fēng)險、突發(fā)性、波及范圍廣等特點，而過于分散的監(jiān)管權(quán)限往往會導(dǎo)致責(zé)任的相互推諉和監(jiān)管效率的低下，最終使抵御風(fēng)險的能力降低。而從辨證的角度分析，權(quán)力又必須受到約束，絕對的權(quán)力則意味著腐敗。從經(jīng)濟學(xué)的角度分析，監(jiān)管者也是經(jīng)濟人，他們與被監(jiān)管同樣需要自律性。監(jiān)管機構(gòu)希望加大自己的權(quán)力而減少自己的責(zé)任，監(jiān)管機構(gòu)的人員受到薪金、工作條件、聲譽權(quán)力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規(guī)章還是執(zhí)行監(jiān)管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團的工具，而偏離自身的職責(zé)和犧牲公眾的利益。從法學(xué)理論的角度分析，公共權(quán)力不是與生俱來的，它是從人民權(quán)利中分離出來，交由公共管理機構(gòu)享有行使權(quán)，用來為人服務(wù)；同時由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監(jiān)督；但權(quán)力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務(wù)的目標，被掌權(quán)者當(dāng)作謀取私利的工具。因此，在證券市場的監(jiān)管活動中，由于監(jiān)管權(quán)的存在，監(jiān)管者有可能，做出損害投資者合法權(quán)益的行為，所以必須加強對監(jiān)管主體的監(jiān)督約束。
(二)被監(jiān)管者存在的問題
1．上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機制的問題
由于我國上市公司上市前多由國有企業(yè)改制而來，股權(quán)過分集中于國有股股東，存在“一股獨大”現(xiàn)象，這種國有股股權(quán)比例過高的情況導(dǎo)致政府不敢過于放手讓市場自主調(diào)節(jié)，而用行政權(quán)力過多地干預(yù)證券市場的運行，形成所謂的“政策市”。由此出現(xiàn)了“證券的發(fā)行制度演變?yōu)閲衅髽I(yè)的融資制度，同時證券市場的每一次大的波動均與政府政策有關(guān)，我國證券市場的功能被強烈扭曲”的現(xiàn)象。證監(jiān)會的監(jiān)管活動也往往為各級政府部門所左右?？傊?，由于股權(quán)結(jié)構(gòu)的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監(jiān)會對證券市場的監(jiān)管出現(xiàn)問題。
2．證券市場中介機構(gòu)的治理問題
同上市公司一樣，我國的證券市場中介機構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機制等也有在著上述的問題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場的中介機構(gòu)隨著證券市場的發(fā)展雖然也成長起來，但在我國證券市場發(fā)展尚不成熟、法制尚待健全、相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗不足的境況下，這些機構(gòu)的日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范等也都存在很多缺陷。有些機構(gòu)為了牟取私利，違背職業(yè)道德，為企業(yè)做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。目前很多上市公司與中介機構(gòu)在上市、配股、資產(chǎn)重組、關(guān)聯(lián)交易等多個環(huán)節(jié)聯(lián)手勾結(jié)，出具虛假審計報告，或以能力有限為由對財務(wù)數(shù)據(jù)的真實性做出有傾向性錯誤的審計結(jié)論，誤導(dǎo)了投資者，擾亂證券市場的交易規(guī)則和秩序，對我國證券市場監(jiān)督管理造成沖擊。
3．投資者的問題
我國證券市場的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現(xiàn)在他們?nèi)狈τ嘘P(guān)投資的知識和經(jīng)驗，缺乏正確判斷企業(yè)管理的好壞、企業(yè)盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨立思考和決策的能力。他們沒有樹立正確的風(fēng)險觀念，在市場價格上漲時盲目樂觀，在市場價格下跌時又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場的風(fēng)險，又助長了大戶或證券公司操縱市場的行為，從而加大了我國證券市場的監(jiān)督管理的難度。
(三)監(jiān)管手段存在的問題
1．證券監(jiān)管的法律手段存在的問題
我國證券法制建設(shè)從20世紀80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實施，使得我國證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場是由上市公司證券經(jīng)營機構(gòu)、投資者及其它市場參與者組成，通過證券交易所的有效組織，圍繞上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)運行。在這一系列環(huán)節(jié)中，與之相配套的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)是應(yīng)有俱有，但我國目前除《證券法》之外，與之相配套的相關(guān)法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽平價法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國不具備統(tǒng)一完整的證券法律體系，導(dǎo)致我國在面臨一些證券市場違法違規(guī)行為時無計可施；另一方面，我國現(xiàn)有的證券市場法律法規(guī)過于抽象，缺乏具體的操作措施，導(dǎo)致在監(jiān)管中無法做到“有章可循”。再者，我國現(xiàn)行的證券法律制度中三大法律責(zé)任的配制嚴重失衡，過分強調(diào)行政責(zé)任和刑事責(zé)任，而忽視了民事責(zé)任，導(dǎo)致投資者的損失在事實上得不到補償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規(guī)涉及法律責(zé)任的條款有48條，其中有42條直接規(guī)定了行政責(zé)任，而涉及民事責(zé)任的條款只有4條。
2．證券監(jiān)管的行政手段存在的問題
在我國經(jīng)濟發(fā)展的歷程中，計劃經(jīng)濟體制的發(fā)展模式曾長久的站在我國經(jīng)濟發(fā)展的舞臺上，這種政府干預(yù)為主的思想在經(jīng)濟發(fā)展中已根深蒂固，監(jiān)管者法律意識淡薄，最終導(dǎo)致政府不敢也不想過多放手于證券市場。因此在我國證券市場的監(jiān)管中，市場的自我調(diào)節(jié)作用被弱化。
3．證券監(jiān)管的經(jīng)濟手段存在的問題
對于證券監(jiān)管的經(jīng)濟手段，無論是我國的法律規(guī)定還是在實際的操作過程中均有體現(xiàn)，只不過這種經(jīng)濟的監(jiān)管手段過于偏重于懲罰措施的監(jiān)督管理作用而忽視了經(jīng)濟獎勵的監(jiān)督管理作用。我國證券監(jiān)管主要表現(xiàn)為懲罰經(jīng)濟制裁，而對于三年保持較好的穩(wěn)定發(fā)展成績的上市公司，卻忽視了用經(jīng)濟獎勵手段鼓勵其守法守規(guī)行為。
二、完善我國證券市場監(jiān)管法律制度
(一)監(jiān)管者的法律完善
I．證監(jiān)會地位的法律完善
我國《證券法》首先應(yīng)重塑中國證監(jiān)會的權(quán)威形象，用法律規(guī)定增強其獨立性，明確界定中國證監(jiān)會獨立的監(jiān)督管理權(quán)。政府應(yīng)將維護證券市場發(fā)展的任務(wù)從證監(jiān)會的工作目標中剝離出去，將證監(jiān)會獨立出來，作為一個獨立的行政執(zhí)法委員會。同時我國《證券法》應(yīng)明確界定證監(jiān)會在現(xiàn)行法律框架內(nèi)實施監(jiān)管權(quán)力的獨立范圍，并對地方政府對證監(jiān)會的不合理的干預(yù)行為在法律上做出相應(yīng)規(guī)制。這樣，一方面利于樹立中國證監(jiān)會的法律權(quán)威，增強其監(jiān)管的獨立性，另一方面也利于監(jiān)管主體之間合理分工和協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。
2．證券業(yè)自律組織監(jiān)管權(quán)的法律完善
《證券法》對證券業(yè)自律組織的簡簡單單的幾條規(guī)定并未確立其在證券市場監(jiān)管中的輔助地位，我國應(yīng)學(xué)習(xí)英美等發(fā)達國家的監(jiān)管體制，對證券業(yè)自律組織重視起來。應(yīng)制定一部與《證券法》相配套的《證券業(yè)自律組織法》，其中明確界定證券業(yè)自律組織在證券市場中的監(jiān)管權(quán)范圍，確定其輔助監(jiān)管的地位以及獨立的監(jiān)管權(quán)力；在法律上規(guī)定政府和證監(jiān)會對證券業(yè)自律組織的有限干預(yù)，并嚴格規(guī)定干預(yù)的程序；在法律上完善證券業(yè)自律組織的各項人事任免、自律規(guī)則等，使其擺脫政府對其監(jiān)管權(quán)的干預(yù)，提高證券業(yè)自律組織的管理水平，真正走上規(guī)范化發(fā)展的道路，以利于我國證券業(yè)市場自我調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮以及與國際證券市場的接軌。
3．監(jiān)管者自我監(jiān)管的法律完善
對證券市場中的監(jiān)管者必須加強監(jiān)督約束：我國相關(guān)法律要嚴格規(guī)定監(jiān)管的程序，使其法制化，要求監(jiān)管者依法行政；通過法律法規(guī)，我們可以從正面角度利用監(jiān)管者經(jīng)濟人的一面，一方面改變我國證監(jiān)會及其分支機構(gòu)從事證券監(jiān)管的管理者的終身雇傭制，建立監(jiān)管機構(gòu)同管理者的勞動用工解聘制度，采取懲罰和激勵機制，另一方面落實量化定額的激勵相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關(guān)內(nèi)容，使相關(guān)利益主體參與其中，對監(jiān)管者形成約束，增加監(jiān)管的透明度；還可以通過法律開辟非政府的證券監(jiān)管機構(gòu)對監(jiān)管者業(yè)績的評價機制，來作為監(jiān)管機構(gòu)人事考核的重要依據(jù)。
(二)被監(jiān)管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對我國上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機制出現(xiàn)的問題，我們應(yīng)當(dāng)以完善上市公司的權(quán)力制衡為中心的法人治理結(jié)構(gòu)為目標。一方面在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上減少國有股的股份數(shù)額，改變國有股“一股獨大”的不合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)；另一方面制定和完善能夠使獨立董事發(fā)揮作用的法律環(huán)境，并在其內(nèi)部建立一種控制權(quán)、指揮權(quán)與監(jiān)督權(quán)的合理制衡的機制，把充分發(fā)揮董事會在公司治理結(jié)構(gòu)中的積極作用作為改革和完善我國公司治理結(jié)構(gòu)的突破口和主攻方向。
2．中介機構(gòu)治理的法律完善
我國證券市場中的中介機構(gòu)同上市公司一樣，在面對我國的經(jīng)濟發(fā)展的歷史和國情時也有股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機制的問題。除此之外，在其日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范、經(jīng)濟信用等方面也存在很多缺陷。我們應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化中介機構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善中介機構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)為根本目標，一方面在法津上提高違法者成本，加大對違法違規(guī)的中介機構(gòu)及相關(guān)人員的處罰力度：不僅要追究法人責(zé)任，還要追究直接責(zé)任人、相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟乃至刑事的責(zé)任。另一方面在法律上加大對中介機構(gòu)的信用的管理規(guī)定，使中介機構(gòu)建立起嚴格的信用擔(dān)保制度。
3．有關(guān)投資者投資的法律完善
我國相關(guān)法律應(yīng)確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問責(zé)機制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問題，誰應(yīng)對此負責(zé)，法律應(yīng)有明確答案。其次，實施長期的風(fēng)險教育戰(zhàn)略，向投資者進行“股市有風(fēng)險，投資需謹慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價波動與經(jīng)濟波動的分析體系，引導(dǎo)投資者理性預(yù)期。投資者對未來經(jīng)濟的預(yù)期是決定股價波動的重要因素，投資者應(yīng)以過去的經(jīng)濟信念為條件對未來經(jīng)濟作出預(yù)期，從而確定自己的投資策略。
(三)監(jiān)管手段的法律完善
1．證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的完善
我國證券監(jiān)管的法律法規(guī)體系雖然已經(jīng)日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個層次的法律法規(guī)體系，但我國證券監(jiān)管法律法規(guī)體系無論從總體上還是細節(jié)部分都存在諸多漏洞和不足。面對21世紀的法治世界，證券監(jiān)管法律法規(guī)在對證券監(jiān)管中的作用不言而語，我們?nèi)孕杓訌妼ψC券監(jiān)管法律法規(guī)體系的重視與完善。要加快出臺《證券法》的實施細則，以便細化法律條款，增強法律的可操作性，并填補一些《證券法》無法監(jiān)管的空白；制定與《證券法》相配套的監(jiān)管證券的上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)的相關(guān)法律法規(guī)，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽評價法》等等；進一步完善法律責(zé)任制度，使其在我國證券市場中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，彌補投資者所遭受的損害，保護投資者利益。
2．證券監(jiān)管行政手段的法律完善
政府對證券市場的過度干預(yù)，與市場經(jīng)濟發(fā)展的基本原理是相違背的，不利于證券市場的健康、快速發(fā)展。因此要完善我國證券市場的監(jiān)管手段，正確處理好證券監(jiān)管同市場機制的關(guān)系，深化市場經(jīng)濟的觀念，減少政府對市場的干涉。盡量以市場化的監(jiān)管方式和經(jīng)濟、法律手段代替過去的政府指令和政策干預(yù)，在法律上明確界定行政干預(yù)的范圍和程序等內(nèi)容，使政府嚴格依法監(jiān)管，并從法律上體現(xiàn)證券監(jiān)管從“官本位”向“市場本位”轉(zhuǎn)化的思想。
3．證券監(jiān)管其他手段的法律完善
證券監(jiān)管除了法律手段和行政手段外，還有經(jīng)濟手段、輿論手段等等。對于經(jīng)濟手段前面也有所提及，證券監(jiān)管中的每個主體都是經(jīng)濟人，我們利用其正面的作用，可以發(fā)揮經(jīng)濟手段不可替代的潛能，如對于監(jiān)管機構(gòu)的管理者建立違法違規(guī)的懲罰機制和監(jiān)管效率的考核獎勵機制等，促進監(jiān)管者依法監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。在法律上對新聞媒體進行授權(quán)，除了原則性規(guī)定外，更應(yīng)注重一些實施細則，從而便于輿論監(jiān)督的操作和法律保護，使輿論監(jiān)督制度化、規(guī)法化、程序化，保障其充分發(fā)揮作用。
