序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的行政績效的制約因素樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。

第1篇

與硬環(huán)境相比，軟環(huán)境對一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和招商引資水平的提高意義更為重大，可以說軟環(huán)境是增強(qiáng)發(fā)展能力、競爭能力的決定性因素。改革開放以來，為了持續(xù)擴(kuò)大招商引資規(guī)模，提高利用外資水平，經(jīng)過長期的巨額投資建設(shè)，我國各地區(qū)投資硬環(huán)境有了很大的改善。但是，相比而言，軟環(huán)境建設(shè)則明顯滯后，并成為我國招商引資的主要制約因素。因此，要把優(yōu)化環(huán)境作為擴(kuò)大對外開放和招商引資工作的實(shí)際舉措來抓，要從依靠政策優(yōu)勢為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐原h(huán)境建設(shè)為主。在繼續(xù)完善基礎(chǔ)設(shè)施等硬環(huán)境建設(shè)的同時(shí)，重點(diǎn)是加強(qiáng)軟環(huán)境建設(shè)。

一、我國招商引資軟環(huán)境建設(shè)存在的問題

（一）政府角色錯(cuò)位，職能未轉(zhuǎn)變

招商引資說到底是一種市場行為、經(jīng)濟(jì)行為，其主角是企業(yè)和有關(guān)中介機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)該遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，堅(jiān)持政企分開原則。招商引資指標(biāo)成為其工作績效完成情況的最主要、最硬化的指標(biāo)。為了完成指標(biāo)，有些地方政府對招商引資工作大包大攬、全程參與，實(shí)際上成了“企業(yè)搭臺、政府唱戲”，這是政府角色的錯(cuò)位、越位，使本應(yīng)在市場導(dǎo)向下的企業(yè)行為與地方政府行為合而為一，扭曲了市場信號，不僅增大了招商引資成本，降低招商引資效益，而且政府行為具有更大的隨意性和專制傾向，政府及其官員追求壟斷租金最大化的行為極易產(chǎn)生各種不規(guī)范行為，滋生腐敗。

我國招商引資的審批體制雖經(jīng)改革，但仍比較繁瑣和復(fù)雜，致使部分投資者望而生畏。加之一些部門的工作人員辦事效率低下，服務(wù)質(zhì)量差，門難進(jìn)、臉難看、事難辦的現(xiàn)象大量存在。對外開放和招商引資多頭管理，缺乏有力的協(xié)調(diào)配合，有關(guān)部門重視項(xiàng)目的審批，忽視項(xiàng)目審批后的管理，外資管理出現(xiàn)漏洞，致使一些外商在項(xiàng)目啟動(dòng)后不履行合同。

（二）法治環(huán)境不盡完善

我國的法治環(huán)境建設(shè)水平與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求相差較大。主要表現(xiàn)在：

1、法治觀念比較淡薄。在招商引資中，一方面忽視自身權(quán)益，另一方面對開發(fā)方和投資者權(quán)益保護(hù)的意識較為淡薄。這在很大程度上削弱了招商引資的吸引力。

2、相關(guān)立法不完善。急需的投資融資法律法規(guī)還沒有制定出來，對外資企業(yè)的優(yōu)惠過于依賴稅收政策，沒有把產(chǎn)業(yè)開放做為吸引外資的關(guān)鍵因素。

3、法律的權(quán)威性不高，行政執(zhí)法和司法不公現(xiàn)象仍然存在。在司法實(shí)踐中，法律至高無上的尊嚴(yán)，法律的權(quán)威性遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到應(yīng)有的重視，行政法、經(jīng)濟(jì)法等法律法規(guī)，往往成了可以隨意踐踏的“軟法”。地方保護(hù)主義突出，為了一方的利益可以置法律于不顧，隨意分割或者封鎖市場，嚴(yán)重破壞了市場的統(tǒng)一性。

（三）單靠稅收優(yōu)惠招商，造成競爭無序

近年來，為了吸引外資，各地區(qū)和部門都紛紛出臺了土地、地方稅收減免、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域等方面的優(yōu)惠政策，搞起“優(yōu)惠政策大賽”，競相對外讓步，出現(xiàn)了種種不公平交易。許多地方均以土地成本價(jià)以下的價(jià)格招商，有的地方甚至出現(xiàn)“零地價(jià)”或者“土地買一送一”。這種土地政策的優(yōu)惠浪費(fèi)了有限的土地資源。同時(shí)，各地區(qū)和部門的過度競爭導(dǎo)致引資門檻降低，致使一批產(chǎn)業(yè)層次較低、高消耗、高污染的項(xiàng)目紛紛落戶在我國，最終加重我國生態(tài)環(huán)境問題。

在稅收政策方面，按我國現(xiàn)行稅制規(guī)定，內(nèi)外資企業(yè)所得稅法定名義稅率都是33%，由于減免稅優(yōu)惠和費(fèi)用扣除政策的不同，造成實(shí)際稅負(fù)相差一倍多（內(nèi)資企業(yè)所得稅率為33%，外資企業(yè)所得稅率大約為15%）。然而，各地突破國家稅收法律法規(guī)及中央政策的底線，競相出臺“土政策”，單純依靠稅收優(yōu)惠政策招商引資。這一方面助長了外商投資的短期行為和投機(jī)心理，另一方面稅收優(yōu)惠給國家稅收利益帶來了一定的損失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1995年，中國對外商投資的稅收優(yōu)惠政策使稅收收入減少660億元人民幣，占當(dāng)年GDP的1.2％。

（四）市場機(jī)制不靈活，市場秩序混亂

由于我國市場經(jīng)濟(jì)體制尚不完善、政府職能轉(zhuǎn)變還沒有到位，政府直接投資責(zé)任缺失和國有企業(yè)“所有者缺位”現(xiàn)象還普遍存在，權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的多元化投資主體體制尚未真正形成。資本市場缺乏有效性，尚未形成有利于社會資本擴(kuò)散的制度。由于市場經(jīng)濟(jì)法規(guī)不夠健全，執(zhí)法力度不夠大，有些地區(qū)市場秩序混亂，信用狀況較差，制售假冒偽劣商品等經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)較為猖獗，合法經(jīng)營得不到應(yīng)有的保護(hù)。

（五）技術(shù)管理人才缺乏，社會服務(wù)中介服務(wù)體系不健全

我國勞動(dòng)力資源豐富，但勞動(dòng)力素質(zhì)較低，中高級技術(shù)管理人才不足，一般勞動(dòng)者受教育程度低，難以管理。此外，我國中介機(jī)構(gòu)總體服務(wù)水平低，缺乏會計(jì)、審計(jì)機(jī)構(gòu)和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)。

二、加強(qiáng)招商引資軟環(huán)境建設(shè)的對策建議

（一）解放思想，創(chuàng)新觀念

牢固樹立"環(huán)境是第一競爭點(diǎn)"、"環(huán)境出效益"的理念。經(jīng)濟(jì)全球化趨勢下的地區(qū)間競爭集中表現(xiàn)為發(fā)展環(huán)境的競爭，環(huán)境問題已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵制約因素，發(fā)展環(huán)境的水平直接決定著招商引資的數(shù)量、規(guī)模和水平。

樹立人人都是投資環(huán)境的觀念。把改善投資軟環(huán)境及其宣傳工作作為一項(xiàng)長期任務(wù)，使投資軟環(huán)境的好壞是增強(qiáng)招商引資吸引力的決定性因素的觀念深入人心，逐年不斷提高對外開放的整體水平。

進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府必須是法治政府、有限政府。政府的職能主要是統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提供服務(wù)和檢查監(jiān)督，為市場主體創(chuàng)造加快發(fā)展的良好環(huán)境。要搞好環(huán)境建設(shè)，根本在于加快政府職能轉(zhuǎn)變，通過強(qiáng)化公共管理職能、弱化微觀管理職能、轉(zhuǎn)化社會管理職能，為整個(gè)社會提供良好的公共秩序和有效的公共服務(wù)。

充分發(fā)揮市場主體在招商引資中的主導(dǎo)作用。在注重轉(zhuǎn)變政府職能的同時(shí)，政府應(yīng)從招商引資的主角中退出來，從“臺前”走到幕后，并利用政府對外聯(lián)系渠道廣、范圍寬的優(yōu)勢為企業(yè)牽線搭橋。

簡化審批程序，提高辦事效率。政府應(yīng)依法改革外商投資審批體制，按照《行政許可法》的要求規(guī)范行政許可行為，從外資企業(yè)的特點(diǎn)出發(fā)，簡化許可程序，增加工作透明度，完善許可監(jiān)督機(jī)制，提高辦事效率和服務(wù)質(zhì)量。通過搞好對外資企業(yè)的全方位服務(wù)，引進(jìn)更多外資，留住外資。各級政府要加強(qiáng)對稅務(wù)、商檢、海關(guān)、金融、電力等垂直部門的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，確保外企經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。

（三）優(yōu)化招商引資的法治環(huán)境

完善招商引資法律制度。在WTO規(guī)則的框架內(nèi)，結(jié)合我國實(shí)際，進(jìn)一步完善招商引資特別是投資融資等法律法規(guī)體系；對不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、不符合政府職能轉(zhuǎn)變要求、不利于優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的法規(guī)、規(guī)章和行政措施，依法及時(shí)進(jìn)行清理。

規(guī)范行政執(zhí)法行為。政府既要保護(hù)企業(yè)和客商的合法權(quán)益，又要支持職能部門依法行使職權(quán)。各級行政管理部門必須嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，規(guī)范行政執(zhí)法行為；強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督，要公平對待各類市場主體，不得有任何歧視行為；樹立文明、效率、公正的執(zhí)法形象，維護(hù)和完善公平開放的市場環(huán)境。

要建立健全各種制度，嚴(yán)格法律法規(guī)，特別是嚴(yán)格土地、營業(yè)執(zhí)照、環(huán)保、安全生產(chǎn)以及興建工業(yè)園、開發(fā)區(qū)等審批手續(xù)，嚴(yán)厲打擊招商引資中假公濟(jì)私、中飽私囊等損害國家利益的行為。對招商引資涉及購買、盤活國有資產(chǎn)的，在拍賣時(shí)必須堅(jiān)持公平、公正、公開的原則，對群眾合法利益要堅(jiān)決維護(hù)，涉及群眾利益損失的要按照國家的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償，依法保護(hù)國家利益和群眾利益。

規(guī)范收費(fèi)行為，加大治理“三亂”的力度。要切實(shí)采取有效措施，規(guī)范對外商投資企業(yè)的收費(fèi)制度，堅(jiān)決制止一切形式的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派。在對現(xiàn)行各薦收費(fèi)進(jìn)行全面清理的基礎(chǔ)上，

（四）建立選擇性激勵(lì)機(jī)制

從整體投資環(huán)境來完善各項(xiàng)優(yōu)惠政策。在制定和完善優(yōu)惠政策時(shí)，必須結(jié)合我國實(shí)際，從整體投資環(huán)境來考慮各項(xiàng)優(yōu)惠的程度。各級政府應(yīng)按照"十五"計(jì)劃和遠(yuǎn)景發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，制定引資計(jì)劃，特別是要制定和完善吸引外商投資的一系列優(yōu)惠政策和措施。同時(shí)應(yīng)注意稅收等優(yōu)惠與國家經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向性相一致，避免為吸引外資而進(jìn)行稅收優(yōu)惠競爭，從而使國家的財(cái)政收入受損。

實(shí)現(xiàn)從稅收等優(yōu)惠政策走向國民待遇政策，建立選擇性激勵(lì)機(jī)制。單純用稅收、土地等方面的優(yōu)惠政策招商引資，既與WTO基本規(guī)則存在矛盾。從目前來看，要研究外商投資的心理，確定本地利用外資的目標(biāo)定位；要嚴(yán)格控制濫用土地政策優(yōu)惠為引資手段，堅(jiān)持“寸土必盡其用”的原則，鼓勵(lì)“無地招商”新模式，用盡量少甚至不占有土地的方式來吸引外資，拓展內(nèi)涵式利用外資之路；由于取消優(yōu)惠政策會造成較大的波動(dòng)，因此，在需要繼續(xù)保持一些特殊優(yōu)惠政策的領(lǐng)域，實(shí)行內(nèi)外統(tǒng)一的政策，在保留外資企業(yè)優(yōu)惠條件的同時(shí)，對非外資企業(yè)給予同樣的待遇，以盡可能體現(xiàn)內(nèi)外資企業(yè)公平競爭的要求。

（五）建立新型的干部考核懲戒機(jī)制

以招商引資數(shù)量的多寡來考核基層干部政績是一種急功近利、違背資本流動(dòng)規(guī)律的做法，會破壞地方經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的秩序，其危害性不可低估，應(yīng)當(dāng)予以糾正。要按照十六屆三中全會《決議》確立的新的發(fā)展觀的要求，建立與用科學(xué)發(fā)展觀相配套的干部政績考核和懲戒機(jī)制，制定科學(xué)合理的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價(jià)體系和政績評價(jià)體系，全面、系統(tǒng)、歷史、辯證地看待政府工作和干部政績。既要看外資引進(jìn)的數(shù)量，又要看引進(jìn)外資項(xiàng)目的質(zhì)量或先進(jìn)性；既要看經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，又要看社會指標(biāo)、人文指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)；既要看當(dāng)前的發(fā)展，又要看發(fā)展的可持續(xù)性；既要看經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要看社會穩(wěn)定；既要有激勵(lì)措施，也要有懲戒辦法，特別是要推行要建立行政首長違規(guī)追究制。

（六）維護(hù)統(tǒng)一規(guī)范、公開公正的市場競爭

培育現(xiàn)代市場體系，建立依靠市場配置生產(chǎn)要素的機(jī)制。積極培育現(xiàn)代市場體系，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)加強(qiáng)證券市場、金融市場的建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易市場的發(fā)展，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)交易市場配置社會資源的功能。構(gòu)建現(xiàn)代意義上的銀企關(guān)系，建立良好的融資體制。

第2篇

關(guān)鍵詞：財(cái)政支農(nóng)資金 績效 農(nóng)民收入

問題的提出

我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展階段，開始了全面建設(shè)小康社會時(shí)期，能否實(shí)現(xiàn)政府制定的發(fā)展目標(biāo)，在很大程度上取決于“三農(nóng)”問題的有效解決。農(nóng)民收入的增加、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有賴于國家對農(nóng)業(yè)的支出，因此，財(cái)政對農(nóng)業(yè)的支持不僅決定于其支農(nóng)數(shù)量，更關(guān)乎其支農(nóng)效率。

國家財(cái)政支農(nóng)資金主要包括支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)村科技三項(xiàng)費(fèi)用、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)支出等。我國財(cái)政資金支農(nóng)金額從1980年的149.95億元，到2002年的1563.68億元，年平均支出額為722.84億元，年平均增長速度為19.3%。統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，在整個(gè)財(cái)政資金農(nóng)業(yè)支出中，支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)水利氣象等部門事業(yè)費(fèi)不斷上升，并且增幅很大，但是，在增加的部分中，絕大部分是用于農(nóng)業(yè)行政主管部門的行政經(jīng)費(fèi)；用于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出除個(gè)別年份有所減少外，其余年份都呈增加態(tài)勢；用于農(nóng)村科技三項(xiàng)費(fèi)用和農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)兩塊歷年呈低水平徘徊之勢，農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)略高于農(nóng)村科技三項(xiàng)費(fèi)用。計(jì)算財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出占全國財(cái)政支出的比重，可以發(fā)現(xiàn)，支農(nóng)比重波動(dòng)幅度較大，支農(nóng)比重最多的年份為1980年的12.20%，支農(nóng)比重最小的是2000年的7.75%，相差4.45個(gè)百分點(diǎn)，支出的平均比重僅為9.31%，支出比重的年平均發(fā)展速度為92.26%，年平均增長速度為負(fù)。

財(cái)政支農(nóng)資金績效的回歸分析

本文分析所采用的數(shù)據(jù)均來自于歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，分析使用的軟件為SPSS12.0。

財(cái)政支農(nóng)資金與農(nóng)民收入的回歸分析

財(cái)政支農(nóng)資金總量對農(nóng)民收入的回歸分析 以財(cái)政支農(nóng)資金總量為解釋變量，農(nóng)民純收入為被解釋變量，建立的回歸方程為：

csr=312.359+1.519total

式中csr代表年均農(nóng)民純收入，total代表年財(cái)政支農(nóng)資金總額。回歸方程的擬和優(yōu)度為0.935，回歸系數(shù)概率小于0.05。計(jì)算結(jié)果顯示，該回歸方程具有很強(qiáng)的解釋力，反映了財(cái)政資金對農(nóng)民收入的作用，回歸系數(shù)1.519，表明財(cái)政支農(nóng)資金每增加一億元，農(nóng)民純收入將增加1.519元。

財(cái)政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)對農(nóng)民收入的回歸分析 以財(cái)政支農(nóng)資金各項(xiàng)為解釋變量，csr為被解釋變量，建立的回歸方程為：

csr=145.226+2.225syf+26.732jjz-1.447jbj

式中除jbj表示財(cái)政用于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出外，其余變量含義同前?；貧w方程的擬和優(yōu)度為0.985，回歸系數(shù)概率小于0.05。計(jì)算結(jié)果顯示，該回歸方程有較強(qiáng)的解釋力，反映了財(cái)政支農(nóng)各項(xiàng)資金對農(nóng)民收入的影響。syf、jjz的系數(shù)為正，表明支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)有利于農(nóng)民收入的增加，jbj的系數(shù)為負(fù)，則意味著農(nóng)村基本建設(shè)支出阻礙農(nóng)民收入增加。

回歸計(jì)量分析結(jié)果

以上分別通過財(cái)政資金總量及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)建立了與農(nóng)民純收入的計(jì)量模型。結(jié)果表明，財(cái)政資金總量對農(nóng)民純收入有顯著的影響，但是財(cái)政支農(nóng)各項(xiàng)資金中，支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村水利氣象等部門事業(yè)費(fèi)和農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)支出對各自的被解釋變量能夠發(fā)生正效用，農(nóng)村基本建設(shè)支出的回歸系數(shù)為負(fù)并且對被解釋變量的作用顯著，成為增加農(nóng)民純收入的不利因素。我們可以從理論假設(shè)和實(shí)證數(shù)據(jù)加以驗(yàn)證。理論假設(shè)是在現(xiàn)行的政治體制和地方官員的行政任命體制下，對地方政府政績的考察主要是依賴GDP以及發(fā)展速度等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。由于農(nóng)業(yè)比較利益較低，地方政府更偏好于將財(cái)政資金投向非農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)。盡管說中央政府可以采取獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰等選擇性激勵(lì)措施，但是，由于信息的不對稱和不完備，地方政府相對中央政府而言，總是擁有信息優(yōu)勢，這樣，地方政府與中央政府的相互博弈中占有優(yōu)勢，因而可能削減或者挪用財(cái)政資金以及改變財(cái)政資金投向。在實(shí)際的財(cái)政投向中表現(xiàn)為：更偏好于投資見效快、易出政績的項(xiàng)目，而忽視期限長、具有戰(zhàn)略意義的項(xiàng)目；熱衷于提供看的見，摸得著的“硬”項(xiàng)目，而不愿提供農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、良種改造、教育服務(wù)等“軟”公共產(chǎn)品?，F(xiàn)實(shí)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也證明了這一假設(shè)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在農(nóng)業(yè)基本建設(shè)中，用于重大水利工程和生態(tài)建設(shè)等全社會受益的投資較多，約占80%-90%（國家發(fā)展改革委員會農(nóng)經(jīng)司課題組，2003年），而真正用于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)市場競爭力和直接改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件的良種工程、重要農(nóng)產(chǎn)品基地、農(nóng)田水利、節(jié)水灌溉等中小型基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入少，只占10%左右，這些項(xiàng)目都是直接增加農(nóng)民收入的。財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)的不合理，抑制了農(nóng)民收入提高。

