發(fā)布時間：2023-07-04 16:26:36
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的農(nóng)村土地治理樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：土地糾紛；新農(nóng)村；應(yīng)對政策
中圖分類號：F301 文獻標(biāo)識碼：A
農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民是國計民生的根本，搞好土地建設(shè)才能幫助國家有力的發(fā)展。有利益的地方就會有紛爭，人人都看中土地帶來的收益，爭先恐后的分搶土地這一塊大肉，糾紛是成了不可避免的問題。新農(nóng)村正值建設(shè)的時期，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，國家也開始重視三農(nóng)問題，出臺政策全面取消農(nóng)業(yè)稅，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民實施了一系列的優(yōu)惠政策，調(diào)動了人們依靠土地生活的積極性，但是也激化了土地的搶奪，新的問題既然已經(jīng)出現(xiàn)，那就要刻不容緩的解決。隨著時代不斷的進步，人們也在追求和諧社會的發(fā)展，要創(chuàng)造和諧社會，就要降低社會矛盾，合理解決土地糾紛的問題，使土地制度穩(wěn)定發(fā)展。只要土地制度穩(wěn)定發(fā)展，土地糾紛逐日減少，成功的建造社會和諧就指日可待了。
1 土地糾紛的類型與根源
1.1 土地糾紛的類型
1.1.1 土地權(quán)屬糾紛
我國土地權(quán)屬糾紛十分的復(fù)雜，簡而言之，可以總結(jié)為：當(dāng)事人就土地所有權(quán)、使用權(quán)、土地侵權(quán)及派生權(quán)利主張存在對立沖突或爭議的狀況。根據(jù)主體的不同，土地糾紛又可以分為以下幾種情況：村落之間邊界土地分界不清、全村集體土地與國家政府機構(gòu)之間所屬權(quán)不清、村民之間的土地權(quán)屬不清。
1.1.2 土地承包合同糾紛
土地承包合同是發(fā)包方和承包方之間達成的關(guān)于土地利益關(guān)系的協(xié)議。土地承包合同又可以分為3個方面：農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛、當(dāng)國家政策發(fā)生改變時產(chǎn)生的糾紛，最后一方面是歷史與農(nóng)民所處的現(xiàn)狀沖突引發(fā)的糾紛。分配承包經(jīng)營權(quán)是一個十分繁瑣的工作，而且難以做到絕對的公平，土地承包合同糾紛也是土地糾紛類型中較難解決的一種糾紛類型。
1.1.3 經(jīng)濟利益糾紛
經(jīng)濟利益糾紛也可以稱為土地征收補償糾紛。土地征收補償糾紛是國家強制征收土地時產(chǎn)生的糾紛，這不僅僅是土地用途改變的過程，它還是土地所有權(quán)的歸屬問題，其本質(zhì)是土地歸屬權(quán)的轉(zhuǎn)換。當(dāng)土地征用范圍過寬、土地征用程序不公開、利益補償不合理、征用補償標(biāo)準(zhǔn)過低時，都會產(chǎn)生經(jīng)濟利益糾紛。
1.1.4 基層管理混亂
村中的干部濫用私權(quán)對土地進行一系列不公平的分配、發(fā)包、補償時，產(chǎn)生的土地糾紛。這一糾紛類型屬于主觀型，是人為所造成的糾紛，管理嚴格是可以控制的。
1.2 土地糾紛的根源
1.2.1 社會發(fā)展經(jīng)濟增長
隨著社會的不斷發(fā)展，經(jīng)濟快速增長，我國對于三農(nóng)問題也逐漸開始重視起來，對于農(nóng)業(yè)的發(fā)展問題也是大力的支持。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，農(nóng)民的收益才會跟著不斷提高。隨著社會的不斷發(fā)展，農(nóng)民的需求也越來越高，這也促使農(nóng)民想要獲得更多的收益，收益的主要來源就是作物產(chǎn)量，產(chǎn)量要增加就要有更多的土地，搶奪土地誘發(fā)糾紛。經(jīng)濟增長，需求量加大催化了土地的糾紛。
1.2.2 農(nóng)民依賴土地
我國雖是地大物博，但由于人口眾多導(dǎo)致每個人能分配到的土地少之又少。這樣一來農(nóng)民自然就會對土地產(chǎn)生強烈的依戀，土地就是他們的賴以生存的方式，對土地的感情越來越深，競爭就越來越激烈，當(dāng)自己的土地不能屬于自己的且又得不到相應(yīng)的補償，土地糾紛就開始了。
1.2.3 基層干部亂用私權(quán)
基層干部亂用私權(quán)是指村級干部或政府職能部門利用自己的權(quán)利，在土地分配過程中為自己或親人謀福利，損害農(nóng)民的利益的一種做法。基層干部在土地分配、土地流轉(zhuǎn)、土地補償?shù)纫幌盗械沫h(huán)節(jié)中，都擁有著十分強大的權(quán)利，在權(quán)力的運用中產(chǎn)生不當(dāng)?shù)牟僮?，損害農(nóng)民的利益，就會產(chǎn)生糾紛。
1.2.4 政策管理的漏洞
政策管理的漏洞，是引發(fā)土地糾紛的重大問題。相比基層干部的亂用私權(quán)，政策管理漏洞的問題更為嚴重一些。如果國家沒有法律，人們的生活將是什么樣子。土地分配問題也是一樣的，相關(guān)政策文件故意回避土地分配利益上的問題，使其產(chǎn)生模糊，詞意不清晰，當(dāng)土地分配不均時，沒有明文的規(guī)定要怎樣進行使用或補償，沒有嚴格的程序要件，糾紛自然就會產(chǎn)生。
1.2.5 利益沖突
利益的不均是土地產(chǎn)生糾紛最本質(zhì)的根源。農(nóng)民對于土地歸屬權(quán)的爭奪也是利益引發(fā)的，自己獲得的土地面積大，就會有相應(yīng)高產(chǎn)量的收益，當(dāng)農(nóng)民的土地被征用或發(fā)生不公平的分配時，利益受到損害，就會發(fā)生土地的糾紛。
2 治理政策
2.1 制定條例清晰的文件
在土地分配的過程，沒有嚴格的程序要件，是產(chǎn)生糾紛的必然原因。筆者覺得要改變農(nóng)村土地糾紛問題，要制定規(guī)例清楚的相關(guān)文件，維護農(nóng)民合法利益就是文件內(nèi)容的心臟，穩(wěn)定發(fā)展是其出發(fā)點，民主協(xié)商、政府進行調(diào)解組織，將土地糾紛的問題妥善化解。
2.2 順應(yīng)時代建設(shè)新農(nóng)村
土地糾紛自古就有，土地資源日益減少，人口逐漸上升，本來就稀缺的土地，變的更加的缺乏。雖然用地在減少，但為了農(nóng)作物產(chǎn)量不減少，農(nóng)民應(yīng)該順應(yīng)時代，種植高產(chǎn)量的作物，使收益提高，土地糾紛問題也會得到有效的緩解。
3 結(jié)語
關(guān)于新農(nóng)村土地的糾紛，無論是什么形式的解決方法，都是要以維護農(nóng)民利益為出發(fā)點，穩(wěn)定維護農(nóng)民利益是解決問題的關(guān)鍵?，F(xiàn)有問題的解決政策和方法是治標(biāo)不治本的，僅僅只是緩解了當(dāng)下問題，同樣的糾紛還是會重復(fù)的發(fā)生，所以說，強大有力的政策是關(guān)鍵，相關(guān)文件或規(guī)定出臺時，應(yīng)該考慮到未來的發(fā)展，要標(biāo)本齊治才可以。農(nóng)村土地的糾紛是中國社會建設(shè)中的重要問題，科學(xué)的解決這一問題才能促進和諧社會的穩(wěn)定發(fā)展。最大限度的維護農(nóng)民合法權(quán)益，保障農(nóng)民利益是永遠不變的宗旨。
參考文獻
[1] 崔朝棟.論中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化中土地制度改革的路徑選擇[J].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報，2011（04）.