論文摘要：證券市場作為我國資本市場中的重要組成部分，自建立以來，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績，在實現(xiàn)我國市場經(jīng)濟持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但由于證券市場監(jiān)督管理法律制度的滯后等原因，導(dǎo)致證券市場監(jiān)管不力，在證券市場上出現(xiàn)了諸多混亂現(xiàn)象，使證券市場的健康發(fā)展備受困擾。因此，完善我國證券市場的監(jiān)督管理法律制度、加強對證券市場的監(jiān)督管理，是證券市場走向規(guī)范和健康發(fā)展的根本所在。
我國證券市場自建立以來，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績：據(jù)中國證監(jiān)會2009年8月25日的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2009年7月底，我國股票投資者開戶數(shù)近1．33億戶，基金投資賬戶超過1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達23．57萬億元，流通市值11．67萬億元，市值位列全球第三位。證券市場作為我國資本市場中的重要組成部分，在實現(xiàn)我國市場經(jīng)濟持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但同時，由于監(jiān)管、上市公司、中介機構(gòu)等方面的原因，中國證券市場。這些問題的出現(xiàn)使證券市場的健康發(fā)展備受困擾，證券市場監(jiān)管陷人困境之中。因此，完善我國證券市場監(jiān)管法律制度，加強對證券市場的監(jiān)管、維護投資者合法權(quán)益已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。
一、我國證券市場監(jiān)管制度存在的問題
(一)監(jiān)管者存在的問題
1．證監(jiān)會的作用問題
我國《證券法》第178條規(guī)定：“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法對證券市場實行監(jiān)督管理，維護證券市場秩序，保障其合法運行?！睆默F(xiàn)行體制看，證監(jiān)會名義上是證券監(jiān)督管理機關(guān)，證監(jiān)會的監(jiān)管范圍看似很大：無所不及、無所不能。從上市公司的審批、上市規(guī)模的大小、上市公司的家數(shù)、上市公司的價格、公司獨立董事培訓(xùn)及認可標準，到證券中介機構(gòu)準入、信息披露的方式及地方、信息披露之內(nèi)容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場有關(guān)的事情無不是在其管制范圍內(nèi)。而實際上，證監(jiān)會只是國務(wù)院組成部門中的附屬機構(gòu)，其監(jiān)督管理的權(quán)力和效力無法充分發(fā)揮。
2．證券業(yè)協(xié)會自律性監(jiān)管的獨立性問題
我國《證券法》第174條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會是證券業(yè)的自律組織，是社會團體法人。證券公司應(yīng)加入證券業(yè)協(xié)會。證券業(yè)協(xié)會的權(quán)力機構(gòu)為全體會員組成的會員大會”。同時規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會的職責(zé)，如擬定自律性管理制度、組織會員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)交流、處分違法違規(guī)會員及調(diào)解業(yè)內(nèi)各種糾紛等等。這樣簡簡單單的四個條文，并未明確規(guī)定證券業(yè)協(xié)會的獨立的監(jiān)管權(quán)力，致使這些規(guī)定不僅形同虛設(shè)，并且實施起來效果也不好。無論中國證券業(yè)協(xié)會還是地方證券業(yè)協(xié)會大都屬于官辦機構(gòu)，帶有一定的行政色彩，機構(gòu)負責(zé)人多是由政府機構(gòu)負責(zé)人兼任，證券業(yè)協(xié)會的自律規(guī)章如一些管理規(guī)則、上市規(guī)則、處罰規(guī)則等等都是由證監(jiān)會制定的，缺乏應(yīng)有的獨立性，沒有實質(zhì)的監(jiān)督管理的權(quán)力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準政府機構(gòu)。這與我國《證券法》的證券業(yè)的自律組織是通過其會員的自我約束、相互監(jiān)督來補充證監(jiān)會對證券市場的監(jiān)督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國《證券法》還沒有放手讓證券業(yè)協(xié)會進行自律監(jiān)管，也不相信證券業(yè)協(xié)會能夠進行自律監(jiān)管。在我國現(xiàn)行監(jiān)管體制中，證券業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管作用依然沒得到重視，證券市場自律管理缺乏應(yīng)有的法律地位。
3．監(jiān)管主體的自我監(jiān)督約束問題
強調(diào)證券監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，主要是考慮到證券市場的高風(fēng)險、突發(fā)性、波及范圍廣等特點，而過于分散的監(jiān)管權(quán)限往往會導(dǎo)致責(zé)任的相互推諉和監(jiān)管效率的低下，最終使抵御風(fēng)險的能力降低。而從辨證的角度分析，權(quán)力又必須受到約束，絕對的權(quán)力則意味著腐敗。從經(jīng)濟學(xué)的角度分析，監(jiān)管者也是經(jīng)濟人，他們與被監(jiān)管同樣需要自律性。監(jiān)管機構(gòu)希望加大自己的權(quán)力而減少自己的責(zé)任，監(jiān)管機構(gòu)的人員受到薪金、工作條件、聲譽權(quán)力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規(guī)章還是執(zhí)行監(jiān)管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團的工具，而偏離自身的職責(zé)和犧牲公眾的利益。從法學(xué)理論的角度分析，公共權(quán)力不是與生俱來的，它是從人民權(quán)利中分離出來，交由公共管理機構(gòu)享有行使權(quán)，用來為人服務(wù)；同時由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監(jiān)督；但權(quán)力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務(wù)的目標，被掌權(quán)者當(dāng)作謀取私利的工具。因此，在證券市場的監(jiān)管活動中，由于監(jiān)管權(quán)的存在，監(jiān)管者有可能以權(quán)謀私，做出損害投資者合法權(quán)益的行為，所以必須加強對監(jiān)管主體的監(jiān)督約束。
(二)被監(jiān)管者存在的問題
1．上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機制的問題
由于我國上市公司上市前多由國有企業(yè)改制而來，股權(quán)過分集中于國有股股東，存在“一股獨大”現(xiàn)象，這種國有股股權(quán)比例過高的情況導(dǎo)致政府不敢過于放手讓市場自主調(diào)節(jié)，而用行政權(quán)力過多地干預(yù)證券市場的運行，形成所謂的“政策市”。由此出現(xiàn)了“證券的發(fā)行制度演變?yōu)閲衅髽I(yè)的融資制度，同時證券市場的每一次大的波動均與政府政策有關(guān)，我國證券市場的功能被強烈扭曲”的現(xiàn)象。證監(jiān)會的監(jiān)管活動也往往為各級政府部門所左右。總之，由于股權(quán)結(jié)構(gòu)的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監(jiān)會對證券市場的監(jiān)管出現(xiàn)問題。
2．證券市場中介機構(gòu)的治理問題
同上市公司一樣，我國的證券市場中介機構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機制等也有在著上述的問題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場的中介機構(gòu)隨著證券市場的發(fā)展雖然也成長起來，但在我國證券市場發(fā)展尚不成熟、法制尚待健全、相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗不足的境況下，這些機構(gòu)的日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范等也都存在很多缺陷。有些機構(gòu)為了牟取私利，違背職業(yè)道德，為企業(yè)做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。目前很多上市公司與中介機構(gòu)在上市、配股、資產(chǎn)重組、關(guān)聯(lián)交易等多個環(huán)節(jié)聯(lián)手勾結(jié)，出具虛假審計報告，或以能力有限為由對財務(wù)數(shù)據(jù)的真實性做出有傾向性錯誤的審計結(jié)論，誤導(dǎo)了投資者，擾亂證券市場的交易規(guī)則和秩序，對我國證券市場監(jiān)督管理造成沖擊。
3．投資者的問題
我國證券市場的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現(xiàn)在他們?nèi)狈τ嘘P(guān)投資的知識和經(jīng)驗，缺乏正確判斷企業(yè)管理的好壞、企業(yè)盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨立思考和決策的能力。他們沒有樹立正確的風(fēng)險觀念，在市場價格上漲時盲目樂觀，在市場價格下跌時又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場的風(fēng)險，又助長了大戶或證券公司操縱市場的行為，從而加大了我國證券市場的監(jiān)督管理的難度。
(三)監(jiān)管手段存在的問題
1．證券監(jiān)管的法律手段存在的問題
我國證券法制建設(shè)從20世紀80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實施，使得我國證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場是由上市公司證券經(jīng)營機構(gòu)、投資者及其它市場參與者組成，通過證券交易所的有效組織，圍繞上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)運行。在這一系列環(huán)節(jié)中，與之相配套的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)是應(yīng)有俱有，但我國目前除《證券法》之外，與之相配套的相關(guān)法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽平價法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國不具備統(tǒng)一完整的證券法律體系，導(dǎo)致我國在面臨一些證券市場違法違規(guī)行為時無計可施；另一方面，我國現(xiàn)有的證券市場法律法規(guī)過于抽象，缺乏具體的操作措施，導(dǎo)致在監(jiān)管中無法做到“有章可循”。再者，我國現(xiàn)行的證券法律制度中三大法律責(zé)任的配制嚴重失衡，過分強調(diào)行政責(zé)任和刑事責(zé)任，而忽視了民事責(zé)任，導(dǎo)致投資者的損失在事實上得不到補償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規(guī)涉及法律責(zé)任的條款有48條，其中有42條直接規(guī)定了行政責(zé)任，而涉及民事責(zé)任的條款只有4條。
2．證券監(jiān)管的行政手段存在的問題
在我國經(jīng)濟發(fā)展的歷程中，計劃經(jīng)濟體制的發(fā)展模式曾長久的站在我國經(jīng)濟發(fā)展的舞臺上，這種政府干預(yù)為主的思想在經(jīng)濟發(fā)展中已根深蒂固，監(jiān)管者法律意識淡薄，最終導(dǎo)致政府不敢也不想過多放手于證券市場。因此在我國證券市場的監(jiān)管中，市場的自我調(diào)節(jié)作用被弱化。
3．證券監(jiān)管的經(jīng)濟手段存在的問題
對于證券監(jiān)管的經(jīng)濟手段，無論是我國的法律規(guī)定還是在實際的操作過程中均有體現(xiàn)，只不過這種經(jīng)濟的監(jiān)管手段過于偏重于懲罰措施的監(jiān)督管理作用而忽視了經(jīng)濟獎勵的監(jiān)督管理作用。我國證券監(jiān)管主要表現(xiàn)為懲罰經(jīng)濟制裁，而對于三年保持較好的穩(wěn)定發(fā)展成績的上市公司，卻忽視了用經(jīng)濟獎勵手段鼓勵其守法守規(guī)行為。
二、完善我國證券市場監(jiān)管法律制度
(一)監(jiān)管者的法律完善
I．證監(jiān)會地位的法律完善
我國《證券法》首先應(yīng)重塑中國證監(jiān)會的權(quán)威形象，用法律規(guī)定增強其獨立性，明確界定中國證監(jiān)會獨立的監(jiān)督管理權(quán)。政府應(yīng)將維護證券市場發(fā)展的任務(wù)從證監(jiān)會的工作目標中剝離出去，將證監(jiān)會獨立出來，作為一個獨立的行政執(zhí)法委員會。同時我國《證券法》應(yīng)明確界定證監(jiān)會在現(xiàn)行法律框架內(nèi)實施監(jiān)管權(quán)力的獨立范圍，并對地方政府對證監(jiān)會的不合理的干預(yù)行為在法律上做出相應(yīng)規(guī)制。這樣，一方面利于樹立中國證監(jiān)會的法律權(quán)威，增強其監(jiān)管的獨立性，另一方面也利于監(jiān)管主體之間合理分工和協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。
2．證券業(yè)自律組織監(jiān)管權(quán)的法律完善
《證券法》對證券業(yè)自律組織的簡簡單單的幾條規(guī)定并未確立其在證券市場監(jiān)管中的輔助地位，我國應(yīng)學(xué)習(xí)英美等發(fā)達國家的監(jiān)管體制，對證券業(yè)自律組織重視起來。應(yīng)制定一部與《證券法》相配套的《證券業(yè)自律組織法》，其中明確界定證券業(yè)自律組織在證券市場中的監(jiān)管權(quán)范圍，確定其輔助監(jiān)管的地位以及獨立的監(jiān)管權(quán)力；在法律上規(guī)定政府和證監(jiān)會對證券業(yè)自律組織的有限干預(yù)，并嚴格規(guī)定干預(yù)的程序；在法律上完善證券業(yè)自律組織的各項人事任免、自律規(guī)則等，使其擺脫政府對其監(jiān)管權(quán)的干預(yù)，提高證券業(yè)自律組織的管理水平，真正走上規(guī)范化發(fā)展的道路，以利于我國證券業(yè)市場自我調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮以及與國際證券市場的接軌。
3．監(jiān)管者自我監(jiān)管的法律完善
對證券市場中的監(jiān)管者必須加強監(jiān)督約束：我國相關(guān)法律要嚴格規(guī)定監(jiān)管的程序，使其法制化，要求監(jiān)管者依法行政；通過法律法規(guī)，我們可以從正面角度利用監(jiān)管者經(jīng)濟人的一面，一方面改變我國證監(jiān)會及其分支機構(gòu)從事證券監(jiān)管的管理者的終身雇傭制，建立監(jiān)管機構(gòu)同管理者的勞動用工解聘制度，采取懲罰和激勵機制，另一方面落實量化定額的激勵相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關(guān)內(nèi)容，使相關(guān)利益主體參與其中，對監(jiān)管者形成約束，增加監(jiān)管的透明度；還可以通過法律開辟非政府的證券監(jiān)管機構(gòu)對監(jiān)管者業(yè)績的評價機制，來作為監(jiān)管機構(gòu)人事考核的重要依據(jù)。
(二)被監(jiān)管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對我國上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機制出現(xiàn)的問題，我們應(yīng)當(dāng)以完善上市公司的權(quán)力制衡為中心的法人治理結(jié)構(gòu)為目標。一方面在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上減少國有股的股份數(shù)額，改變國有股“一股獨大”的不合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)；另一方面制定和完善能夠使獨立董事發(fā)揮作用的法律環(huán)境，并在其內(nèi)部建立一種控制權(quán)、指揮權(quán)與監(jiān)督權(quán)的合理制衡的機制，把充分發(fā)揮董事會在公司治理結(jié)構(gòu)中的積極作用作為改革和完善我國公司治理結(jié)構(gòu)的突破口和主攻方向。