另外，農(nóng)村科技三項(xiàng)變量，未能進(jìn)入回歸方程，其可能解釋是在現(xiàn)有的分稅制下，中央和地方財(cái)權(quán)有了明確的劃分，中央政府集中了相當(dāng)大的財(cái)政收入?yún)s未能承擔(dān)對等的公共事務(wù)，地方政府在非常有限的財(cái)力下，形成了對中央財(cái)政支農(nóng)的非有效利用。

我國財(cái)政支農(nóng)資金的特征

從1980年到2002年歷年來的財(cái)政支農(nóng)數(shù)據(jù)分析，可以得出其基本特征：

財(cái)政支農(nóng)總量歷年來呈不斷增加的趨勢，但總量不足

在1980年到2002年，財(cái)政支農(nóng)總額除個(gè)別年份投資減少外，其余年份不斷增加，從1980年的149.95億元，到2002年的1563.68億元，其中1999年較之于1998年有所減少。但是，投資總量不足，可以用我國農(nóng)業(yè)投資占全社會投資總額的比重與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占社會總產(chǎn)值的比重之比稱為投資比較率作為衡量標(biāo)準(zhǔn)來判斷。根據(jù)世界農(nóng)業(yè)的發(fā)展規(guī)律，在工業(yè)化中期，農(nóng)業(yè)投資比較率的值應(yīng)接近或者超過1。但是我國的實(shí)際情況卻是：1984－2002年為0.2以下，而且還有下降的趨勢。由此判斷我國農(nóng)業(yè)的投資極端不足，農(nóng)業(yè)總投資中，財(cái)政投資占有很大的比重，以此推測，我國的財(cái)政支農(nóng)總量嚴(yán)重缺乏。

財(cái)政支農(nóng)占財(cái)政支出比重偏小且受政策影響波動(dòng)幅度較大

1980年到2002年的23年間，財(cái)政支農(nóng)比重最大的年份是1980年的12.2%，支農(nóng)比重最小的是2000年的7.75%，相差4.45個(gè)百分點(diǎn)。上世紀(jì)韓國的新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)等成功經(jīng)驗(yàn)都表明，在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府一般都承擔(dān)了主要投資主體和組織者的角色。反觀中國，人們遺憾地發(fā)現(xiàn)，1998年以來，國家安排國債基金6600億元，但用于農(nóng)業(yè)的比重不高。2001、2002兩年，國家每年發(fā)行1500億國債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中用于農(nóng)村水利和生態(tài)扶貧等方面的國債投資只有400多億元。我國財(cái)政支農(nóng)比重偏小與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)，由于我國追求的是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，而重工業(yè)屬于資本密集型行業(yè)，在資本極為稀缺的情況下，實(shí)行了資源向城市發(fā)展傾斜的政策措施，形成了路徑依賴，財(cái)政資金按照歷史路徑大部分投向城市，造成財(cái)政支農(nóng)無論總量還是其占財(cái)政總支出的投資比重偏小。另外，我國的財(cái)政支農(nóng)受政策影響較大，一般來說，在宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的期間，會有較大的變化。例如，1998年，由于受到亞洲金融危機(jī)的影響，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了通貨緊縮階段，全社會消費(fèi)需求尤其是占全國人口比重絕大部分的農(nóng)民消費(fèi)需求疲軟，國家采用積極的財(cái)政政策調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，財(cái)政支農(nóng)總額從1997年的766.39億元迅速攀升至1998年的1154.76億元，增幅達(dá)50.67%。

財(cái)政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)不合理

財(cái)政資金支農(nóng)主要包括支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村水利氣象等部門事業(yè)費(fèi)、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)村研發(fā)支出、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)支出等組成。這些支出中，農(nóng)民直接受益或者說是農(nóng)民獲益較多的財(cái)政支出主要是支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)以及農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)，前面的回歸分析就已經(jīng)證明了這一結(jié)論。而我國財(cái)政支農(nóng)資金分配的現(xiàn)實(shí)卻是這三項(xiàng)的比重由1990年的47.88%下降到2001年的30.80%，農(nóng)民得益較少的支出是農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)和農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出，其比重由1990年的52.12%上升到2001年的69.20%。與此同時(shí)，支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)及農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)這三類與農(nóng)民收入增加直接相關(guān)的資金，在國家財(cái)政支農(nóng)的比重上都呈現(xiàn)出下降的趨勢。支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支出所占比重由1990的41.59%下降到2001年的26.82%。農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)所占比重由1990的1.01%下降到2001年的0.7%。農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)占國家財(cái)政支農(nóng)比重也由1990的5.28%下降到2001年的3.27%。在這些比重下降的同時(shí)，卻是農(nóng)村行政事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用在不斷的提高。國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明，我國政府農(nóng)業(yè)財(cái)政支出中有相當(dāng)大的比重是用于政府農(nóng)業(yè)行政事業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用，支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和農(nóng)林水氣部門的事業(yè)費(fèi)是財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的主體，所占比重近年大體維持在70%左右。湖南省去年財(cái)政預(yù)算安排了7億元作為省本級的財(cái)政支農(nóng)資金（不含農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)），其中近3億元用于省級的農(nóng)口單位的人頭費(fèi)和事業(yè)費(fèi)。四川省去年各級的財(cái)政支農(nóng)資金大約為50億元（不含基本建設(shè)支出），其中35億元用于“吃飯”。

結(jié)論及政策建議

結(jié)論

第一，農(nóng)村財(cái)政資金越來越成為農(nóng)民收入增加的可靠保障，農(nóng)村財(cái)政資金的數(shù)量與結(jié)構(gòu)成為農(nóng)民收入的制約因素。

第二，影響農(nóng)民收入增加的因素中，財(cái)政資金應(yīng)成為主要力量，不同的財(cái)政投資方向，在現(xiàn)階段會產(chǎn)生不同的經(jīng)濟(jì)績效?；貧w分析表明，支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)成為農(nóng)民增收的有利因素，而農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資則阻礙農(nóng)民收入增加。

第三，在本文的回歸模型中，財(cái)政支農(nóng)科技三項(xiàng)費(fèi)雖然未能成為農(nóng)民收入增加的解釋變量，這并不意味著它對農(nóng)民收入增加無所作為。事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地、資本等生產(chǎn)要素的邊際受益率在技術(shù)一定的條件下，呈現(xiàn)出下降的趨勢。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，農(nóng)民收入的增長則更多的依賴農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步。

第四，我國農(nóng)業(yè)財(cái)政資金受政策的影響加大而出現(xiàn)較大幅度的波動(dòng)，且總量不足。

政策建議

第一，制定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入的長遠(yuǎn)計(jì)劃，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政支農(nóng)發(fā)展資金國家預(yù)算，并且使財(cái)政支農(nóng)的過程和各個(gè)環(huán)節(jié)制度化、透明化、規(guī)范化，避免受經(jīng)濟(jì)形勢的變化和人為因素影響，任意削減財(cái)政支農(nóng)資金。

第二，建立穩(wěn)步的增加財(cái)政資金對農(nóng)業(yè)的投入機(jī)制，嚴(yán)格按照《農(nóng)業(yè)法》的要求實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于國家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度。

第三，不斷調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)，增加支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村科技三項(xiàng)費(fèi)、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)的比重，直接受益于農(nóng)民，增加農(nóng)民收入，同時(shí)控制或者減少農(nóng)業(yè)基本建設(shè)資金，如因惠及全社會的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)必不可少，可以采用其資金不再歸類于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)資金項(xiàng)，單獨(dú)列支并提供資金，以免借其名虛增農(nóng)業(yè)支出。

第四，進(jìn)行農(nóng)業(yè)行政事業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整，控制并減少行政事業(yè)單位的事業(yè)費(fèi)開支。可以借鑒國外發(fā)達(dá)國家的慣例將我國眾多的農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)精簡，這樣不僅有利于提高農(nóng)業(yè)行政管理效率，而且也有利于減少農(nóng)村行政事業(yè)單位管理費(fèi)。

參考文獻(xiàn)：

1.李銳.農(nóng)村公共投資設(shè)施投資效益的數(shù)量分析（J）.農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì),2003

第3篇

    上世紀(jì)90年代以來,隨著科技的迅猛發(fā)展和信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用,世界先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)普遍得到快速發(fā)展。但是,由于諸多因素的影響,我國產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展現(xiàn)狀尚不盡如人意。為此,需要通過一系列政策措施,激勵(lì)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在區(qū)域?qū)用嫔系娜诤习l(fā)展,以提高我國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。

    發(fā)展現(xiàn)狀。

    從我國產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展整體現(xiàn)狀來看,經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快、現(xiàn)代生產(chǎn)服務(wù)業(yè)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)往往是產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展較好的地區(qū)。東部沿海地區(qū)由于搶占到了改革開放的先機(jī),一些具有良好區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和資源稟賦的地區(qū)率先發(fā)展,服務(wù)和制造產(chǎn)業(yè)集群迅速興起,初步實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)間的相互融合,形成了一大批產(chǎn)業(yè)集群。這些產(chǎn)業(yè)集群主要分布在珠江三角洲地區(qū)、長江三角洲地區(qū)和環(huán)渤海灣地區(qū)等。而中西部地區(qū)由于各種歷史和社會的原因,服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一直沒有得到很好的重視。雖然有部分地區(qū)依靠當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢也出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)融合的趨勢,但與東部地區(qū)相比仍然存在很大的差距。從地區(qū)差異上來看,東部地區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重最高,中部地區(qū)高于西部地區(qū),東中西三大區(qū)域間差距較大,地域發(fā)展的不平衡性表現(xiàn)得較為明顯。

    在我國區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)融合的地理分布上,越是接近區(qū)域現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心,制造業(yè)集群發(fā)展勢頭就越猛。上海作為服務(wù)業(yè)高度發(fā)達(dá)的中心城市,其生產(chǎn)服務(wù)業(yè)越發(fā)展,周邊地區(qū)制造業(yè)也越能受益。據(jù)計(jì)算,上海生產(chǎn)服務(wù)業(yè)每增長1%,蘇、滬浙三省市工業(yè)增長0.918%。雖然中西部地區(qū)雖然也有制造產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)生和發(fā)展,但從總體來看,中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群從數(shù)量和區(qū)域分布來說,都處于不均衡的狀態(tài),其原因在于區(qū)域性現(xiàn)代服務(wù)中心的發(fā)展滯后,產(chǎn)業(yè)融合存在一定難度。

    如果按照制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的分布情況來統(tǒng)計(jì),2007年東、中、西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群數(shù)量比例約為75.8∶12.1∶9.1,東部地區(qū)的集群數(shù)量遠(yuǎn)高于其他兩個(gè)地區(qū),中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群數(shù)量相對來說少得多,甚至整個(gè)中部地區(qū)的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群數(shù)量相加(約為557個(gè)),還沒有浙江一個(gè)省的數(shù)量多(約為561個(gè))。另有研究表明,1985年~2003年間,除了煙草制造業(yè)向中西部地區(qū)的云南、四川和安徽集中外,其他27個(gè)制造業(yè)都不同程度地向東部地區(qū)集中。

    制約因素。

    1.產(chǎn)業(yè)融合存在行政區(qū)劃績效考核的鎖定,缺乏有效的區(qū)域分工。長期以來,制造產(chǎn)業(yè)是地方政府重要的稅收來源和GDP的重要組成部分。傳統(tǒng)的行政績效考核體制使得產(chǎn)業(yè)融合基本上是在地方行政區(qū)劃范圍內(nèi)發(fā)展。行政區(qū)劃所形成的界限大大制約了產(chǎn)業(yè)融合的自然發(fā)展,表現(xiàn)為地方政府行為在產(chǎn)業(yè)融合的形成過程中經(jīng)常發(fā)揮著主導(dǎo)甚至決定性作用,尤其是當(dāng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)跨境分離時(shí),受地方利益的驅(qū)使,各種地方保護(hù)主義勢必會增加企業(yè)的交易成本。這大大阻礙了區(qū)域間專業(yè)分工的發(fā)展,使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)常出現(xiàn)只有“扎堆”而無“融合”的現(xiàn)象,企業(yè)難以通過產(chǎn)業(yè)融合走向高端道路。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中,這種模式容易出現(xiàn)低水平的重復(fù)建設(shè),規(guī)模攀比,過度競爭和資源浪費(fèi),缺乏對產(chǎn)業(yè)鏈的橫向和縱向整合,產(chǎn)業(yè)融合效應(yīng)難以充分釋放。

    如,我國的產(chǎn)業(yè)布局通常表現(xiàn)出“一鎮(zhèn)一業(yè)”或“一縣一業(yè)”的格局,且鎮(zhèn)與鎮(zhèn)或縣與縣之間存在著嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化的問題,即使是經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的長三角地區(qū)也不例外,上海與江蘇的同構(gòu)率達(dá)90%,與浙江的同構(gòu)率也達(dá)70%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的雷同經(jīng)常會演變成引資大戰(zhàn),而引資大戰(zhàn)反過來又使同構(gòu)現(xiàn)象在更高層次上重演,結(jié)果造成資源的極大浪費(fèi)。

    2.區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在明顯兩極分化態(tài)勢,部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)融合難度大。無論是東部地區(qū)還是中西部地區(qū),分布最多、最廣的是傳統(tǒng)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和中低端的生活消費(fèi)品產(chǎn)業(yè)集群。這些產(chǎn)業(yè)集群依靠的是低廉的土地和勞動(dòng)力要素,生產(chǎn)方式較粗放,產(chǎn)品的創(chuàng)新意識不夠,且過于依賴外部市場,因此,產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的質(zhì)量不夠理想。另一方面,在東部地區(qū)內(nèi)部,一些顯現(xiàn)出勃勃生機(jī)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群及創(chuàng)新型集群主要集中在少數(shù)幾個(gè)高科技園區(qū),規(guī)模和數(shù)量都十分有限。同時(shí),生產(chǎn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群的區(qū)域發(fā)展情況也不理想,如研發(fā)、設(shè)計(jì)、營銷以及金融等服務(wù)產(chǎn)業(yè),仍只分布在京、滬、廣、深等少數(shù)核心城市。這種產(chǎn)業(yè)集群類型的不協(xié)調(diào)造成了東部地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿蛢?yōu)勢的不均衡。

    3.地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的生產(chǎn)要素流動(dòng)不協(xié)調(diào),不利于產(chǎn)業(yè)鏈的延伸。東部地區(qū)在全國服務(wù)業(yè)中牢牢占據(jù)了領(lǐng)先和優(yōu)勢地位,要素的使用效率也要高于其他地區(qū),從而吸引中西部的廉價(jià)勞動(dòng)力、自然資源、資金等要素源源不斷流入。這種要素流動(dòng)所產(chǎn)生的巨大的集聚效應(yīng),將中西部地區(qū)限制在低端要素、原材料供應(yīng)商的角色,進(jìn)一步加大了中西部區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合的難度,拉大了地區(qū)間的差距。另一方面,在區(qū)域內(nèi)部,大城市和中小城市、城市和鄉(xiāng)村、城市內(nèi)部城區(qū)和郊區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落差較大,使得區(qū)域中心城市的極化效應(yīng)大于擴(kuò)散效應(yīng),即吸納和集聚周邊地區(qū)生產(chǎn)要素的效應(yīng)遠(yuǎn)勝過向周邊地區(qū)擴(kuò)散生產(chǎn)要素、帶動(dòng)促進(jìn)周邊地區(qū)共同發(fā)展的效應(yīng)。因此,企業(yè)、人才、資金等各種資源不斷向區(qū)域中心城市聚集,使中心城市與周邊地區(qū)差距逐漸拉大。

    4.制造業(yè)與當(dāng)?shù)厣a(chǎn)服務(wù)業(yè)關(guān)聯(lián)程度較低,缺乏區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)融合的需求。我國制造企業(yè)在全球分工體系中多處于加工制造環(huán)節(jié),缺乏在上游研發(fā)、設(shè)計(jì)環(huán)節(jié),以及下游市場營銷環(huán)節(jié)(如品牌經(jīng)營)的延伸。這些從事中低端環(huán)節(jié)的企業(yè)多為勞動(dòng)密集型企業(yè),內(nèi)部成本中最主要的部分是員工工資,企業(yè)生產(chǎn)成本可以依靠廉價(jià)勞動(dòng)力供給進(jìn)行控制,相對容易得到補(bǔ)充。因此,沒有動(dòng)力引進(jìn)外部更廉價(jià)的、效率更高的勞動(dòng)生產(chǎn)率供給來源。

    本土企業(yè)普遍缺乏對高端生產(chǎn)服務(wù)市場的需求,對區(qū)域內(nèi)本地生產(chǎn)服務(wù)的需求就更為有限,不利于區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)服務(wù)業(yè)的聚集發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)融合。同時(shí),產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到中國的制造業(yè)大多屬于跨國公司全球生產(chǎn)組織體系中的封閉環(huán)節(jié),產(chǎn)品線和產(chǎn)業(yè)鏈延伸不足,產(chǎn)品設(shè)計(jì)、關(guān)鍵技術(shù)和核心零部件、營銷網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃等產(chǎn)前和產(chǎn)后服務(wù)都主要依賴于母國企業(yè)總部的規(guī)劃,對國內(nèi)服務(wù)業(yè)的中間需求嚴(yán)重不足。此外,外資制造業(yè)所需的高級管理人員培訓(xùn)、物流服務(wù)、法律服務(wù)、廣告策劃、市場調(diào)研等商務(wù)服務(wù),也表現(xiàn)出明顯的外向化特征,缺乏產(chǎn)業(yè)融合的動(dòng)力。

    5.城市化發(fā)展滯后,生產(chǎn)服務(wù)業(yè)難以形成有效的需求集聚效應(yīng)。

    近年來,我國部分地區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展雖然已呈現(xiàn)一定的規(guī)模化和集群化趨勢,但由于城市化進(jìn)程相對滯后,服務(wù)業(yè)資源分布相對分散、業(yè)態(tài)種類較少、集聚程度較低等問題仍比較突出,許多城市的服務(wù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)增長方式與國外相比差距甚遠(yuǎn)。以上海為例,2002年該市全員勞動(dòng)生產(chǎn)率僅為東京的6.4%;最終消費(fèi)占GDP比率,2001年韓國是70.9%,英國是85%,而上海2005年為48.3%,遠(yuǎn)低于新興工業(yè)化國家;從研發(fā)費(fèi)用占GDP的比重來看,2005年上海為2.34%,發(fā)達(dá)國家研究和開發(fā)費(fèi)用的投入一般占到GDP的3%左右;從萬人大學(xué)生人數(shù)來看,2003年上海為282人,而有關(guān)資料顯示,美國為520人,加拿大為580人,韓國為571人?？梢?盡管我國某些城市的人均GDP達(dá)到工業(yè)化后期的產(chǎn)值,但實(shí)質(zhì)上還沒有達(dá)到與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)和經(jīng)濟(jì)增長相適應(yīng)的人才、資本和消費(fèi)結(jié)構(gòu)。

    對策建議。

    1.依據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢,構(gòu)建層次分明的區(qū)域分工格局,加快產(chǎn)業(yè)探討與研究在區(qū)域?qū)用嫒诤习l(fā)展。從區(qū)域發(fā)展層面來看,為了縮小商務(wù)成本的差異和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的梯度,實(shí)現(xiàn)東西部地區(qū)間的合理布局與協(xié)調(diào)發(fā)展,必須做到空間集聚,合理布局。區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合首先需要確定重點(diǎn)發(fā)展哪些目標(biāo)產(chǎn)業(yè),區(qū)域內(nèi)制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的結(jié)構(gòu)和規(guī)模是區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合賴以發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。東部地區(qū)可以充分發(fā)揮多年來積累的高級生產(chǎn)要素的作用,積極發(fā)展總部經(jīng)濟(jì),將部分制造業(yè)逐步轉(zhuǎn)移到中西部,充分利用不同區(qū)域之間在商務(wù)成本結(jié)構(gòu)上的差異,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移和協(xié)同發(fā)展,降低整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條的成本。其次,區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間布局的重點(diǎn)是明確不同城市、區(qū)域和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能定位、發(fā)展方向和重點(diǎn),統(tǒng)籌和促進(jìn)不同層次、不同類型的區(qū)域之間形成層次有序、融合配套、分工錯(cuò)位、優(yōu)勢互補(bǔ)的格局。通過生產(chǎn)服務(wù)業(yè)分工的細(xì)化、產(chǎn)業(yè)鏈縱向與橫向的擴(kuò)展和延伸,將東部地區(qū)在彈性生產(chǎn)、規(guī)模制造和后勤運(yùn)籌等方面的經(jīng)驗(yàn)和技能轉(zhuǎn)移給中西部,以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