【關(guān)鍵詞】 土地開發(fā)整理 理論 規(guī)律 原則
土地開發(fā)整理為土地可持續(xù)發(fā)展提供了一條重要途徑，提高土地質(zhì)量，改善用地結(jié)構(gòu)，既防止了耕地面積的不斷減少，又實現(xiàn)了土地的充分利用。我國經(jīng)濟正在迅猛發(fā)展，今后各項建設(shè)將不可避免地占用耕用土地，農(nóng)村土地資源會更加緊張，因此，通過農(nóng)村土地開發(fā)整理，補充耕地，提高耕地質(zhì)量具有十分重要的意義。
1 農(nóng)村土地開發(fā)整理的理論基礎(chǔ)
可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)今社會的熱門話題，在各類資源日漸減少的今天，顯得更是格外重要。可持續(xù)發(fā)張是對人口、環(huán)境、資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而土地是人類發(fā)展過程中必不可少的資源，土地資源的可持續(xù)利用將成為可持續(xù)發(fā)張的根本保障。。在農(nóng)村土地開發(fā)整理過程中，要注意運用可持續(xù)發(fā)展理論，保護土地，不破壞土地，保持土地基本面貌。
2 土地開發(fā)整理的規(guī)律
任何事物都存在一定的客觀規(guī)律，土地開發(fā)整理也不例外，要想更好地利用土地開發(fā)整理，實現(xiàn)土地利用效益最大化的目標(biāo)，就必須探索和掌握土地開發(fā)管理的規(guī)律。
2.1 同步協(xié)調(diào)規(guī)律
國家經(jīng)濟的發(fā)展，人民生活水平的提高無不依賴于土地開發(fā)整理。土地開發(fā)整理是一項長期的持久的工作，不能以追求速度為目的，要穩(wěn)扎穩(wěn)打，做好每一步，在具體的過程中需要對具體的事情進行具體的分析，不能偏離土地開發(fā)管理的核心，也不能墨守成規(guī)。土地開發(fā)管理過程中要結(jié)合國民經(jīng)濟的發(fā)展情況和人民生活的水平，不能因為土地開發(fā)整理而影響國民經(jīng)濟的發(fā)展、降低人民生活質(zhì)量。經(jīng)濟社會的發(fā)展依賴與對資源的利用，尤其體現(xiàn)在是對土地利用的廣度和深度。土地開發(fā)整理本身就是資源利用、環(huán)境保護、社會經(jīng)濟發(fā)展相互協(xié)調(diào)，和諧發(fā)展的前提。土地開發(fā)整理要有全局觀，要協(xié)調(diào)好各個方面，決不能不遵循其規(guī)律，盲目冒進，隨意整改，顧此失彼。
2.2 開發(fā)利用和保護增值的平衡規(guī)律
土地資源是有限的，在開發(fā)利用土地資源時，決不允許超越土地資源的承載能力。資源是具有整體性的，任何一種資源的變化，都會引起連鎖反應(yīng)，影響到其他資源的利用。土地資源的變化也同樣影響著其他資源的利用情況，有的變化可能是有利的，有利于實現(xiàn)人類發(fā)展目標(biāo)，而有些變化則只會影響其他資源利用，阻礙人類社會發(fā)展。因此，進行土地開發(fā)整理時也必須遵循土地資源開發(fā)利用和保護增值的平衡規(guī)律，只有這樣才能既得到最大的土地利用效益，又不會對土地造成破壞。諸如，漁業(yè)，每年都有禁捕期，而且捕魚時應(yīng)盡量使用大網(wǎng)眼的漁網(wǎng)，才能獲得持續(xù)效益；林業(yè)的開發(fā)利用中也必須保證開采量與自然生長量的平衡，有時也進行人為種植，以免造成森林的破壞。
2.3 生態(tài)平衡規(guī)律
地球是一個大的生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)規(guī)律無處不在，土地開發(fā)整理也要以生態(tài)平衡為出發(fā)點。只有依循生態(tài)平衡規(guī)律，才可能是土地開發(fā)利用做到真正合理。土地開發(fā)整理要具有全局性和系統(tǒng)性，要從整體入手，不能只看片面。開發(fā)整理過程中要從多方面入手，相輔相承，統(tǒng)籌兼顧，以整體觀點進行綜合治理。對于河流流域土地整理也要注意整體性，上游要抓水土治理，中游要注意農(nóng)田保護，下游搞灘地開發(fā)，把土地資源，生態(tài)環(huán)境，經(jīng)濟效益聯(lián)系起來進行綜合整理。
3 土地開發(fā)整理原則
3.1 加強領(lǐng)導(dǎo)，強化監(jiān)管
土地開發(fā)整理要嚴格執(zhí)行國家土地開發(fā)管理辦法及所在省、市的相關(guān)規(guī)定，施工單位需要認真做好每項工作，隨時做好詳細記錄，在每期項目結(jié)束后，工程技術(shù)指導(dǎo)人員要進行詳細審查，確保工作質(zhì)量。完善整個監(jiān)管機制，由監(jiān)理工程師主要負責(zé)施工質(zhì)量，監(jiān)理人員和工程技術(shù)指導(dǎo)人員同國土資源所業(yè)務(wù)人員進行現(xiàn)場審核，規(guī)范操作程序，加強質(zhì)量監(jiān)督，確保工程質(zhì)量。項目竣工后，為避免土地糾紛，可對新增耕地地區(qū)進行土地承包，并將新增耕地納入農(nóng)田保護區(qū)范疇，設(shè)立專門人員來負責(zé)土地開發(fā)整理的各種資料，并進行分類整理歸檔。
3.2 因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢
因地制宜是指土地開發(fā)整理要適應(yīng)自然、社會、經(jīng)濟、技術(shù)等因素，發(fā)揮優(yōu)勢是整合所有有利發(fā)展的因素，以投入最少的生產(chǎn)來獲得盡可能多的效益。因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢是更好地進行土地開發(fā)，推進發(fā)展生產(chǎn)，實現(xiàn)最大利用率的前提，也是土地開發(fā)整理必不可少的原則。通過進行土地考察，我們不難發(fā)現(xiàn)，各個地方條件差異較大，土地使用情況不同，經(jīng)濟發(fā)展情況也有所差別，因此根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，進行合理分類，因地制宜，按照地方特點，采取科學(xué)方法進行土地開發(fā)整理至關(guān)重要。
3.3 統(tǒng)籌兼顧，突出重點
土地開發(fā)整理必須進行有條序的統(tǒng)一籌劃，突出重點，穩(wěn)扎穩(wěn)打，要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟條件，做好整理策劃，確定整理的方向和重點，將各項工作有序做好。保證土地開發(fā)整理的效益為國民經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，不僅僅是土地開發(fā)整理的任務(wù)，也是國民經(jīng)濟發(fā)展的要求。只有統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一安排，突出重點，協(xié)調(diào)好土地開發(fā)整理與其他各方面的關(guān)系，才有利于國民經(jīng)濟的穩(wěn)快發(fā)展。在土地開發(fā)整理過程中要注重當(dāng)前經(jīng)濟效益與長遠經(jīng)濟效益的統(tǒng)一，經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的統(tǒng)一。在開發(fā)利用過程中，還要注意以綜合為本，要同農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、交通、工業(yè)等多行業(yè)合作交流，緊密聯(lián)系。以綜合為本，對土地資源進行全方位的考察，對經(jīng)濟條件進行詳細了解，是土地開發(fā)整理工作能否取得實效的關(guān)鍵。
3.4 優(yōu)化環(huán)境，保護生態(tài)
環(huán)境問題是當(dāng)前一個重要話題，以污染環(huán)境為前提的發(fā)展終將付出沉重的代價。愛護環(huán)境，保護環(huán)境是一切發(fā)展的前提，也是土地開發(fā)整理的重要原則。在整個項目的進行過程中要充分考慮開發(fā)利用與環(huán)境保護之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系，不能以開發(fā)為目的，追求高效經(jīng)濟發(fā)展而破壞生態(tài)環(huán)境。將統(tǒng)一布局與優(yōu)化環(huán)境，保護生態(tài)的原則結(jié)合起來，才能達到既可以完成土地開發(fā)利用目標(biāo)，又可以保護生態(tài)環(huán)境的預(yù)期目的。
參考文獻：
[1]房孝利，錢立文.土地開發(fā)整理項目的思考與對策[J].城建檔案，2011（9）；117-119.