2．中介機構(gòu)治理的法律完善
我國證券市場中的中介機構(gòu)同上市公司一樣，在面對我國的經(jīng)濟發(fā)展的歷史和國情時也有股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機制的問題。除此之外，在其日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范、經(jīng)濟信用等方面也存在很多缺陷。我們應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化中介機構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善中介機構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)為根本目標，一方面在法津上提高違法者成本，加大對違法違規(guī)的中介機構(gòu)及相關(guān)人員的處罰力度：不僅要追究法人責(zé)任，還要追究直接責(zé)任人、相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟乃至刑事的責(zé)任。另一方面在法律上加大對中介機構(gòu)的信用的管理規(guī)定，使中介機構(gòu)建立起嚴格的信用擔(dān)保制度。
3．有關(guān)投資者投資的法律完善
我國相關(guān)法律應(yīng)確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問責(zé)機制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問題，誰應(yīng)對此負責(zé)，法律應(yīng)有明確答案。其次，實施長期的風(fēng)險教育戰(zhàn)略，向投資者進行“股市有風(fēng)險，投資需謹慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價波動與經(jīng)濟波動的分析體系，引導(dǎo)投資者理性預(yù)期。投資者對未來經(jīng)濟的預(yù)期是決定股價波動的重要因素，投資者應(yīng)以過去的經(jīng)濟信念為條件對未來經(jīng)濟作出預(yù)期，從而確定自己的投資策略。
(三)監(jiān)管手段的法律完善
1．證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的完善
我國證券監(jiān)管的法律法規(guī)體系雖然已經(jīng)日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個層次的法律法規(guī)體系，但我國證券監(jiān)管法律法規(guī)體系無論從總體上還是細節(jié)部分都存在諸多漏洞和不足。面對21世紀的法治世界，證券監(jiān)管法律法規(guī)在對證券監(jiān)管中的作用不言而語，我們?nèi)孕杓訌妼ψC券監(jiān)管法律法規(guī)體系的重視與完善。要加快出臺《證券法》的實施細則，以便細化法律條款，增強法律的可操作性，并填補一些《證券法》無法監(jiān)管的空白；制定與《證券法》相配套的監(jiān)管證券的上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)的相關(guān)法律法規(guī)，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽評價法》等等；進一步完善法律責(zé)任制度，使其在我國證券市場中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，彌補投資者所遭受的損害，保護投資者利益。
2．證券監(jiān)管行政手段的法律完善
政府對證券市場的過度干預(yù)，與市場經(jīng)濟發(fā)展的基本原理是相違背的，不利于證券市場的健康、快速發(fā)展。因此要完善我國證券市場的監(jiān)管手段，正確處理好證券監(jiān)管同市場機制的關(guān)系，深化市場經(jīng)濟的觀念，減少政府對市場的干涉。盡量以市場化的監(jiān)管方式和經(jīng)濟、法律手段代替過去的政府指令和政策干預(yù)，在法律上明確界定行政干預(yù)的范圍和程序等內(nèi)容，使政府嚴格依法監(jiān)管，并從法律上體現(xiàn)證券監(jiān)管從“官本位”向“市場本位”轉(zhuǎn)化的思想。
3．證券監(jiān)管其他手段的法律完善
證券監(jiān)管除了法律手段和行政手段外，還有經(jīng)濟手段、輿論手段等等。對于經(jīng)濟手段前面也有所提及，證券監(jiān)管中的每個主體都是經(jīng)濟人，我們利用其正面的作用，可以發(fā)揮經(jīng)濟手段不可替代的潛能，如對于監(jiān)管機構(gòu)的管理者建立違法違規(guī)的懲罰機制和監(jiān)管效率的考核獎勵機制等，促進監(jiān)管者依法監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。在法律上對新聞媒體進行授權(quán)，除了原則性規(guī)定外，更應(yīng)注重一些實施細則，從而便于輿論監(jiān)督的操作和法律保護，使輿論監(jiān)督制度化、規(guī)法化、程序化，保障其充分發(fā)揮作用。
一、四國證券市場會計監(jiān)管模式特點分析
(一)美國：行業(yè)自律為主，政府干預(yù)為輔，保護投資者利益
美國的證券市場會計監(jiān)管模式的主要特點可以歸納為，以保護投資者利益為最高目標，以民間審計為主要監(jiān)管方式，由注冊會計師事務(wù)所對上市公司實施監(jiān)管，而美國證券交易委員會則對注冊會計師事務(wù)所實行再監(jiān)管。在這一模式中，美國證券交易委員會負責(zé)監(jiān)督上市公司的財務(wù)報告，但美國證監(jiān)會的這種監(jiān)管是間接的，通常情況下其具體的業(yè)務(wù)由會計師事務(wù)所進行審計。從理論上來說，行業(yè)自律監(jiān)管模式是基于這樣一種假設(shè)：會計師依靠行業(yè)內(nèi)部制度來約束自己的行為，若他們的行為違反了行業(yè)規(guī)范，就有可能被驅(qū)逐出會計行業(yè)。雖然這種監(jiān)管模式在20世紀70年代曾由于美國國內(nèi)發(fā)生的一系列審計失敗案件而受到美國政府的質(zhì)疑，但當(dāng)時的美國注冊會計師協(xié)會為了防止美國政府過多地干預(yù)會計行業(yè)的監(jiān)管，建立了一整套行業(yè)自律監(jiān)管機制，特別成立了公共監(jiān)管委員會，對注冊會計師的獨立性和審計質(zhì)量實施監(jiān)管。
事實上，一種會計監(jiān)管模式是否符合一國證券市場，必須和它所處的歷史環(huán)境相適應(yīng)，美國過去100年引以為豪的行業(yè)自律模式在當(dāng)今形勢下也表現(xiàn)出廠某種局限性。安然事件的爆發(fā)，使美國現(xiàn)行監(jiān)管模式成為焦點，受到了各界的質(zhì)疑，為了維護美國監(jiān)管當(dāng)局的權(quán)威，美國證監(jiān)會對此迅速做出了反應(yīng)，頒布了《薩班斯――奧克斯利掖案》，設(shè)立了獨立的監(jiān)管機構(gòu)，標志著“后安然時代證券市場會計監(jiān)管模式”的到來。在新的監(jiān)管模式下，監(jiān)管當(dāng)局嘗試將宏觀監(jiān)管與微觀監(jiān)管性結(jié)合，從而更加有效地維護證券市場的健康有效運行。
(二)英國：民間審計為主，保護投資者利益
英國證券市場會計監(jiān)管模式強調(diào)公司財務(wù)報告應(yīng)給予真實與公允反映。1948年《公司法》規(guī)定英國的會計監(jiān)管主體屬于民間組織，隨著經(jīng)濟全球化和會計國際化的發(fā)展，以行業(yè)自律為主的英國會計監(jiān)管模式的局限性也逐漸暴露出來。由于缺乏一套強有力的會計監(jiān)管法規(guī)，使得英國各地之間會計監(jiān)管的程度不完全一致，極大地影響了英國證券市場會計監(jiān)管的水平，因此，英國監(jiān)管當(dāng)局也希望借鑒政府集中監(jiān)管模式的經(jīng)驗，對現(xiàn)有會計模式進行有益的補充與完善。
(三)法國：政府驅(qū)動，稅務(wù)主導(dǎo)
法國是西方國家中在一定程度上實行計劃經(jīng)濟的國家。在會計立法上，政府在制定會計準則中發(fā)揮了較人作用，強調(diào)會計準則的統(tǒng)一性，強調(diào)會計服從稅法的要求并與稅法的規(guī)定保持一致。法國實行“會計總方案”，政府組建了全國會計監(jiān)督委員會米負責(zé)實行會計總方案，會計總方案實行統(tǒng)一的會訓(xùn)制度，滿足國家稅收的要求。
(四)日本：以法律為基礎(chǔ)，政府集中監(jiān)管
日本證券市場會計監(jiān)管主體是由大藏大臣直接領(lǐng)導(dǎo)的，以證券交易監(jiān)視委員會為專門的政府監(jiān)管機構(gòu)，由大藏大臣任命的地區(qū)財政局長為地方證券監(jiān)視長官的垂直管理式的監(jiān)管模式。在法律的基礎(chǔ)上執(zhí)行監(jiān)管任務(wù)時，實行了證券交易監(jiān)視委員會和自律機構(gòu)的有機結(jié)合。
二、會計監(jiān)管模式產(chǎn)生差異的原因分析
第一、各國會計差異及會計模式的國際分類是證券市場會計監(jiān)管模式產(chǎn)生差異的根本原因。
國際會計模式的分類是將國際范圍內(nèi)各國會計制度用抽象化和典型化的方法進行分組。歸類而形成的具有一定特征的會計事務(wù)形式和定式。通過確立各種影響因素與會計差異之間的相關(guān)關(guān)系，對影響會計模式的因素加以概括，這些影響各國會計的因素與各國證券市場會計監(jiān)管模式的形成就有了某種必然的聯(lián)系。
一方面，歐美法學(xué)界根據(jù)各國法律的特點及其源流關(guān)系對各國法律進行分類。一般分為五大法系：中國法系、印度法系、阿拉伯法系、普通法系和羅馬法系，前三種屬于法制史上的概念，后兩者在西方各國有重要影響。其中普通法系源于英國，是英國古代不成文的習(xí)慣法依靠法庭審判案件的判決逐漸延傳下來的。屬于普通法系的國家有英國、愛爾蘭，美國、加拿大、澳大利亞和新西蘭等。在普通法系的國家中，企業(yè)的會計處理和財務(wù)報告形式在法律的框架范圍內(nèi)有很大的自由度，而且許多詳細的會計規(guī)則是由會計職業(yè)界制定的。羅馬法系也稱“大陸法系”，是古羅馬的法律以及在羅馬法的基礎(chǔ)上制評訂和發(fā)展起來的，屬于羅馬法系的國家包括法國、意大利、德國、西班牙、荷蘭、葡萄牙和日本，在羅馬法系的國家中，各公司進行的會計處理必須嚴格遵守法定的要求，會計職業(yè)界幾乎沒有自己制定會計規(guī)則的余地。
另一方面，經(jīng)濟體制的不同導(dǎo)致了對會計的要求有所不同。在經(jīng)濟高度發(fā)達的國家中，必然要求高水平的會計理論和會計實務(wù)，在這樣的國家中證券市場的發(fā)育必然發(fā)達，所以要求比較完善的監(jiān)管模式對其進行監(jiān)管。而在經(jīng)濟相對落后的國家中，會計理論和會計實務(wù)還處于發(fā)展與探索階段，在這桿的證券市場中，必然要結(jié)合實際情況并借鑒其他國家的經(jīng)驗，找到合適的監(jiān)管模式進行監(jiān)管。
此外，一國稅收體制、文化背景、政治制度等都會對會計活動、會計理論和實務(wù)存在直接或間接的影響。英國學(xué)者諾貝斯借用生物學(xué)的劃分方法，按“綱”、“亞綱”、“族”與“種”等概念，將不同國家的會計模式進行了分類。由此可以看出，監(jiān)管模式的選擇是與其會計模式的選擇密不可分的，這也是本文選擇這四個國家作為研究對象的原因所在。
第二、證券市場不同會計監(jiān)管模式形成有其深刻的歷史原因。
不同的監(jiān)管模式大都是經(jīng)歷了市場震蕩、監(jiān)管失靈和加強監(jiān)管的過程而逐步形成和完善的。在不同的監(jiān)管模式背后，蘊涵著促成其形成不同風(fēng)格的社會經(jīng)濟原因。作為行業(yè)自律為土、政府監(jiān)管為輔模式典型代表的美國來講，正是歷史慘痛的教訓(xùn)，特別是經(jīng)歷了“安然事件”以后，使政府更加積極主動地介入到證券市場會訓(xùn)監(jiān)管當(dāng)中來，確立嚴格、全面的立法體系和統(tǒng)一的證券市場監(jiān)管制度，奠定了證券市場會計監(jiān)管的國際領(lǐng)先地位。與美國不同，英國是老牌資本主義國家，在極其漫長的資本主義發(fā)展的歷史長河中，其證券市場監(jiān)管的發(fā)展和演變是相對漫長而平緩的。英國人有其特有的人文環(huán)境，其經(jīng)濟、政治等各方面的因素也促進了其自律監(jiān)管模式的成長和完善，形成了自我約束、自我管理和自我發(fā)展為顯著特點的自律組織和以自律為主的監(jiān)管模式。
綜上所述，我們發(fā)現(xiàn)證券市場會計監(jiān)管模式產(chǎn)生的歷史原因是模式產(chǎn)生差
異的內(nèi)在原因，證券市場會計監(jiān)骨模式是伴隨著各國證券市場的發(fā)展，什隨著各國經(jīng)濟、政治、法律、文化、地理和社會背景等方面的變化而發(fā)展變化。
第三、各國會計監(jiān)管主體的職能差異是決定證券市場會計監(jiān)管模式差異的直接原因。
英美兩國的監(jiān)管模式在“安然事件”以前都實行以行業(yè)自律為主的監(jiān)管模式。英國的監(jiān)管組織是民間性質(zhì)的，所以依靠行、帳組織的自律是英國的監(jiān)管手段。美國的證監(jiān)會雖然是獨立的監(jiān)管機構(gòu)，但不直接參與會計準則的制訂，而一直把這項權(quán)利限制于監(jiān)督作用，準許并鼓勵民間職業(yè)團體在會計準則的制訂方面起主導(dǎo)地位，在“安然事件”以后兩國都有意向獨立的監(jiān)管模式發(fā)展，尋求一種行業(yè)監(jiān)管和政府監(jiān)管的有效結(jié)合。而法國和日本的監(jiān)管機構(gòu)都是由政府主導(dǎo)的，由政府控制的機構(gòu)，所以他們的監(jiān)管模式是以政府監(jiān)管為主。
三、關(guān)于構(gòu)建中國證券市場會計監(jiān)管模式的幾點啟示
各國證券市場會計監(jiān)管的歷史、實踐和經(jīng)驗的分析為我國證券市場會計監(jiān)管體系的設(shè)計提供極其重要的啟示。
第一、政府在證券市場的會計監(jiān)管中的作用不容忽視。相對而言，美國證券市場會計監(jiān)管被公認為最嚴格、最卓有成效的監(jiān)管體系，具模式為許多其他國家所效仿。其證券市場會計監(jiān)管方面的成功經(jīng)驗和教訓(xùn)充分說明：統(tǒng)一立法和集中管理是在總體上保證證券市場公平與效率、更為有效的管理方式。強調(diào)政府監(jiān)管的思想精髓，就是要以充分保護投資者尤其是中小投資者的利益，最終實現(xiàn)資源優(yōu)化配置為目標。
內(nèi)容提要：監(jiān)管與自律、自治是資本市場的永恒的主體。沒有適度的監(jiān)管難以自發(fā)地建立公平和有效競爭的資本市場秩序，確保交易安全和廣大投資者的利益；而一個缺乏自律和自治的資本市場，必然是市場交易主體缺乏活力，資源配置效益低下的市場。對政府監(jiān)管產(chǎn)生強烈依賴，以至于無法生成自律、自治環(huán)境機制的資本市場，永遠也不可能走向成熟。我國資本市場以政府為主導(dǎo)，管制過甚，自律、自治受到無形壓制的發(fā)展模式，必須扭轉(zhuǎn)、過渡到監(jiān)管與自律、自治并重，二者有機統(tǒng)一的軌道上，才能使我國資本市場最終走向成熟。
現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的資本市場必須營造一個監(jiān)管與自律、自治對立統(tǒng)一的市場環(huán)境，才能實現(xiàn)法律調(diào)整對安全和效益的追求。然而，法律如何把握適度監(jiān)管的領(lǐng)域，為各類市場主體保留適宜其生存和持續(xù)發(fā)展的空間，則是整個資本市場能否良性運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。資本市場的監(jiān)管應(yīng)建立在市場機制配置資源的基礎(chǔ)上，尊重資本市場的規(guī)律，注重宏觀調(diào)控，間接管理，多采用經(jīng)濟手段保持市場主體的獨立性和自主經(jīng)營權(quán)。不因監(jiān)管的存在而使市場主體喪失經(jīng)營的靈活性和活力，不因監(jiān)管而妨礙其效益的增長。
一、監(jiān)管與自律、自治在資本市場發(fā)展中的地位與作用