    2.通過區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群建設(shè),打破制造產(chǎn)業(yè)低端化、同構(gòu)化現(xiàn)象。一方面,應(yīng)當(dāng)通過著手培育產(chǎn)業(yè)集群、建立和完善中小企業(yè)服務(wù)系統(tǒng),使中小企業(yè)在發(fā)展過程中,從研究開發(fā)、咨詢到管理、后勤等方面得到一體化的服務(wù),尤其是加快發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè),為地區(qū)科技型中小企業(yè)的發(fā)展壯大創(chuàng)造必要的環(huán)境。在此基礎(chǔ)上,逐步培育一批與跨國公司展開有效競爭與合作的區(qū)域性特色行業(yè)和大型企業(yè)集團(tuán)。另一方面,應(yīng)大力培育跨國公司與本土企業(yè)的融合,以帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平的升級。鼓勵(lì)跨地區(qū)、跨國別的企業(yè)兼并活動(dòng),區(qū)內(nèi)科研院所、企業(yè)研發(fā)中心和研發(fā)機(jī)構(gòu)應(yīng)充分利用跨國公司加快對本區(qū)投資的機(jī)遇,積極主動(dòng)地與跨國公司合作,充分吸取跨國公司在科技創(chuàng)新中的溢出效應(yīng),加快進(jìn)入國際研究開發(fā)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),融入到國際化研究開發(fā)的新環(huán)境中。

第4篇

【關(guān) 鍵 詞】基本公共服務(wù)均等化 總體實(shí)現(xiàn) 政策路徑

十確立了到二0二0年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標(biāo)，其中基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)是這一目標(biāo)的重要組成部分?；竟卜?wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)，是中央在近年來改善民生力度不斷加大的基礎(chǔ)上，針對我國社會事業(yè)發(fā)展提出的更高目標(biāo)要求，必將成為今后一段時(shí)期加強(qiáng)社會建設(shè)的重要著力點(diǎn)。

一、基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的政策內(nèi)涵

公共服務(wù)具有非排他性和非競爭性的特征，由此決定了政府在公共服務(wù)提供方面的責(zé)任。但是在政策層面，受財(cái)力等諸多因素的約束，政府不可能對所有類別的公共服務(wù)和各類公共服務(wù)的所有項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)同等力度的保障，這就需要區(qū)分出輕重緩急，選擇某些處于基礎(chǔ)地位的公共服務(wù)項(xiàng)目加以保障。因此，根據(jù)社會需求的特點(diǎn)將基本公共服務(wù)與一般公共服務(wù)進(jìn)行區(qū)分成為必要。這種區(qū)分突顯了基本公共服務(wù)的兩個(gè)核心特征：（1）回應(yīng)公眾的基礎(chǔ)性需求。基本公共服務(wù)指的是對社會公眾的生存和發(fā)展具有基礎(chǔ)作用的服務(wù)，所滿足的是一定經(jīng)濟(jì)社會條件下公眾基本的社會公共需要，關(guān)系到個(gè)人的最基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。為此，（2）政府要承擔(dān)提供基本公共服務(wù)的主導(dǎo)責(zé)任。提供公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)之一，在政府提供公共服務(wù)的諸多領(lǐng)域中，相對而言，一般公共服務(wù)或非基本公共服務(wù)，在提供方式上可以靈活多樣，甚至可以交給市場和社會，充分利用市場機(jī)制，以滿足多層次、個(gè)性化的需求。但對于基本公共服務(wù)，政府負(fù)有義不容辭的責(zé)任，要發(fā)揮重要的保障作用。

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是促進(jìn)公平正義，推動(dòng)社會主義和諧社會建設(shè)的必然要求?！罢x是社會制度的首要價(jià)值”，[1]也是基本公共服務(wù)均等化制度的核心理念?；竟卜?wù)均等化政策所要解決的是我國基本公共服務(wù)供給不足與發(fā)展不平衡的問題。基本公共服務(wù)發(fā)展不平衡破壞了我國地區(qū)、城鄉(xiāng)及人群之間在公共服務(wù)領(lǐng)域的機(jī)會平等，而基本公共服務(wù)供給不足則使得相對弱勢的社會人群失去了基本的生存與發(fā)展條件。因此，基本公共服務(wù)均等化政策體現(xiàn)了機(jī)會平等和差別原則的結(jié)合，實(shí)質(zhì)是一種全面覆蓋基礎(chǔ)上的“底線保障”?；竟卜?wù)均等化的具體政策目標(biāo)可以從以下兩個(gè)方面界定：一是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)向所有居民覆蓋。廣覆蓋是基本公共服務(wù)均等化的核心目標(biāo)，通過推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)基本公共服務(wù)由覆蓋局部地區(qū)、部分人群向?qū)崿F(xiàn)服務(wù)的全面覆蓋轉(zhuǎn)變，使不同區(qū)域、不同人群平等地享有公共服務(wù)的機(jī)會。二是建立基本公共服務(wù)的底線標(biāo)準(zhǔn)。為基本公共服務(wù)建立底線標(biāo)準(zhǔn)，有利于確保人人都享有能保障其基本生存與發(fā)展條件的公共服務(wù)。其中的政策重點(diǎn)是解決社會弱勢人群的基本公共服務(wù)供給不足問題。

在實(shí)踐中，我國基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)確定受多方面因素的制約，最明顯的制約因素是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所能夠提供的財(cái)政資源，同時(shí)，地區(qū)間社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所形成的歷史性差異和發(fā)展過程中所面臨的主要矛盾及其變化等，都決定了當(dāng)前我國基本公共服務(wù)均等化水平依然處于起步階段，基本公共服務(wù)的發(fā)展不平衡、服務(wù)保障的標(biāo)準(zhǔn)較低等問題依然存在。為了順利實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，十提出到二0二0年基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的政策部署，意味著我國必須穩(wěn)步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，基本公共服務(wù)的范圍和水平必須隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和體制制度的完善而逐步發(fā)展。

二、基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

一是日益擴(kuò)大的公共服務(wù)供應(yīng)規(guī)模對政府財(cái)政承受能力的挑戰(zhàn)。目前公共服務(wù)整體水平與公眾需求仍然存在差距，政府公共服務(wù)供給數(shù)量與質(zhì)量仍然落后于公眾的現(xiàn)實(shí)需求。在當(dāng)前的金融危機(jī)對政府的財(cái)政收入形成負(fù)面影響的背景下，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)，將極大地考驗(yàn)政府的財(cái)政承受能力。

二是流動(dòng)人口共享社會發(fā)展成果對流入地政府公共服務(wù)體系吸納能力的挑戰(zhàn)。據(jù)第六次人口普查結(jié)果顯示，我國流動(dòng)人口的數(shù)量在過去十年里大幅增加，大陸31個(gè)省份人口中，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口，同第五次全國人口普查相比增加了116，995，327人，增長81.03%。[2]流動(dòng)人口促進(jìn)了人口流入地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，滿足了其對勞動(dòng)力的需求，讓流動(dòng)人口共享流入地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果既是流動(dòng)人口應(yīng)有的權(quán)利，也是建設(shè)社會主義和諧社會的必然要求。但考慮到目前很多城市的公共服務(wù)體系都主要是根據(jù)戶籍人口的服務(wù)需求進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)施建設(shè)，一旦將非戶籍人口納入服務(wù)體系，對流入地的公共服務(wù)體系的吸納能力將構(gòu)成嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

三是政府公共財(cái)政支出規(guī)模的增長對政府公共服務(wù)提供效率的挑戰(zhàn)。隨著政府支出規(guī)模的增大，政府公共服務(wù)提供的效率問題會成為日益突出的矛盾?；竟卜?wù)的提供本質(zhì)上是一種資源配置的過程，既要關(guān)注社會公平，也要解決效率問題。公共服務(wù)提供的效率表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是配置效率，二是生產(chǎn)效率（X-效率）。其中配置效率要求在公共服務(wù)提供的決策過程中，通過資源的合理配置來提供出“最優(yōu)的”公共服務(wù)產(chǎn)品數(shù)量組合。X-效率則要求政府在公共服務(wù)的生產(chǎn)過程中，采用最好的方法和最有效的技術(shù)以最低成本提供公共服務(wù)。由于目前我國的行政體制改革尚不到位，政府的職能與結(jié)構(gòu)對公共服務(wù)的配置效率與生產(chǎn)效率的提高形成了一定的制約，在這一背景下，政府支出的大規(guī)模增長存在較大的效率風(fēng)險(xiǎn)。

四是居民不斷增長的公共參與需求對公共服務(wù)政策回應(yīng)能力的挑戰(zhàn)。“公共服務(wù)不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)思維的產(chǎn)物，而是一個(gè)政治思維的產(chǎn)物”，[3]在這個(gè)意義上，基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)就已經(jīng)不僅僅局限于為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，而且還意味著要將提供公共服務(wù)作為促進(jìn)公眾參與和擴(kuò)大公民權(quán)利的重要途徑。公共參與可以使公共服務(wù)的資源配置能夠更好地回應(yīng)公眾的服務(wù)需求，從而促進(jìn)公共服務(wù)均等化政策更加符合群眾的利益。近年來，我國城鄉(xiāng)居民的公共參與意愿不斷提升，參與主體趨向多元化，參與領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，總體來看，公共參與在深度和廣度上都有著迅速的發(fā)展。相對而言，現(xiàn)有的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制的改革滯后于公共參與的發(fā)展，在回應(yīng)能力上有所不足。如果公共服務(wù)政策的制定不能有效地回應(yīng)社會的利益訴求，利益相對受損的社會群體對公共服務(wù)政策就會產(chǎn)生抵觸，嚴(yán)重的可能會造成公眾與公眾之間，以及公眾與政府之間的對立，威脅社會的和諧穩(wěn)定。

三、基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的政策路徑

十報(bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)社會建設(shè)必須以保障和改善民生為重點(diǎn)，同時(shí)將“加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”作為構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系的重要內(nèi)容，為基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)鋪設(shè)了具體路徑。

（一）以“政府主導(dǎo)”為原則推動(dòng)政府職能實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變

公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是政府公共服務(wù)職能的核心領(lǐng)域?；竟卜?wù)均等化的總體實(shí)現(xiàn)必須以全面正確履行政府職能為基礎(chǔ)，強(qiáng)化政府對基本公共服務(wù)的保障，充分發(fā)揮政府在基本公共服務(wù)提供中的主導(dǎo)作用。一是加快基本公共服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)的制定?！秶一竟卜?wù)體系“十二五”規(guī)劃》確定了44類80個(gè)基本公共服務(wù)項(xiàng)目，并按照服務(wù)對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任、覆蓋水平等四個(gè)方面提出了“十二五”時(shí)期每一項(xiàng)基本公共服務(wù)的國家基本標(biāo)準(zhǔn)。但是，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是短期且相對籠統(tǒng)的，可以在這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對照基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)進(jìn)一步形成我國基本公共服務(wù)均等化的國家標(biāo)準(zhǔn)。二是進(jìn)一步優(yōu)化政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步健全財(cái)政資金在提供基本公共服務(wù)方面的長效機(jī)制。在財(cái)力保障方面，當(dāng)前一個(gè)突出的問題是基層政府財(cái)力與公共服務(wù)的事權(quán)不匹配，這已經(jīng)成為制約基本公共服務(wù)均等化的重要體制機(jī)制障礙。因此，按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，科學(xué)配置各級政府的財(cái)力和合理界定各級政府的公共服務(wù)事權(quán)，是基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的重要制度保障。三是完善基本公共服務(wù)問責(zé)機(jī)制，在政府和干部的政績考核中增加基本公共服務(wù)績效考核的權(quán)重。

（二）以“覆蓋城鄉(xiāng)”為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)在城鄉(xiāng)、區(qū)域與人群間的均等化

首先要以建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系作為解決基本公共服務(wù)發(fā)展不平衡的重要切入點(diǎn)，切實(shí)改變農(nóng)村社會事業(yè)和公共服務(wù)水平不高的現(xiàn)狀，在根本上破除基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不斷完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系，逐步形成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化新格局。其次，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化要立足于解決基本公共服務(wù)發(fā)展在區(qū)域之間的不平衡狀況，保持區(qū)域間基本公共服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)基本一致。為此，必須發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化中的作用，逐步增加一般性轉(zhuǎn)移支付特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，加大對貧困地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，保障這些地區(qū)基本公共服務(wù)水平，并形成長效機(jī)制。

（三）以“可持續(xù)”為制度理念促進(jìn)公平與效率的平衡

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，既要發(fā)揮政府在基本公共服務(wù)提供中的兜底作用，也應(yīng)當(dāng)對政府能力的有限性有充分的認(rèn)識，通過深化行政管理體制與社會體制改革，進(jìn)一步改進(jìn)政府提供公共服務(wù)的方式，推動(dòng)基本公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化，不斷提高政府提供公共服務(wù)的效率。一是要探索建立基本公共服務(wù)的多元供給機(jī)制。打破公共服務(wù)主要依靠政府單一主體來提供的傳統(tǒng)模式，通過在公共服務(wù)提供中引入市場機(jī)制，將政府與市場的優(yōu)勢進(jìn)行整合，促進(jìn)政府從關(guān)注政策執(zhí)行的投入和過程轉(zhuǎn)向更多地關(guān)注政府執(zhí)行的結(jié)果。二是充分發(fā)揮發(fā)揮各類社會組織在公共服務(wù)中的作用。通過大力培育與發(fā)展社會組織，進(jìn)一步深化事業(yè)單位改革，全面提高各類社會組織承載公共服務(wù)職能的能力，充分調(diào)動(dòng)社會資源解決公共服務(wù)供給不足問題。三是強(qiáng)化社會公眾在公共服務(wù)中的參與。要充分保障公民對公共服務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以政府信息公開和反饋為基礎(chǔ)，完善公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制，建立基本公共服務(wù)均等化的公眾質(zhì)量評價(jià)機(jī)制，促進(jìn)公眾在公共服務(wù)提供中的高質(zhì)量、深層次參與，不斷增強(qiáng)公共服務(wù)政策回應(yīng)性，降低公共服務(wù)偏離公眾需求的政策風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1][美]約翰·羅爾斯.正義論[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2001：1.

[2]中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局.2010年第六次全國人口普

第5篇

論文提要:我國政府主要基于國家發(fā)展戰(zhàn)略對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求與政府能力(特別是財(cái)政能力)之間的巨大缺口的考慮而引入BOT。但是,在應(yīng)用BOT中我國政府政策的合理定位面臨一系列矛盾和問題,這些問題的解決有賴于政府通過合理的公共政策選擇,推動(dòng)制度創(chuàng)新,也只有這樣,才能使政府真正扮演特許權(quán)授予者、管制者、合作者和支持者、推動(dòng)者和幫助者的角色。

一、我國政府推進(jìn)BOT的現(xiàn)實(shí)意義

(一)減輕政府負(fù)擔(dān)。優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)。據(jù)專家分析:GDP增長1%,必須以基礎(chǔ)設(shè)施至少增長1%做保證,并應(yīng)適度超前?！熬盼濉逼陂g,為實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo),國家采取加大基礎(chǔ)設(shè)施投入,拉動(dòng)內(nèi)需的宏觀調(diào)控政策,而國家的財(cái)力顯然是難以承擔(dān)的。采用BOT融資方式可以有效籌措大量社會資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以緩解基礎(chǔ)設(shè)施資金需求與政府財(cái)政之間的矛盾;同時(shí),BOT項(xiàng)目所需資金由項(xiàng)目公司自籌,在經(jīng)營上實(shí)行自負(fù)盈虧,國家最大限度地做到了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避,不存在財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此,BOT融資方式不僅可以減輕政府直接的財(cái)政和債務(wù)負(fù)擔(dān),緩解我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金短缺的問題,而且還可以將原來用于該項(xiàng)目的建設(shè)資金用到其他項(xiàng)目上,從而加快社會生產(chǎn)力的發(fā)展,改善人民的生活條件。

(二)改善投融資環(huán)境。長期以來,我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制單一,基本屬于政府壟斷狀態(tài),存在著管理落后、效率低下、缺乏維護(hù)和維護(hù)費(fèi)用高等弊端。對其中一些項(xiàng)目,政府往往不得不投入巨資以維持項(xiàng)目的運(yùn)作。隨著BOT融資方式的推廣,無論國外公司還是國內(nèi)民營機(jī)構(gòu)都可以參加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),在堅(jiān)持“誰投資,誰受益”的原則下,制定出符合我國基礎(chǔ)設(shè)施投資現(xiàn)狀的BOT項(xiàng)目政策,就可以使投融資結(jié)構(gòu)多元化;引進(jìn)競爭機(jī)制,有利于加快制度創(chuàng)新,打破目前存在的由單一投資體制形成的嚴(yán)重的行業(yè)和部門壟斷局面,理順我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的價(jià)格體系,改變基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府包辦的局面,提高企業(yè)的市場化意識。

(三)優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。目前,我國利用外資的方式主要有外商直接投資和外國貸款兩種。隨著我國對外開放的不斷擴(kuò)大,吸引外商投資取得了舉世矚目的進(jìn)展。但目前大部分外商投資都集中在加工工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè),投資于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的比例較低,外商投資結(jié)構(gòu)不盡合理。因此,根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的具體情況,有選擇地開發(fā)一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,鼓勵(lì)和引導(dǎo)外商采用B0T融資方式進(jìn)行投資建設(shè),將有助于調(diào)整和優(yōu)化我國外商投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),使利用外資工作在國家宏觀調(diào)控下,更加健康地發(fā)展。

(四)促進(jìn)科技進(jìn)步和技術(shù)管理水平的提高。一直以來,我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在著重投入、輕質(zhì)量和重建設(shè)、輕管理的嚴(yán)重傾向。這一方面給國家?guī)砹顺林刎?fù)擔(dān)和極大浪費(fèi);另一方面造成運(yùn)營效率低下、人浮于事、機(jī)構(gòu)臃腫、服務(wù)質(zhì)量差等現(xiàn)象。這種狀況的改善,一要深化改革;二要擴(kuò)大開放。采用BOT融資方式將引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)和管理辦法,有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)作效率和服務(wù)質(zhì)量,推動(dòng)我國特別是河北基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)和管理水平與國際接軌,滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效需求。

二、我國政府在BOT發(fā)展過程中的問題

(一)缺乏完善的BOT政策和法律框架。我國政府之所以推進(jìn)BOT,首要?jiǎng)右蚴菫榱藦浹a(bǔ)政府財(cái)政資源不足與國家發(fā)展需要大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間的缺口。國家推動(dòng)BOT的主要手段是政策推動(dòng),在體制外開辟一塊政策區(qū)間進(jìn)行探索。外貿(mào)部于1995年1月16日了《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》,國家計(jì)委、電力部、交通部在1995年8月21日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》。這兩個(gè)通知構(gòu)成了我國推行BOT的政策與制度環(huán)境,然而通知中僅僅對BOT的定義、適用范圍、審批機(jī)關(guān)及審批權(quán)限、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督與管理等做了簡單的規(guī)定。至于BOT必須依賴的宏觀政策環(huán)境和微觀管理體制并沒有一開始就形成可以“一攬子”解決的框架。這一現(xiàn)實(shí)衍生出了我國BOT過程的兩大特點(diǎn):一是增量改革戰(zhàn)略下依靠政策推進(jìn);二是制度建設(shè)的滯后性。