【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn) 現(xiàn)狀 問題 對策
1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀
伊通滿族自治縣位于吉林省中部,是吉林省糧食主產(chǎn)區(qū)?，F(xiàn)有15個鄉(xiāng)鎮(zhèn),37萬農(nóng)業(yè)人口,18萬個農(nóng)村勞動力。擁有耕地面積97749公頃,其中家庭承包地94956公頃,預(yù)留地3329公頃。伊通縣在1997年末至1998年初完成了農(nóng)村土地第二輪承包工作,簽訂延包合同99175份。到2009年初,全縣共實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)面積8328公頃,流轉(zhuǎn)戶數(shù)10531戶。
伊通滿足自治縣土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)如下特點:
1.1流轉(zhuǎn)總量少 流轉(zhuǎn)戶數(shù)占全縣總戶數(shù)的1/10,流轉(zhuǎn)面積僅占全縣耕地總面積的8.5%。
1.2流轉(zhuǎn)方式以轉(zhuǎn)包為主 在全部土地流轉(zhuǎn)中,轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)的7234戶、6803公頃,分別占流轉(zhuǎn)總量的69%和82%;出租方式流轉(zhuǎn)的1871戶、1052公頃,占流轉(zhuǎn)總量的17.8%和13%;互換方式流轉(zhuǎn)的49戶、52公頃,占流轉(zhuǎn)總量的0.5%和0.5%;轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的293戶、207公頃,占流轉(zhuǎn)總量的2.7%和2.5%;其他方式流轉(zhuǎn)的1084戶、214公頃,占流轉(zhuǎn)總量的10%和2%。
1.3流轉(zhuǎn)期限以短期為主 流轉(zhuǎn)期限為1年的2763戶、2346公頃,占流轉(zhuǎn)總量的26%和28%;流轉(zhuǎn)期限為2～5年的5869戶、4785公頃,占流轉(zhuǎn)總量的56%和57%;流轉(zhuǎn)期限為6～10年的661戶、569公頃,占流轉(zhuǎn)總量的6%和7%;流轉(zhuǎn)期限為10年以上的1238戶、628公頃,占流轉(zhuǎn)總量的12%和8%。
1.4流轉(zhuǎn)數(shù)量逐年增加 據(jù)統(tǒng)計,《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》頒布實施以來全縣土地流轉(zhuǎn)數(shù)量是2003年1050戶、1204公頃;2004年1600戶、2512公頃;2005年4975戶、2970公頃;2006年4480戶、3881公頃;2007年4791戶、4050公頃;2008年10531戶、8328公頃。2008年流轉(zhuǎn)戶數(shù)是2003年的10倍,流轉(zhuǎn)面積是2003年的6.9倍。
2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題
2.1市場服務(wù)體系不健全 表現(xiàn)為沒有土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)、供求信息不暢。土地流轉(zhuǎn)基本處于自發(fā)狀態(tài),流轉(zhuǎn)的對象基本為農(nóng)戶之間或親戚、朋友。
2.2農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿薄弱 由于經(jīng)濟發(fā)展和收入來源的限制,農(nóng)民對土地的依賴程度較高,在目前仍然缺乏有效生存保障的前提下,農(nóng)民難以舍棄土地,不愿將土地流轉(zhuǎn)出去;近年來,中央糧食直補等惠農(nóng)政策的實施和糧食市場價格的上漲,很大程序上提高了經(jīng)營土地的收益,土地更顯珍貴;由于科技的進步和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的發(fā)展,經(jīng)營土地的勞動時間大大減少,農(nóng)戶更容易實現(xiàn)對土地的家庭經(jīng)營。
2.3缺少流轉(zhuǎn)主體 目前全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社及農(nóng)業(yè)大戶數(shù)量少、實力弱,對土地流轉(zhuǎn)的牽動作用小,極大地限制了土地流轉(zhuǎn)進程。
2.4勞動力轉(zhuǎn)移困難 項目經(jīng)濟少、二三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達和農(nóng)村勞動力就業(yè)門路窄、不穩(wěn)定等因素,使農(nóng)村勞動力難以從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中大量轉(zhuǎn)移出去,客觀上限制了土地的流轉(zhuǎn)。
2.5流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范 近幾年全縣土地流轉(zhuǎn)的形式主要是戶間協(xié)商,土地流轉(zhuǎn)的隨意性較大。突出表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容不全面、手續(xù)不完備、沒有通過村組同意或備案,甚至只有口頭協(xié)議。從而使得土地流轉(zhuǎn)糾紛的不斷增加。
3.做好土地流轉(zhuǎn)工作的對策
伴隨農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、專業(yè)化、區(qū)域化生產(chǎn)的推進,實現(xiàn)土地較大規(guī)模集中是未來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢和要求。綜合分析全縣土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、特點及存在的問題,政府部門和村委會應(yīng)從以下幾方面做好土地流轉(zhuǎn)工作。
3.1做好土地流轉(zhuǎn)的宣傳和引導(dǎo) 在目前總體推進條件尚不成熟的情況下,全縣的土地流轉(zhuǎn)應(yīng)采取漸進式的發(fā)展思路。當(dāng)前最重要的是做好宣傳和引導(dǎo),讓農(nóng)民了解與土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民權(quán)益保護的相關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定,促進農(nóng)民由傳統(tǒng)思想向現(xiàn)代思想轉(zhuǎn)變,積極參與到土地流轉(zhuǎn)中來。
3.2建立服務(wù)中心和信息庫 以縣、鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)部門為依托建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和信息庫,為農(nóng)民提供流轉(zhuǎn)市場信息、咨詢、預(yù)測和評估等各項服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)市場,促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的快速發(fā)展。
3.3積極為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件盡可能的為農(nóng)民提供進城務(wù)工定居服務(wù);大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè),提高農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移率和就業(yè)穩(wěn)定性;教育農(nóng)民,努力把傳統(tǒng)農(nóng)民改造成現(xiàn)代農(nóng)民,為土地流轉(zhuǎn)實行規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造充分必備的條件。
1農(nóng)村土地綜合整治簡要回顧
農(nóng)村土地綜合整治十分重要，從2000年開始至今已有10余年，事業(yè)從無到有，資金從少到多，影響力從小到大，管理從散亂到基本成體系，基層政府和廣大群眾從不了解、不理解到主動申請項目，積極擁護并參與項目實施，各級各部門密切配合、積極推進，加大資金投入，狠抓項目管理，農(nóng)村土地綜合整治得到迅速發(fā)展，取得了明顯成效，在保護耕地和節(jié)約用地、促進新農(nóng)村建設(shè)和縣域經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成效，受到了各地區(qū)特別是廣大農(nóng)民的歡迎。通過多年來農(nóng)村土地綜合整治項目實施，全面提高了項目區(qū)耕地質(zhì)量，有效增加耕地面積，提升了耕地質(zhì)量等級，達到田成方、溝相通、路相連、旱能灌及澇能排，基礎(chǔ)設(shè)施完備，整體功能較強的高產(chǎn)農(nóng)業(yè)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，不僅保證了耕地的“占補平衡”和“總量平衡”，進而保證了經(jīng)濟快速發(fā)展的用地需求，而且為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了條件，對改善農(nóng)村的生產(chǎn)、生態(tài)條件，提高農(nóng)民收入，強化農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力起到了積極的作用。
2農(nóng)村土地綜合整治現(xiàn)狀分析