古典自由經(jīng)濟學(xué)派崇尚自由經(jīng)濟，主張經(jīng)濟的自由放任，反對政府干預(yù)經(jīng)濟活動。完全競爭性的市場模型能夠?qū)崿F(xiàn)資源的帕累托效率配置。即個體消費者的效率最大化行為和廠商利潤最大化行為將通過“看不見的手”使資源的配置達到一個理想的狀態(tài)：任何變動若不使任何他人的境況變壞就不能使任何一個人的境況變好。這一理想狀態(tài)不需要政府的任何干預(yù)或公共政策，這是一個自我調(diào)節(jié)和修正的過程。最小政府理論以人類平等、自由、公正和人權(quán)神圣不可侵犯為最高的價值，堅信個人的主體權(quán)力能力、自我控制能力、自我約束能力和自我實現(xiàn)能力是實現(xiàn)公平、正義、平等、自由和福利的唯一途徑。因此，政府只履行守夜人和交通警察的職能。政府的功能只局限于“保護所有的公民免受暴力、盜竊和欺詐，……確保合同的履行與實施?！弊钚〉恼凸艿米钌俚恼褪亲詈玫恼Ｈ欢?，現(xiàn)實生活中這種完全競爭的市場從來就沒有存在過。20世紀20年代末30年代初的世界性經(jīng)濟危機，隨之宣告了自由放任經(jīng)濟政策的終結(jié)。針對經(jīng)濟放任造成的后果，凱恩斯主義主張國家干預(yù)經(jīng)濟的政策以實現(xiàn)充分就業(yè)和經(jīng)濟增長。然而，20世紀70年代初，西方國家出現(xiàn)的了大量失業(yè)和物價高漲并存的“停滯膨脹”，使凱恩斯主義的理論和經(jīng)濟政策陷于破產(chǎn)。歷史事實告訴我們，當(dāng)今的市場經(jīng)濟既不是放任自流的經(jīng)濟，也不是政府全面管制的計劃經(jīng)濟，市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)節(jié)二者缺一不可。
政府監(jiān)管和調(diào)控市場經(jīng)濟的正當(dāng)理由，首先，是因為市場的失靈。非競爭性、非排他性的純公共物品與非競爭、可排他、可市場化的公共物品供給不足，以及競爭性、非排他性的公共產(chǎn)權(quán)的過度消費和投資不足，使市場機制的帕累托配置效率失靈；經(jīng)濟活動的外部性、自然壟斷、信息不對稱，以及競爭性市場的其他局限性均會引起市場的失靈。其次，自由競爭的經(jīng)濟必然走向壟斷和市場支配地位的濫用，反過來妨礙、排斥或限制競爭；再次，市場調(diào)節(jié)無法自動地實現(xiàn)社會總供給與社會總需求的平衡，而且市場調(diào)節(jié)的事后性，只能通過對經(jīng)濟嚴重的破壞和巨大的資源浪費，才能恢復(fù)經(jīng)濟總量的再次平衡。最后，市場主體作為經(jīng)濟人均有追求自我利潤最大化的傾向和人性惡的一面，這樣，市場交易和競爭的過程中就會不可避免地出現(xiàn)損人利己的現(xiàn)象。美國憲法之父麥迪遜就曾設(shè)問“政府之存在不就是人性的最好的說明嗎？如果每個人都是天使政府就沒有存在的必要了。”“如果沒有一個組織來防范做惡者，來明確界定何為惡行的規(guī)則，個人就不可能和平地追求自己的利益，私有產(chǎn)權(quán)也不可能得到有效的保障?！辟Y本市場作為作為整個市場體系的重要組成部分，為了實現(xiàn)社會公共利益，維護公平、競爭、高效的市場秩序，對資本市場必要的管制，自不待言。例如，在股票市場上，由于信息不對稱，在股票的發(fā)行人與股票的認購人之間，發(fā)行人關(guān)于自己股票的質(zhì)量信息，知道的要比認購人全面的多。當(dāng)投資者無法區(qū)別質(zhì)量較高的股票與較低的股票時，較高質(zhì)量的股票就會以低于投資者能夠確知兩種股票差異時的價格出售。這樣，就會出現(xiàn)劣質(zhì)股票將優(yōu)質(zhì)股票驅(qū)逐出市場的現(xiàn)象。政府監(jiān)管除了具有消除資本市場失靈的負面影響的防范作用外，還有積極的促進功能。第一，政府監(jiān)管有助于資本資源的優(yōu)化配置，提高經(jīng)濟效率；第二，政府的監(jiān)管能夠?qū)崿F(xiàn)公平、正義的理想社會。
在市場經(jīng)濟條件下，處于平等、自由和公正交易秩序中的每一個人和企業(yè)都是自我利益實現(xiàn)的最佳判斷者?！耙粋€好的社會必須具有限制個人的選擇干涉別人選擇程度的機制；一個好的社會應(yīng)該具有暢通的讓所有的人都廣泛參與決定私人物品和社會物品配置的制度機制；一個好的社會應(yīng)盡一切可能消除天賦性的與生俱來的特權(quán)與不平等，而讓人的后天努力成為處于社會網(wǎng)絡(luò)的哪一個紐結(jié)點上的惟一決定性的因素?！痹诠丝磥恚绻麤]有經(jīng)濟自由，就不可能有進步。企圖要求社會所有的人按照一個人或者某些人的指令進行生活，從而操縱人與人之間的互動活動，這種企圖必將阻礙那種可以實現(xiàn)物質(zhì)和技術(shù)進步的社會秩序的生成。政府不應(yīng)當(dāng)對經(jīng)濟發(fā)號施令，而應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)和執(zhí)行有關(guān)財產(chǎn)、交換的法律，從而使人們能夠以最有利于創(chuàng)造財富的方式彼此互相交往。政府恰當(dāng)?shù)哪繕藨?yīng)當(dāng)是保證個人能夠充分地以自己覺得最合適的方式利用其知識和才能?！胺汕‘?dāng)?shù)哪繕藙t是為生活于其中的個人創(chuàng)造一個私域，使他們能按自己的意愿活動?！惫诉M一步認為，最優(yōu)的社會就是個人透過競爭性市場公平地發(fā)揮自己的能力，并獲得地位和物質(zhì)財富的社會，而在此競爭性市場中，人們享有交換自由和私人財產(chǎn)，政府并不控制經(jīng)濟活動的細節(jié)。發(fā)達、良好的資本市場市場環(huán)境應(yīng)當(dāng)建立在廣大市場主體主動性自律的基礎(chǔ)之上，而不是完全依賴于監(jiān)管。主要靠政府監(jiān)管才能維持秩序，市場主體普遍缺乏自律意識，違規(guī)操作盛行的資本市場，這種狀況，只能說明資本市場遠未成熟。私法自治精神僅在于“實現(xiàn)下述思想：即任何人均可隨其所欲，訂立契約，作成遺囑，設(shè)立社團。”資本市場的各類主體，無論是商業(yè)銀行、信托投資公司、證券公司、上市公司，中介機構(gòu)、證券交易所等法人團體，還是在資本市場投資的個人，都是獨立的市場主體，法律必須確保他們能夠行使自主經(jīng)營權(quán)，根據(jù)自己的決策，自由地開展資本經(jīng)營活動，努力實現(xiàn)自身利潤最大化經(jīng)營目標。同業(yè)者為了自身的共同利益，按照自愿的原則可以依法建立自律性組織，維護團體的共同利益，協(xié)調(diào)團體與成員之間的利益，促進資本市場同業(yè)者的健康發(fā)展。
資本市場的競爭要有效地發(fā)揮作用，需要政府從事大量的活動以使其正常地運轉(zhuǎn)，在其不能正常運轉(zhuǎn)的時候要彌補其缺陷，但是在能夠創(chuàng)造出競爭的地方就必須依賴競爭。哈耶克認為，如果政府的管理和計劃是為了促進競爭，或者是在競爭無法正常發(fā)揮作用的時候采取行動，就不應(yīng)當(dāng)進行反對，但是除此以外的一切政府活動都是非常危險的。監(jiān)管與自律、自治是資本市場的永恒的主體。沒有適度的監(jiān)管難以自發(fā)地建立公平和有效競爭的資本市場秩序，確保交易安全和廣大參與市場交易者的利益；而一個缺乏自律和自治的資本市場，必然是市場交易主體缺乏活力，資源配置效益低下的市場。對經(jīng)濟活動實行全面的管制就必然會排斥市場，這是計劃經(jīng)濟體制的做法，完全不符合市場經(jīng)濟的客觀要求?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟既不是古典自由經(jīng)濟學(xué)派所倡導(dǎo)的放任自流純而又純的市場經(jīng)濟，也不是對經(jīng)濟活動進行全面干預(yù)的經(jīng)濟?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟是政府可宏觀調(diào)控，適度監(jiān)管的經(jīng)濟。
二、我國資本市場的監(jiān)管范圍與自律、自治空間
資本市場不是全面管制或無縫隙監(jiān)管的市場，也不是放任自流的純粹的市場。前者，無異于對市場的取締或?qū)κ袌鰴C制的全面扼殺；后者，則難以克服資本市場的局限性，防止資本市場失靈帶來的災(zāi)難。由于人們在經(jīng)濟活動中所利用的大量的知識并不能集中于一個人的頭腦中，而只能由不同的人掌握分離的知識。即便是政府也不可能掌握資本市場交易過程中所需要的全部知識和信息，因此，對資本市場實行全面的管制，使其按照事先的計劃運轉(zhuǎn)，不可能造就一個良性的資本市場。這一點早已被我國計劃經(jīng)濟的教訓(xùn)所證實。為了建立一個高效和公正的資本市場，我們不需要政府非得無所不知、無所不能、無處不在、無限仁慈，任何時代、任何國家的政府都不可能這樣，也完全沒有必要這樣。一個發(fā)達、健全和成熟的資本市場必須是既有健全的嚴格監(jiān)管體系和手段，又有市場主體自主經(jīng)營、公平競爭的自治空間；同時，要建立政府監(jiān)管與市場交易主體自治之間進行溝通的渠道，發(fā)揮行業(yè)自律組織的橋梁和中介作用，協(xié)調(diào)社會公共利益、行業(yè)利益與個體利益的。梁定邦先生曾經(jīng)指出，空間和社會秩序是法律的兩個重要因素，“沒有秩序的話社會無法發(fā)展；沒有空間就不能調(diào)動一個民族的積極性一個社會的積極性?！彼裕杀旧硪欢ㄒ兴目蚣?，有它的規(guī)范，使得每一人都知道這條路是寬的；使得每一人去走的時候，能發(fā)揮它的替能，它才是算好的法律。關(guān)于資本市場中的監(jiān)管與自律、自治的關(guān)系，就深層次而言，實際上反映了個體、團體與社會公共利益之間的關(guān)系?！半m然我們?yōu)樯鐣嬷?，但仍必須重視個人利益?！蔽覀儽仨毧紤]維護資本市場公平競爭秩序，實現(xiàn)社會公共利益的整體要求和每個市場主體的單獨要求，承認并保證市場主體享有充分的自主經(jīng)營權(quán)，可以通過自身努力經(jīng)營活動，去追求盈利目標的最大化。“政府最好的管理就是讓人們非常自由也竭力創(chuàng)造他們自己的幸福?！睂Y本市場的監(jiān)管應(yīng)以宏觀管理為主，微觀管理為輔。資本市場需要監(jiān)管的事項應(yīng)該是市場主體不能做、不愿做或做不好事，“關(guān)于公民個人知道的更清楚、更加擅長的那些事，國家并沒有越俎代庖；相反地它做的是，即使個人有所了解，單靠他自己的力量也無法進行的那些事?！?/p>
（一）我國資本市場中的監(jiān)管范圍
關(guān)于資本市場的組織、運行，哪些事項和方面屬于政府監(jiān)管的領(lǐng)域？哪些事項和方面政府不應(yīng)該插手，而應(yīng)該由資本市場的參與者自治和自律？這個問題在立法上，即使不能做出詳細的劃分，也必須進行原則性的明確界定。關(guān)于這個問題的處理，我國立法往往從規(guī)定監(jiān)管機關(guān)的職責(zé)入手。我國《銀行監(jiān)督管理法》第三章[2]規(guī)定了國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的監(jiān)督管理職責(zé)，可概括歸納為：（1）依法制定并對銀行業(yè)金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則；（2）依照法定的條件和程序，審查批準銀行業(yè)金融機構(gòu)的設(shè)立、變更、終止以及業(yè)務(wù)范圍；（3）對發(fā)生變更的銀行業(yè)金融機構(gòu)的發(fā)起人或持有股份達法定比例的股東的資金來源、財務(wù)狀況、資本的補充能力和誠信狀況進行審查；（4）辦理銀行業(yè)金融機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)品種的審查批準和備案；（5）對銀行業(yè)金融機構(gòu)的董事和高級經(jīng)營管理人員實行任職資格管理；（6）制定銀行業(yè)金融機構(gòu)的審慎經(jīng)營規(guī)則[3]；（7）責(zé)令銀行業(yè)金融機構(gòu)按照法律規(guī)定，如實向社會公眾披露財務(wù)會計報告、風(fēng)險管理狀況、董事和高級管理人員變更以及其他重大事項等信息。我國新《證券法》第179條規(guī)定，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)在對證券市場實施監(jiān)督管理中履行下列職權(quán)：（1）依法制定有關(guān)證券市場監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則，并依法行使審批或核準權(quán)；（2）依法對證券的發(fā)行、上市、交易、登記、存管、結(jié)算，進行監(jiān)督管理；（3）依法對證券的發(fā)行人、上市公司、證券公司、證券投資基金管理管理公司、證券服務(wù)機構(gòu)、證券交易所、證券結(jié)算登記機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動，進行監(jiān)督；（4）依法制定從事證券業(yè)務(wù)人員的資格標準和行為準則，并監(jiān)督實施；（5）依法監(jiān)督檢查證券發(fā)行、上市和交易的信息公開情況；（6）依法對證券業(yè)協(xié)會的活動進行指導(dǎo)和監(jiān)督；（7）依法對違反證券市場監(jiān)督管理法律、行政法規(guī)的行為進行查處；（8）法律、行政法律規(guī)定的其他職責(zé)?！蹲C券投資基金法》第76條規(guī)定，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法履行下列職責(zé)：（1）依法制定證券投資基金監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則，并依法行使審批或者核準權(quán)；（2）辦理基金備案；（3）對基金管理人、基金托管人及其他機構(gòu)從事證券投資基金活動進行監(jiān)督管理，對違法行為進行查處，并予以公告；（4）制定基金從業(yè)人員的資格標準和行為準則，并監(jiān)督實施；（5）監(jiān)督基金的信息披露情況；（6）指導(dǎo)和監(jiān)督基金同業(yè)協(xié)會的活動；（7）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。
從以上條款關(guān)于監(jiān)督機構(gòu)對資本市場的監(jiān)管職責(zé)的規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)我國監(jiān)督管理機構(gòu)對資本市場的監(jiān)管領(lǐng)域十分寬泛，其確切的范圍可以從橫向范圍和縱向范圍兩個方向加以把握。首先，關(guān)于資本市場監(jiān)管的橫向范圍。資本市場受監(jiān)管的對象包括各類市場主體、中介機構(gòu)、行業(yè)自組織及其行為。其中應(yīng)接受監(jiān)管的主體有：銀行業(yè)金融機構(gòu)、保險公司、證券的發(fā)行人、上市公司、證券交易所、證券公司、證券結(jié)算登記機構(gòu)、證券投資基金管理機構(gòu)、證券投資咨詢機構(gòu)、資信評估機構(gòu)以及從事證券業(yè)務(wù)的律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構(gòu)的證券、基金同業(yè)協(xié)會等。此外，對證券公司、保險公司、商業(yè)銀行等商事主體的監(jiān)管還向內(nèi)延伸至市場主體的高管人員，以及證券從業(yè)人員，向外擴張到其發(fā)起人、控股股東和其他關(guān)聯(lián)主體。納入監(jiān)管的市場行為，包括銀行業(yè)金融機構(gòu)、證券公司、基金管理公司的市場準入、業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)營方式；證券的發(fā)行、交易、登記、托管、結(jié)算；信息披露；銀行業(yè)金融機構(gòu)的發(fā)起人或持有股份達法定比例的股東的變動情況。從資本市場的體系看，監(jiān)管覆蓋了股票市場、公司并購市場、債券市場、保險市場等。其次，關(guān)于資本市場監(jiān)管的縱向范圍。從各種類市場主體的設(shè)立、變更到終止，從經(jīng)營決策、執(zhí)行到市場交易結(jié)果等均被納入全過程的監(jiān)管，甚至縱深到市場主體的人事安排、治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)品種和內(nèi)控機制。幾乎構(gòu)筑了一個全方位、立體式的監(jiān)管系統(tǒng)。
（二）我國資本市場主體自律和自治的空間
資本市場的自律是指市場主體的自我管理，“當(dāng)私人領(lǐng)域的某一部分的成員承擔(dān)起監(jiān)督他們自己事務(wù)的責(zé)任時自律就發(fā)生了?！保?）（p395）我國資本市場主體與國外較發(fā)達的資本市場上的主體相比，無論是公司自治空間，還是自律空間均相對要狹小的多。主要表現(xiàn)為：（1）無論是商業(yè)銀行、投資公司、保險公司、證券公司，還是上市公司均存在國有股一股獨大的現(xiàn)象，仍然無法做到政企分開，企業(yè)不能實現(xiàn)完全的自主決策。無限的政府監(jiān)管對這些市場主體的擠壓，致使它們能夠擁有的自主經(jīng)營權(quán)十分有限，幾乎沒有自我發(fā)展、自我完善和自我約束的能力。（2）證券公司、銀行業(yè)金融機構(gòu)、保險公司和信托投資公司實行分業(yè)經(jīng)營，其業(yè)務(wù)范圍和種類必須在核定的范圍開展，不能自主地拓展業(yè)務(wù)，金融工具的創(chuàng)新也受到很大的限制。（3）行業(yè)自律組織除了為成員企業(yè)提供服務(wù)，基本上無法肩負起對成員企業(yè)的經(jīng)營活動進行監(jiān)督的職責(zé)。這種局面的形成在我國并不是偶然的，其主要原因是我國市場主體歷史上缺乏自律的傳統(tǒng)，在計劃經(jīng)濟體制下，政府部門長于管制，疏于發(fā)展，習(xí)慣于用行政手段管理市場，不擅長依靠經(jīng)濟規(guī)律辦事，計劃經(jīng)濟運行機制的慣性在我國資本市場發(fā)育十多年的歷程中欲罷不能，陰魂不散，致使當(dāng)前國內(nèi)資本市場依然盛行非市場化運作的傾向。