(二)BOT要求的建設(shè)、運(yùn)營體制與現(xiàn)行體制之間的矛盾。首先,從規(guī)劃來講,實(shí)施BOT意味著政府規(guī)劃“掌舵”與“劃槳”分開,政府集中精力在政策規(guī)劃上,而將建設(shè)和運(yùn)營交給市場去做。這種分離,導(dǎo)致了制約規(guī)劃的決策變量的變化,財(cái)量不再是主要的政策約束,政府可以改變高度集中的決策體制,適當(dāng)劃分中央和地方的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃決策權(quán),擺脫基礎(chǔ)設(shè)施不足的狀況。也就是說,適當(dāng)調(diào)整高度集中的規(guī)劃決策體制可以促進(jìn)地方政府利用BOT的積極性,也可以減輕中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。其次,從投資來講,傳統(tǒng)體制下,政府作為直接的投資者和BOT融資方式是完全不同的。推進(jìn)BOT有必要改變這種政府直接投資的融資體制。傳統(tǒng)上,政府制定了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃后,就通過財(cái)政預(yù)算,直接進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。這樣就容易引起兩大弊端:一是政府的財(cái)力有限,許多大型工程沒有力量投資,與此同時(shí)社會上的民營資本和外國資本不能有效的利用;二是建設(shè)、經(jīng)營采用非市場化的經(jīng)營管理導(dǎo)致資金浪費(fèi)、效率低下、工程質(zhì)量沒有保證。最后,從運(yùn)營來講,BOT要求改變政府作為直接運(yùn)營者

的角色。政府作為基礎(chǔ)設(shè)施的直接運(yùn)營者其特點(diǎn)在于:政企不分、地區(qū)分割和部門分割導(dǎo)致壟斷和過度競爭并存、政府管理缺位,等等。這種體制下由于沒有形成良好的激勵(lì)約束機(jī)制,經(jīng)營效率低下成為一個(gè)普遍的現(xiàn)象。只有改變了政府作為直接運(yùn)營者的角色,才能保證政府與企業(yè)分開,為BOT制度框架的建立提供前提。

(三)政府角色的缺位、越位和錯(cuò)位

1、政府角色的錯(cuò)位(越位)。在BOT的招標(biāo)和規(guī)劃階段,官員將主要精力放在了政績上,對于一些項(xiàng)目的合理性缺少關(guān)注,一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目涉及很多方面的利益,特別是在城市現(xiàn)代化的進(jìn)程中,“經(jīng)營城市”成為時(shí)髦的口號,很多地方政府只顧招商引資,忽視了城市變遷過程中的公民權(quán)利,為了政績和項(xiàng)目承包商的利益而損害公民權(quán)利的事件層出不窮。而一旦承包商和公民權(quán)利發(fā)生沖突,政府往往傾斜于承包商的利益,造成了公共利益天平的失衡。

在BOT授予特許權(quán)的階段,有些政府部門的決策過程缺少科學(xué)的論證,缺少民眾的參與。不當(dāng)?shù)母吖勒哪芰?匆匆決策,對于一套明晰的管制框架和合同框架沒有投入必要的關(guān)注。結(jié)果項(xiàng)目一旦建成,進(jìn)入運(yùn)營階段后,簽訂的合同遭到公眾反對時(shí),政府就陷入公眾和項(xiàng)目承包商的兩難之中。有些政府部門往往用權(quán)力干預(yù)合同的實(shí)施導(dǎo)致交易費(fèi)用的攀升和政府信用的喪失。

2、政府角色的缺位。一個(gè)規(guī)范的、有效率的、兼顧公平的BOT框架中,政府扮演特許權(quán)授予者、管制者、合作者和支持者、推動(dòng)者和幫助者的角色。但是,由于BOT主要是政策推動(dòng),政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制沒有根本改變,從而政府的職能沒有發(fā)生改變,這直接導(dǎo)致了政府角色的缺位。首先,特許權(quán)授予時(shí)的政府角色缺位。政府在授予特許權(quán)的時(shí)候,并沒有培育一個(gè)適應(yīng)市場競爭的體制,對交易成本、風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)合,運(yùn)營和控制等方面缺少嚴(yán)格的控制。其次,政府作為管制者角色的缺位。到目前為止,還沒有一個(gè)單獨(dú)的管制機(jī)構(gòu)針對BOT項(xiàng)目進(jìn)行管制。再次,政府作為合作者和支持者角色的缺位。一種是政府過多的政策支持,導(dǎo)致公共利益和項(xiàng)目承包商利益的天平偏向于項(xiàng)目承包商利益;另一種是政策支持不足,制度不健全,政府與項(xiàng)目承包商之間利益失衡。最后,政府作為推動(dòng)者和幫助者角色的缺位。政府作為缺少意愿和能力提供必要的擔(dān)保、稅收減讓或者競爭承諾都是資本不愿投資于BOT的制約因素。

三、我國政府推進(jìn)BOT發(fā)展的政策選擇

(一)建立完善的政策框架和法律框架。結(jié)合目前我國有關(guān)BOT的政策建設(shè)的落后局面,放寬政策的覆蓋面,實(shí)施國民待遇,允許國內(nèi)民營資本平等競爭參與BOT的項(xiàng)目建設(shè)等。在我國,外資享有“超國民待遇”,在BOT項(xiàng)目投資中,這種“超國民待遇”表現(xiàn)為外資優(yōu)先準(zhǔn)入,而實(shí)際上內(nèi)資BOT相對于外資在回避BOT的政治風(fēng)險(xiǎn)和外匯風(fēng)險(xiǎn)、不影響國家的完整性、比較熟悉國情、容易與政府順暢而有效地溝通等方面更有比較優(yōu)勢。借鑒國際通行做法,盡快建立《BOT法》。因?yàn)锽OT運(yùn)作中需簽署大量的合同文件,對BOT單獨(dú)立法就顯得很必要。按照國際慣例,在英、美、法等國一般都對BOT單獨(dú)立法或制定條例性法規(guī)。我國也應(yīng)借鑒此種做法,通過專門的法律形式把報(bào)批與招標(biāo)程序、BOT項(xiàng)目的合同范本與BOT的運(yùn)作規(guī)則等固定下來,單獨(dú)立法,這樣有利于BOT的規(guī)范運(yùn)作。只有嚴(yán)格遵守國際慣例,保證國內(nèi)政策、法律的穩(wěn)定性,國外投資者才有信心來我國投資。

(二)由政策推動(dòng)到制度推動(dòng)。我國30年的改革開放過程是一個(gè)國家通過政策調(diào)整,漸進(jìn)的增量改革的過程。國家首先通過政策引導(dǎo)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,培育市場的發(fā)育;然后政

府與企業(yè)、政治與經(jīng)濟(jì)相對分離,依法治理國家。從政策推動(dòng)走向制度建設(shè)是從計(jì)劃走向市場,市場不斷成熟的需要。因此,政府為了推動(dòng)BOT的發(fā)展需要從單一的政策推動(dòng)走向制度建設(shè),包括如下幾方面的制度:首先,建立BOT規(guī)劃制度;其次,建立BOT特許權(quán)授予制度;再次,建立專門的BOT管制體系,形成高效的管制體系;最后,建立BOT過程中談判和仲裁制度。

(三)發(fā)揮市場作用,變革基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制。首先,為了市場的競爭需要將政府和企業(yè)分開,需要將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資和運(yùn)營分開。政府從全能型轉(zhuǎn)向“掌舵”的角色,通過制定規(guī)則、維護(hù)規(guī)則的執(zhí)行而增進(jìn)市場,而不是置身于市場之外或直接干預(yù)市場;其次,為了市場的競爭需要一個(gè)信息充分的招投標(biāo)環(huán)境;否則,信息成本的攀升會阻礙資本進(jìn)入BOT。政府除了提升自身的能力、形成高素質(zhì)的專業(yè)隊(duì)伍、建立公正、高效的招投標(biāo)程序以外,還可以充分利用民間組織的自我協(xié)調(diào),通過中介組織、行業(yè)協(xié)會的信息優(yōu)勢傳播信息,鑒別優(yōu)劣;最后,傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制是遏制競爭的體制障礙,應(yīng)將政府與企業(yè)分開,將投資、建設(shè)和運(yùn)營分開,充分利用市場機(jī)制和政府管制的雙重作用,尋求競爭和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的平衡?？梢越梃b英國的強(qiáng)制性招投標(biāo)制度,讓參加BOT的所有競爭項(xiàng)目人展開競爭,公與公、公與私、國內(nèi)與國外競爭,提高建設(shè)和運(yùn)營的效率。

(四)變革政府管理方式及體制。首先,變革政府管理方式。中央政府應(yīng)當(dāng)指定一個(gè)內(nèi)部主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定和協(xié)調(diào)政府的BOT政策,這一主管BOT項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)可擁有廣泛的責(zé)任。在行政方面,“一個(gè)窗口制度”對于克服項(xiàng)目在行政上的延誤是最有效和最受歡迎的方法。根據(jù)“一個(gè)窗口制度”,項(xiàng)目公司為取得和續(xù)延其建設(shè)和運(yùn)營BOT項(xiàng)目所必要的核準(zhǔn)、許可和同意,只需同一個(gè)政府部門打交道;其次,改變政府管理體制及理念。政府的管理理念從審批型政府到掌舵型政府,政府在政企分開的前提下,從行政審批到制定招投標(biāo)的規(guī)則,將主要精力放在特許合同的設(shè)計(jì)、制定和監(jiān)督執(zhí)行上;政府主要依據(jù)合同,根據(jù)法律調(diào)整政府與民間資本之間的關(guān)系,政府有必要提高政府公務(wù)人員的素質(zhì)和專業(yè)知識水準(zhǔn),或者借助于中介組織彌補(bǔ)自身的信息和專業(yè)缺陷;建立完善的BOT責(zé)任追究制度,做到?jīng)Q策權(quán)力與責(zé)任相一致,對于成功推進(jìn)BOT的官員予以獎(jiǎng)勵(lì),如果造成重大失誤則根據(jù)原因追究責(zé)任和進(jìn)行懲罰;最后,建立合理的BOT行政流程,依據(jù)合同和績效設(shè)計(jì)政府的行政流程,防止職能機(jī)構(gòu)之間的推諉和扯皮。

主要參考文獻(xiàn):

[1]倪文肖.河北金融市場非均衡發(fā)展的相機(jī)治理[J].經(jīng)濟(jì)論壇,2004.20.

第6篇

城市改革中的職能定位和作用，更需要各級政府以開創(chuàng)性的思維進(jìn)行變革和政策調(diào)整。

新階段的城市改革對政府職能提出新的要求

進(jìn)入新世紀(jì)以來，從消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化率、社會結(jié)構(gòu)的變化來看，我國已經(jīng)開始由生存型社會向發(fā)展型社會過渡。在這個(gè)特定的發(fā)展階段，全社會面臨的生存性壓力逐漸減弱，發(fā)展性壓力在全面增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展日益面臨兩個(gè)突出矛盾:

1、經(jīng)濟(jì)快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束之間的突出矛盾。改革開放以來，以城市改革為主要推動(dòng)力，中國經(jīng)濟(jì)增長保持了年均9％以上的增長速度，經(jīng)濟(jì)總量從1978年的3645億元增加到2007年的24.66萬億元。按可比價(jià)格計(jì)算約增長了13.4倍，在世界上排位由第10位上升到第4位；人均GDP由1978年的381元增加到2006年的16084元，按可比價(jià)格計(jì)算約增長了8.73倍。不僅成功地解決了13億人口的吃飯問題，使貧困發(fā)生率從1978年的30.7％下降到2006年的2.3％，而且正向全面小康社會過渡。按照“三個(gè)有利于”的標(biāo)準(zhǔn)，改革開放極大地促進(jìn)了社會主義生產(chǎn)力的巨大發(fā)展。

但是，從總體上看，我國還不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，經(jīng)濟(jì)快速增長與資源環(huán)境約束之間的矛盾非常嚴(yán)峻。2006年，我國GDP占世界GDP總額的5.5%，而在能源消耗方面，我國每年消耗24.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占世界總消耗的15%；鋼材每年消耗3.88億噸，占世界的30%；水泥每年消耗12.4億噸，占世界的54%；二氧化硫等排放物位居世界第一。而我國人均石油資源、淡水資源僅相當(dāng)與世界平均水平的1/10和1/4。

除了資源環(huán)境的矛盾外，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同社會群體之間的不平衡發(fā)展的矛盾也越來越突出，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、開辟國內(nèi)消費(fèi)市場的嚴(yán)重制約因素。

客觀分析造成的經(jīng)濟(jì)快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束之間的矛盾，在相當(dāng)大的程度上是與政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式相關(guān)。作為一個(gè)體制轉(zhuǎn)軌國家，政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長方式具有一定的客觀必然性。改革開放之初，在企業(yè)尚未成為市場主體的條件下，在市場配置資源的基本格局還沒有形成條件下，政府充當(dāng)投資的主體、建設(shè)的主體，可以極大促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速增長，改變我國落后的面貌。

隨著我國已經(jīng)初步建立了市場經(jīng)濟(jì)體制，在市場開始對資源配置起基礎(chǔ)性作用的前提下，政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長方式的弊端逐漸暴露。以“政府經(jīng)營城市”為例，中國人均耕地面積較少，因此城市化發(fā)展過程中理應(yīng)不斷提高用地效率，減小城市化帶來的土地供應(yīng)壓力，但實(shí)際上近年來土地利用效率不升反降。2000年我國城市人均用地面積為56.7平方米/人，到2005年這一數(shù)據(jù)提高到63.3平方米/人。在利益驅(qū)動(dòng)的刺激下，各級政府傾向于以地生財(cái)，熱衷于經(jīng)營土地、經(jīng)營城市。有研究表明，中國城市化進(jìn)程以每年制造兩個(gè)波士頓城的速度進(jìn)行。而與之相伴的卻是城市以粗放、低效方式擴(kuò)張。在政府壟斷土地一級市場的前提下，由此產(chǎn)生的“城市病”、失地農(nóng)民的安置問題也越來越突出。這種種問題的產(chǎn)生，不能不說與現(xiàn)行體制下，政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長方式有關(guān)?？梢?，在初步建立市場經(jīng)濟(jì)體制的特定背景下，政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長方式已經(jīng)到了非改不可的時(shí)候。

2、公共需求全面快速增長與公共服務(wù)不到位，基本公共產(chǎn)品短缺之間的突出矛盾。國際經(jīng)驗(yàn)表明，一國的人均GDP從1000美元向3000美元的過渡時(shí)期，也是該國公共需求快速增長的時(shí)期。我國正處于從一般溫飽社會向全面建設(shè)小康社會加快發(fā)展、從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會加速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。在這個(gè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的特定時(shí)期，已開始形成全社會公共需求快速增長的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，其主要特點(diǎn)是：

（1）公共需求的主體不斷擴(kuò)大。城鎮(zhèn)中低收入群體成為基本公共需求的主體之一。他們對公共醫(yī)療、義務(wù)教育、就業(yè)和社會保障的公共需求日益強(qiáng)烈。

（2）公共需求結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。1978年到1995年的17年，我國城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)降低了7.6個(gè)百分點(diǎn)。但從1995年后，我國恩格爾系數(shù)下降速度大大加速，1995-2005年的10年間，我國城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)降低了11.2個(gè)百分點(diǎn)，比原來17年下降的總和還多,2007年進(jìn)一步降低到36.3%。這說明，我國城鄉(xiāng)居民將會有更多的支出用于與自身發(fā)展相關(guān)的公共服務(wù)上，我國公共需求將進(jìn)入一個(gè)全面快速增長期。

（3）公共需求的數(shù)量正在不斷增長，層次在不斷提高。在廣大社會成員的需求結(jié)構(gòu)中，吃、穿、用等私人產(chǎn)品需求經(jīng)過27年經(jīng)濟(jì)的快速增長后，其增速開始趨于穩(wěn)定，但公共需求的年均增長速度越來越快，對公共服務(wù)的質(zhì)量要求也越來越高。有專家估計(jì)，近10年在城鎮(zhèn)居民的總需求中，個(gè)人公共需求年均提高的比重，相當(dāng)于過去五年公共需求比重的總體增幅。

但從基本公共服務(wù)供給情況看，在供給總量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等方面還難以適應(yīng)廣大社會成員公共需求的變化。當(dāng)前，城市化進(jìn)程中至少面臨六大挑戰(zhàn)：

一是我們面臨著促進(jìn)就業(yè)與再就業(yè)的巨大壓力。目前，城鎮(zhèn)每年新增勞動(dòng)力近千萬，還有上億剩余勞動(dòng)力將逐步轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)中來。未來20年，我國將成為世界上再就業(yè)的第一大國，每年面臨2.5-3千萬的就業(yè)再就業(yè)壓力。

二是教育問題。改革開放后，我國教育事業(yè)取得巨大進(jìn)步，幾乎所有的城鄉(xiāng)兒童都在接受初等教育。但教育的壓力仍然很大，現(xiàn)在城鎮(zhèn)勞動(dòng)力平均受教育年限只有8年左右，與現(xiàn)代城市化發(fā)展要求還很不適應(yīng)。

三是公共醫(yī)療問題。目前，我國城鎮(zhèn)還有相當(dāng)比例的人口沒有任何醫(yī)療保障，而醫(yī)療費(fèi)用的上漲速度也大大超過城鎮(zhèn)居民可支配收入的上漲速度，由此引發(fā)的問題越來越突出。

四是社會保障問題。這突出表現(xiàn)在農(nóng)民工的社會保障的覆蓋率和保障水平方面。2006年，農(nóng)民工參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的工作取得很大進(jìn)展，共有2300多萬農(nóng)民工參保，比上年的320萬有了很大提高。但是，農(nóng)民工被納入基本社會保障的比例仍然偏低。國家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查表明，74.8%的農(nóng)民工未參加任何保險(xiǎn)。根據(jù)中國社會科學(xué)院的調(diào)查數(shù)據(jù)，只有1/3的農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)或工傷保險(xiǎn)，只有1/5享有健康保險(xiǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民。

五是公共安全方面。當(dāng)前，以食品安全、衛(wèi)生安全和生產(chǎn)安全三大安全為主的公共安全已經(jīng)成為全社會重要的公共需求。據(jù)我們在無錫的調(diào)研，飲用水安全問題成為當(dāng)?shù)刈畲蟮墓舶踩枨?，甚至威脅到當(dāng)?shù)鼐用竦纳妗?/p>

六是環(huán)境保護(hù)問題。隨著城市化水平的提高，城市居民對環(huán)境保護(hù)的需求越來越強(qiáng)烈。

3、政府職能轉(zhuǎn)變成為下一步城市改革的重要目標(biāo)。針對我國當(dāng)前城市化存在的問題，十六屆五中全會的《建議》特別強(qiáng)調(diào)我國城鎮(zhèn)化必須“健康”發(fā)展。在“十一五規(guī)劃”中，“推進(jìn)城市化健康發(fā)展”是六大重點(diǎn)之一。深化城市改革，促進(jìn)城市化健康發(fā)展是我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要工作內(nèi)容。為此，我們要明確城市改革的兩大任務(wù)：一方面，要以促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展為目標(biāo)，繼續(xù)堅(jiān)持市場化改革，進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，“強(qiáng)化”市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；另一方面，以著力保障和改善民生為重點(diǎn)，加快社會體制改革，建立社會主義公共服務(wù)體制。