一是基層國土資源管理部門推進農(nóng)村土地綜合整治積極性不高，重視程度不夠。目前，經(jīng)濟發(fā)展已進入快車道，各類建設(shè)用地進入高峰期，各地區(qū)將重點放在保經(jīng)濟發(fā)展上，把爭取建設(shè)用地指標(biāo)和加快用地報批作為頭等大事。對推進當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地綜合整治重視程度不夠，同時農(nóng)村土地綜合整治項目建設(shè)資金多、任務(wù)重、壓力大，各級國土資源管理部門和土地整治機構(gòu)普遍存在畏難情緒，存在多干事問題多的顧慮，工作積極性不高。二是各級土地整治機構(gòu)人員較少，專業(yè)性不強，力量相對不足。近幾年，隨著農(nóng)村土地綜合整治深入開展，各級國土資源管理部門基本上建立了專門的土地整治機構(gòu)，取得了一定成績，也起到了積極的作用，但與目前農(nóng)村土地綜合整治項目建設(shè)任務(wù)需要還有一定差距。部分地區(qū)仍沒有建立專門的管理部門和工作機構(gòu)，力量薄弱，工作被動，大部分地區(qū)土地整治機構(gòu)人員少，專業(yè)性不強，難以適應(yīng)工作需要。三是全國范圍內(nèi)耕地后備資源匱乏，通過實施農(nóng)村土地綜合整治項目實現(xiàn)新增耕地已十分困難。全國第二次土地調(diào)查后，大部分地區(qū)基本上已沒有可供開發(fā)的耕地后備資源。同時，各地區(qū)為了爭取建設(shè)用地指標(biāo)，優(yōu)先保證占補平衡項目補充耕地，與農(nóng)村土地綜合整治項目補充耕地發(fā)生沖突，已成為影響農(nóng)村土地綜合整治項目安排的主要因素之一。四是專項資金使用范圍較窄，現(xiàn)行預(yù)算體系已不能適應(yīng)農(nóng)村土地綜合整治工作需要。項目投資范圍僅局限于耕地和基本農(nóng)田整理范圍，將農(nóng)村和城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治、損毀土地復(fù)墾等排除在外，資金預(yù)算體系中，現(xiàn)行的預(yù)算定額、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)已不能滿足各類農(nóng)村土地綜合整治項目工程建設(shè)實際需要。
3農(nóng)村土地綜合整治項目管理存在的問題
2000年以來，通過開展以農(nóng)村宜農(nóng)未利用土地的開發(fā)和以田、水、路、林與村綜合整治為主的農(nóng)村土地綜合整治工作，不僅實現(xiàn)了耕地總量平衡，還極大地改善了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化上作出了重大貢獻。但隨著項目建設(shè)的深入推進，在資金和項目管理上的缺陷也逐漸顯現(xiàn)。一是典型示范作用不明顯。目前，已實施的各類農(nóng)村土地綜合整治項目數(shù)量龐大，但質(zhì)量不高，工程建設(shè)突出、示范效果明顯，可以成為樣板工程的綜合性項目不多。二是項目實施范圍窄。農(nóng)村土地綜合整治項目始終圍繞客土整理、農(nóng)田水利、田間道路和農(nóng)田防護林等工程建設(shè)進行投入，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、建設(shè)用地整理等方面投入不夠。三是項目建設(shè)周期往往拖延時間過長，且資金使用率不高。大量專項資金滯留在各級政府和財政部門，沒有落實到項目。
4強化農(nóng)村土地綜合整治項目管理的措施
4.1進一步加大宣傳力度，擴大宣傳范圍一是加強對各級政府，特別是縣、鄉(xiāng)基層人民政府的宣傳力度?？h、鄉(xiāng)基層人民政府是項目實施的主體，建議將農(nóng)村土地綜合整治工作宣傳重心放在縣、鄉(xiāng)基層人民政府，調(diào)動基層人民政府申報項目積極性，充分發(fā)揮基層人民政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項目實施過程中的管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部成立專門機構(gòu)，派專人參與項目實施、管理、監(jiān)督和協(xié)調(diào)等相關(guān)工作。二是進一步提高國土資源管理系統(tǒng)對農(nóng)村土地綜合整治重要性的認識。農(nóng)村土地綜合整治是國土資源管理的重要組成部分，能否搞好這項事業(yè)，關(guān)系重大。農(nóng)村土地綜合整治資金量大，政策性強，對專業(yè)和技術(shù)要求也比較高，各級國土資源管理部門應(yīng)高度重視，切實加強領(lǐng)導(dǎo)，加大力度，嚴格監(jiān)管，規(guī)范管理，切實搞好農(nóng)村土地綜合整治工作。三是在全社會深入開展農(nóng)村土地綜合整治法規(guī)和政策宣傳，提高群眾對農(nóng)村土地綜合整治在提高糧食生產(chǎn)能力、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活水平、全面建設(shè)小康社會、實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中重要作用的認識。樹立依法、按規(guī)劃進行農(nóng)村土地綜合整治的觀念，增強公眾參與和監(jiān)督意識。充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在項目實施過程中的監(jiān)督、協(xié)調(diào)作用，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成立村群眾工程質(zhì)量監(jiān)督小組，派專人擔(dān)任群眾監(jiān)理員參與項目實施。
4.2以農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃為龍頭，以項目信息檢測監(jiān)管系統(tǒng)為抓手，綜合運用現(xiàn)代技術(shù)手段，強化資金和項目管理一是要做好規(guī)劃。有了規(guī)劃，任務(wù)才能明確，工作才有方向，農(nóng)村土地綜合整治專項規(guī)劃是項目安排的重要依據(jù)，同時也是協(xié)調(diào)與農(nóng)村土地綜合整治有關(guān)各部門工作的重要抓手，因此，農(nóng)村土地綜合整治專項規(guī)劃應(yīng)上升到政府層面，作為土地利用總體規(guī)劃的子規(guī)劃指導(dǎo)有關(guān)各部門的工作。二是搭建好農(nóng)村土地綜合整治監(jiān)測監(jiān)管信息平臺。項目管理系統(tǒng)平臺的應(yīng)用，將大大提高農(nóng)村土地綜合整治工作效率，為各級政府和相關(guān)部門對農(nóng)村土地綜合整治項目實時監(jiān)督管理提供了便利條件，同時作為項目管理系統(tǒng)，對各地區(qū)把握政策方向，規(guī)范項目實施也起到重要作用。
4.3規(guī)范資金使用，切實加強農(nóng)村土地綜合整治資金管理，整合使用其他各類涉農(nóng)建設(shè)資金項目專項資金實行專賬管理，專款專用，不得擠占挪用或平衡預(yù)算，不得用于與農(nóng)村土地綜合整治無關(guān)的其他支出。項目承擔(dān)單位單獨建賬、單獨核算。項目資金必須嚴格按照項目預(yù)算執(zhí)行，不得擅自調(diào)整、修改項目預(yù)算，嚴禁超預(yù)算開支，保證資金安全合理使用。努力提高資金使用效率，降低成本，優(yōu)先保障農(nóng)村土地綜合整治重點工程的投入。對弄虛作假、擠占挪用等違規(guī)違紀行為，將嚴格按照相關(guān)規(guī)定處理，并依法追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。項目承擔(dān)單位按計劃、按預(yù)算、按進度、按質(zhì)量撥付工程款。工程施工費由承擔(dān)單位支付到施工單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，管理費用實行預(yù)算控制、據(jù)實列支、領(lǐng)導(dǎo)審核、統(tǒng)一結(jié)帳及集中支付。鼓勵地方政府多渠道籌措資金，整合使用涉農(nóng)、涉地部門資金，按照“誰投入、誰受益”的原則，完善適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的利益分配機制，吸引社會更多資金投入農(nóng)村土地綜合整治。在農(nóng)村土地綜合整治示范項目中，對于村莊宅基地和基礎(chǔ)設(shè)施復(fù)墾之外的工程，如村莊道路、給排水、安全設(shè)施和電網(wǎng)等公用工程設(shè)施建設(shè)、住房改造、居住集中以及村莊公共設(shè)施建設(shè)等，各相關(guān)部門與項目所在地政府將按照國家和省政府有關(guān)促進新農(nóng)村建設(shè)、推動城鎮(zhèn)化進程等要求，積極統(tǒng)籌相關(guān)建設(shè)資金，按照“全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治”的要求，整村推進，進行“田、水、路、林、村、房”綜合整治，在優(yōu)化農(nóng)用地和建設(shè)用地布局，推進節(jié)約集約整治模式、統(tǒng)籌資金、管理機制等方面發(fā)揮示范、引導(dǎo)作用。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地利益；博弈；法律規(guī)制
農(nóng)村的土地是農(nóng)民安身立命的根本，既是其賴以生存的根本物質(zhì)基礎(chǔ)，也是其最終的生存保障。對“三農(nóng)問題”的破解，農(nóng)村土地問題的解決必然為其最重要之一端。
一、參與農(nóng)村土地利益博弈的主體及其分析
基于我國現(xiàn)行的法律規(guī)定及社會實際，參與農(nóng)村土地利益博弈的主體主要有農(nóng)村土地的所有者、農(nóng)村土地承包經(jīng)營者、國家（當(dāng)?shù)卣試业拿x）以及開發(fā)商等。
1.農(nóng)村土地所有者是農(nóng)村土地利益博弈之當(dāng)然主體。我國憲法規(guī)定：“農(nóng)村的土地屬于集體所有”?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于農(nóng)村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理，”《農(nóng)村土地承包法》第二條規(guī)定：“本法所稱的農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由集體使用的耕地、林地、草地，以及其它依法用于農(nóng)業(yè)的土地?！痹从谏鲜鰬椃ê头傻囊?guī)定，“農(nóng)民集體”對農(nóng)村土地享有所有者權(quán)益，在農(nóng)村土地利用及流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)村土地所有者是農(nóng)村土地利益博弈之當(dāng)然主體。