三、資本市場監(jiān)管、自律、自治的模式
資本市場由于政府管制與自律、自治各自所占比重不同，資本市場是以政府監(jiān)管為主導(dǎo)，還是以市場主體自律、自治為基礎(chǔ)，還是實行政府管制與自律、自治有機結(jié)合將會形成不同的模式。各種模式是資本市場監(jiān)管、自律和自治現(xiàn)實化的具體表現(xiàn)。在世界范圍內(nèi)各國對證券市場的監(jiān)管體制，主要分為集中型管理體制、自律型管理體制和其他介于二者之間的折衷體例。目前，我國資本市場所采用運作模式雖然屬于集中管理型，它在形式上貌似美國的監(jiān)管體制，但是在實質(zhì)上卻存在著很大的差異。
（一）美國集中監(jiān)管模式。以美國為代表的集中型管理體制表現(xiàn)為，國家制定專門的證券管理法，設(shè)立全國性的專門證券管理機構(gòu)對全國的證券市場進行統(tǒng)一管理。美國有關(guān)資本市場的立法和規(guī)章分為三級：一是美國聯(lián)邦立法，其中包括1933年的證券法、銀行法，1934年的證券交易法，1935年公用事業(yè)控股公司法，1939年的信托法，1940年的投資公司法，1949年的投資顧問法，1995年的金融競爭法，1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法，2002年的薩班斯—奧克利法案。另外，還包括證券監(jiān)督委員會依照法律授予證券交易所、財務(wù)會計標準委員會、證券商協(xié)會等制定規(guī)章和自治規(guī)則。美國設(shè)立了直接隸屬于總統(tǒng)的證券集中管理機構(gòu)，證券交易委員會（SEC），獨立行使職權(quán)，對全國性的證券交易所制定補充規(guī)定。二是各州制定的證券、金融、保險和公司方面的立法。三是由自律機構(gòu)如證券交券商、投資公司，以及證券的發(fā)行和交易實施全面的監(jiān)督管理權(quán)。證券交易委員會（SEC），將全國劃分為9個區(qū)，每個分區(qū)設(shè)立分區(qū)委員會，負責(zé)執(zhí)行和落實管理政策與措施。美國在自由市場經(jīng)濟，契約自由和企業(yè)自治理念的指導(dǎo)下，對資本市場監(jiān)管的主要方式是注重上市公司等市場主體信息的披露，解決信息不對問題，增加市場的透明度；強化董事、高級經(jīng)營管理者的誠信義務(wù)和管理職責(zé)，注重發(fā)揮資本市場對資本流動的自我調(diào)節(jié)作用，較少采用行政管制手段。因此，在美國無論是立法或是政府的監(jiān)管措施都給市場主體實行自律、自治留有足夠的余地。
（二）英國自律型監(jiān)管模式。自律性的管理體制則表現(xiàn)為，除了國家必要的立法外，政府較少干預(yù)證券市場，對證券市場的管理主要依賴于證券交易所和證券商協(xié)會等組織進行自律管理。英國在20世紀80年代之前，資本市場由自愿建立的行業(yè)、專業(yè)和社會組織自主監(jiān)管它們帶有共同利益的事務(wù)，已形成自律性傳統(tǒng)。證券和投資委員會、證券交易所、職業(yè)機構(gòu)和各類公司等一系列私人運作的組織，在沒有法定權(quán)利和不直接向政府官員負責(zé)或報告的情況下監(jiān)督資本市場的活動。《1986年的金融服務(wù)法》改變了以往的狀況，使資本市場的組織和活動“在法律的框架內(nèi)自律”。英國證券和投資委員會是一個私人公司而不是一個政府機構(gòu)，其主席由財政部和英格蘭銀行任命，并借此對其政策施加影響。它必須按照1986年的《金融服務(wù)法》對證券市場行使監(jiān)管權(quán)，沒有完全的自，當(dāng)它不能發(fā)揮令人滿意的作用時，財政部可以取消賦予它的權(quán)力并親自行使這些權(quán)力。結(jié)果是在很大程度上，使證券和投資委員會具有半官方和半私人公司的性質(zhì)。因此，于其說1986年之后，英國證券市場的管理模式是一種“自律模式”，不如說它是一種“共同管理體制”。英國1997年10月成立了金融服務(wù)監(jiān)管局（FSA）被授予對銀行、證券、期貨以及保險業(yè)廣泛的監(jiān)管權(quán)，更進一步強化了這種共同監(jiān)管的體制。然而，英國自律的傳統(tǒng)仍然是資本市場運作的基礎(chǔ)，市場準入條件及資格、專業(yè)標準的確定，市場秩序的建立與維護繼續(xù)掌管在自律組織手中。只有出現(xiàn)自律、自治不能，或者不能湊效時，政府監(jiān)管部門才出面加以干預(yù)
（三）我國政府主導(dǎo)資本市場的運作模式。我國自1998年11月國務(wù)院批準了中國證監(jiān)會“三定”方案，確定其為全國證券、期貨市場的主管機關(guān)，到按照分業(yè)經(jīng)營管理的原則，陸續(xù)成立了銀監(jiān)會和保監(jiān)會，完成了我國資本市場由多頭、分散、重復(fù)、交叉管理到集中、專門、統(tǒng)一管理的體系構(gòu)架。在政府行政力量的大力推動下，我國的公司實務(wù)和證券市場只用了短短十幾年的時間，就走完西方國家花費了一百多年時間才經(jīng)過的歷程，并取得了一定的成績，不能不說是一個奇跡。但是，我國資本市場新興加轉(zhuǎn)軌的特點，也存在諸多先天不足的問題，例如，市場體系不完整、股市二元化，上市公司的流通股比例偏低，“國有股一股獨大”，商業(yè)銀行、保險公司、證券公司和上市公司等市場主體的獨立性差，法人治理機制不健全等問題。由于過去長期實施計劃經(jīng)濟使政府擅長運用行政手段干預(yù)經(jīng)濟活動，而采取法律手段和經(jīng)濟手段管理經(jīng)濟的經(jīng)驗不足，企業(yè)和其他社會組織缺乏自律和自治的傳統(tǒng)。新《證券法》第8條規(guī)定：“在國家對證券發(fā)行、交易活動實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理的前提下，依法設(shè)立證券業(yè)協(xié)會，實行自律性管理?！边@一規(guī)定確立了我國資本市場“政府集中統(tǒng)一監(jiān)管為主，并輔之心行業(yè)自律的運作模式”。目前，政府對資本市場的管理依然停留在管人事、管資產(chǎn)、管審批、管業(yè)務(wù)的層面，資本市場的運行過度地依賴于政府的監(jiān)管。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，我國資本市場在改革開放的過程中僅證券市場已廢除的行政許可事項就有49項，但是繼續(xù)保留的行政許可事項仍然達54項之多。資本市場往往陷入一管就死，一放就亂，惡性循環(huán)的怪圈。這充分說明，我國資本市場動作的模式是一種“政府主導(dǎo)下，集中監(jiān)管”的形式，市場主體對政府監(jiān)管的強烈依賴，極難生成資本市場的自治和自律機制。近來，股市交易量不斷的下滑，市場缺乏可預(yù)期性，投資者對市場信心不足，券商大面積虧損，其中有一大批成為被托管、被拯救或倒閉的對象。盡管原因復(fù)雜，但是其主要的癥結(jié)不外乎出在監(jiān)管的過多、過死，管理手段滯后、缺乏合理性與市場主體自律、自治功能未能充分發(fā)揮上面。因此，我國資本市場存在的問題不是要不要監(jiān)管，而是如何把適當(dāng)、合理的監(jiān)管與企業(yè)和投資者充滿活力的自律和自治有機地結(jié)合起來。
四、監(jiān)管、自律、自治在資本市場中協(xié)調(diào)效用的實現(xiàn)
一個良性的、理想的資本市場應(yīng)該是一個公平、有序競爭的市場，通過必要的監(jiān)管與自律、自治形成了良好的信用基礎(chǔ)，信息公開、價格真實，市場主體可以較自由的進入市場和退出市場，每一個市場主體按照自我判斷以自己的經(jīng)營方式去追求利潤最大化，投資者利益能夠獲得充分的保護。為了實現(xiàn)理想資本市場的理念，我國資本市場未來發(fā)展的方向應(yīng)當(dāng)是：在加強監(jiān)管的同時，促進市場主體積極主動地實施自律、自治，逐步放開管制，直至解除管制。擴大市場化的范圍，把本應(yīng)由市場解決的問題，因擔(dān)心現(xiàn)在市場機制不夠成熟而放在行政管制層面加以處理的問題，必須逐漸地交還給市場來調(diào)整。
（一）監(jiān)管、自律、自治協(xié)調(diào)的法律基礎(chǔ)
這句關(guān)于公平的格言。以新《證券法》為證，其內(nèi)容依舊以強化監(jiān)管為主線，無論是對上市公司、證券公司，還是對證券市場修改后的條款均大大的擴充了監(jiān)管的范圍，增強了監(jiān)管的力度，然而涉及自律和自治的規(guī)范依然沒有改觀。證券業(yè)協(xié)會對證券市場主體的資格、市場交易、違規(guī)行為的處理基本上沒有管理權(quán)，在證券市場的組織和運作過程中完全被邊緣化。這樣一部證券法就其精神實質(zhì)和主要條款而言，早已因扭曲而淪落為一部“證券監(jiān)管法”。這必然會使我國證券市場今后增強自律和自治功能帶來法律資源供給上的不足。無論是政府監(jiān)管，還是企業(yè)自律和自治都必須具備合理性和堅實的法律基礎(chǔ)。我國政府為什么要對資本市場實行監(jiān)管，當(dāng)然是為了維護資本市場的社會公共利益，實現(xiàn)資本的經(jīng)營效益。而決不是象有的人所說的那樣，中國政府干預(yù)在法理上有很強的理由，因為中國政府是所有人?！爸袊弊愚D(zhuǎn)過來就是所有人，帽子轉(zhuǎn)過去就是管理者”。我國資本市場運作不規(guī)范，一個很關(guān)鍵的問題就出在政府同時承擔(dān)著社會管理者的職能和所有都的職能，二者糾纏不清。有時它以所有者身份去行使社會管理者的職責(zé)，有時它卻又以社會管理的資格和地位去保護自己作為所有者的利益。角色的錯位使政府很難做到客觀、公證，有些問題就是由于政府管理管出來的，如果依法由市場去調(diào)節(jié)本來就根本不存在問題。法律調(diào)整社會經(jīng)濟關(guān)系的方式有兩種：一種是法定主義調(diào)整方式，另一種是法律行為調(diào)整方式。法定主義調(diào)整方式要求當(dāng)事人的行為必須符合法律概括的典型形態(tài)，否則，就屬于違法行為，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。法定主義調(diào)整在立法上表現(xiàn)為強制性、禁止性法律規(guī)范。顯然，政府對資本市場監(jiān)管依據(jù)的是法定主義調(diào)整方式所確定的強制性法律規(guī)范。政府對市場的監(jiān)管必須依法行使職權(quán)，法律沒有明文規(guī)定的就是法律禁止政府部門去做的，政府不得濫用監(jiān)管權(quán)。法律行為調(diào)整方式，即私法自治的調(diào)整方式，在立法上表現(xiàn)為任意性法律規(guī)范，即意思推定規(guī)范。當(dāng)事人根據(jù)自己行為為自己創(chuàng)設(shè)權(quán)利和義務(wù)，當(dāng)事人可以通過法律行為排除意思推定規(guī)則的適用，即當(dāng)事人的約定優(yōu)于法律的任意規(guī)定。只有當(dāng)事人未作意思表示或者意思表示不明確的，才推定適用任意性法律規(guī)范。私法自治原則必然意味著“承認個人在私法的領(lǐng)域內(nèi)，就自己生活之權(quán)利義務(wù)能為最合理‘立法者’，在不違背國家法律規(guī)定之條件下，皆得基于其意思，自由創(chuàng)造規(guī)范，以規(guī)律自己與他人之私法律關(guān)系?！辟Y本市場的自律和自治必須以任意性法律規(guī)范為基礎(chǔ)，按照意思自治原則，法律沒有明文規(guī)定的，就是法律允許做的。然而，我國關(guān)于資本市場的各項立法，就其規(guī)范體系考察由于受重監(jiān)管輕自律、輕自治思想的支配，強制性法律規(guī)范與任意性法律規(guī)范的比例嚴重失衡，許多本應(yīng)由市場調(diào)節(jié)和市場主體選擇便可以有效解決的事項均被上升為法律的強制性規(guī)范，致使市場主體的自治和自律空間被極度地的壓縮。殊不知，“最嚴厲的法律是最大的錯誤或不公正”。
（二）政府監(jiān)管的價值必須立足于對安全和效益的合理追求
正當(dāng)?shù)姆刹]有設(shè)計人們相互交往的細節(jié)，而僅僅創(chuàng)造其邊界。政府的正當(dāng)職能就是透過創(chuàng)造出的市場秩序，讓個人可以借助浮動價格和利潤，最充分地利用分離的知識，以此促進社會成員間的合作。在對資本市場的監(jiān)管方式上，政府應(yīng)采用非現(xiàn)場監(jiān)督和現(xiàn)場檢查方式實施監(jiān)督。監(jiān)督方式對市場主體及其活動的影響，決定著是否允許市場主體自治以及自治的程度如何。若對市場主體實行現(xiàn)場監(jiān)督，無異于對市場主體自由的剝奪；雖然是非現(xiàn)場監(jiān)督，但是如果對市場主體進行任意的、頻繁的現(xiàn)場檢查必然會嚴重地干擾企業(yè)的經(jīng)營活動。因此，檢查是否必要，檢查的頻率必須從嚴、適度地掌握。政府監(jiān)管應(yīng)多注重宏觀層面，多應(yīng)用法律和經(jīng)濟的手段進行監(jiān)管；監(jiān)管對安全價值的追求不能妨礙市場主體對符合社會公共利益要求的自我利益的追求。監(jiān)管主要是對市場主體外部行為的監(jiān)督，不應(yīng)涉及或盡可能少地涉及公司的內(nèi)部事務(wù)，尤其不能妨礙其自主決策。監(jiān)管應(yīng)有助于強化上市公司、控制股東和高管人員的信息披露義務(wù)，防范系統(tǒng)風(fēng)險，不代替市場交易主體作判斷，個體交易風(fēng)險應(yīng)通過市場主體的內(nèi)控機制解決。對資本市場的管理應(yīng)區(qū)別管制與監(jiān)督，管制是對資本市場主體和行為的事前監(jiān)督，它屬于行政許可的范疇，解決是否賦予特定市場主體某種權(quán)利，是否允許市場主體做出某種行為的市場準入問題；而監(jiān)督屬于事后的督促檢查，它解決的是市場主體如何行為，行為的后果是不具有合法性和正當(dāng)性的問題。為了提高我國資本市場的動作效益，資本市場未來的趨向必須是逐步放寬管制、加強監(jiān)督、擴大自律和自治，堅持資本市場改革的市場化取向，充分發(fā)揮市場機制的作用。
（三）賦予資本市場主體獨立的地位、拓展其自律與自治的空間
資本市場的自律組織，主要有證券交易所和各種同業(yè)協(xié)會，如銀行業(yè)協(xié)會、保險協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會、基金同業(yè)協(xié)會、會計協(xié)會和律師協(xié)會等，它們都是同業(yè)者為了同行業(yè)內(nèi)部成員的共同利益，促進行業(yè)的發(fā)展，根據(jù)平等、自愿、互利原則，依法設(shè)立的非營利性社會組織。為了實現(xiàn)本行業(yè)的自我管理，在法律上必須賦予其社團法人的獨立地位和權(quán)威性。中國的實踐已充分證明了作為政府附屬物的行業(yè)協(xié)會，只能是強化政府全面管制的手段和工具，而決不可能成為促進行業(yè)成員自律發(fā)展的中間力量。新《證券法》就證券交易所而言，賦予并擴大了下列權(quán)力：（1）股票、債券和其他證券上市交易的核準權(quán)；（2）證券暫停、恢復(fù)和終止上市權(quán)；（3）停牌、停市權(quán)；（4）對證券交易的實時監(jiān)控權(quán)；（5）信息披露監(jiān)督權(quán)；（6）制定證券交易所的會員和證券從業(yè)人員規(guī)則的權(quán)利；（7）對證券違規(guī)交易的處罰權(quán)。自律、自治應(yīng)是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。首先，必須承認資本市場的參與者是獨立的權(quán)利主體，能夠以獨立的市場主體資格從事市場交易活動，在公平競爭中實現(xiàn)自己的合法權(quán)益。市場自律組織也必須是市場經(jīng)營主體為了共同的經(jīng)濟目的，為了成員企業(yè)的整體、長遠利益均衡、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，按自愿互利的原則組建起來，既獨立于其成員，也獨立于政府的法人實體；其次，自律、自治意味著證券業(yè)協(xié)會、證券交易所和相關(guān)同業(yè)公會等自律組織必須依據(jù)法律、自治規(guī)則和公司章程自愿地履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任，尤其，將自律作為承擔(dān)社會責(zé)任的有效途徑。資本市場自律組織能夠?qū)崿F(xiàn)自律功能的前提是，它必須是成員自愿結(jié)合起來的，具有完全獨立性和權(quán)威性的法律實體。資本市場交易主體的法律地位和權(quán)利則必須獲得充分的尊重和可靠的法律保障。自律組織的自律功能主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）自我約束；（2）自我規(guī)范；（3）自我管理；（4）自我控制。我國雖然已經(jīng)建立了各種與資本市場有關(guān)的同業(yè)協(xié)會，但是這些協(xié)會除了組織成員交流信息和業(yè)務(wù)培訓(xùn)外，并沒有真正發(fā)揮對其成員的自律監(jiān)管作用。即便是證券交易所在我國也缺乏應(yīng)有的獨立性，它雖然在立法規(guī)定中是獨立的法律實體，但是它在實際活動中卻表現(xiàn)出對證監(jiān)會很大的依附性，在外觀上猶如證監(jiān)會規(guī)章、政策的下屬執(zhí)行部門。咎其原因就在于法律幾乎把所有的監(jiān)管職能均賦予了政府監(jiān)管部門，根本就沒有為這些社會組織留下自律空間，由于缺乏必要的監(jiān)管權(quán)和手段，自然無法發(fā)揮作用。我國《銀行監(jiān)督管理法》第31條規(guī)定：“國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對銀行業(yè)自律活動進行指導(dǎo)和監(jiān)督。銀行業(yè)自律組織的章程應(yīng)當(dāng)報銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)備案。”該法對銀業(yè)自律組織僅有的一條規(guī)定，卻沒有賦予其任何權(quán)利，立法對銀行自律監(jiān)管的忽視，從此可見一斑。我國無法開辟場外的證券交易市場，完善證券市場的分層體系，與缺乏證券市場的自律機制不無關(guān)系。自律性組織是場外市場存在的必要條件，我國證券市場的自律機構(gòu)是交易所和證券業(yè)協(xié)會，但目前我國證券業(yè)協(xié)會根本不是監(jiān)管者，且法律也未明確它的地位。場外交易的自律規(guī)則要充分發(fā)揮作用的前提是具備很好的職業(yè)準則和高度的自律，而目前我國并不充分具備這樣的條件，所以建立場外交易市場困難太大。