政府作為城市改革發(fā)展的主要推動(dòng)力，自身的轉(zhuǎn)型和建設(shè)成為城市改革取得突破的關(guān)鍵。未來政府職能定位必然要服從于改革的兩大任務(wù)，既要作“強(qiáng)化市場型政府（market-augmentinggovernment）”，又要作“強(qiáng)化服務(wù)型政府（service-augmentinggovernment）”，但歸根結(jié)底還是要推動(dòng)政府由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”向“公共服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)型，其主要任務(wù)是提供經(jīng)濟(jì)性、社會性和制度性公共服務(wù)。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為重點(diǎn)，強(qiáng)化政府的經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)職能

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)的矛盾是政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府模式存在問題的集中體現(xiàn)。中國改革研究院2007年改革問卷調(diào)查結(jié)果顯示，71.35%的專家贊同轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的當(dāng)務(wù)之急在于改變政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制；80.7%的專家認(rèn)為，最為有效的舉措是轉(zhuǎn)變政府職能。政府職能的轉(zhuǎn)變，重要的是把握好政府在市場條件下的主要經(jīng)濟(jì)職能——經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管。也就是說，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主要經(jīng)濟(jì)職能是提供“經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)”，強(qiáng)化市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，為微觀市場主體創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和制度環(huán)境。具體來說，政府為城市發(fā)展提供的經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)職能主要有四項(xiàng)：

一是為城市發(fā)展提供科學(xué)的中長期規(guī)劃。中央政府要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的宏觀管理，進(jìn)一步減少和下放具體管理事項(xiàng)，把更多的精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規(guī)的有效實(shí)施，加強(qiáng)對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)。建議成立專司中長期規(guī)劃及經(jīng)濟(jì)政策決策的國家經(jīng)濟(jì)部或經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會，以提高中長期發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性、約束性和經(jīng)濟(jì)政策的有效性、穩(wěn)定性。

二是市場秩序維護(hù)和市場監(jiān)管。目前，市場監(jiān)管的多頭管理與監(jiān)管不到位并存，使得市場監(jiān)管的效率不僅沒有明顯提高，而且還產(chǎn)生許多體制方面的扯皮問題。亟須理順市場監(jiān)管體制，整合執(zhí)法監(jiān)管力量，解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題。

三是提供準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息。準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息是保證經(jīng)濟(jì)政策有效性的前提，但目前統(tǒng)計(jì)數(shù)字失真的現(xiàn)象具有一定的普遍性，越到基層，“數(shù)字造假”的現(xiàn)象越多。這不能不說與我們這些年GDP政績觀相關(guān)。建議通過相關(guān)立法，進(jìn)一步完善制度和改進(jìn)方法，提升國家統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，以進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)信息的客觀性。

四是有效的經(jīng)濟(jì)政策和宏觀調(diào)控。目前，理論界和政府官員對于宏觀調(diào)控的內(nèi)涵還存在混亂。有人說宏觀調(diào)控是“總量控制”，有人說還包括“結(jié)構(gòu)調(diào)整”，還有人干脆把微觀干預(yù)也說成“宏觀調(diào)控”，甚至有人將政府的經(jīng)濟(jì)管理職能（如環(huán)保，市場準(zhǔn)入）等，也統(tǒng)稱“宏觀調(diào)控”。早在1985年的“巴山輪會議”上，中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家就已經(jīng)達(dá)成共識，所謂“宏觀調(diào)控”就是“總量控制”。具體講，就是政府通過價(jià)格杠桿，借助市場機(jī)制來調(diào)整結(jié)構(gòu)，而不是政府直接去“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”。針對目前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，應(yīng)把防止經(jīng)濟(jì)增長由偏快轉(zhuǎn)向過熱，防止價(jià)格由結(jié)構(gòu)性上漲演變?yōu)槊黠@通貨膨脹作為宏觀調(diào)控的首要任務(wù)，要實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策和從緊的貨幣政策，充分發(fā)揮財(cái)政促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和協(xié)調(diào)發(fā)展的重要作用和利率、匯率的價(jià)格杠桿作用。

以保障和改善民生為重點(diǎn)，增強(qiáng)政府的基本公共服務(wù)能力

30年的改革實(shí)踐證明，市場經(jīng)濟(jì)可以在私人產(chǎn)品領(lǐng)域很好地發(fā)揮作用，但在公共產(chǎn)品領(lǐng)域中往往出現(xiàn)“市場失靈”。這些年，老百姓對義務(wù)教育、公共就業(yè)服務(wù)、社會保障等社會事業(yè)的發(fā)展感到不滿意，反映比較強(qiáng)烈，主要原因就在于政府提供的基本公共服務(wù)嚴(yán)重不足，且配置失衡，難以滿足人民群眾日益增長的公共需求變化。因此，下一步城市改革的應(yīng)放到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的特定背景下，是以保障和改善民生為重點(diǎn)，增強(qiáng)政府的基本公共服務(wù)能力。

1、明確政府在基本公共服務(wù)中的主體責(zé)任。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化不是政策性義務(wù)或道義性義務(wù)，而是政府的法定義務(wù)。目前基本公共服務(wù)供給不足的一個(gè)重要原因是缺乏可靠穩(wěn)定的制度性保障。我國出臺的很多關(guān)于基本公共服務(wù)的法規(guī)，其中有些內(nèi)容已經(jīng)過時(shí)。在現(xiàn)行的制度性安排中，沒有對服務(wù)供給的責(zé)任體系尤其是政府責(zé)任做出明確規(guī)定，失去了問責(zé)的法律基礎(chǔ)，形成了一定的責(zé)任真空。因此，建立符合我國國情的“基本公共服務(wù)”法制體系，是實(shí)現(xiàn)我國基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的有力保障。專家認(rèn)為，應(yīng)加快基本公共服務(wù)的相關(guān)立法進(jìn)程，特別是重大立法。以《中華人民共和國憲法》對公民基本權(quán)利的規(guī)定為依據(jù)，圍繞義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域，逐步建立起具有權(quán)威性、規(guī)范性的基本公共服務(wù)法規(guī)體系，改變現(xiàn)行的基本公共服務(wù)相關(guān)法規(guī)很多以政府法規(guī)政策和部門條例為主，立法層次比較低的現(xiàn)象。

2、明確各級政府公共服務(wù)的財(cái)政責(zé)任。財(cái)政應(yīng)在公共服務(wù)的供給中承擔(dān)最終責(zé)任。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)把基本公共服務(wù)財(cái)政能力的均等化作為深化新階段財(cái)政體制改革的基本方向，建立基本公共服務(wù)支出隨經(jīng)濟(jì)總量增加和財(cái)政能力提高的自然增長機(jī)制，并明確政府間基本公共服務(wù)供給責(zé)任。

在我國這樣一個(gè)有五級政權(quán)的國家，劃分各級政府在公共服務(wù)供給中的角色尤為困難，目前首要的是明確各級政府在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中的財(cái)政責(zé)任。公共服務(wù)在不同層級之間的公共服務(wù)責(zé)任是不同的。從空間角度觀察，級次越低，基本公共服務(wù)均等化的壓力越??；反之，級次越高，其壓力越大。由此可以推論，我國基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政責(zé)任主要在中央和省級政府，應(yīng)通過中央和省級財(cái)政的公共資源分配來促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化?；竟卜?wù)提供的責(zé)任應(yīng)主要在地方，尤其是基層政府?；竟卜?wù)均等化的財(cái)政責(zé)任應(yīng)當(dāng)上移，基本公共服務(wù)提供的責(zé)任應(yīng)當(dāng)下移，給地方基層政府以充分的責(zé)任和權(quán)力。

3、夯實(shí)基層政府履行基本公共服務(wù)職能的財(cái)力基礎(chǔ)。財(cái)力與公共服務(wù)責(zé)任不對稱是基層政府履行公共服務(wù)職能面臨的最大難題。財(cái)權(quán)與財(cái)力的不斷向上集中，以及事權(quán)與責(zé)任的不斷下放，高端政府把財(cái)權(quán)和財(cái)力的重心往自己的層級中提升，把事權(quán)和責(zé)任的重心往自己以下的層級轉(zhuǎn)移，最終是苦了基本公共服務(wù)的直接提供者——使基層財(cái)政不堪重負(fù)。

在分稅制的框架下，處于不同區(qū)域的同一級政府即使擁有相同的財(cái)權(quán)，也會因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而擁有不同的財(cái)力。如任由各地自行解決基本公共服務(wù)問題前提下，其結(jié)果只能是會造成更大的不均等。因此，在宏觀層面明確了政府間事權(quán)范圍之后，重要的是解決事權(quán)落實(shí)所需要的財(cái)力問題。如果沒有財(cái)政能力的均等化來保障最低水平的公共服務(wù)供給的最低水平，基本公共服務(wù)均等化就會變成“紙上談兵”。從目前突出矛盾看，亟須建立中央財(cái)政與省級財(cái)政以及省以下財(cái)政均等化資金分配的分擔(dān)機(jī)制?？傮w思路是逐漸淡化人為因素在確定基本公共服務(wù)資金各級財(cái)政比例分擔(dān)的權(quán)重，加強(qiáng)對影響財(cái)政支出客觀因素的權(quán)重。

4、建立以政府為主導(dǎo)的社會參與機(jī)制，提高公共服務(wù)供給效率。一個(gè)有效的公共服務(wù)體制既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要適當(dāng)引入市場機(jī)制，利用社會各方面的積極性提高公共服務(wù)的覆蓋面和效率。隨著中國經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和政府職能的轉(zhuǎn)變，政府與企業(yè)、政府與民間組織的關(guān)系出現(xiàn)重大變化，公民社會初見端倪。建立以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給多中心治理模式已經(jīng)初步具備了組織資源和社會基礎(chǔ)。

一方面，整合現(xiàn)有的政府公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；另一方面，充分利用民間社會組織形式靈活、多樣，活動(dòng)具有自發(fā)性、公益性、社會性和非盈利性，鼓勵(lì)民間社會組織在其他主體無法充分發(fā)揮作用的某些基本公共服務(wù)供給環(huán)節(jié)發(fā)揮更重要的作用。這將在一定程度上改變基本公共服務(wù)供給的壟斷局面，提高公共服務(wù)供給效率，實(shí)現(xiàn)民間社會組織發(fā)展與提升公共服務(wù)資源使用效率的“雙贏”目標(biāo)。政府所要做的就是通過完善社會組織的管理法規(guī)和相關(guān)政策，引入競爭機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)全社會，通過對社會組織服務(wù)的購買來實(shí)現(xiàn)對社會組織的管理。

5、以逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為契機(jī)，推進(jìn)行政管理體制改革。十七大報(bào)告把行政體制改革的目標(biāo)定位于“建設(shè)服務(wù)型政府”，為未來行政管理體制改革指明了方向，十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，更加明確了公共服務(wù)型政府建設(shè)的具體思路。政府職能應(yīng)集中體現(xiàn)在公共服務(wù)上，按照行使公共權(quán)力、代表公共利益、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、承擔(dān)公共責(zé)任、維護(hù)公共制度的內(nèi)在要求，加快政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革。

在澳大利亞、挪威等國，均在中央政府設(shè)置地方事務(wù)部，通過均衡不同地區(qū)的財(cái)政能力，保障基本公共服務(wù)的基本均等。我國政府行政管理體制還存在政府職能部門設(shè)置過多，職能交叉嚴(yán)重；政府和社會的職能未能進(jìn)行明確劃分，“多龍治水”現(xiàn)象嚴(yán)重，最終責(zé)任難以落實(shí)。十七大報(bào)告特別指出要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。實(shí)行基本公共服務(wù)均等化也應(yīng)探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部門”體制，把公共服務(wù)職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)交給一個(gè)部門統(tǒng)一管理，可通過設(shè)立地方事務(wù)部，或在財(cái)政部下設(shè)地方事務(wù)司（局），專司在全國范圍內(nèi)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的責(zé)任，最大限度地減少職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高公共服務(wù)效率，降低行政成本的目標(biāo)。

由于GDP政績觀還在發(fā)揮作用，各級政府在履行公共服務(wù)職能上大打折扣。針對這種情況，加強(qiáng)基本公共服務(wù)，一個(gè)必要的措施是盡快建立基本公共服務(wù)績效評價(jià)體系，把基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)納入政府績效考核體系中，并且大幅度提高其權(quán)重；建立起嚴(yán)格的基本公共服務(wù)問責(zé)制，將基本公共服務(wù)績效評估與干部選拔、任用和內(nèi)部激勵(lì)相聯(lián)系，從而約束、引導(dǎo)政府部門和官員的行為。

6、加快制定和穩(wěn)步推進(jìn)全國性戰(zhàn)略規(guī)劃，確定全國統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)。考慮到城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、群體差距仍在拉大的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)盡快著手在全國范圍內(nèi)制定基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施策略，統(tǒng)籌安排、系統(tǒng)規(guī)劃。

首先，應(yīng)制定基本公共服務(wù)全國最低標(biāo)準(zhǔn)。基本公共服務(wù)均等化在我國還是一個(gè)政策目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的路徑不明晰，基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)存在一系列問題。比如，一些標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，大部分文件或政策只規(guī)定按照當(dāng)?shù)氐那闆r考慮，沒有給出最低標(biāo)準(zhǔn)，各項(xiàng)公共服務(wù)的人均占有標(biāo)準(zhǔn)也沒有。總體而言，標(biāo)準(zhǔn)制定工作還比較滯后，適應(yīng)不了形勢變化和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。因此，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，首要的是制定全國的最低標(biāo)準(zhǔn)，使公共服務(wù)的提供、監(jiān)督、評價(jià)有據(jù)可依。

第7篇

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)缺陷土地流轉(zhuǎn)使用權(quán)物權(quán)化

一、農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)缺陷

土地產(chǎn)權(quán)是人們在土地占有、使用、轉(zhuǎn)讓、收益分配方面的權(quán)利關(guān)系，產(chǎn)權(quán)具有激勵(lì)和約束功能，權(quán)責(zé)對稱的產(chǎn)權(quán)安排可以成功的使外部性內(nèi)部化。能夠形成有效激勵(lì)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可轉(zhuǎn)讓性和穩(wěn)定性。當(dāng)前的農(nóng)村土地的集體所有制及其派生的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制存在著嚴(yán)重的產(chǎn)權(quán)缺陷。

1、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊

《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”，從法律條文上看農(nóng)村土地集體所有權(quán)界限十分清楚，然而事實(shí)上，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是不明確的，產(chǎn)權(quán)是虛置的，對所有權(quán)權(quán)能的實(shí)際支配權(quán)掌權(quán)在基層政府和村民委員會的手中。村民委員會不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而是農(nóng)村群眾性自治組織。在我國鄉(xiāng)村自治發(fā)展還很不規(guī)范的情況下，村委會自治職能與政治經(jīng)濟(jì)職能不分，必然產(chǎn)生問題，不可能完全代表農(nóng)民集體利益，必然帶來對農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯，這也是造成近些年來土地亂局的一個(gè)重要原因。

2、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺

在我國現(xiàn)有的土地制度安排下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能表現(xiàn)出以下兩個(gè)層次的殘缺。

（1）農(nóng)地集體所有權(quán)權(quán)能殘缺。理論上，農(nóng)村集體擁有法定所有權(quán)，集體應(yīng)當(dāng)可以行使占有、使用、收益、處分的完全權(quán)利，但是客觀事實(shí)上，我國的農(nóng)地集體所有權(quán)是一種不完全的權(quán)利，我國的法律對農(nóng)村土地集體所有的屬性作出了多方面的限制。如《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體所有者不能買賣土地產(chǎn)權(quán)，只能依法在一定期限內(nèi)有償出租或讓渡土地使用權(quán)；農(nóng)村集體所有者不能隨意改變所屬耕地的用途，因特殊情況確需征占自己所有耕地時(shí)，必須經(jīng)國家有關(guān)部門批準(zhǔn)?？梢姡r(nóng)民土地集體所有權(quán)的最終處分權(quán)屬于以各級政府為代表的國家，集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益得不到保障。最突出的例子就是土地流轉(zhuǎn)過程中的最終處分權(quán)和部分經(jīng)營收益屬于國家。

（2）農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能殘缺。《農(nóng)村土地承包法》第三條規(guī)定：“國家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度”；第四條規(guī)定：“國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”。法學(xué)界一致認(rèn)為，農(nóng)民的土地承包權(quán)為物權(quán)而非債權(quán)。作為物權(quán)，就應(yīng)該尊重農(nóng)民擁有的權(quán)利，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)等處置權(quán)不受侵犯。但在實(shí)際運(yùn)作中，由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清即土地最終處置權(quán)由政府和村集體所有，這常常使農(nóng)民的使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)受損。農(nóng)民的土地使用權(quán)不穩(wěn)定，在相對較短的土地承包期內(nèi)，農(nóng)民承包的土地面臨著隨時(shí)被收回的可能。農(nóng)民的土地處置權(quán)不充分，農(nóng)民承包土地除在用途和權(quán)屬轉(zhuǎn)移上受到國家的終極控制外，抵押的權(quán)力也被嚴(yán)格限制。在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利分配中，農(nóng)民完全處于弱勢，必然導(dǎo)致農(nóng)民的土地收益權(quán)受侵犯。

二、農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)困境

1、農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)困境

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式主要有轉(zhuǎn)包、出租、入股和互換，其共同特征是不改變農(nóng)地的農(nóng)用用途。通過土地流轉(zhuǎn)，可以使土地的使用權(quán)價(jià)值得到充分的體現(xiàn)，更重要的是，可以擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模，推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。目前，我國農(nóng)地還沒有真正流轉(zhuǎn)起來，現(xiàn)代意義上的集中經(jīng)營更是很少發(fā)生。原因就在于在現(xiàn)有的中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在嚴(yán)重缺陷的情況下，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中面臨著許多制約因素：在所有權(quán)和使用權(quán)相分離的情況下，土地使用權(quán)價(jià)值的高低取決于承租人租期的長短，租期越長，土地的使用權(quán)價(jià)值越大，租期越短，土地的使用權(quán)價(jià)值越低。我國的農(nóng)地承包期限不過二三十年，土地的使用權(quán)價(jià)值較低，由此導(dǎo)致土地交易的低收益，抑制了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性；由于農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)不完整，集體組織有可能隨時(shí)對所轄土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分配調(diào)整甚至回收，由此導(dǎo)致農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)契約缺乏穩(wěn)定性，土地流轉(zhuǎn)的交易成本十分高昂；目前我國覆蓋農(nóng)村的社會保障體系還沒有建立起來，土地仍被視為農(nóng)民的社會保障。

2、農(nóng)村土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)困境

農(nóng)村土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在農(nóng)村土地的非農(nóng)化使用。隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，現(xiàn)有的國有土地存量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要的，必然要占用大量的農(nóng)業(yè)耕地。但是《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地集體所有者不能買賣土地產(chǎn)權(quán)，也不能隨意改變所屬耕地用途。對此我國《憲法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征用，并給予補(bǔ)償。據(jù)此，征用土地成為農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的唯一方式，也成為各類項(xiàng)目取得新增建設(shè)用地的唯一途徑，而且客觀上將“公共利益”需要從公共設(shè)施、公益事業(yè)等擴(kuò)大到了包括非公共利益性質(zhì)項(xiàng)目在內(nèi)的所有建設(shè)用地項(xiàng)目。土地在轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地以后，會產(chǎn)生巨大的土地所有權(quán)增值收益，作為村集體成員的農(nóng)民應(yīng)該得到合理的部分。但是土地征用制度是一種非市場化的土地制度，它通過強(qiáng)制性的行政手段將村集體所有的土地征用，雖然給與一定補(bǔ)償，但補(bǔ)償費(fèi)用較低。事實(shí)上，在現(xiàn)行體制下，農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)掌握在地方政府和村委會手中，各級政府出于財(cái)政壓力、利稅動(dòng)因及政績效應(yīng)，其自身利益很容易與資本的逐利動(dòng)機(jī)整合，動(dòng)用征地權(quán)幫助企業(yè)取得土地使用權(quán)，攫取大量的土的所有權(quán)流轉(zhuǎn)收益。征地成本與出讓價(jià)之間的巨額收益，使地方政府有著巨大的拓寬征地范圍的沖動(dòng)，占用了大量耕地，土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，同時(shí)也導(dǎo)致了大量的腐敗現(xiàn)象。隨著農(nóng)民土地的大量征用，由于補(bǔ)償費(fèi)用過低，越來越多的農(nóng)民陷入了貧困境地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，失地農(nóng)民中，生活水平較征地前提高的不到10%，而失去收入來源、生活水平降低的失地農(nóng)民則占到60%。