2.農(nóng)民是農(nóng)村土地利益博弈之一方主體?；凇掇r(nóng)村土地承包法》第三條的規(guī)定：國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度“集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民對農(nóng)村土地擁有承包經(jīng)營權(quán)。”很顯然，這里的承包經(jīng)營權(quán)無疑是基于法律的規(guī)定。而且，對農(nóng)民來講，承包多少土地，承包多長時間以及承擔(dān)何種義務(wù)還有其與集體經(jīng)濟組織簽訂的承包合同的約定?？傊r(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)既有法律、政策上的規(guī)定，又有合同上的約定，毫無疑問農(nóng)民當(dāng)然地是農(nóng)村土地利益博弈的參與者，且其享有的是承包經(jīng)營者權(quán)益。
3.政府（代表國家）是農(nóng)村土地利益博弈之一方主體。我國《憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。”2004年3月14日的憲法修正案對此修正為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償?！薄锻恋毓芾矸ā返诙l第四款規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。同時《土地管理法》也規(guī)定：“違反土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行?！焙苊黠@，政府以國家的名義合法地且往往強勢地參與了農(nóng)村土地利益的爭奪，當(dāng)然有時的確是為了公共利益，因而政府（國家）也就是農(nóng)村土地利益博弈之一方主體。
二、對農(nóng)村土地利益博弈過程及結(jié)果分析
1. 農(nóng)村土地所有者與土地使用者之間博弈的過程及結(jié)果。最為基礎(chǔ)性的土地利益博弈存在于土地所有者及土地使用者之間。我國相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村的土地為三級集體所有，即鄉(xiāng)、村以及村內(nèi)的村民小組是法律確定的所有權(quán)主體。農(nóng)民個體對農(nóng)村土地擁有承包經(jīng)營權(quán)。由于法律所規(guī)定的“集體”的具體內(nèi)容不清，“集體”究竟是指集體組織（如村民委員會）還是由這些成員所構(gòu)成的群體？這個問題直接關(guān)系到所有權(quán)如何行使及其法律效力這一根本問題。在我國現(xiàn)行農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)的框架下，由村民委員會或村民小組作為土地所有者出現(xiàn)，進行相應(yīng)的民事行為，行使所有者權(quán)益，似乎為理所當(dāng)然。其行為及其后果似乎理所當(dāng)然地應(yīng)被村民所接受。基于此種邏輯，村民個體對土地所有權(quán)的行使鮮有質(zhì)疑也難于置疑。于是，村委會或村民小組就成了土地的當(dāng)然所有者。
2.國家參與農(nóng)村土地利益博弈之過程和結(jié)果。我國法律規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以對集體土地進行國有化征用和征收，并給予一定的補償。這里至少有兩個變數(shù)，一是何為“公共利益”？二是補償?shù)绞裁闯潭?？即使是剛剛頒布的物權(quán)法對此也沒有明確規(guī)定。很顯然，只要政府想獲得哪塊土地，即可打著為“公共利益”需要之旗號行使國家公權(quán)力征收即可，集體組織也好，村民也罷沒有選擇的余地。于是該宗集體土地的所有權(quán)就輕而易舉地被剝奪了。再論補償問題。法律規(guī)定了此種情形下補償?shù)纳舷?，而各地方政府一般也都制定了相?yīng)的細則，往往將補償標(biāo)準(zhǔn)就低加以規(guī)定。由于是以國家的名義征收，是一種行政行為，這時候的土地所有者成了行政相對人，在這種嚴重不平等的行政關(guān)系中，土地所有者根本就沒有討價還價的余地。由于我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度設(shè)計上的缺陷，其對地方政府?dāng)U大征地的激勵很強，而限制不夠，使得地方政府在征地過程中，濫用征地權(quán)，而被征地農(nóng)民沒有平等參與協(xié)商的權(quán)利，使得土地濫征、濫用趨勢難以遏止。[1]這種國家行政權(quán)力簡單地運行的結(jié)果就使得所有權(quán)人如此輕易地就喪失了土地所有權(quán)，村民賴以生存的最基本物質(zhì)基礎(chǔ)被摧垮了。法律規(guī)定的土地所有者的占有、使用、收益和處分的權(quán)能在強大有政府公權(quán)力面前顯得不堪一擊。
3.開發(fā)商參與農(nóng)村土地利益博弈的過程及結(jié)果。房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)是一個暴利行業(yè)這已是盡人皆知的事實，土地資源亦屬寶貴的稀缺資源。在我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化進程中，必然伴隨著城鎮(zhèn)擴張過程中城郊農(nóng)村集體土地被利用。既然是開發(fā)商對農(nóng)村集體土地進行開發(fā)利用，在市場經(jīng)濟條件下應(yīng)當(dāng)按照市場經(jīng)濟的規(guī)律和商業(yè)交易的規(guī)矩獲取土地使用權(quán)以進行開發(fā)。但遺憾的是，現(xiàn)實情況為，開發(fā)商看中了某塊地，就會采用一切手段促使政府運用法律賦予的對土地的征收權(quán)力，以為了“公共利益”的旗號對農(nóng)村集體土地進行征收，然后給點補償了事，該土地就變成了國家的了。此過程頗有點“半 匹紅綃一丈綾，系向牛頭充炭值”的意味。然后政府又以國有土地出讓的方式把土地高價賣給開發(fā)商。在這一過程中，政府憑空賺了一筆，開發(fā)商開發(fā)該土地謀取暴利。至此，政府和開發(fā)商皆大歡喜，可悲可嘆的卻是失地農(nóng)民。
三、規(guī)制農(nóng)村土地利益博弈的法律思考
基于前述對參與農(nóng)村土地利益博弈的主體及過程的分析，一個不容置疑的事實是，各主體博弈的結(jié)果，遭受最大傷害的就是農(nóng)民。如果說給其排個位次，則贏家就是政府和開發(fā)商，輸家就是農(nóng)村集體組織及其村民。長此以往，不切實加以改變，“三農(nóng)問題”的解決必將因此而大打折扣。筆者認為，從以下幾個方面入手，是規(guī)制農(nóng)村土地利益博弈的理性選擇。
1.以法律的形式，明晰農(nóng)村土地所有權(quán)真正主體。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的前提是承認農(nóng)村集體所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體。[2]盡管憲法及其它法律都規(guī)定了農(nóng)村土地為集體所有，但這個“集體”應(yīng)當(dāng)進一步以法律的形式加以明確。應(yīng)當(dāng)明確如下幾個層面的問題：其一，“集體”究為何指；其二，集體“所有”中的所有的性質(zhì)；其三，集體所有權(quán)如何行使；其四，集體所有權(quán)受到侵害如何救濟。筆者認為應(yīng)當(dāng)將集體界定為由集體組織內(nèi)的村民個體組成的群體，以免村委會這樣的集體組織以集體的名義侵害村民的利益。集體所有宜界定為村民個體對土地共有。對集體所有權(quán)的行使，因為現(xiàn)行的村“兩委”受行政權(quán)力影響是基本事實，要避免政府行政權(quán)力的侵擾，應(yīng)當(dāng)由村民選出的代表小組行使對土地的所有權(quán)，當(dāng)村民共有的土地權(quán)利受到侵害時，也由其選出的代表小組出面尋求法律或其它方式救濟。如上所述，所有權(quán)的主體、內(nèi)容、行使方式及其救濟等都以法律的形式加以規(guī)定和落實。集體土地所有權(quán)及其使用權(quán)人才可能擁有抵御其它外來風(fēng)險的能力。
2.為規(guī)范和限制行政征收權(quán)力，以法律形式對“公共利益”加以明確界定。農(nóng)村集體土地被征收，使得村民基本生存資料所有權(quán)的喪失，對此不得不慎之又慎。“公共利益”不應(yīng)被作為幌子漫無邊際地濫用。濫用的結(jié)果是對農(nóng)民土地利益裸地掠奪。這對農(nóng)民固然是災(zāi)難，對整個社會來講也將產(chǎn)生較大的負面影響。另外，與此相伴的解決措施是，以法律規(guī)定的形式明確提出有權(quán)以國家名義征收土地的政府的層級，把征收土地的權(quán)力向上收，以對征地行為加以規(guī)范和控制。最后，對是否為“公共利益”的需要，如果被征收者提出異議，應(yīng)當(dāng)以法律的形式允許被征收者單就此問題提訟，將“公共利益”的認定納入司法審查的范圍，必將有助于控制土地征收權(quán)的濫用。
3.遵循市場機制，嚴格規(guī)范和調(diào)整征地過程。國家對土地征收，開發(fā)商進行開發(fā)，村民永久性地失去了該土地的所有權(quán)，獲得一次性補償完畢后再無其它生活保障。更為嚴重的是，政府在此過程中獲取了巨額利益。這一過程明擺著是政府低價征收，然后市價出讓。筆者在此不得不置疑，政府取得如此巨額利益的合理性和合法性到底在哪里？為什么不讓開發(fā)商與土地所有者直接協(xié)商價格？由于有巨額利益的驅(qū)使，開發(fā)商與政府（或其某些官員）形成了利益共同體。也難怪在城市房屋拆遷補償過程中，政府倒象是商人，商人倒象是政府！比較起來，開發(fā)商在農(nóng)村土地征收補償中的表現(xiàn)有過之而無不及，因為這時候面對的對手更加軟弱。因此，從法律上割斷開發(fā)商與政府之間的利益鏈，土地所有者與開發(fā)商能夠按市場價格平等協(xié)商則為破解博弈主體利益嚴重失衡之關(guān)鍵。 緣于此，筆者認為基本思路是弱化政府在農(nóng)村征地補償中的權(quán)力和作用。具體設(shè)想可以考慮，凡是在政府規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地，開發(fā)商均可以按照政府規(guī)劃的用途直接與土地所有者協(xié)商，就出讓價格達成協(xié)議，報政府同意，然后由政府辦理集體土地征收法律手續(xù)即可。或者，開發(fā)商就某宗規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地事先報政府，請求許可進行開發(fā)，并由政府同意將來給予辦理相關(guān)土地所有權(quán)及使用權(quán)手續(xù)。完成了政府的先行許可再與土地所有者協(xié)商達成協(xié)議，最后由政府認可并辦理相關(guān)手續(xù)，就完成了該宗土地的相關(guān)權(quán)利轉(zhuǎn)移手續(xù)。如此，既不影響政府的決策規(guī)劃，又不損害村民的利益，達到一種利益的相對均衡。