資本市場的交易主體實行自治是資本市場產(chǎn)生活力的源泉。作為獨立市場主體的公司必須具有獨立的意志能力，能夠自主經(jīng)營、自負盈虧，自我發(fā)展、自我完善、自我約束；有自己獨立的法人財產(chǎn)，獨立的物質(zhì)利益和獨立的責(zé)任能力；有權(quán)責(zé)明確，管理科學(xué)，激勵與約束相結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)和機制。在此基礎(chǔ)上，通過自身高效的經(jīng)營活動，積極地開展公平、有效的競爭，才能不斷地實現(xiàn)自身利潤最大化。
五、幾點結(jié)論
在世界經(jīng)濟一體化、全球化的背景下，為迎合世貿(mào)組織規(guī)則下世界資本市場日益激烈的競爭，我國資本市場在政府主導(dǎo)和推動下，經(jīng)歷了十多年的艱辛發(fā)展后的今天，必須適時地轉(zhuǎn)向監(jiān)管與自律有機結(jié)合的軌道。大力培植資本市場的自律力量，提高政府適度監(jiān)管的效率，增強市場的靈活性和競爭力，最大程度地實現(xiàn)資本市場的經(jīng)濟功能和法律功能。首先，必須明確劃分政府監(jiān)管和市場主體自律和自治的邊界。凡是通過資本市場機制能夠解決的問題，應(yīng)當(dāng)由市場機制去解決；通過市場機制難以解決，但是能夠通過規(guī)范、公正的行業(yè)組織和中介機構(gòu)的自律能夠解決的，應(yīng)當(dāng)自律解決；即使是市場機制、行業(yè)組織和中介機構(gòu)自律解決不了，需要政府加以管理的問題，也首先通過事后監(jiān)督去解決。即資本市場實行行業(yè)組織自律優(yōu)位，政府有限監(jiān)管，市場主體充分自治。其次，在資本市場立法方面必須適當(dāng)?shù)叵鳒p法律的強制性規(guī)范，確定政府有限的監(jiān)管權(quán)力，擴大任意規(guī)范的比例，并使其系統(tǒng)化和體系化，為培育資本市場的自律和自治機制拓展應(yīng)有的空間。第三，完善資本市場主體的治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控機制，強化董事、監(jiān)理及其他高級經(jīng)營理人員誠信義務(wù)，切實保護中小股東的合法權(quán)益。第四，扶持和推動市場主體、行業(yè)自治組織自身的建設(shè)和發(fā)展，依法保持其獨立的法律地位，并賦予它們充分的自治和自律權(quán)，為資本市場發(fā)揮自治和自律功能創(chuàng)造條件。第五，政府應(yīng)合理地處理好促進資本市場的發(fā)展與監(jiān)督其運行的矛盾，不僅要促進多層次的資本市場體系快速的形成和發(fā)展，還必須通過卓有成效的監(jiān)管手段的運用，平衡各種利益關(guān)系，維護公正、有序和有效競爭的市場秩序。另外，應(yīng)該在觀念上明確促進資本市場自律功能的發(fā)揮也是監(jiān)管部門義不容辭的職責(zé)。
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第二條本辦法適用于各級交通主管部門對公路建設(shè)市場的監(jiān)督管理活動。
第三條公路建設(shè)市場遵循公平、公正、公開、誠信的原則。
第四條國家建立和完善統(tǒng)一、開放、競爭、有序的公路建設(shè)市場，禁止任何形式的地區(qū)封鎖。
第五條本辦法中下列用語的含義是指：
公路建設(shè)市場主體是指公路建設(shè)的從業(yè)單位和從業(yè)人員。
從業(yè)單位是指從事公路建設(shè)的項目法人，項目建設(shè)管理單位，咨詢、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、試驗檢測單位，提供相關(guān)服務(wù)的社會中介機構(gòu)以及設(shè)備和材料的供應(yīng)單位。
從業(yè)人員是指從事公路建設(shè)活動的人員。
第二章管理職責(zé)
第六條公路建設(shè)市場管理實行統(tǒng)一管理、分級負責(zé)。
第七條國務(wù)院交通主管部門負責(zé)全國公路建設(shè)市場的監(jiān)督管理工作，主要職責(zé)是：
（一）貫徹執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)，制定全國公路建設(shè)市場管理的規(guī)章制度；
（二）組織制定和監(jiān)督執(zhí)行公路建設(shè)的技術(shù)標準、規(guī)范和規(guī)程；
（三）依法實施公路建設(shè)市場準入管理、市場動態(tài)管理，并依法對全國公路建設(shè)市場進行監(jiān)督檢查；
（四）建立公路建設(shè)行業(yè)評標專家?guī)?，加強評標專家管理；
（五）全國公路建設(shè)市場信息；
（六）指導(dǎo)和監(jiān)督省級地方人民政府交通主管部門的公路建設(shè)市場管理工作；
（七）依法受理舉報和投訴，依法查處公路建設(shè)市場違法行為；
（八）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。
第八條省級人民政府交通主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公路建設(shè)市場的監(jiān)督管理工作，主要職責(zé)是：
（一）貫徹執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和公路建設(shè)技術(shù)標準、規(guī)范和規(guī)程，結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)的實際情況，制定具體的管理制度；
（二）依法實施公路建設(shè)市場準入管理，對本行政區(qū)域內(nèi)公路建設(shè)市場實施動態(tài)管理和監(jiān)督檢查；
（三）建立本地區(qū)公路建設(shè)招標評標專家?guī)?，加強評標專家管理；
（四）本行政區(qū)域公路建設(shè)市場信息，并按規(guī)定向國務(wù)院交通主管部門報送本行政區(qū)域公路建設(shè)市場的信息；
（五）指導(dǎo)和監(jiān)督下級交通主管部門的公路建設(shè)市場管理工作；
（六）依法受理舉報和投訴，依法查處本行政區(qū)域內(nèi)公路建設(shè)市場違法行為；
（七）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他職責(zé)。
第九條省級以下地方人民政府交通主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公路建設(shè)市場的監(jiān)督管理工作，主要職責(zé)是：
（一）貫徹執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和公路建設(shè)技術(shù)標準、規(guī)范和規(guī)程；
（二）配合省級地方人民政府交通主管部門進行公路建設(shè)市場準入管理和動態(tài)管理;
（三）對本行政區(qū)域內(nèi)公路建設(shè)市場進行監(jiān)督檢查；
（四）依法受理舉報和投訴，依法查處本行政區(qū)域內(nèi)公路建設(shè)市場違法行為；
（五）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他職責(zé)。
第三章市場準入管理
第十條凡符合法律、法規(guī)規(guī)定的市場準入條件的從業(yè)單位和從業(yè)人員均可進入公路建設(shè)市場，任何單位和個人不得對公路建設(shè)市場實行地方保護，不得對符合市場準入條件的從業(yè)單位和從業(yè)人員實行歧視待遇。
第十一條公路建設(shè)項目依法實行項目法人負責(zé)制。項目法人可自行管理公路建設(shè)項目，也可委托具備法人資格的項目建設(shè)管理單位進行項目管理。
項目法人或者其委托的項目建設(shè)管理單位的組織機構(gòu)、主要負責(zé)人的技術(shù)和管理能力應(yīng)當(dāng)滿足擬建項目的管理需要，符合國務(wù)院交通主管部門有關(guān)規(guī)定的要求。
第十二條收費公路建設(shè)項目法人和項目建設(shè)管理單位進入公路建設(shè)市場實行備案制度。
收費公路建設(shè)項目可行性研究報告批準或依法核準后，項目投資主體應(yīng)當(dāng)成立或者明確項目法人。項目法人應(yīng)當(dāng)按照項目管理的隸屬關(guān)系將其或者其委托的項目建設(shè)管理單位的有關(guān)情況報交通主管部門備案。
對不符合規(guī)定要求的項目法人或者項目建設(shè)管理單位，交通主管部門應(yīng)當(dāng)提出整改要求。
第十三條公路工程勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、試驗檢測等從業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)的規(guī)定，取得有關(guān)管理部門頒發(fā)的相應(yīng)資質(zhì)后，方可進入公路建設(shè)市場。
第十四條法律、法規(guī)對公路建設(shè)從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)資格作出規(guī)定的，從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)依法取得相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格后，方可進入公路建設(shè)市場。
第四章市場主體行為管理
第十五條公路建設(shè)從業(yè)單位和從業(yè)人員在公路建設(shè)市場中必須嚴格遵守國家有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，嚴格執(zhí)行公路建設(shè)行業(yè)的強制性標準、各類技術(shù)規(guī)范及規(guī)程的要求。
第十六條公路建設(shè)項目法人必須嚴格執(zhí)行國家規(guī)定的基本建設(shè)程序，不得違反或者擅自簡化基本建設(shè)程序。
第十七條公路建設(shè)項目法人負責(zé)組織有關(guān)專家或者委托有相應(yīng)工程咨詢或者設(shè)計資質(zhì)的單位，對施工圖設(shè)計文件進行審查。施工圖設(shè)計文件審查的主要內(nèi)容包括：
（一）是否采納工程可行性研究報告、初步設(shè)計批復(fù)意見；
（二）是否符合公路工程強制性標準、有關(guān)技術(shù)規(guī)范和規(guī)程要求；
（三）施工圖設(shè)計文件是否齊全，是否達到規(guī)定的技術(shù)深度要求；
（四）工程結(jié)構(gòu)設(shè)計是否符合安全和穩(wěn)定性要求。
第十八條公路建設(shè)項目法人應(yīng)當(dāng)按照項目管理隸屬關(guān)系將施工圖設(shè)計文件報交通主管部門審批。施工圖設(shè)計文件未經(jīng)審批的，不得使用。
第十九條申請施工圖設(shè)計文件審批應(yīng)當(dāng)向相關(guān)的交通主管部門提交以下材料：
（一）施工圖設(shè)計的全套文件；
（二）專家或者委托的審查單位對施工圖設(shè)計文件的審查意見；
（三）項目法人認為需要提交的其他說明材料。
第二十條交通主管部門應(yīng)當(dāng)自收到完整齊備的申請材料之日起20日內(nèi)審查完畢。經(jīng)審查合格的，批準使用，并將許可決定及時通知申請人。審查不合格的，不予批準使用，應(yīng)當(dāng)書面通知申請人并說明理由。
第二十一條公路建設(shè)項目法人應(yīng)當(dāng)按照公開、公平、公正的原則，依法組織公路建設(shè)項目的招標投標工作。不得規(guī)避招標，不得對潛在投標人和投標人實行歧視政策，不得實行地方保護和暗箱操作。
第二十二條公路工程的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位和設(shè)備、材料供應(yīng)單位應(yīng)當(dāng)依法投標，不得弄虛作假，不得串通投標，不得以行賄等不合法手段謀取中標。
第二十三條公路建設(shè)項目法人與中標人應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標文件和投標文件簽訂合同，不得附加不合理、不公正條款，不得簽訂虛假合同。
國家投資的公路建設(shè)項目，項目法人與施工、監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院交通主管部門的規(guī)定，簽訂廉政合同。
第二十四條公路建設(shè)項目依法實行施工許可制度。國家和國務(wù)院交通主管部門確定的重點公路建設(shè)項目的施工許可由國務(wù)院交通主管部門實施，其他公路建設(shè)項目的施工許可按照項目管理權(quán)限由縣級以上地方人民政府交通主管部門實施。
第二十五條項目施工應(yīng)當(dāng)具備以下條件：
（一）項目已列入公路建設(shè)年度計劃；
（二）施工圖設(shè)計文件已經(jīng)完成并經(jīng)審批同意；
（三）建設(shè)資金已經(jīng)落實，并經(jīng)交通主管部門審計；
（四）征地手續(xù)已辦理，拆遷基本完成；
（五）施工、監(jiān)理單位已依法確定；
（六）已辦理質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)，已落實保證質(zhì)量和安全的措施。
第二十六條項目法人在申請施工許可時應(yīng)當(dāng)向相關(guān)的交通主管部門提交以下材料：
（一）施工圖設(shè)計文件批復(fù)；
（二）交通主管部門對建設(shè)資金落實情況的審計意見；
（三）國土資源部門關(guān)于征地的批復(fù)或者控制性用地的批復(fù)；
（四）建設(shè)項目各合同段的施工單位和監(jiān)理單位名單、合同價情況；
（五）應(yīng)當(dāng)報備的資格預(yù)審報告、招標文件和評標報告；
（六）已辦理的質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)材料；
（七）保證工程質(zhì)量和安全措施的材料。
第二十七條交通主管部門應(yīng)當(dāng)自收到完整齊備的申請材料之日起20日內(nèi)作出行政許可決定。予以許可的，應(yīng)當(dāng)將許可決定及時通知申請人；不予許可的，應(yīng)當(dāng)書面通知申請人并說明理由。
第二十八條公路建設(shè)從業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照合同約定全面履行義務(wù)：
（一）項目法人應(yīng)當(dāng)按照合同約定履行相應(yīng)的職責(zé)，為項目實施創(chuàng)造良好的條件；
（二）勘察、設(shè)計單位應(yīng)當(dāng)按照合同約定，按期提供勘察設(shè)計資料和設(shè)計文件。工程實施過程中，應(yīng)當(dāng)按照合同約定派駐設(shè)計代表，提供設(shè)計后續(xù)服務(wù)；
（三）施工單位應(yīng)當(dāng)按照合同約定組織施工，管理和技術(shù)人員及施工設(shè)備應(yīng)當(dāng)及時到位，以滿足工程需要。要均衡組織生產(chǎn)，加強現(xiàn)場管理，確保工程質(zhì)量和進度，做到文明施工和安全生產(chǎn)；
（四）監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)按照合同約定配備人員和設(shè)備，建立相應(yīng)的現(xiàn)場監(jiān)理機構(gòu)，健全監(jiān)理管理制度，保持監(jiān)理人員穩(wěn)定，確保對工程的有效監(jiān)理；
（五）設(shè)備和材料供應(yīng)單位應(yīng)當(dāng)按照合同約定，確保供貨質(zhì)量和時間，做好售后服務(wù)工作；
（六）試驗檢測單位應(yīng)當(dāng)按照試驗規(guī)程和合同約定進行取樣、試驗和檢測，提供真實、完整的試驗檢測資料。
第二十九條公路工程實行政府監(jiān)督、法人管理、社會監(jiān)理、企業(yè)自檢的質(zhì)量保證體系。交通主管部門及其所屬的質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)對工程質(zhì)量負監(jiān)督責(zé)任，項目法人對工程質(zhì)量負管理責(zé)任，勘察設(shè)計單位對勘察設(shè)計質(zhì)量負責(zé)，施工單位對施工質(zhì)量負責(zé)，監(jiān)理單位對工程質(zhì)量負現(xiàn)場管理責(zé)任，試驗檢測單位對試驗檢測結(jié)果負責(zé)，其他從業(yè)單位和從業(yè)人員按照有關(guān)規(guī)定對其產(chǎn)品或者服務(wù)質(zhì)量負相應(yīng)責(zé)任。