三、農(nóng)村土地制度的改革思考

實(shí)踐證明，現(xiàn)有的土地制度已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了土地作為一種資本要素的市場化流動(dòng)，浪費(fèi)了稀缺的耕地資源，阻礙了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。必須改革現(xiàn)有的土地制度已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界和政府部門的共識，但是究竟應(yīng)該如何改革，學(xué)術(shù)界則提出了許多不同的思路。

1、堅(jiān)持農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化改革方向

概括而言，學(xué)術(shù)界提出的農(nóng)地制度改革思路主要分為兩類：一是跳出現(xiàn)有法律的框架，采取激進(jìn)的改革；二是在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，進(jìn)行漸進(jìn)的改革。

實(shí)行土地私有制，把土地還給農(nóng)民或者是實(shí)行土地國家所有下的農(nóng)民永佃制均屬于激進(jìn)的改革觀點(diǎn)。農(nóng)村土地私有化方案的優(yōu)點(diǎn)是，能真正還地權(quán)于農(nóng)民，抑制村組織和基層政府對農(nóng)民利益的損害，但該方案實(shí)際上無法操作。在我國基本社會經(jīng)濟(jì)制度框架下，農(nóng)地所有權(quán)的變更需要支付巨大的交易成本，土地私有化更面臨著強(qiáng)大的意識形態(tài)阻力。農(nóng)村土地國有化雖然意識形態(tài)阻力小，但國家所有的制度安排同樣可能成為一種虛置的所有權(quán)，處于社會結(jié)構(gòu)最高層次的國家面對分散經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，制度運(yùn)行中的交易成本甚至?xí)哂诩w所有的制度安排。

漸進(jìn)的改革方案堅(jiān)持土地集體所有制，將已經(jīng)給予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化、長期化，即土地使用權(quán)物權(quán)化、長期化，強(qiáng)調(diào)弱化集體所有權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)。漸進(jìn)的觀點(diǎn)認(rèn)為，在形式上，應(yīng)該以“農(nóng)民土地使用權(quán)”這一具有現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)色彩的概念代替“承包經(jīng)營權(quán)”這一債權(quán)特點(diǎn)明顯的概念，并以法定的形式確立我國農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，明確土地使用權(quán)的內(nèi)容。物權(quán)是指公民、法人依法享有的直接支配特定物并對抗第三人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，物權(quán)的權(quán)利人可以依據(jù)自己的意志直接依法占有、使用其物，或采取其它的支配方式；可以對抗一切不特定的義務(wù)人，除物權(quán)人以外，其他任何人都對物權(quán)人的權(quán)利負(fù)有不可侵害和妨害的義務(wù)。土地使用權(quán)作為一種物權(quán)是對農(nóng)民使用的土地要素內(nèi)含的各種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的度量，包含對土地排他占有、使用和收益的完整權(quán)能和有條件的土地處分權(quán)。與土地的承包經(jīng)營權(quán)相比，物權(quán)化的土地使用權(quán)權(quán)能更加完整，相對于土地所有權(quán)也更加獨(dú)立，更為重要的是其使用期限是長期的。農(nóng)民土地使用權(quán)長期化，是保持農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性的最重要因素之一，其他國家的經(jīng)驗(yàn)表明，延長土地的租用期可以提高土地的使用效率。

漸進(jìn)式的改革方案針對農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利被嚴(yán)重侵害的事實(shí)，以保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，提出了在淡化所有權(quán)或不觸動(dòng)所有權(quán)的前提下，尋求一種相對獨(dú)立的、穩(wěn)定的、擴(kuò)張的農(nóng)民土地使用權(quán)的思路。該思路避免了所有權(quán)變更帶來的巨大交易成本，使之具備了現(xiàn)實(shí)操作的可能。在當(dāng)期，堅(jiān)持農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化的改革方向是現(xiàn)實(shí)選擇。

2、建立有利于保障農(nóng)民權(quán)益的征地制度

征地權(quán)是國家的強(qiáng)制性行政公權(quán)，只能服務(wù)于公共利益的需要，這是社會公正的基本要求。國家的征地權(quán)應(yīng)嚴(yán)格限制在公益性項(xiàng)目用地上，經(jīng)營性項(xiàng)目用地只能通過有形的土地市場，以平等交易的方式獲得。因此，改革征地制度首先要嚴(yán)格界定公共利益的范圍，防止公權(quán)私用；其次要完善征地程序，引入監(jiān)督機(jī)制；第三要按照被征土地改變用途后的市場價(jià)格給予被征地農(nóng)民公平合理的補(bǔ)償。

對于經(jīng)營性項(xiàng)目用地，政府不能動(dòng)用行政權(quán)力進(jìn)行征收，而應(yīng)該在本地發(fā)展規(guī)劃所允許的范圍內(nèi)，由用地企業(yè)與農(nóng)民平等協(xié)商，按市場原則公平交易。在實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)物權(quán)化以后，農(nóng)民在土地征用和征購過程中就具備了與地方政府、企業(yè)平等的法律地位，有權(quán)出賣土地使用權(quán)。政府在非公益性土地的交易中的作用，僅僅是維護(hù)交易的公平性和合法性，依法嚴(yán)格限制土地用途的變更。

3、建立農(nóng)村社會保障體系，妥善安置失地農(nóng)民

農(nóng)民失去土地以后，就面臨再就業(yè)的問題，對此必須給予妥善安置，以保障失地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。要改革貨幣補(bǔ)償安置辦法，一方面要?jiǎng)?chuàng)造就業(yè)條件，鼓勵(lì)多渠道就業(yè)；另一方面要拓寬安置渠道，實(shí)行以市場為導(dǎo)向的多種途徑安置。

目前土地對于我國農(nóng)民具有雙重功能，既是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障。隨著越來越多的農(nóng)地被征用，大量的農(nóng)民將失去土地，建立農(nóng)村社會保障體系可以弱化和部分替代土地的保障功能，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，同時(shí)這也是消除城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)社會公正的內(nèi)在要求。

[參考文獻(xiàn)]：

第8篇

改進(jìn)統(tǒng)計(jì)體系的效率,提升國家統(tǒng)計(jì)能力,更好地服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展,早已成為統(tǒng)計(jì)學(xué)界研究的熱點(diǎn)之一?；谶@一背景,近年來,在由聯(lián)合國、世界銀行等發(fā)起設(shè)立的21世紀(jì)促進(jìn)發(fā)展的統(tǒng)計(jì)伙伴關(guān)系(PARIS21)及其他國際組織的倡導(dǎo)下,旨在提升統(tǒng)計(jì)能力的國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略問題開始備受關(guān)注。

一、統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)的助推器

(一)概念

所謂國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略(NationalStrategyfortheDevelopmentofStatistics,NSDS),旨在設(shè)計(jì)與實(shí)施一個(gè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)的戰(zhàn)略,以提高整個(gè)國家統(tǒng)計(jì)體系(NationalStatisticsSystem,NSS)的能力,改進(jìn)統(tǒng)計(jì)體系的績效,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步提供更好的統(tǒng)計(jì)服務(wù)。國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略作為發(fā)展本國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的長期規(guī)劃,是對未來統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的發(fā)展目標(biāo)、路徑與擬采取的行動(dòng)所做出的一系列戰(zhàn)略性安排。在很多發(fā)展中國家,統(tǒng)計(jì)體系還比較脆弱,但是隨著社會的發(fā)展,公眾對統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品的需求卻日益增大,用戶對數(shù)據(jù)的不斷升級的需求向統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)提出了更為苛刻的要求,例如,對微觀數(shù)據(jù)的需求以及對過程統(tǒng)計(jì)的要求,這使得傳統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)體系受到了巨大的挑戰(zhàn)。在這種背景下,2004年2月第二屆國際發(fā)展成果管理圓桌會議率先提出,我們需要建立國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,藉此提供一個(gè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)的戰(zhàn)略性框架,為實(shí)施以績效為導(dǎo)向的管理提供更有力的信息支持。NSDS為一國加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)指明了途徑,為勾畫5到10年后的統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)提供設(shè)想,并為實(shí)現(xiàn)這一藍(lán)圖確定相應(yīng)的里程碑。國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略包括為滿足目前及將來的數(shù)據(jù)需要而建設(shè)統(tǒng)計(jì)能力的一個(gè)堅(jiān)實(shí)的框架和一系列行動(dòng)計(jì)劃,并確保統(tǒng)計(jì)的發(fā)展與更廣泛的國家發(fā)展方案和戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)。

(二)統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)的助推器

NSDS從戰(zhàn)略的高度規(guī)劃統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展,立足于全面改善統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的績效,已成為各國統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)的助推器,主要表現(xiàn)在:

第一,從統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)發(fā)展現(xiàn)狀上看,落后國家統(tǒng)計(jì)體系存在的問題較多,諸如數(shù)據(jù)質(zhì)量、統(tǒng)計(jì)覆蓋面、數(shù)據(jù)渠道等,局部的、零星的改革無法從根本上改進(jìn)國家統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的整體效率,無法真正有效地滿足用戶對數(shù)據(jù)的需求,NSDS著眼于統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的戰(zhàn)略性改革與發(fā)展,為全面改善統(tǒng)計(jì)體系的效率提供一個(gè)堅(jiān)實(shí)的平臺。

第二,實(shí)施NSDS,有助于提高社會對統(tǒng)計(jì)的關(guān)注與重視程度。NSDS的創(chuàng)建與實(shí)施,作為國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的一部分,有助于更廣泛地宣傳統(tǒng)計(jì),讓全社會更加了解統(tǒng)計(jì),從而關(guān)注和重視統(tǒng)計(jì)及統(tǒng)計(jì)的發(fā)展,進(jìn)而促使全社會更有效地生產(chǎn)、傳播、開發(fā)和利用統(tǒng)計(jì)(產(chǎn)品),提高各類經(jīng)濟(jì)主體的決策效率,真正推行以實(shí)據(jù)為基礎(chǔ)的決策,在社會政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中強(qiáng)化一種注重績效的管理理念,毫無疑問,這必將有助于提高社會運(yùn)行效率。

第三,實(shí)施NSDS,有助于更廣泛地動(dòng)員各種資源,以支持本國統(tǒng)計(jì)能力的建設(shè)。國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略以中央政府的決策形式推行,將有助于提高它的執(zhí)行效率,從而為本國統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展提供更強(qiáng)有力的人力、物力與財(cái)力支持。任何行動(dòng)都離不開資源的支持,以國家戰(zhàn)略的形式來推動(dòng)統(tǒng)計(jì)能力建設(shè),將為統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的能力建設(shè)方案提供更充分的資源支持,保證目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

第四,實(shí)施NSDS,有助于持續(xù)地開展統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)。實(shí)際上,許多國家統(tǒng)計(jì)部門可能都曾經(jīng)采取了某些行動(dòng)以推動(dòng)本國統(tǒng)計(jì)能力建設(shè),但是局部的改進(jìn)與變革無法全面提升能力,而且可能受政績觀念所累,無法持續(xù)性地推進(jìn)統(tǒng)計(jì)能力建設(shè),現(xiàn)任官員實(shí)施的舉措到了下一任官員手中被擱置,甚至被取消。實(shí)施NSDS,有助于持續(xù)性地開展統(tǒng)計(jì)能力建設(shè),避免短期化和形式化的行動(dòng)。

第五,基于NSDS開展統(tǒng)計(jì)能力建設(shè),有助于更好地尋求國際技術(shù)與資金支持。近年來,PARIS21、IMF等國際組織不斷呼吁、倡導(dǎo)和幫助發(fā)展中國家創(chuàng)建和實(shí)施NSDS,制定了相關(guān)的一系列方案,為各國提供技術(shù)與經(jīng)費(fèi)援助,并采取措施推動(dòng)國際間的雙邊與多邊統(tǒng)計(jì)合作。通過創(chuàng)建和實(shí)施NSDS來加強(qiáng)本國統(tǒng)計(jì)能力建設(shè),可以將本國行動(dòng)納入國際間的統(tǒng)一行動(dòng)潮流,以尋求PARIS21、IMF、聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)部門等國際組織的技術(shù)與經(jīng)費(fèi)援助,或者開展國際間的雙邊與多邊統(tǒng)計(jì)合作。鑒于此,筆者認(rèn)為,中國應(yīng)盡快創(chuàng)建和實(shí)施國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,以迅速提升統(tǒng)計(jì)能力,全面改進(jìn)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的績效。

二、基本理論

(一)目標(biāo)和戰(zhàn)略意義

實(shí)施NSDS,目標(biāo)在于建立一個(gè)功能健全的、高效的統(tǒng)計(jì)體系,提升統(tǒng)計(jì)能力,生產(chǎn)更多的高質(zhì)量統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品,向社會提供優(yōu)質(zhì)的統(tǒng)計(jì)服務(wù)?？梢?NSDS將成為一國改進(jìn)本國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)績效、提升國家統(tǒng)計(jì)能力的行動(dòng)綱領(lǐng)。理論上,NSDS首先要描繪未來統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展藍(lán)圖,即在未來5~10年中統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展目標(biāo),并為抵達(dá)最終戰(zhàn)略目標(biāo)的過程設(shè)定相應(yīng)的階段性目標(biāo),進(jìn)而為各階段的行動(dòng)做出戰(zhàn)略性安排,以全面提升統(tǒng)計(jì)能力,為社會提供更優(yōu)質(zhì)的統(tǒng)計(jì)服務(wù)。在推進(jìn)一國或地區(qū)統(tǒng)計(jì)發(fā)展的過程中,NSDS具有重要的戰(zhàn)略意義:

首先,創(chuàng)建和實(shí)施NSDS,將通過戰(zhàn)略設(shè)計(jì)統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展藍(lán)圖,系統(tǒng)地提出本國統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展目標(biāo),并為實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)的過程設(shè)置若干階段性目標(biāo)或稱里程碑,描述統(tǒng)計(jì)體系的愿景與使命,規(guī)劃和明確本國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的長期發(fā)展方向,對整個(gè)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)及統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)工作人員提出工作的目標(biāo)與方向,具有積極的激勵(lì)與鼓動(dòng)作用。

其次,創(chuàng)建和實(shí)施NSDS,需要對本國統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行評估,將系統(tǒng)地了解、分析、評估本國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)發(fā)展、運(yùn)行的現(xiàn)狀,全面認(rèn)識本國統(tǒng)計(jì)發(fā)展取得的成績,了解本國統(tǒng)計(jì)體系運(yùn)行中存在的不足及其與國外發(fā)達(dá)國家高水平統(tǒng)計(jì)體系的差距,認(rèn)識本國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的優(yōu)勢與劣勢,準(zhǔn)確把握統(tǒng)計(jì)發(fā)展所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn),進(jìn)而采取相應(yīng)的舉措,發(fā)展本國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)。

再次,創(chuàng)建和實(shí)施NSDS,有助于更深入地了解用戶需求,使本國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)更好地滿足用戶需求,為社會提供更多的優(yōu)質(zhì)統(tǒng)計(jì)服務(wù)。NSDS強(qiáng)調(diào)統(tǒng)計(jì)為用戶服務(wù)的功能,實(shí)施NSDS必須全面評估用戶對統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品的需求狀況,認(rèn)識用戶需求的發(fā)展變化趨勢,了解統(tǒng)計(jì)使用者的關(guān)注重點(diǎn),同時(shí)強(qiáng)調(diào)如何通過更為協(xié)調(diào)、互動(dòng)和高效的方式來滿足這些需求。因此,NSDS從如何更好地滿足用戶需求角度為開展統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)提供了一個(gè)統(tǒng)一的綜合框架。

第四,創(chuàng)建和實(shí)施NSDS,為動(dòng)員、利用和開發(fā)國內(nèi)外資源全面支持本國統(tǒng)計(jì)發(fā)展提供了一個(gè)平臺。官方統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)作為政府機(jī)關(guān)的一部分,普遍面臨著壓縮財(cái)政開支、降低成本和提高效率的壓力,在許多國家結(jié)果導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)體系陷入了不堪重荷的困境之中,一方面,公眾對統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的需求日益擴(kuò)大,而對統(tǒng)計(jì)的可信度和權(quán)威性方面的信任不足;另一方面,由于統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)可以動(dòng)員和利用的現(xiàn)有資源有限,短期內(nèi)改變現(xiàn)狀的能力也極為有限,統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展面臨著十分尷尬的境況。通過創(chuàng)建NSDS,有助在全國達(dá)成一種共識,更充分地理解統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的重要性,也有助于爭取政治上的支持,從而獲得更廣泛的財(cái)政支持,動(dòng)員更多的資源支持本國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的發(fā)展。同時(shí),實(shí)施NSDS,還有助于從國際組織(如PARIS21、IMF、世界銀行等)以及國外一些政府與相關(guān)機(jī)構(gòu)爭取更多的資金與技術(shù)援助。#p#分頁標(biāo)題#e#

第五,創(chuàng)建和實(shí)施NSDS,有助于進(jìn)一步改善統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的形象,維護(hù)政府統(tǒng)計(jì)的權(quán)威性,全面提升統(tǒng)計(jì)的社會公信力。從發(fā)展現(xiàn)狀來看,中國統(tǒng)計(jì)體系面臨著一些新的形勢,統(tǒng)計(jì)需求日益膨脹,統(tǒng)計(jì)供給能力增長有限,由于資源有限,統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)不得不對資源的使用與統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品的提供確定優(yōu)先次序(priority),從而導(dǎo)致部分統(tǒng)計(jì)、部分領(lǐng)域非常薄弱,亟待改進(jìn)。與此同時(shí),由于統(tǒng)計(jì)部門目前存在的一些問題,如數(shù)出多門、虛假統(tǒng)計(jì)、官出數(shù)字等現(xiàn)象,使得社會對政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的權(quán)威性存在一些質(zhì)疑。如何提升統(tǒng)計(jì)形象,更好地滿足社會對統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品與服務(wù)的持續(xù)需求,維護(hù)政府統(tǒng)計(jì)的權(quán)威性,顯得極為迫切。理論上,創(chuàng)建NSDS,通過戰(zhàn)略性地設(shè)計(jì)和管理統(tǒng)計(jì)活動(dòng),有助于全面提升統(tǒng)計(jì)形象,改進(jìn)統(tǒng)計(jì)服務(wù)。

(二)基本原則

一般而言,一國不能輕率地實(shí)施NSDS,而應(yīng)該經(jīng)過周密部署、詳細(xì)設(shè)計(jì),有條不紊地開展。在NSDS實(shí)踐當(dāng)中,應(yīng)該遵循以下一些基本原則:

1•覆蓋面:國家統(tǒng)計(jì)。為了向社會提供統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品和統(tǒng)計(jì)服務(wù),世界各國一般都建立起專家型的政府統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān),專門負(fù)責(zé)開展統(tǒng)計(jì)活動(dòng),同時(shí)負(fù)責(zé)全國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)。但是,即使在采用完全集權(quán)式統(tǒng)計(jì)體系的國家中,由中央統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全國性的調(diào)查與普查,也可能存在數(shù)個(gè)不同的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu),分別承擔(dān)各種不同的統(tǒng)計(jì)職能。例如,中央銀行編制和貨幣與銀行統(tǒng)計(jì),財(cái)政部編制和政府財(cái)政統(tǒng)計(jì),教育部開展教育統(tǒng)計(jì),等等。此外,還可能存在一些半官方的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)。NSDS強(qiáng)調(diào)國家整個(gè)統(tǒng)計(jì)體系的能力提升,加強(qiáng)各統(tǒng)計(jì)部門與機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)一致,并與國際接軌,因此,在創(chuàng)建和實(shí)施NSDS的過程中,采用“國家統(tǒng)計(jì)”的概念將更為合理,應(yīng)盡可能地將所有與統(tǒng)計(jì)有關(guān)的部門、機(jī)構(gòu)和人員都納入這一戰(zhàn)略規(guī)劃當(dāng)中。NSDS的覆蓋面盡可能寬具有明顯優(yōu)勢,一方面,覆蓋面寬的NSDS過程能促進(jìn)更廣泛的統(tǒng)計(jì)協(xié)調(diào)與合作,減少跨部門統(tǒng)計(jì)的重復(fù)工作,增進(jìn)國家統(tǒng)計(jì)體系的整體效率;另一方面,將覆蓋面拓寬到包括用戶感興趣的主要數(shù)據(jù)集,有助于促進(jìn)統(tǒng)計(jì)供給與需求的匹配,獲取更廣泛的社會共識與支持。實(shí)質(zhì)上,國家統(tǒng)計(jì)也是IMF數(shù)據(jù)公布通用系統(tǒng)(GDDS)背后的一個(gè)關(guān)鍵原則。國家統(tǒng)計(jì)的概念涵蓋了一國所有的非市場統(tǒng)計(jì)工作(包括官方與半官方的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)),將主要的一些指標(biāo)和數(shù)據(jù)集都納入一個(gè)統(tǒng)一框架,采用一致的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),使用協(xié)調(diào)一致的生產(chǎn)過程與數(shù)據(jù)體系,讓用戶確信數(shù)據(jù)的質(zhì)量與完整性,這樣也有助于提升一國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的社會公信力。

2•關(guān)注重點(diǎn):用戶需求。為了保證國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的高效,NSDS應(yīng)該以用戶需求為導(dǎo)向,屬于用戶友好型,由此實(shí)現(xiàn)最大化統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品的增加值。為了更有效地服務(wù)于數(shù)據(jù)使用者,國家統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和職員需要明確自己向哪些用戶提供數(shù)據(jù),并與主要用戶建立起常規(guī)的反饋機(jī)制,以此了解用戶對統(tǒng)計(jì)的滿意程度和用戶需求。因此,NSDS不能僅著眼于統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)本身,必須將使用者納入其中,兼顧統(tǒng)計(jì)的供給方和需求方,數(shù)據(jù)使用者是統(tǒng)計(jì)的真正客戶,只有統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品和服務(wù)適合用戶需求,否則任何統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)都無法可持續(xù)地發(fā)展。通常而言,政府統(tǒng)計(jì)的使用者非常多,而且具有不同的層次,諸如:政府機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu);科研單位;民間機(jī)構(gòu);企業(yè);國際與地區(qū)組織;媒體和公眾;等等。實(shí)施NSDS,一個(gè)重要原則就是要求統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)與各類數(shù)據(jù)用戶充分溝通,建立并保持有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。實(shí)際上,用戶在國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中扮演著重要的角色:①以用戶需求為導(dǎo)向的NSDS,有助于增進(jìn)社會公眾對政府統(tǒng)計(jì)發(fā)展政策和相關(guān)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、法規(guī)等的理解;②用戶需求可以幫助統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)設(shè)定生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品的優(yōu)先次序;③用戶需求可以澄清收集統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的目標(biāo)與要求;④用戶可以幫助統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)選擇統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的最佳傳輸、方式。

3•關(guān)鍵所在:過程管理。作為發(fā)展本國統(tǒng)計(jì)體系和提升統(tǒng)計(jì)能力的戰(zhàn)略性規(guī)劃,設(shè)計(jì)NSDS僅是實(shí)施國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的第一步,最為關(guān)鍵的步驟是如何有效地實(shí)施戰(zhàn)略,取得預(yù)期效果,實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)。因此,必須加強(qiáng)對NSDS過程的管理,對不同階段的行動(dòng)計(jì)劃做出詳盡的安排,審慎實(shí)施,并針對每一階段的行動(dòng)效果進(jìn)行細(xì)致評估,同時(shí)充分關(guān)注形勢的變化,及時(shí)調(diào)整規(guī)劃,以應(yīng)對不斷變化的環(huán)境。在這一過程中,一方面,應(yīng)盡可能地爭取政治支持,經(jīng)驗(yàn)表明,NSDS如果得到政府高層領(lǐng)導(dǎo)的支持或倡導(dǎo),能夠得到更多的財(cái)政支持,獲得足夠的經(jīng)費(fèi),同時(shí)也更有利于吸引社會捐贈與國際援助,增大該計(jì)劃成功的可能性。另一方面,實(shí)施NSDS必須盡力爭取社會公眾的支持與擁護(hù)、識別利益相關(guān)者,包括一些非政府組織(NGOs)、商業(yè)部門、民間社團(tuán)組織和學(xué)術(shù)界等,同時(shí)加強(qiáng)對咨詢顧問的管理。

4•行動(dòng)導(dǎo)向:與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。針對國家統(tǒng)計(jì)體系發(fā)展進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí),應(yīng)考慮不同層次使用者的需求,包括地區(qū)層次、國家層次、國際層次和區(qū)域?qū)哟?。在?dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,各國之間經(jīng)貿(mào)關(guān)系日益緊密,對外依存度大大提高,國際交流的深度與廣度都空前加大,這就要求各國統(tǒng)計(jì)部門廣泛采納國際統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),以便于國際間的經(jīng)濟(jì)交流與統(tǒng)計(jì)分析比較。而且,各國一般都有向國際組織或地區(qū)組織提供統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的義務(wù),例如,所有簽署了2000年聯(lián)合國千年宣言的國家,都需要提供有關(guān)千年發(fā)展目標(biāo)(MDGs)進(jìn)展情況的常規(guī)報(bào)告。一些區(qū)域性組織,如南非發(fā)展共同體(SouthernAfricanDevelopmentCommunity,SADC)和加勒比共同市場(CaribbeanCommonMarket)等,也都要求成員國協(xié)調(diào)各自的統(tǒng)計(jì)體系,提供相關(guān)的主要統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)告。因此,NSDS強(qiáng)調(diào)要增進(jìn)本國統(tǒng)計(jì)活動(dòng)與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌,相互協(xié)調(diào)一致。

5•實(shí)施保障:全面溝通與協(xié)調(diào)。除了中央政府機(jī)關(guān)、地方政府之外,一國的統(tǒng)計(jì)體系還有眾多的其他利益相關(guān)者,如捐贈者、社會組織、普通公眾、獨(dú)立分析人員等,NSDS設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該自始至終讓所有利益相關(guān)者充分了解相關(guān)信息,就關(guān)鍵問題進(jìn)行溝通,為戰(zhàn)略建立達(dá)成廣泛共識,以爭取更多的支持(包括人大等權(quán)力機(jī)關(guān)、捐贈者和一般公眾),并通過廣泛宣傳讓那些沒有直接參與NSDS設(shè)計(jì)過程的人也培育起對NSDS的占有感,擴(kuò)大NSDS的共識基礎(chǔ)。實(shí)施NSDS需要加強(qiáng)與各利益相關(guān)者之間溝通,建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。這樣,一方面,可以向他們介紹NSDS的相關(guān)管理原則,向參加者介紹相關(guān)工作的國際原則、指引、標(biāo)準(zhǔn)、框架和概念;另一方面,可以就國家統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)滿足用戶信息需求的成效與改進(jìn)方向開展咨詢,獲得更多的用戶需求信息,辨別當(dāng)前統(tǒng)計(jì)體系存在的優(yōu)勢與不足之處,以采取相應(yīng)的改進(jìn)舉措。針對不同的對象,可以采用不同方式進(jìn)行溝通,傳遞相關(guān)信息,例如,向利益相關(guān)者定期發(fā)送說明與通訊,匯報(bào)進(jìn)展情況,邀請他們參加座談、評論或提出建議,以及各類媒體,包括向記者新聞稿和召開新聞會、廣播和電視訪談、張貼宣傳廣告等。#p#分頁標(biāo)題#e#

(三)核心要素

NSDS不是一個(gè)常規(guī)的方案,它必須既關(guān)注統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)短期績效的改善,又關(guān)注長期績效的改善,績效管理的理念要求我們改變傳統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)發(fā)展觀,從戰(zhàn)略的高度上建立新型的統(tǒng)計(jì)發(fā)展觀。依據(jù)PARIS21提出的標(biāo)準(zhǔn),在制定國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí),以下一些核心要素值得特別關(guān)注:

第一,NSDS應(yīng)該納入國家發(fā)展的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃與政策過程之中系統(tǒng)設(shè)計(jì),有效實(shí)施。因此,NSDS應(yīng)該獲得政府高層支持和擁護(hù),將NSDS融入國家發(fā)展政策的主流,如設(shè)計(jì)、監(jiān)控和評價(jià)國家中長期發(fā)展規(guī)劃、反貧困戰(zhàn)略、行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和其他發(fā)展計(jì)劃等,與這些發(fā)展戰(zhàn)略或規(guī)劃結(jié)合起來,系統(tǒng)設(shè)計(jì),通盤考慮。政府統(tǒng)計(jì)應(yīng)以數(shù)據(jù)需求為中心,以用戶為中心,屬于用戶友好型,能夠根據(jù)用戶的信息需求與偏好及其變化做出快速準(zhǔn)確的反應(yīng),以此提高整個(gè)社會的決策與管理效率。某種意義上說,官方統(tǒng)計(jì)實(shí)質(zhì)上是一種公共品,因此,NSDS應(yīng)該從政府預(yù)算中獲得充足的經(jīng)費(fèi)支持,當(dāng)然,有關(guān)機(jī)構(gòu)和部門也應(yīng)設(shè)法爭取更多的社會資金與國際資金支持。此外,NSDS應(yīng)該在國家的層面上開展,包括文化和制度的配套改進(jìn),特別是在統(tǒng)計(jì)立法方面做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

第二,創(chuàng)建和實(shí)施NSDS,旨在系統(tǒng)提升國家統(tǒng)計(jì)能力,因此其內(nèi)涵非常豐富,一條重要的原則就是應(yīng)該符合質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn),有利于促進(jìn)以績效為基礎(chǔ)的管理原則的推行與付諸實(shí)施,為此,NSDS應(yīng)該大力倡導(dǎo)質(zhì)量至上的統(tǒng)計(jì)文化,強(qiáng)調(diào)績效管理的理念。在設(shè)計(jì)NSDS過程中,應(yīng)該引入績效管理的原則,設(shè)計(jì)一系列的績效指標(biāo)(如統(tǒng)計(jì)信息的供給、貨幣價(jià)值、用戶滿意度、對政府政策的支持率、信心度)來管理和評估具體的實(shí)施工作,并制定相應(yīng)的績效報(bào)告、監(jiān)控和評估的計(jì)劃。同時(shí),NSDS應(yīng)該遵循聯(lián)合國官方統(tǒng)計(jì)基本原則中所提出的價(jià)值觀和原則,采納國際標(biāo)準(zhǔn),借鑒其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),利用全球的知識資源,倡導(dǎo)國際間的協(xié)調(diào)一致,生產(chǎn)高質(zhì)量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)(產(chǎn)品),以此來贏取使用者的信心。

第三,實(shí)施NSDS,首先應(yīng)對本國統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展現(xiàn)狀開展系統(tǒng)評估,明確需要如何發(fā)展統(tǒng)計(jì)體系以及怎樣實(shí)現(xiàn)這些發(fā)展。在NSDS的設(shè)計(jì)與實(shí)施過程中,必須維持統(tǒng)計(jì)體系的正常運(yùn)行,采用國際通行的標(biāo)準(zhǔn)對國家統(tǒng)計(jì)體系(NSS)現(xiàn)狀進(jìn)行評估(Whereweare?),提出國家統(tǒng)計(jì)體系發(fā)展的愿景(Wherewewanttogo?),以及實(shí)現(xiàn)愿景的戰(zhàn)略(Howdowewanttogetthere?),闡明統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)目前所面臨的制度與組織約束,整合有關(guān)統(tǒng)計(jì)工作的各種計(jì)劃與方案,有針對性地改進(jìn)現(xiàn)存問題和不足,以提高本國統(tǒng)計(jì)發(fā)展水平。

第四,NSDS必須提出一個(gè)綜合的統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)方案。創(chuàng)建NSDS,目的在于提升統(tǒng)計(jì)能力,改進(jìn)統(tǒng)計(jì)績效,所以設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)該針對用戶需求,提出系統(tǒng)地統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃,這種規(guī)劃應(yīng)該是現(xiàn)實(shí)可行的,注重實(shí)效并富有彈性的,能夠從容地應(yīng)對用戶偏好次序的變化、新的信息需求,并能根據(jù)實(shí)踐獲得的經(jīng)驗(yàn)及時(shí)做出調(diào)整。在過去的實(shí)踐中,統(tǒng)計(jì)部門往往容易忽視對統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的開發(fā)利用,僅停留在提供和數(shù)據(jù)的層次,NSDS應(yīng)當(dāng)重視如何通過分析、、宣傳和用戶教育等途徑將統(tǒng)計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔?提高社會對統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的利用能力,這也是統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)的應(yīng)用內(nèi)容之一?；谀芰ㄔO(shè)的要求,NSDS不應(yīng)僅僅是一個(gè)工作計(jì)劃,還應(yīng)包括一套績效評估指標(biāo)(Howdoweknowwehavearrived?),同時(shí)包括一套有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與管理、經(jīng)費(fèi)管理、人力資源、溝通機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施(如信息技術(shù))、數(shù)據(jù)的次級戰(zhàn)略,以及有關(guān)技術(shù)工作領(lǐng)域(如國民核算、貧困統(tǒng)計(jì)和衛(wèi)生保健統(tǒng)計(jì))的次級發(fā)展戰(zhàn)略,并提出相應(yīng)的戰(zhàn)略實(shí)施方案與工作時(shí)間表。

第五,NSDS作為一個(gè)長期的戰(zhàn)略性規(guī)劃,必須做到內(nèi)容綜合、邏輯一致,覆蓋整個(gè)國家統(tǒng)計(jì)體系,包括數(shù)據(jù)采集、分析、傳輸和使用,從普查、抽樣調(diào)查、重點(diǎn)調(diào)查到行政系統(tǒng)記錄,也包括協(xié)調(diào)與咨詢機(jī)構(gòu),但是要盡可能避免與其他民間機(jī)構(gòu)或組織的統(tǒng)計(jì)體系重復(fù),在國家的層面上真正構(gòu)建起一個(gè)高效的統(tǒng)計(jì)體系,并為統(tǒng)計(jì)的長期、可持續(xù)發(fā)展提供平臺。第六,創(chuàng)建和實(shí)施NSDS,應(yīng)該重視成本-效益分析,力爭以最小的投入獲取最佳的效果。在實(shí)際統(tǒng)計(jì)工作中,由于傳統(tǒng)政績觀的影響,粗放式的發(fā)展模式下往往只重投入不重產(chǎn)出。實(shí)施NSDS應(yīng)該特別重視在一定的資源投入下如何爭取更大的產(chǎn)出,配合NSDS中規(guī)劃設(shè)計(jì)與工作計(jì)劃提出詳細(xì)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算,列明經(jīng)費(fèi)籌集渠道?，F(xiàn)實(shí)的做法是從統(tǒng)計(jì)產(chǎn)出角度著手,針對每一統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品改進(jìn)計(jì)劃或新統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品計(jì)劃提出經(jīng)費(fèi)預(yù)算,即根據(jù)用戶對統(tǒng)計(jì)的需求確定一個(gè)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)費(fèi)收支計(jì)劃(考慮到用戶偏好、工作連貫性和成本-效益分析,例如,比較了編制數(shù)據(jù)時(shí)行政來源與樣本調(diào)查來源等各種替代方法之間的成本效益差異)。

三、過程管理

戰(zhàn)略成功與否不僅僅取決于設(shè)計(jì),一個(gè)好的戰(zhàn)略可以是寫在紙面上的,但決定戰(zhàn)略成功與否的關(guān)鍵在于對它的執(zhí)行。戰(zhàn)略實(shí)施是適應(yīng)環(huán)境條件的變化不斷做出調(diào)整的動(dòng)態(tài)決策與行動(dòng)過程,也是一個(gè)對未預(yù)料的事件及時(shí)做出反應(yīng)、不斷尋求成功機(jī)會或減少失敗損失的“探索”性邏輯過程。因此,創(chuàng)建和實(shí)施NSDS,應(yīng)該高度重視對戰(zhàn)略過程的管理。實(shí)施NSDS,必須充分考慮本國的現(xiàn)實(shí)條件,盡可能爭取國際技術(shù)、經(jīng)費(fèi)援助,利用有限資源投入實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)績效的最大改進(jìn)。好的戰(zhàn)略準(zhǔn)備工作要求是一個(gè)非常細(xì)致的過程,并對主要階段與要素做出客觀分析。理論上,各個(gè)階段持續(xù)的時(shí)間將取決于多種因素,包括需要戰(zhàn)略的緊迫性程度、政府決策效率、國家統(tǒng)計(jì)體系的復(fù)雜性程度等。NSDS過程始于對統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)現(xiàn)狀的評估,并為統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展描繪一個(gè)愿景或藍(lán)圖,即明確我們希望在未來某些時(shí)點(diǎn)上統(tǒng)計(jì)體系要達(dá)到的目標(biāo),然后說明如何通過采納相應(yīng)的行動(dòng)計(jì)劃以實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo),并確保這些改進(jìn)的可持續(xù)性。很明顯,這一過程不是線性的,有效的戰(zhàn)略管理是一個(gè)連續(xù)的過程:常規(guī)的反饋、監(jiān)控、根據(jù)條件與用戶需求的變化而做出修訂。各國在創(chuàng)建和實(shí)施NSDS時(shí)應(yīng)該對戰(zhàn)略過程進(jìn)行細(xì)致周密的計(jì)劃和管理,完整的NSDS過程一般包括若干階段,從創(chuàng)建NSDS、制定路線圖、診斷和提出愿景、制定戰(zhàn)略到確立行動(dòng)計(jì)劃,最終實(shí)施NSDS,每一個(gè)階段都包含了大量的細(xì)致工作。從實(shí)施步驟上看,重點(diǎn)應(yīng)考慮以下五個(gè)階段:

(一)創(chuàng)建NSDS,制定路線圖

這一階段的主要任務(wù)是做出決定和制訂計(jì)劃,即創(chuàng)建NSDS,最好由政府通過正式?jīng)Q定以開展NSDS,這樣有利于廣泛宣傳,可以引起社會對統(tǒng)計(jì)工作的重視。在國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略開展過程中創(chuàng)建NSDS是非常關(guān)鍵的一步,實(shí)際上所有其他階段的成功一般都依賴于本階段所制定的計(jì)劃能夠被正確執(zhí)行。在這一階段中,應(yīng)該就NSDS相關(guān)內(nèi)容做出非常詳細(xì)的規(guī)定,諸如階段劃分、行動(dòng)時(shí)間表、溝通與報(bào)告機(jī)制、經(jīng)費(fèi)問題等。一旦做出決定后,籌備NSDS工作的機(jī)構(gòu)通常應(yīng)將戰(zhàn)略設(shè)計(jì)過程畫出圖示,制作一個(gè)詳細(xì)的NSDS路線圖(roadmap),闡明主要的階段和過程。政府應(yīng)充分重視NSDS的設(shè)計(jì)工作,一個(gè)好的戰(zhàn)略規(guī)劃是保證NSDS實(shí)施成效的重要前提條件。理論上,一個(gè)好的戰(zhàn)略通常應(yīng)達(dá)到以下要求:(1)在統(tǒng)計(jì)體系內(nèi)建立所有主要利益相關(guān)者的磋商與協(xié)調(diào)機(jī)制,包括統(tǒng)計(jì)的生產(chǎn)者和使用者,爭取最廣泛的支持與參與。(2)對統(tǒng)計(jì)體系的現(xiàn)狀進(jìn)行全面評估,包括用戶期望、現(xiàn)有的改進(jìn)計(jì)劃。(3)提出明確的愿景(vision),闡明政府與其他利益相關(guān)者對未來統(tǒng)計(jì)體系的共同期望,明確所要達(dá)到的目標(biāo)。(4)明確了為超越限制實(shí)現(xiàn)愿景或藍(lán)圖應(yīng)采取的戰(zhàn)略行動(dòng),包括行動(dòng)的優(yōu)先次序。(5)制定詳細(xì)的行動(dòng)計(jì)劃與時(shí)間表,以及財(cái)務(wù)計(jì)劃,用以將戰(zhàn)略行動(dòng)付諸實(shí)施,取得預(yù)期效果。(6)明確監(jiān)控NSDS進(jìn)程的機(jī)制,包括相關(guān)的績效指標(biāo)、以及報(bào)告戰(zhàn)略需要更新與修訂的信號。#p#分頁標(biāo)題#e#