作者單位：陜西理工學(xué)院經(jīng)濟與法學(xué)學(xué)院
參考文獻：
關(guān)鍵詞：馬克思地租理論；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村土地資產(chǎn)價值
一、馬克思地租理論簡析
馬克思認為，地租是土地使用者利用土地而支付給土地所有者一定數(shù)量的報酬，包括勞動、實物或貨幣形式。地租是土地所有權(quán)與使用權(quán)二者相分離的產(chǎn)物。[1]它是土地所有者憑借土地所有權(quán)所取得的收益，實際上是土地所有權(quán)在經(jīng)濟上實現(xiàn)的形式。由于地租產(chǎn)生的原因及條件不同，馬克思把資本主義地租分為級差地租和絕對地租兩種。在農(nóng)耕發(fā)展的不同階段，因土地自然肥力的差別就產(chǎn)生了級差地租。絕對地租是不論租種何種土地都必須交納的地租，其實質(zhì)是土地所有者憑借土地所有權(quán)的壟斷所取得的收益。因此，它與級差地租有著顯著的差異，即與土地的肥沃程度及同一土地經(jīng)連續(xù)追加投資后的勞動生產(chǎn)率無關(guān)。
二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)村土地資產(chǎn)價值實現(xiàn)過程中存在的問題
（1）地塊細碎化不利于規(guī)模經(jīng)營。由于農(nóng)地等級且分布在不同的地點，每戶在每個地點都有自己的責(zé)任田，這種細碎化的分布狀態(tài)體現(xiàn)了“公平”的原則，同時也具有一定的弊端，導(dǎo)致效率極其低下。土地細碎化導(dǎo)致生產(chǎn)成本增加，在市場上缺乏競爭力，難以引進資金和技術(shù)。而規(guī)?；?jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求，通過規(guī)模經(jīng)營才會有規(guī)模效益，才能在市場競爭中占有一席之地。
（2）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)不健全。針對我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，我國相關(guān)法律法規(guī)存在著相互矛盾、具體規(guī)則不完善等問題，這在一定程度上影響了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。另外，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的一些規(guī)定存在不盡合理之處。例如，流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序等。這使得大多數(shù)農(nóng)戶在進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，土地流轉(zhuǎn)行為極不規(guī)范，往往只有簡單的口頭約定，未簽訂正式的書面合同，或是即便簽訂了有合同，該文本也是相當(dāng)不規(guī)范的。這種行為難免會為流轉(zhuǎn)雙方出現(xiàn)糾紛埋下隱患，同時也為有關(guān)政府部門處理這種問題帶來了困難。
三、馬克思地租理論對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)村土地資產(chǎn)價值實現(xiàn)的指導(dǎo)作用
雖然不同土地所有制及同一土地所有制的不同形態(tài)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)形式是不同的，但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在經(jīng)濟實現(xiàn)形式上有其特殊性。因此，馬克思的地租理論在當(dāng)下仍然可以直接指導(dǎo)我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實踐，根據(jù)級差地租理論，農(nóng)民壟斷占有土地承包經(jīng)營權(quán)。所以，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸農(nóng)民占有。根據(jù)絕對地租理論，集體經(jīng)濟組織事實上壟斷占有土地所有權(quán)，國家征收農(nóng)業(yè)用地時，農(nóng)地非農(nóng)化增值收益應(yīng)歸集體經(jīng)濟組織所有。[2]
（1）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)有序進行。依據(jù)馬克思的地租理論，土地是土地所有者的一種資產(chǎn)，具有價值和商品屬性，在發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中，必然要參與流通和交換。故農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進行有序的流轉(zhuǎn)，可以為農(nóng)民增加物質(zhì)資本提供保障。為此，應(yīng)推行流轉(zhuǎn)合同規(guī)范文本、認真指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂、健全完善相關(guān)流轉(zhuǎn)管理工作，積極開展流轉(zhuǎn)服務(wù)，培育良好的流轉(zhuǎn)市場環(huán)境。健全流轉(zhuǎn)土地農(nóng)業(yè)用途的監(jiān)管制度，對改變土地用途及損害農(nóng)民土地承包利益的行為加以嚴厲禁止。實施流轉(zhuǎn)合同制和備案制，堅決糾正和查處土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的違法違規(guī)行為。
（2）建立高效靈活的土地流轉(zhuǎn)機制，實現(xiàn)集約化經(jīng)營。依據(jù)馬克思的地租理論，在經(jīng)濟急速發(fā)展的大環(huán)境中，土地資源的稀缺性顯得尤為突出，使得土地價格日益走高，促使土地經(jīng)營者因顧慮過高地價而不得不通過改進農(nóng)業(yè)技術(shù)來提高單位面積土地的生產(chǎn)效率。從而實現(xiàn)了粗放式、低效率經(jīng)營方式向集約式、高效率經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。高效靈活的土地流轉(zhuǎn)機制，一方面可使土地合理流轉(zhuǎn)，發(fā)揮市場配置土地的作用；另一方面可以實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，產(chǎn)生規(guī)模效益，提高土地利用率和生產(chǎn)率，從而實現(xiàn)土地保值增值，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。[1]
（3）完善征地制度，健全失地農(nóng)民的社會保障體系。依據(jù)馬克思的地租理論，在市場經(jīng)濟條件下，地租是土地價值的實現(xiàn)形式，地租分配同時也是土地利益調(diào)整。將這一理論運用在我國，地租是集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)二者的經(jīng)濟實現(xiàn)形式。那么在土地征用或是轉(zhuǎn)包過程中，有關(guān)部門或轉(zhuǎn)包者都應(yīng)給予農(nóng)戶足夠的經(jīng)濟補償，包括對集體福利和非福利的補償、對經(jīng)營者追加投資的補償。因此，應(yīng)嚴格區(qū)分農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用兩種情形，完善征地制度。建立統(tǒng)一規(guī)范的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，形成合理的利益分配機制，充分考慮人均耕地面積的分布，消除因區(qū)域間人均耕地面積差別帶來的補償不公平性，并因地制宜的建立市場化的征地補償辦法。建立多層次的農(nóng)村保障體系，包括農(nóng)村社會風(fēng)險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置及完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。
（4）建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)體系。完備的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)體系對進一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為提供法律依據(jù)。明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的范圍、年限，在推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時，必須按照法律規(guī)定簽訂合法的合同、協(xié)議等。根據(jù)馬克思的地租理論，立足于我國的現(xiàn)實情況，經(jīng)過多次實踐分析的基礎(chǔ)上，制定出一個分配地租的合理標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)好國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及農(nóng)戶三者之間的利益關(guān)系。這就需要建立一個與市場發(fā)展接軌的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律體系，在保證土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上以市場為導(dǎo)向，通過地租、地價等手段來調(diào)節(jié)土地的供求，實現(xiàn)土地資源的最大化利用，促進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。