第三十條各級交通主管部門及其所屬的質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)對工程建設(shè)項目進行監(jiān)督檢查時，公路建設(shè)從業(yè)單位和從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)積極配合，不得拒絕和阻撓。
第三十一條公路建設(shè)從業(yè)單位和從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行國家有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、國家標準及行業(yè)標準，建立健全安全生產(chǎn)的各項規(guī)章制度，明確安全責(zé)任，落實安全措施，履行安全管理的職責(zé)。
第三十二條發(fā)生工程質(zhì)量、安全事故后，從業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時報有關(guān)主管部門，不得拖延和隱瞞。
第三十三條公路建設(shè)項目法人應(yīng)當(dāng)合理確定建設(shè)工期，嚴格按照合同工期組織項目建設(shè)。項目法人不得隨意要求更改合同工期。如遇特殊情況，確需縮短合同工期的，經(jīng)合同雙方協(xié)商一致，可以縮短合同工期，但應(yīng)當(dāng)采取措施，確保工程質(zhì)量，并按照合同規(guī)定給予經(jīng)濟補償。
第三十四條公路建設(shè)項目法人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定管理和使用公路建設(shè)資金，做到?？顚Ｓ?，專戶儲存；按照工程進度，及時支付工程款；按照規(guī)定的期限及時退還保證金、辦理工程結(jié)算。不得拖欠工程款和征地拆遷款，不得擠占挪用建設(shè)資金。
施工單位應(yīng)當(dāng)加強工程款管理，做到?？顚Ｓ?，不得拖欠分包人的工程款和農(nóng)民工工資；項目法人對工程款使用情況進行監(jiān)督檢查時，施工單位應(yīng)當(dāng)積極配合，不得阻撓和拒絕。
第三十五條公路建設(shè)從業(yè)單位和從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行國家和地方有關(guān)環(huán)境保護和土地管理的規(guī)定，采取有效措施保護環(huán)境和節(jié)約用地。
第三十六條公路建設(shè)項目法人、監(jiān)理單位和施工單位對勘察設(shè)計中存在的問題應(yīng)當(dāng)及時提出設(shè)計變更的意見，并依法履行審批手續(xù)。設(shè)計變更應(yīng)當(dāng)符合國家制定的技術(shù)標準和設(shè)計規(guī)范要求。
任何單位和個人不得借設(shè)計變更虛報工程量或者提高單價。
重大工程變更設(shè)計應(yīng)當(dāng)按有關(guān)規(guī)定報原初步設(shè)計審批部門批準。
第三十七條勘察、設(shè)計單位經(jīng)項目法人批準，可以將工程設(shè)計中跨專業(yè)或者有特殊要求的勘察、設(shè)計工作委托給有相應(yīng)資質(zhì)條件的單位，但不得轉(zhuǎn)包或者二次分包。
監(jiān)理工作不得分包或者轉(zhuǎn)包。
第三十八條施工單位可以將非關(guān)鍵性工程或者適合專業(yè)化隊伍施工的分部工程分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的單位，并對分包工程負連帶責(zé)任。允許分包的工程范圍應(yīng)當(dāng)在招標文件中規(guī)定，分包的工程不得超過總工程量的30%。分包工程不得再次分包，嚴禁轉(zhuǎn)包。
任何單位和個人不得違反規(guī)定指定分包、指定采購或者分割工程。
項目法人和監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)加強對施工單位工程分包的管理，工程分包計劃和所有分包協(xié)議須報監(jiān)理工程師審查，并報項目法人同意。
第三十九條施工單位可以直接招用農(nóng)民工或者將勞務(wù)作業(yè)發(fā)包給具有勞務(wù)分包資質(zhì)的勞務(wù)分包人。施工單位招用農(nóng)民工的，應(yīng)當(dāng)依法簽訂勞動合同，并將勞動合同報項目監(jiān)理工程師和項目法人備案。
施工單位和勞務(wù)分包人應(yīng)當(dāng)按照合同按時支付勞務(wù)工資，落實各項勞動保護措施，確保農(nóng)民工安全。
勞務(wù)分包人應(yīng)當(dāng)接受施工單位的管理，按照技術(shù)規(guī)范要求進行勞務(wù)作業(yè)。勞務(wù)分包人不得將其分包的勞務(wù)作業(yè)再次分包。
第四十條項目法人和監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)加強對施工單位使用農(nóng)民工的管理，對不簽訂勞動合同、非法使用農(nóng)民工的，或者拖延和克扣農(nóng)民工工資的，要予以糾正。拒不糾正的，項目法人要及時將有關(guān)情況報交通主管部門調(diào)查處理。
第四十一條項目法人應(yīng)當(dāng)按照交通部《公路工程竣（交）工驗收辦法》的規(guī)定及時組織項目的交工驗收，并報請交通主管部門進行竣工驗收。
第五章動態(tài)管理
第四十二條各級交通主管部門應(yīng)當(dāng)加強對公路建設(shè)從業(yè)單位和從業(yè)人員的市場行為的動態(tài)管理。應(yīng)當(dāng)建立舉報投訴制度，查處違法行為，對有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人依法進行處理。
第四十三條國務(wù)院交通主管部門和省級地方人民政府交通主管部門應(yīng)當(dāng)建立公路建設(shè)市場的信用管理體系，對進入公路建設(shè)市場的從業(yè)單位和主要從業(yè)人員在招投標活動、簽訂合同和履行合同中的信用情況進行記錄并向社會公布。
第四十四條公路工程勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等從業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照項目管理的隸屬關(guān)系，向交通主管部門提供本單位的基本情況、承接任務(wù)情況和其他動態(tài)信息，并對所提供信息的真實性、準確性和完整性負責(zé)。項目法人應(yīng)當(dāng)將其他從業(yè)單位在建設(shè)項目中的履約情況，按照項目管理的隸屬關(guān)系報交通主管部門，由交通主管部門核實后記入從業(yè)單位信用記錄中。
第四十五條從業(yè)單位和主要從業(yè)人員的信用記錄應(yīng)當(dāng)作為公路建設(shè)項目招標資格審查和評標工作的重要依據(jù)。
第六章法律責(zé)任
第四十六條對公路建設(shè)從業(yè)單位和從業(yè)人員違反本辦法規(guī)定進行的處罰，國家有關(guān)法律、法規(guī)和交通部規(guī)章已有規(guī)定的，適用其規(guī)定；沒有規(guī)定的，由交通主管部門根據(jù)各自的職責(zé)按照本辦法規(guī)定進行處罰。
第四十七條項目法人違反本辦法規(guī)定，實行地方保護的或者對公路建設(shè)從業(yè)單位和從業(yè)人員實行歧視待遇的，由交通主管部門責(zé)令改正。
第四十八條從業(yè)單位違反本辦法規(guī)定，在申請公路建設(shè)從業(yè)許可時，隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料的，行政機關(guān)不予受理或者不予行政許可，并給予警告；行政許可申請人在1年內(nèi)不得再次申請該行政許可。
被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得從業(yè)許可的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)給予行政處罰；申請人在3年內(nèi)不得再次申請該行政許可；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第四十九條投標人相互串通投標或者與招標人串通投標的，投標人以向招標人或者評標委員會成員行賄的手段謀取中標的，中標無效，處中標項目金額5‰以上10‰以下的罰款，對單位直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處單位罰款數(shù)額5%以上10%以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，取消其1年至2年內(nèi)參加依法必須進行招標的項目的投標資格并予以公告；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。
第五十條投標人以他人名義投標或者以其他方式弄虛作假，騙取中標的，中標無效，給招標人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
依法必須進行招標的項目的投標人有前款所列行為尚未構(gòu)成犯罪的，處中標項目金額5‰以上10‰以下的罰款，對單位直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處單位罰款數(shù)額5%以上10%以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，取消其1年至3年內(nèi)參加依法必須進行招標的項目的投標資格并予以公告。
第五十一條項目法人違反本辦法規(guī)定，拖欠工程款和征地拆遷款的，由交通主管部門責(zé)令改正，并由有關(guān)部門依法對有關(guān)責(zé)任人員給予行政處分。
第五十二條除因不可抗力不能履行合同的，中標人不按照與招標人訂立的合同履行施工質(zhì)量、施工工期等義務(wù)，造成重大或者特大質(zhì)量和安全事故，或者造成工期延誤的，取消其2年至5年內(nèi)參加依法必須進行招標的項目的投標資格并予以公告。
第五十三條施工單位有以下違法違規(guī)行為的，由交通主管部門責(zé)令改正，并由有關(guān)部門依法對有關(guān)責(zé)任人員給予行政處分。
（一）違反本辦法規(guī)定，拖欠分包人工程款和農(nóng)民工工資的；
（二）違反本辦法規(guī)定，造成生態(tài)環(huán)境破壞和亂占土地的；
（三）違反本辦法規(guī)定，在變更設(shè)計中弄虛作假的；
（四）違反本辦法規(guī)定，不按規(guī)定簽訂勞動合同的。
第五十四條違反本辦法規(guī)定，承包單位將承包的工程轉(zhuǎn)包或者違法分包的，責(zé)令改正，沒收違法所得，對勘察、設(shè)計單位處合同約定的勘察費、設(shè)計費25%以上50%以下的罰款；對施工單位處工程合同價款5‰以上10‰以下的罰款；可以責(zé)令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級；情節(jié)嚴重的，吊銷資質(zhì)證書。
工程監(jiān)理單位轉(zhuǎn)讓工程監(jiān)理業(yè)務(wù)的，責(zé)令改正，沒收違法所得，處合同約定的監(jiān)理酬金25%以上50%以下的罰款；可以責(zé)令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級；情節(jié)嚴重的，吊銷資質(zhì)證書。
第一條為進一步加強對全省各級政府網(wǎng)站日常運維情況的監(jiān)測，推動各級行政機關(guān)提高政府網(wǎng)站管理水平和應(yīng)用績效，根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強政府網(wǎng)站管理工作的通知》精神,結(jié)合我省實際，制定本辦法。
第二條本辦法所稱的政府網(wǎng)站日常運維監(jiān)測（以下簡稱運維監(jiān)測），是指運用技術(shù)與人工相結(jié)合的監(jiān)測方式，對省政府直屬各單位網(wǎng)站和各市、縣（市、區(qū)）政府門戶網(wǎng)站的運行健康狀況和內(nèi)容保障情況開展實時動態(tài)監(jiān)測，對網(wǎng)站運維管理中出現(xiàn)的問題進行預(yù)警糾錯，對網(wǎng)站運維主管部門的工作績效開展評估考核。
第三條省政府辦公廳負責(zé)全省政府網(wǎng)站日常運維監(jiān)測工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和具體組織實施。各級政府網(wǎng)站運維主管部門應(yīng)指定專門的工作聯(lián)絡(luò)員，配合做好運維監(jiān)測各項工作，定期接收監(jiān)測信息，對存在的問題認真整改、及時反饋。
第四條政府網(wǎng)站日常運維監(jiān)測工作遵循“客觀、科學(xué)、公開、公平”的原則，采用人工監(jiān)測與技術(shù)監(jiān)測相結(jié)合的方式進行。
第二章技術(shù)監(jiān)測
第五條技術(shù)監(jiān)測工作依托全省政府網(wǎng)站群運維監(jiān)測平臺開展，通過動態(tài)采集各級政府網(wǎng)站的運維情況和訪問日志,對網(wǎng)站的可用性、健康狀況、訪問量、信息更新量等進行不間斷、全天候的檢測、診斷、統(tǒng)計和分析。
第六條技術(shù)監(jiān)測的主要內(nèi)容包括：
（一）政府網(wǎng)站可用性。即政府網(wǎng)站是否可以訪問，以及網(wǎng)站的響應(yīng)速度。主要監(jiān)測項目包括：無法訪問率、響應(yīng)時間、連接時間、下載時間等。
（二）政府網(wǎng)站健康狀況。即可訪問的政府網(wǎng)站是否存在網(wǎng)頁差錯，以及發(fā)生差錯的嚴重程度。主要監(jiān)測項目包括：訪問錯誤、服務(wù)器錯誤、網(wǎng)絡(luò)錯誤等。
（三）政府網(wǎng)站訪問量。即單位時間內(nèi)訪問政府網(wǎng)站的用戶數(shù)量以及用戶瀏覽網(wǎng)頁的次數(shù)。主要監(jiān)測項目包括：網(wǎng)站的獨立訪問用戶數(shù)、首頁瀏覽量、頁面總瀏覽量和用戶平均訪問時間等。
（四）政府網(wǎng)站更新量。即政府網(wǎng)站的網(wǎng)頁信息總量和單位時間內(nèi)新增的網(wǎng)頁信息量。主要監(jiān)測項目包括：網(wǎng)站的網(wǎng)頁存量、信息更新量、原創(chuàng)信息更新量和有效信息更新量等。
第七條各級政府網(wǎng)站運維主管部門通過登錄全省政府網(wǎng)站群運維監(jiān)測平臺，查收技術(shù)監(jiān)測產(chǎn)生的結(jié)果數(shù)據(jù)，對存在的問題進行及時整改。
第三章人工監(jiān)測
第八條人工監(jiān)測是由省政府辦公廳組織相關(guān)工作人員、社會公眾或指定的專業(yè)機構(gòu)，通過瀏覽查閱網(wǎng)頁、模擬用戶使用、電話核實比對等方法，對各級政府網(wǎng)站提供的信息和服務(wù)的可用性、及時性、完整性、有效性進行不定期抽查。
第九條人工監(jiān)測的主要內(nèi)容包括：
（一）政府網(wǎng)站信息公開維護情況。主要監(jiān)測內(nèi)容包括：政府網(wǎng)站信息公開的時效性、準確性、完整性、格式的規(guī)范性、信息的更新頻率等。
（二）政府網(wǎng)站在線服務(wù)提供情況。主要監(jiān)測內(nèi)容包括：政府網(wǎng)站網(wǎng)上辦事和公共服務(wù)的覆蓋面、可用性、服務(wù)深度、便利性等。
（三）政府網(wǎng)站互動交流保障情況。主要監(jiān)測內(nèi)容包括：政府網(wǎng)站互動渠道的可用性、反饋的時效性和有效性等。
（四）政府網(wǎng)站的用戶體驗。主要監(jiān)測內(nèi)容包括：網(wǎng)站的可用性、易用性和設(shè)計的人性化程度等。
第十條省政府辦公廳會同各級政府網(wǎng)站運維主管單位編制《省政府網(wǎng)站人工監(jiān)測指標庫》（以下簡稱《指標庫》），該《指標庫》分為兩部分：省政府直屬各單位網(wǎng)站人工監(jiān)測指標庫和各市、縣（市、區(qū)）政府門戶網(wǎng)站人工監(jiān)測指標庫，《指標庫》另行制訂。人工監(jiān)測的具體項目從《指標庫》中定時選擇或隨機抽取。
第十一條人工監(jiān)測工作依托全省政府網(wǎng)站考核評測系統(tǒng)開展。監(jiān)測人員通過考核評測系統(tǒng)，以“工作單”的形式監(jiān)測結(jié)果，各級政府網(wǎng)站運維主管部門通過考核評測系統(tǒng)查收“工作單”，對存在的問題進行整改，并通過考核評測系統(tǒng)反饋整改情況（或提出異議）。省政府辦公廳負責(zé)對整改情況（或異議）進行核實。
第十二條人工監(jiān)測“工作單”分為整改型和結(jié)果型兩類。整改型“工作單”要求相關(guān)政府網(wǎng)站運維主管部門反饋整改情況；結(jié)果型“工作單”僅告知監(jiān)測結(jié)果，無需反饋整改意見。
第四章績效考評
第十三條省政府辦公廳根據(jù)政府網(wǎng)站日常運維監(jiān)測結(jié)果，對全省政府網(wǎng)站運維主管部門的工作績效進行考評，考評得分和排名情況在省政府門戶網(wǎng)站即時公開。考評結(jié)果按季度通報，并納入省政府電子政務(wù)工作目標責(zé)任制考核。