(二)國家統(tǒng)計(jì)體系現(xiàn)狀的評估

受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制,各國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的發(fā)展水平參差不一,實(shí)施NSDS首先應(yīng)對本國統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行評估。從方法上看,對國家統(tǒng)計(jì)體系的現(xiàn)狀評估既可以采用單項(xiàng)評估,如用戶需求、統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品、統(tǒng)計(jì)立法、統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)與組織等,也可以采用綜合評估,實(shí)踐中多數(shù)國家都同時(shí)采用單項(xiàng)評估與綜合評估。一般而言,評估的內(nèi)容主要包括:

1•評估用戶的滿足度及其對統(tǒng)計(jì)的需求?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中,用戶的某些統(tǒng)計(jì)需求可能因無法得到相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)而被壓制,而且,用戶需求與偏好次序本身總是不斷變化的,為了捕捉這些變化,要求統(tǒng)計(jì)部門與用戶保持持續(xù)的溝通和對話,并建立相應(yīng)的機(jī)制。用戶需求評估主要應(yīng)了解:①用戶如何使用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù);②所需統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可得性;③用戶對現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)的相關(guān)性、精確性、一致性、完全性、及時(shí)性與易得性等方面的評估;④用戶當(dāng)前的統(tǒng)計(jì)需求和已察覺到的未來需求及其對統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品的偏好次序,存在的數(shù)據(jù)缺口在哪;⑤用戶與數(shù)據(jù)生產(chǎn)者的關(guān)系。

2•主要統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品的質(zhì)量評估。識別了用戶需求,下一步就是要評估現(xiàn)行的和計(jì)劃中的政府統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品與用戶需求之間的差距,以及主要統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品與被認(rèn)可的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之間的差距。在實(shí)際操作中,應(yīng)參照被認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn),如數(shù)量質(zhì)量評估框架(QDAF)或統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)指標(biāo)(SCBI)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等,對各主要統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品進(jìn)行評估,并根據(jù)評估結(jié)果作必要的更新和修訂。

3•與統(tǒng)計(jì)活動(dòng)有關(guān)的法律與組織的評估。對與統(tǒng)計(jì)活動(dòng)有關(guān)的法律與組織開展評估,主要包括兩方面內(nèi)容:統(tǒng)計(jì)的外部環(huán)境與統(tǒng)計(jì)的組織機(jī)構(gòu)。對國家統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)(NSS)外部環(huán)境的思考,主要是統(tǒng)計(jì)的法律和制度環(huán)境狀況,評估時(shí)應(yīng)該區(qū)分和評價(jià)經(jīng)濟(jì)、社會、政治、法律和技術(shù)環(huán)境,這些都可能促進(jìn)或制約統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的有效性。對統(tǒng)計(jì)組織的評估,評估的對象一般包括:統(tǒng)計(jì)生產(chǎn)者之間、統(tǒng)計(jì)生產(chǎn)者和使用者之間的聯(lián)系和協(xié)調(diào),NSS對統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品優(yōu)先次序的設(shè)置;NSS是如何管理的及其優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇和挑戰(zhàn);政府中統(tǒng)計(jì)部門的地位(例如,作為獨(dú)立或半獨(dú)立機(jī)構(gòu),或者是作為政府部門的一部分);人力資源政策,如職員發(fā)展與知識管理;統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源;等等。

4•統(tǒng)計(jì)體系的SWOT方法評估。SWOT分析(Strengths,Weaknesses,OpportunitiesandThreats:優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇與挑戰(zhàn))是一種對統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)進(jìn)行綜合評估的重要方法,目的在于識別本國統(tǒng)計(jì)發(fā)展所面臨的機(jī)會與挑戰(zhàn)。聯(lián)合國《統(tǒng)計(jì)組織手冊》提供了國家統(tǒng)計(jì)組織方案的模板,為SWOT分析提供了基準(zhǔn),對國家統(tǒng)計(jì)體系的優(yōu)勢、劣勢以及所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行系統(tǒng)分析,有助于發(fā)揮優(yōu)勢,規(guī)避劣勢,抓住機(jī)遇,更好地迎接挑戰(zhàn),迅速提升國家統(tǒng)計(jì)能力。

(三)提出愿景、使命

在有效評估的基礎(chǔ)上,NSDS設(shè)計(jì)者應(yīng)該就本國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的使命與愿景達(dá)成共識,明確提出本國統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展目標(biāo),并盡可能采用文本方案來表述愿景、使命與目標(biāo)。所謂使命(mission),是指組織或系統(tǒng)所要做的事情。所謂愿景(vision),是對統(tǒng)計(jì)體系提出的藍(lán)圖,即對未來統(tǒng)計(jì)體系將走向何方(目標(biāo))提出的設(shè)想。設(shè)計(jì)與實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃,目的在于履行使命,實(shí)現(xiàn)愿景。一般而言,使命要回答這樣的問題:我們的職責(zé)是什么,以及為什么我們作為一個(gè)機(jī)構(gòu)或體系而存在?對于使命的表述,應(yīng)該表明目標(biāo)、用戶、產(chǎn)品或服務(wù)、市場,以及統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)愿景所用的理念和基本技術(shù)。對于一國國家統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu),使命一般在統(tǒng)計(jì)法中闡述,同時(shí)也是對統(tǒng)計(jì)活動(dòng)的一種命令或指示。愿景描繪了所期待狀態(tài)的一個(gè)美好圖景,通俗地說,是要回答這樣一個(gè)中心問題:長期來看,如未來5~10年后,我們要變成什么樣子?“愿景”的好處就在于,它是對“打破限制”的一種思考,明確了目標(biāo)與方向,培育人們的興趣與認(rèn)同,鼓動(dòng)和建立起信心。

(四)制定戰(zhàn)略實(shí)施計(jì)劃

在戰(zhàn)略實(shí)施的過程中,NSDS描述的一般規(guī)劃需要具體化為詳細(xì)的行動(dòng)計(jì)劃或工作方案,也就是要制定出切實(shí)可行的實(shí)施計(jì)劃,明確需要做些什么,什么時(shí)間做,由誰來做,而且,行動(dòng)計(jì)劃應(yīng)包括詳細(xì)的成本分析、總體預(yù)算、籌資方案,并針對每個(gè)由評估所得出的戰(zhàn)略問題提出相應(yīng)的行動(dòng)舉措,以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。具體而言,實(shí)施計(jì)劃主要應(yīng)包括以下內(nèi)容:

1•對NSS整體和關(guān)鍵機(jī)構(gòu)管理框架開展的改革計(jì)劃,即對統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)與關(guān)鍵機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整與改組,改善統(tǒng)計(jì)形象,提高工作效率,諸如:修訂統(tǒng)計(jì)立法,更好地體現(xiàn)官方統(tǒng)計(jì)基本原則;建立國家統(tǒng)計(jì)體系協(xié)調(diào)與管理機(jī)制;提升統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)在政府中的地位;等等。

2•統(tǒng)計(jì)生產(chǎn)與管理方面的改進(jìn)計(jì)劃,例如,針對如何改進(jìn)行政數(shù)據(jù)的收集與管理、開展新的調(diào)查與普查以填補(bǔ)現(xiàn)存的數(shù)據(jù)缺口、增加編制和季度GDP與綠色GDP、改革調(diào)查制度、加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析與報(bào)告、改進(jìn)數(shù)據(jù)方式和統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)等各種問題,提出具體的行動(dòng)方案。

3•統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資與改進(jìn)計(jì)劃,諸如辦公場所、信息和通信技術(shù)、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、互聯(lián)網(wǎng)站等的完善與建設(shè)方案。

4•人力資源發(fā)展計(jì)劃,例如,新職員的招聘與統(tǒng)計(jì)工作入門培訓(xùn)、以及老職員(包括管理者、專業(yè)統(tǒng)計(jì)師、其他專業(yè)人員等)的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。

5•成本預(yù)算計(jì)劃,實(shí)施NSDS的一個(gè)重要前提就是要進(jìn)行細(xì)致的成本分析,建立戰(zhàn)略實(shí)施預(yù)算,在有限的資源投入下爭取最佳的效果。

(五)戰(zhàn)略實(shí)施、監(jiān)控和評價(jià)

NSDS若要獲得成功,不僅要設(shè)計(jì)得好,而且要實(shí)施得好,為此,必須加強(qiáng)對戰(zhàn)略實(shí)施過程的管理。由于NSDS時(shí)間跨度較長,而社會經(jīng)濟(jì)形勢總是不斷發(fā)展變化的,環(huán)境的變化對NSDS能否成功起著決定性作用。一個(gè)好的戰(zhàn)略規(guī)劃,無疑必須是一個(gè)富有彈性的機(jī)制,能夠應(yīng)對各種變化,對實(shí)施過程中碰到的新問題和新情況做出適當(dāng)反應(yīng)。因此,戰(zhàn)略實(shí)施過程要求NSDS能夠應(yīng)對各種變化的情況,對實(shí)施進(jìn)程進(jìn)行有效地監(jiān)控和評價(jià),在必要時(shí)做出相應(yīng)的調(diào)整和改進(jìn)。

1•戰(zhàn)略實(shí)施的管理。NSDS的實(shí)施可能使眾多的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生變化,如承擔(dān)一些新的功能或職責(zé),在實(shí)施NSDS過程中應(yīng)加強(qiáng)管理,應(yīng)對各種可能發(fā)生的變化,在戰(zhàn)略實(shí)施與應(yīng)對變化的過程中不斷提高NSDS核心領(lǐng)導(dǎo)小組與相關(guān)機(jī)構(gòu)的管理能力。同時(shí),對戰(zhàn)略實(shí)施的管理還包括經(jīng)費(fèi)籌集與財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容,以及對職員的雇用和激勵(lì)問題。

2•戰(zhàn)略實(shí)施的報(bào)告。在戰(zhàn)略實(shí)施過程中,及時(shí)地報(bào)告階段性行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施狀況,將有助于提高后續(xù)行動(dòng)的效果,這也是一個(gè)戰(zhàn)略學(xué)習(xí)的過程。因此,在戰(zhàn)略實(shí)施過程中,需要建立一個(gè)有效的管理和說明框架,定期或隨時(shí)報(bào)告NSDS的實(shí)施進(jìn)展?fàn)顩r,這種框架包括績效指標(biāo)的選取和相應(yīng)的報(bào)告機(jī)制。#p#分頁標(biāo)題#e#

3•戰(zhàn)略實(shí)施的監(jiān)控。依據(jù)戰(zhàn)略理論,對戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程及其效果進(jìn)行監(jiān)控是必不可少的。通過對戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程的監(jiān)控和績效指標(biāo)跟蹤,監(jiān)測戰(zhàn)略實(shí)施過程中的投入、行動(dòng)和產(chǎn)出,分析預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況,管理者可以獲得有關(guān)NSDS向既定目標(biāo)前進(jìn)中所處位置的圖景,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),采取正確行動(dòng),在必要時(shí)對戰(zhàn)略進(jìn)行修訂。

4•戰(zhàn)略實(shí)施的評價(jià)。在實(shí)施NSDS的過程中,每當(dāng)階段性的行動(dòng)計(jì)劃完成之后,都應(yīng)盡可能對前期行動(dòng)效果進(jìn)行評估,特別是進(jìn)入戰(zhàn)略規(guī)劃的中期后,必須進(jìn)行戰(zhàn)略評價(jià),主要內(nèi)容包括評估NSDS實(shí)施過程中成功之處在哪,面臨的制約因素有哪些,特別是要全面評估戰(zhàn)略實(shí)施以來既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況,為下一步行動(dòng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)。四、若干參考框架從國際上看,受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的約束,各國統(tǒng)計(jì)發(fā)展水平不一,在制定與實(shí)施NSDS過程中各國起點(diǎn)也并不相同,多數(shù)發(fā)展中國家都已開展了相關(guān)一些統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)方案,少數(shù)國家則需要從零做起。聯(lián)合國、IMF、世界銀行、PARIS21等國際組織與機(jī)構(gòu)在過去數(shù)十年來提出并推行的一系列框架與文件為創(chuàng)建和實(shí)施NSDS、加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。這些參考框架主要可以劃分為四個(gè)層次:

第一層次是有關(guān)國民核算的國際準(zhǔn)則。這類準(zhǔn)則主要包括《國民經(jīng)濟(jì)核算體系》(SNA)、《國際收支手冊》(BOP)、《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊》(GFS)、《貨幣與金融統(tǒng)計(jì)手冊》(MFS)等,為各國宏觀經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的編制提供了國際標(biāo)準(zhǔn)。

第二層次是有關(guān)統(tǒng)計(jì)組織的方案與框架。1954年,聯(lián)合國出版了《統(tǒng)計(jì)組織手冊》,1980年《統(tǒng)計(jì)組織手冊》第二版修訂完畢并付諸出版。1999年,在一次由IMF與聯(lián)合國共同主辦的數(shù)據(jù)質(zhì)量研討會上,幾個(gè)國家要求對1980年《統(tǒng)計(jì)組織手冊》進(jìn)行修訂。為應(yīng)對這一要求,聯(lián)合國編寫了《統(tǒng)計(jì)組織手冊,第三版:一個(gè)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和組織》。聯(lián)合國《統(tǒng)計(jì)組織手冊》集中體現(xiàn)了現(xiàn)代統(tǒng)計(jì)體系組織和管理的基本思想和基本實(shí)踐,對于發(fā)展中國家統(tǒng)計(jì)體系的改革和發(fā)展具有重要參考意義。1994年4月11日至14日在紐約舉行的特別會議上,聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)委員會通過了《官方統(tǒng)計(jì)的基本原則》,確立了政府統(tǒng)計(jì)體系如何生產(chǎn)能夠贏得使用者信心的高質(zhì)量統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品所必須遵循的基本觀念與指導(dǎo)原則,對各國官方統(tǒng)計(jì)體系的組織提供指導(dǎo)。

第三層次是有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)90年代中后期接連爆發(fā)的金融危機(jī),引發(fā)了各方對官方統(tǒng)計(jì)重要性的廣泛共識,普遍認(rèn)為需要制定詳細(xì)、明確的標(biāo)準(zhǔn)供不同國家改進(jìn)各自的統(tǒng)計(jì)體系。IMF根據(jù)《官方統(tǒng)計(jì)的基本原則》發(fā)展了官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)生產(chǎn)與傳播的指南,于1996年制定了數(shù)據(jù)公布特別標(biāo)準(zhǔn)(SDDS),為參與國際金融市場的國家提供了關(guān)于官方經(jīng)濟(jì)與金融統(tǒng)計(jì)生產(chǎn)和傳播的指導(dǎo)性框架。1997年,IMF進(jìn)一步提出了數(shù)據(jù)公布通用系統(tǒng)(GDDS),面向所有國家,針對更為廣泛的宏觀經(jīng)濟(jì)、金融、社會人口領(lǐng)域,關(guān)注如何改進(jìn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的與傳播。截至2004年9月,全球共有76個(gè)國家參加了GDDS,57個(gè)國家簽署了SDDS。此外,IMF制定了數(shù)據(jù)質(zhì)量評估框架(DQAF),提供一個(gè)比GDDS更詳細(xì)的結(jié)構(gòu),用以評估統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

第四層次是統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)與國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略方面的文件與框架。PARIS21在DQAF的基礎(chǔ)上,提出了統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)指標(biāo)(SCBI),幫助各國識別與評估本國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的優(yōu)勢與劣勢,制定通用的國家統(tǒng)計(jì)能力評估標(biāo)準(zhǔn),以便于各國之間的合作與協(xié)調(diào)。

2004年11月,PARIS21秘書處通過了《國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)計(jì)指引》,為各國制定和實(shí)施國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略提供理論指導(dǎo)與實(shí)踐指南。該指引主要包括9方面內(nèi)容:①發(fā)展中國家現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)體系概覽,為什么許多國家都希望發(fā)展NSDS;②戰(zhàn)略規(guī)劃方法的概要;③NSDS的主要內(nèi)涵;④對NSDS過程所需領(lǐng)導(dǎo)與管理的評估;⑤在各個(gè)實(shí)施階段中,對咨詢的需求與有關(guān)的利益相關(guān)者;⑥對統(tǒng)計(jì)體系的評估,以及主要方法與過程介紹;⑦描繪統(tǒng)計(jì)體系中、長期發(fā)展藍(lán)圖的必要性;⑧如何準(zhǔn)備具體的實(shí)施計(jì)劃與方案;⑨從計(jì)劃到實(shí)施的過渡,特別是對實(shí)施進(jìn)程的監(jiān)控與報(bào)告。此外,PARIS21圍繞國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略問題建立了一個(gè)內(nèi)容豐富的知識庫,為各國提供智力支持。

如圖1所示,該庫呈金字塔形,主要包括四個(gè)部分的內(nèi)容:(1)處于塔基的是知識基礎(chǔ)部分,主要提供有關(guān)NSDS的大量文獻(xiàn),目前已形成了一個(gè)包括四個(gè)領(lǐng)域的虛擬圖書館:①一般背景文獻(xiàn)(如聯(lián)合國官方統(tǒng)計(jì)的基本原則等);②有關(guān)NSDS設(shè)計(jì)的文獻(xiàn)(如關(guān)于SWOT分析、利益相關(guān)者分析、用戶需求評估、數(shù)據(jù)質(zhì)量評估的指南);③戰(zhàn)略實(shí)施方面的文獻(xiàn);④有關(guān)國家戰(zhàn)略方面的文獻(xiàn)。(2)關(guān)于NSDS設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略實(shí)施的指引,這部分內(nèi)容是PARIS21為各國開展NSDS過程的具體操作提供理論與實(shí)踐指導(dǎo)的直接文獻(xiàn),解釋了NSDS的背景理論、邏輯,提出了關(guān)于戰(zhàn)略規(guī)劃、評估、咨詢、成本、經(jīng)費(fèi)籌集和戰(zhàn)略實(shí)施等方面的一些重要原則。(3)處于中上部的案例分析部分,為國際、國內(nèi)政策制定者和NSDS工作人員達(dá)成共識、積累經(jīng)驗(yàn)提供相關(guān)資料。(4)金字塔最上端的是NSDS核心要素,為NSDS設(shè)計(jì)提供了一個(gè)基本框架,并為NSDS方案設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中的質(zhì)量評估提出了基本原則。NSDS方法是在已有的眾多方案(如GDDS、SDDS、DQAF等)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。各國在制定國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略過程中可以充分利用已有的這些框架、原則,并借鑒各國的有益經(jīng)驗(yàn),這對其創(chuàng)建和實(shí)施NSDS非常重要。

五、結(jié)束語