四、 結(jié)語
馬克思的地租理論是馬克思經(jīng)濟學(xué)基本原理的重要組成部分。雖然馬克思地租理論是以資本主義地租為研究對象，具有一定的歷史特殊性。但依據(jù)馬克思地租理論，在我國，絕大多數(shù)農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，在這種土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)相分離的情況下，地租當(dāng)然存在，只是其實現(xiàn)的經(jīng)濟形式不同罷了?？梢姡袌鼋?jīng)濟條件下的馬克思地租理論，同時具有普遍性與特殊性，對我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)村土地資產(chǎn)價值的實現(xiàn)同樣具有重大現(xiàn)實指導(dǎo)意義。
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關(guān)鍵詞：土地整治 實施管理 問題分析 建議
中圖分類號：F301 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-3973（2013）004-157-02
十幾年來，我國高度重視三農(nóng)問題，建設(shè)社會主義新農(nóng)村和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展已成為國家發(fā)展戰(zhàn)略。中央和地方集中投入大量涉農(nóng)資金支持農(nóng)村建設(shè)，以改變農(nóng)村面貌、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，其中開展農(nóng)村土地整治已經(jīng)上升為國家層面的決策部署。2012年國務(wù)院批準(zhǔn)正式頒布實施《全國土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》，這預(yù)示著我國農(nóng)村土地綜合整治事業(yè)邁出快速發(fā)展的步伐。但由于農(nóng)村土地綜合整治項目自身具有涉及面廣、工程建設(shè)復(fù)雜、牽涉的利益主體較多、項目難度大等特點，若使農(nóng)村土地綜合整治項目順利實施，保證工程質(zhì)量與進度，充分發(fā)揮惠農(nóng)工程的效益，在農(nóng)村土地整治項目的實施管理工作中，還存在著不少亟待解決的問題。
1 規(guī)劃設(shè)計不能滿足施工和群眾需求
在施工階段逐漸暴露出前期規(guī)劃設(shè)計不符合當(dāng)?shù)貙嶋H、不能滿足施工需要、達不到群眾的期望要求等諸多問題。
1.1 測量標(biāo)準(zhǔn)偏低，工程計量出入較大
農(nóng)村綜合土地整治項目區(qū)很大，幾千畝到幾萬畝，地形復(fù)雜多樣，溝渠林路居民點俱全。目前的測量比例尺標(biāo)準(zhǔn)較低：平原為 1：5000，丘陵為 1：2000。這造成了在規(guī)劃設(shè)計時，建設(shè)內(nèi)容量化偏差較大。建設(shè)內(nèi)容工程量不準(zhǔn)，而投資額度已定，在后期的施工就會出現(xiàn)上述問題。
1.2 規(guī)劃設(shè)計時現(xiàn)場踏勘、走訪調(diào)研不夠細致深入
在前期的規(guī)劃設(shè)計時，建設(shè)單位與規(guī)劃設(shè)計單位應(yīng)成立專班，對項目區(qū)的規(guī)劃布局、建設(shè)內(nèi)容涉及到的田、路、溝、渠、橋等都應(yīng)做詳盡的測量、踏勘，并征求當(dāng)?shù)卮褰M群眾、有關(guān)部門代表意見。但由于項目涉及的面廣，許多規(guī)劃設(shè)計單位考慮時間、成本因素，在這方面都做的不夠好。
1.3 部分規(guī)劃設(shè)計人員的專業(yè)素質(zhì)不高和責(zé)任心不夠
在我國，農(nóng)村土地綜合整治事業(yè)才開展十幾年。許多的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范還不健全，部分規(guī)劃設(shè)計人員的專業(yè)水平不高，責(zé)任心不夠也造成了前期規(guī)劃成果不能滿足施工需要和群眾需求。
1.4 規(guī)劃設(shè)計成果專家評審有局限性
農(nóng)村土地整治項目的規(guī)劃設(shè)計及預(yù)算書進行專家評審前，大多數(shù)專家由于精力和時間有限，在項目區(qū)現(xiàn)場踏勘時難以面面俱到。在評審時，側(cè)重于對項目的經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)、規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)等問題提出專業(yè)性建議。
2 施工招投標(biāo)過程中圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象嚴重
圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象在各個領(lǐng)域的招投標(biāo)中普遍存在。但由于農(nóng)村土地綜合整治項目的特點，決定了施工單位的準(zhǔn)入門檻低、工程質(zhì)量后期責(zé)任難以認證追究，又因其建設(shè)資金為財政撥款有保障，使得農(nóng)村土地整治項目圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象尤為嚴重，且呈現(xiàn)以下特點：
2.1 農(nóng)村土地整治項目投標(biāo)單位報名家數(shù)較多
一個項目多則300家單位報名，不避免存在嚴重的圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象，這就增加了招標(biāo)成本，延長了招標(biāo)時間。
2.2 農(nóng)村土地整治項目招投標(biāo)中掛靠單位、假借資質(zhì)問題嚴重
為了增加中標(biāo)的幾率，許多單位或個人不惜采用掛靠單位、假借資質(zhì)等各種方式進行虛假投標(biāo)，這給農(nóng)村土地整治項目招標(biāo)擇優(yōu)帶來了很大困難和負面影響。
2.3農(nóng)村土地整治項目投標(biāo)參與者素質(zhì)普遍偏低
由于農(nóng)村土地整治項目施工技術(shù)含量不高，要求投標(biāo)施工單位的資質(zhì)等級較低。在招標(biāo)時農(nóng)村土地整治項目往往被劃分為若干個標(biāo)段，每個標(biāo)段大致金額四五百萬，這又造成了實力雄厚的、資質(zhì)等級高的施工單位往往不愿涉獵該類項目。長此以往，使得農(nóng)村土地整治項目投標(biāo)參與者的素質(zhì)不高。
3 農(nóng)村土地整治項目施工監(jiān)管不力、協(xié)調(diào)難度大
（1）由于土地整治項目涉及面大，范圍廣，而監(jiān)理人員有限，造成了施工監(jiān)管力度不夠。這很容易給施工方有了減少工序、偷工減料的機會，從而無法保證施工質(zhì)量數(shù)量。
（2）土地整治項目涉及的利益主體多，如果施工不力、組織不當(dāng)，還會影響農(nóng)時，耽誤農(nóng)村的播種收割。在施工時還經(jīng)常會有清障、青苗補償、拆遷補償?shù)裙ぷ?，?dāng)?shù)氐娜罕娀騿挝粸榱说玫礁邇r補償或擔(dān)心影響自家的收成，經(jīng)常使用各種方式阻礙施工，其協(xié)調(diào)難度十分大，既增加施工成本，又影響施工進度。
（3）由于前期工作成果不夠深入，再加上施工人員的素質(zhì)不高，施工方追求利潤的最大化，主觀上直接影響了農(nóng)村土地整治項目的施工進度和工程質(zhì)量。
4 農(nóng)村土地整治項目實施管理優(yōu)化的幾點建議
從上述的分析看，農(nóng)村土地整治項目施工技術(shù)含量不高，單個項目投資規(guī)模不大，但想把該類項目實施好、管理好確非易事。
4.1 強化從業(yè)單位的技術(shù)培訓(xùn)，灌輸科學(xué)理念
農(nóng)村土地整治項目雖然有其自身的特點，難以實施管理。但從主觀上來說，人為因素、主觀因素是主要的，起決定性作用的。從業(yè)人員都應(yīng)接收系統(tǒng)的教育培訓(xùn)，提高各類技術(shù)人員的專業(yè)水平。
通過教育培訓(xùn)，加強規(guī)劃設(shè)計人員的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、環(huán)境生態(tài)化的設(shè)計理念，而不僅僅只限于溝、路、渠、林的設(shè)計布局，還應(yīng)有超前意識，應(yīng)使其設(shè)計成果更符合現(xiàn)代農(nóng)村、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。
4.2 推行資質(zhì)等級制度和商業(yè)信譽制度，健全制度措施
推行資質(zhì)等級制度和商業(yè)信譽制度，就是參照交通、房建等成熟行業(yè)，通過對從事農(nóng)村土地整治項目的中介單位的注冊資金、技術(shù)力量、儀器設(shè)備、類似業(yè)績等方面進行評估考核，進行等級劃分，頒發(fā)土地整治專業(yè)的資質(zhì)證書，并記錄其從業(yè)行為，進行商業(yè)信譽評估并公示。以此，來規(guī)范監(jiān)督中介單位的從業(yè)行為、增強從業(yè)單位和從業(yè)人員的責(zé)任意識，推進農(nóng)村土地整治事業(yè)的健康發(fā)展。
4.3 在農(nóng)村土地整治項目中采用高新技術(shù)，進行信息化管理
隨著科技的進步，許多高新技術(shù)被應(yīng)用到了各個領(lǐng)域。目前，國土資源部已經(jīng)升級使用農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)和耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，可以在計劃與預(yù)算下達、實施階段、驗收階段全過程的動態(tài)監(jiān)管，建立了信息備案通報制度，年度責(zé)任目標(biāo)考核和扣減建設(shè)用地指標(biāo)相掛鉤的約束機制。這為信息化管理農(nóng)村土地整治項目奠定了基礎(chǔ)。