第十四條技術(shù)監(jiān)測的考評以日為最小單位開展，各網(wǎng)站每年度（季度、月）的日平均得分為該年度(季度、月)排名依據(jù)。
第十五條技術(shù)監(jiān)測的考評結(jié)果按各網(wǎng)站可用性、健康狀況、訪問量和更新量四項指標的綜合得分排名。各項監(jiān)測指標的構(gòu)成和分值根據(jù)網(wǎng)站不同的發(fā)展階段進行動態(tài)調(diào)整，具體考核指標和評分細則另行制訂。
第十六條人工監(jiān)測結(jié)果的考評以季度為最小單位開展，各網(wǎng)站每年度（季度）內(nèi)所接收的“工作單”得分總和為該年度（季度）的排名依據(jù)。
第十七條人工監(jiān)測每個“工作單”的分值為1分。監(jiān)測結(jié)果符合指標要求的得1分；不符合指標要求的，根據(jù)問題的嚴重程度和整改反饋的結(jié)果酌情給分，但最高得分不得超過0.8分。監(jiān)測工作人員負責(zé)“工作單”的評分工作，省政府辦公廳負責(zé)評分的審核工作。
第十八條為提高人工監(jiān)測結(jié)果考評的科學(xué)性、公正性，各級政府網(wǎng)站運維主管部門可通過登錄全省政府網(wǎng)站考核評測系統(tǒng)，查看任一地區(qū)、部門政府網(wǎng)站所接收的“工作單”和評分情況。
第五章附則
關(guān)鍵詞：市場經(jīng)濟；政府監(jiān)管；發(fā)展
一、政府對企業(yè)市場經(jīng)濟發(fā)展進行監(jiān)管的必然性
1.市場經(jīng)濟的自身調(diào)節(jié)機制并不健全
（1）市場調(diào)節(jié)的先天缺陷
在市場經(jīng)濟的發(fā)展過程中，市場并非是萬能的。從調(diào)節(jié)作用上來看，市場自身在發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的過程中具有滯后性與盲目性的不利特點。也就是說，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，市場很難完全依靠自身調(diào)節(jié)來保障自身的健康有序發(fā)展。對于我國而言，經(jīng)濟市場的總體規(guī)模是十分巨大的，市場不同區(qū)域之間的聯(lián)系也并非十分緊密?？v觀我國當(dāng)前的經(jīng)濟格局，地域與地域之間的發(fā)展程度存在較大差距，市場需求信息的傳遞也存在滯后性。例如，某一企業(yè)受市場需求的影響研發(fā)了一項新產(chǎn)品并獲得了巨大的市場成功，同行業(yè)企業(yè)往往會進行效仿，并逐漸開始進入這一領(lǐng)域。但是由于市場信息傳遞的滯后性，一些企業(yè)對于市場需求總量的估算往往會建立在猜測基礎(chǔ)之上，且對于自身產(chǎn)品進入市場的前景估算也過于樂觀。但是市場的需求量卻是固定的，隨著市場需求的日益飽和，后進入市場產(chǎn)品的推廣銷售工作無疑會受到致命影響。在市場飽和的前提下，持續(xù)進入這一市場領(lǐng)域的企業(yè)無疑會遭受到巨大的經(jīng)濟損失，造成市場資源配置的巨大浪費。
與此同時，企業(yè)在市場資源的配置過程中也存在有一定的盲目性。市場的所謂調(diào)節(jié)作用擁有一個前提與基礎(chǔ)，即市場資源的配置過程受信息傳播滯后性與人為因素的影響，往往缺乏一定的計劃與步驟。面對特殊的市場資源需求時，受市場調(diào)節(jié)盲目性特點的影響，市場自身所具有的調(diào)節(jié)機制往往很難發(fā)揮出原有作用。
（2）市場行業(yè)壟斷的出現(xiàn)
伴隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，市場環(huán)境中會有一些企業(yè)因自身生產(chǎn)經(jīng)營問題而遭到市場淘汰，同樣也會有一些企業(yè)因生產(chǎn)經(jīng)營優(yōu)勢而不斷發(fā)展壯大。當(dāng)企業(yè)于某一市場領(lǐng)域中發(fā)展到一定規(guī)模之后，市場經(jīng)濟環(huán)境下的自然壟斷也會隨之而來。市場經(jīng)濟條件下，一些企業(yè)往往會利用自身龐大的資本基礎(chǔ)與技術(shù)實力不斷擠壓同行業(yè)其他企業(yè)的生存發(fā)展空間，進而掌握該行業(yè)的服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈。而一旦市場經(jīng)濟環(huán)境中某一領(lǐng)域的服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈被一家或幾家企業(yè)所掌握，市場經(jīng)濟的自由競爭特性與資源的合理配置往往也就不復(fù)存在。在這樣的背景下，市場經(jīng)濟的健康有序發(fā)展必然受到致命影響。
（3）區(qū)域市場外部資本的惡意入侵
市場全球化背景下，區(qū)域市場的聯(lián)系日漸緊密。為爭奪區(qū)域市場的實際控制權(quán)，區(qū)域市場外部資本經(jīng)常會以惡意競爭為目的發(fā)動入侵行為。這一行為最主要的表現(xiàn)即為傾銷行為。利用資本優(yōu)勢，在市場經(jīng)濟的發(fā)展過程中，一些企業(yè)往往會將自身產(chǎn)品與服務(wù)以低于成本價值的價格傾銷到目標市場之中。通過這種惡意競爭行為，區(qū)域市場的本土生產(chǎn)商、服務(wù)商乃至于經(jīng)銷商均會受到致命打擊，進而喪失發(fā)展的空間。一旦外部資本消滅了相應(yīng)行業(yè)的本土企業(yè)以及競爭對手，隨即便會大幅度提升自身產(chǎn)品與服務(wù)的銷售價格，進而對市場經(jīng)濟的健康有序發(fā)展造成巨大破壞，嚴重影響市場經(jīng)濟環(huán)境下的公平競爭。
2.政府監(jiān)管可以有效保障市場經(jīng)濟的健康有序發(fā)展
市場經(jīng)濟在自主發(fā)展過程中，往往存在一定的問題，例如市場失靈問題、惡意競爭問題。面對諸多發(fā)展問題，我們不難發(fā)現(xiàn)單純依賴于市場自身的調(diào)節(jié)功能，很難保障市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。以提倡絕對自由競爭與杜絕政府干預(yù)市場的西方國家為例，其市場經(jīng)濟體制構(gòu)建時間較長，政府對市場的監(jiān)管程度相對較低，市場的公平競爭環(huán)境也較為良好。但是也正因為如此，西方國家政府在對市場經(jīng)濟進行監(jiān)管的過程中，受到的掣肘往往非常之大。由于政府監(jiān)管的缺失，西方國家市場之中壟斷現(xiàn)象普遍出現(xiàn)，周期性經(jīng)濟危機更是難以掌控。
事實已經(jīng)證明，緊靠公平競爭原則，杜絕政府在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中的監(jiān)管行為，市場經(jīng)濟不可能獲得健康有序的可持續(xù)發(fā)展。政府監(jiān)管的缺失最終只能帶來諸如經(jīng)濟危機、壟斷等市場經(jīng)濟問題。通過對西方市場經(jīng)濟體制的發(fā)展進行研究我們不難發(fā)現(xiàn)，即便是對于崇拜絕對市場競爭自由的西方主要資本主義國家而言，其政府對市場經(jīng)濟發(fā)展所進行的監(jiān)管也日漸被認可。因此，可以說政府監(jiān)管已經(jīng)成為了保障市場經(jīng)濟健康有序發(fā)展的必要因素。
二、政府監(jiān)管對市場經(jīng)濟發(fā)展的影響
1.保障國民經(jīng)濟的平穩(wěn)協(xié)調(diào)發(fā)展
基于市場調(diào)節(jié)滯后性與盲目性的特點，政府無疑需要在一定程度上幫助市場，引導(dǎo)相應(yīng)的市場資源進行正確配置。僅以我國為例。改革開放之后在我國政府的主導(dǎo)之下，我國社會經(jīng)濟體制經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡的歷史性轉(zhuǎn)變。進入21世紀以來，我國市場經(jīng)濟體制日漸完善，取得了一系列令世人矚目的經(jīng)濟發(fā)展成果。但即便如此，我國社會主義市場經(jīng)濟體制仍存有一定問題。諸如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、能源結(jié)構(gòu)不合理、地區(qū)發(fā)展差距明顯等問題，無一不束縛著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展與進步。基于我國巨大的社會經(jīng)濟總量而言，我國市場經(jīng)濟體制下的市場自發(fā)調(diào)節(jié)，其滯后性與盲目性往往更為明顯，后果也更為可怕。因此出于保障我國國民經(jīng)濟健康平穩(wěn)發(fā)展的需要，我國政府積極實行了“宏觀調(diào)控”政策。近年來，通過“宏觀調(diào)控”政策的施行，我國基本實現(xiàn)了國民經(jīng)濟的健康平穩(wěn)有序發(fā)展，促進了國內(nèi)不同區(qū)域市場的共同進步，有利的維護了我市場經(jīng)濟的繁榮穩(wěn)定發(fā)展。與此同時，在應(yīng)對經(jīng)濟危機等事件的過程之中，正是得益于“宏觀調(diào)控”政策的嫻熟應(yīng)用，我國通過政府主導(dǎo)的一系列監(jiān)管行為，成功的減輕了諸如金融危機等事件對我國社會經(jīng)濟發(fā)展所造成的損失。
2.保障市場公平競爭，防止市場壟斷行為出現(xiàn)
依托市場經(jīng)濟體制中的市場因素單獨進行調(diào)節(jié)，市場經(jīng)濟的公平競爭必然將不復(fù)存在。缺少政府監(jiān)管的市場經(jīng)濟發(fā)展，其后果只能是市場公平競爭環(huán)境的惡化以及市場壟斷的廣泛出現(xiàn)。在市場經(jīng)濟發(fā)展的過程中，公平競爭原則下隱含的核心要素是弱肉強食。掌握了市場需求且自身發(fā)展良好的企業(yè)，必然會逐步侵占其它企業(yè)的市場利潤空間與發(fā)展空間。而當(dāng)一個行業(yè)被一家或幾家企業(yè)所控制，形成壟斷，那么區(qū)域市場的競爭自然而然也就消失了。由于缺失競爭壓力，壟斷企業(yè)在缺少競爭對手的前提下，無論是企業(yè)發(fā)展速度亦或是改革進程，速度均會有所下降，甚至陷入到停滯狀態(tài)之中。同時，在自身市場服務(wù)的價值收取過程中，壟斷企業(yè)也可以隨心所欲訂立服務(wù)價格與相關(guān)衍生服務(wù)內(nèi)容。
更為嚴重的是，缺乏政府監(jiān)管，諸多的市場不公平競爭行為也將涌現(xiàn)。最為普遍的市場經(jīng)濟體制下不公平競爭行為應(yīng)屬傾銷行為。如果缺乏政府的監(jiān)管與控制，傾銷行為無疑可以輕易的摧毀一個企業(yè)在某一個區(qū)域市場的所有競爭對手。而在沒有競爭對手的環(huán)境背景下，市場經(jīng)濟的健康有序發(fā)展必然受到巨大影響。
三、政府在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中所出現(xiàn)的監(jiān)管問題
1.政府監(jiān)管失靈問題
在市場經(jīng)濟發(fā)展的過程中，市場的調(diào)節(jié)作用并非是萬能的，對于政府而言同樣如此。在市場經(jīng)濟發(fā)展的過程中，政府的調(diào)控行為并非絕對奏效，政府監(jiān)管失靈的問題十分普遍多見。政府在實施諸如“宏觀調(diào)控”政策等監(jiān)管行為的過程中，往往需要經(jīng)歷三個主要步驟，即信息收集、決策制定、行政實施。簡單來講，就是政府通過各個渠道對當(dāng)前市場經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀進行研究掌握，一旦發(fā)現(xiàn)問題所在，即迅速制定相關(guān)政策與監(jiān)管策略，最后運用多種調(diào)控方式予以實施，例如立法、稅收、加強執(zhí)法手段等。
因此毫無疑問，對于政府而言往往需要對市場經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀進行一定程度的評估，進而根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)開展具體的監(jiān)管行為。但是對于市場經(jīng)濟體制而言市場規(guī)模越大，則政府開展監(jiān)管的難度與復(fù)雜程度越高。諸如信息統(tǒng)計錯誤、監(jiān)管行為決策錯誤、調(diào)控政策實施錯誤，均有可能對政府的監(jiān)管行為造成巨大影響，進而導(dǎo)致政府的監(jiān)管行為未能取得應(yīng)有預(yù)期效果。應(yīng)該說在政府對市場經(jīng)濟發(fā)展的監(jiān)管過程之中，政府監(jiān)管失靈問題是政府監(jiān)管所面臨的最大問題，也是最為嚴重問題。諸如“宏觀調(diào)控”等政府監(jiān)管行為的展開，其背景往往是市場經(jīng)濟發(fā)展遭遇到了一定問題與困難。而一旦基于如此背景的政府監(jiān)管行為未能取得應(yīng)有效果，或出現(xiàn)了政府監(jiān)管的失靈現(xiàn)象，那么對于市場經(jīng)濟體制而言，其發(fā)展無疑將受到重大影響。
2.政府監(jiān)管邊界模糊問題
對于市場經(jīng)濟的發(fā)展而言，缺少政府對市場經(jīng)濟發(fā)展的監(jiān)管，市場經(jīng)濟的健康有序發(fā)展必然無法得到保障。但是一旦政府過度介入了市場經(jīng)濟的發(fā)展，對于市場經(jīng)濟而言也必然會造成嚴重的負面影響。因此，在政府開展對市場經(jīng)濟的監(jiān)管過程中，政府監(jiān)管的邊界模糊問題往往是政府所面臨的監(jiān)管難題之一。政府監(jiān)管邊界問題，即為政府在開展對市場經(jīng)濟發(fā)展的監(jiān)管過程中，究竟什么該管，什么不該管，管的程度又該如何的問題。
一旦政府在對市場經(jīng)濟的監(jiān)管過程中，管的范圍過寬、管的程度過大，往往會對市場經(jīng)濟體制的運行與發(fā)展產(chǎn)生不利影響。市場經(jīng)濟體制在長期的發(fā)展過程中，已經(jīng)形成了自身獨特的運行機制與調(diào)控機制。由于市場經(jīng)濟體制的不完善，在其運行過程中往往會出現(xiàn)一定的問題。政府監(jiān)管的必要性之所在，即為在市場經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)問題時，通過自身監(jiān)管行為促使市場經(jīng)濟體制回到正確的運行軌道。但是在政府監(jiān)管職能的實施過程中，過度的干預(yù)與不合理的干預(yù)非但不能使市場經(jīng)濟回歸正確的發(fā)展軌道，反而會對市場經(jīng)濟發(fā)展造成更加不利的影響。
四、政府開展對市場經(jīng)濟發(fā)展監(jiān)管的相關(guān)建議
1.加強政府監(jiān)管工作效率，構(gòu)建完善的監(jiān)管體制
對于政府而言，面對市場經(jīng)濟發(fā)展過程中的監(jiān)管失靈問題，唯有加強政府監(jiān)管工作效率，構(gòu)建完善的監(jiān)管體制才能夠有效保障政府對市場經(jīng)濟發(fā)展監(jiān)管工作的高效、有效進行。在對市場經(jīng)濟基本信息的了解過程中，政府必須第一時間獲得相關(guān)信息并開展對相關(guān)信息的分析研究工作。市場經(jīng)濟體制下市場的變化是瞬息萬變的，唯有切實提升信息的收集分析與整理速度，才能夠保障政府對市場經(jīng)濟開展監(jiān)督的整體效率。與此同時，政府在制定監(jiān)管決策的過程中，必須做到監(jiān)管決策出具迅速準確，且能夠為監(jiān)管工作的實施創(chuàng)作出更好的條件。尤為重要的是，政府必須依托自身行政網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建完善的針對市場經(jīng)濟發(fā)展的監(jiān)督監(jiān)管體制。進而通過體系化發(fā)展建設(shè)工作，保障政府對社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的高效監(jiān)管。
2.明確政府對市場經(jīng)濟監(jiān)管的邊界問題
邊界問題是政府開展對市場經(jīng)濟發(fā)展監(jiān)管的核心問題之一。在監(jiān)管過程中，政府必須著重明確政府對市場經(jīng)濟監(jiān)管的范圍、內(nèi)容以及監(jiān)管行為適用的程序。政府應(yīng)通過立法等手段，建立一個標準化、程序化的政府監(jiān)管介入流程，從信息收集、決策制定、監(jiān)管實施、后續(xù)評估、監(jiān)督問責(zé)等幾個方面，合理制定規(guī)章制度，加強法律法規(guī)的立法工作。合理解決政府在開展對社會經(jīng)濟監(jiān)管過程中的邊界模糊問題。
五、結(jié)語
市場經(jīng)濟體制存有一定優(yōu)越性，但同時也存在諸如市場調(diào)節(jié)機制不健全的發(fā)展問題。脫離政府監(jiān)管的市場經(jīng)濟行為，市場的公平競爭原則是很難得以實現(xiàn)的。市場經(jīng)濟與市場經(jīng)濟體制的健康、有序發(fā)展必然建立在一定的政府監(jiān)管基礎(chǔ)之上。應(yīng)該說，政府監(jiān)管可以最大程度的保障市場經(jīng)濟的健康有序發(fā)展，確保社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。
參考文獻：
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