隨著“一張圖”工程的應(yīng)用和完善，可以對農(nóng)村土地整治項目、規(guī)劃設(shè)計前后情況、施工前后情況進行數(shù)據(jù)化、信息化的量化，進行直觀的對比，便于對規(guī)劃設(shè)計成果、竣工驗收成果的專家評審、監(jiān)督管理。
2013年5月1日起，開始施行《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》。隨著各地方電子招投標(biāo)的推廣應(yīng)用，農(nóng)村土地整治項目也將嘗到電子信息化帶來的紅利，進一步降低招投標(biāo)成本、減少圍標(biāo)串標(biāo)的機會，提高招投標(biāo)的效率。
4.4 廣泛宣傳，發(fā)揮群眾的參與、監(jiān)督作用。
農(nóng)村土地整治項目是惠民工程，項目管理部門應(yīng)加大宣傳教育力度，爭取得到廣大農(nóng)民群眾的支持和配合。同時，也要發(fā)揮當(dāng)?shù)厝罕姷膮⑴c、監(jiān)督作用。無論是在規(guī)劃設(shè)計階段、還是施工階段、驗收階段都可以組織經(jīng)驗豐富的當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c、監(jiān)督。這樣既做到了項目的實施符合當(dāng)?shù)貙嶋H需要，又保證了項目工程質(zhì)量。
相信通過制度政策的不斷完善，高新技術(shù)的逐漸應(yīng)用，我國農(nóng)村土地整治事業(yè)會發(fā)展得又快又好，農(nóng)村土地整治也會在保護耕地、保障糧食安全、促進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展中發(fā)揮重要的積極作用。
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關(guān)鍵詞：圈地；征地制度改革；著力點
中圖分類號：D6 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-905X(2011)05-0097-03
隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，尤其是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，大量農(nóng)村集體土地被征用。由于在征地過程中存在諸多困境和矛盾，加上一些地方在征地中違規(guī)操作，侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象愈見頻繁，導(dǎo)致農(nóng)民上訪，引發(fā)社會矛盾，影響社會穩(wěn)定，在一定程度上已演變成了嚴重的社會問題。如何改革農(nóng)村土地征用制度已成為我們面臨的一個非常重要而緊迫的問題。改革農(nóng)村土地征用制度，必須把握好以下幾個著力點。
一、明確界定征地的公共利益范圍。嚴控征地規(guī)模
近年，我國很多地方受利益驅(qū)使，亂征濫用，圈地成風(fēng)，違法違規(guī)屢禁不止，甚至暴力強征現(xiàn)象頻頻發(fā)生，征地規(guī)模越來越大。耕地從1996年國家第一次土地詳查時的19.51億畝到2008年的18.26億畝，我國減少1.25億畝耕地僅用了12年的時間，年均減少1000多萬畝。耕地的快速減少，已經(jīng)危及耕地紅線和國家糧食安全，影響社會穩(wěn)定。濫征亂占成風(fēng)，其中一個重要原因就在于，我國至今還沒有一部具體的法律來明確規(guī)范征地行為以及征地各權(quán)利主體的權(quán)利義務(wù)，我國的《憲法》和《土地管理法》更沒對國家征地中的公共利益作出明確界定，對公共利益的解釋成為職能部門和地方政府的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致實踐中征地權(quán)濫用、征地范圍過寬，不僅為地方政府濫用征地權(quán)提供了空子，也為房地產(chǎn)商亂占農(nóng)地、炒地、圈地提供了借口。尤其是一些地方政府利用所掌握的征地主導(dǎo)權(quán)，把土地當(dāng)做第二財政，以地生財，低征高賣，賺取快錢，形成征得越多、獲得的土地收益越多的惡性循環(huán)，這是“圈地風(fēng)”屢禁不止的主要根源。
改革農(nóng)村土地征用制度，必須從源頭上遏制地方政府濫用征地權(quán)，嚴控征地規(guī)模。眾所周知，土地征用是國家為了公共利益的需要，依照法定程序把農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地并給予合理補償?shù)恼袨?。其中，公共利益是土地征用?quán)是否合理行使的唯一標(biāo)準(zhǔn)和界限，也是衡量征地權(quán)是否濫用的標(biāo)準(zhǔn)。因此，要從根本上遏制征地過多過濫的問題，一定要站在維護國家大局和農(nóng)民利益的立場上，嚴格界定國家為公共利益而進行征地的范圍，明確限定政府征地行為，盡量不多占用農(nóng)民的土地。這是改革農(nóng)村土地征用制度的關(guān)鍵。特別是應(yīng)該明確界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，把國家征地范圍嚴格限定在公共利益之內(nèi)，把經(jīng)營性用地從征地范圍中排除出去。根據(jù)國際經(jīng)驗和我國實際情況，可以采用列舉方式，結(jié)合土地利用分類規(guī)范，把國家征地的范圍嚴格限定于特殊用地(如軍事設(shè)施、涉外、宗教等)、公共管理與公共服務(wù)用地(如機關(guān)團體、新聞出版、科教文衛(wèi)等)、交通運輸用地(地面線路、場站等)、水域及水利設(shè)施用地(陸地水域、海涂等)及其他由政府興辦、用于以公共利益為目的的事業(yè)。在公共利益之外的用地，不能動用國家征地權(quán)。特別是要將商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地，以及各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)等工業(yè)用地退出國家征地范圍，使它們在土地利用總體規(guī)劃的控制下，通過公開市場交易的方式取得土地的使用權(quán)。在這里，即使公共事業(yè)也不一定動用國家征地權(quán)，一般公共事業(yè)項目也可通過市場交易的方式獲取使用權(quán)，從而從根本上控制征地規(guī)模，保障農(nóng)民利益。
二、明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)。把村民小組確定為產(chǎn)權(quán)單位或被征地主體
根據(jù)我國的法律規(guī)定，農(nóng)村集體是農(nóng)地的所有者，擁有土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。但無論是國家的《土地管理法》還是《土地承包法》，都沒有對這個所有權(quán)主體進行明確具體的界定。由于這里所說的“農(nóng)村集體”是一個抽象的集合群體，不具備法律上的人格，這就使得農(nóng)地權(quán)屬主體出現(xiàn)缺失，處于名存實亡的虛置狀態(tài)，致使財產(chǎn)歸屬不清，誰真正擁有土地，實際上并不明晰。農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)模糊的缺陷，直接導(dǎo)致責(zé)權(quán)利邊界不清，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不被尊重和承認，土地權(quán)益頻繁受到侵犯，也為各級政府和集體經(jīng)濟組織侵害農(nóng)民土地權(quán)益提供了條件，成為地方政府違規(guī)違法征地的制度性原因。
產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，它的本質(zhì)要求是歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確。因此，改革農(nóng)村土地征用制度，必須改變農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)模糊不清的狀況，這是解決征地制度存在問題的根本所在。這里的關(guān)鍵是應(yīng)該對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體進行合理和明確的界定，使其進一步明晰化、具體化?？梢钥紤]在維護國家土地公有制的前提下，把村民小組看成是農(nóng)村集體組織的有效單位，把它明確確定為農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體或征地中的被征地主體。把農(nóng)地所有權(quán)主體明確為村民小組，并不是意味著要否定農(nóng)村土地的集體占有和集體經(jīng)營，也不是要把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分解到個人，而是希望在維持我國目前現(xiàn)有的農(nóng)村社會政治組織形式的前提下，對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體進一步細化、具體化。這樣不僅能夠調(diào)動農(nóng)民的積極性，更重要的能使農(nóng)村土地所有權(quán)的主體規(guī)范化、明晰化、穩(wěn)定化。村民小組一般都以自然村落為單位，相互聯(lián)系密切，共同利益一致，透明度和民主性較強，相互監(jiān)督相對容易，能夠在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，充分行使其土地產(chǎn)權(quán)，富有彈性和靈活性，使其他各級組織不易侵犯自己的權(quán)利。在征地中把村民小組作為產(chǎn)權(quán)主體，能夠進一步顯化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的完整性，能夠更好地發(fā)揮博弈主體的主動性，調(diào)動農(nóng)民維護自身利益的積極性和主動性。就實踐來看，在我國現(xiàn)行的征地調(diào)查中，很多地方都是以村民小組作為調(diào)查對象的。把村民小組確定為產(chǎn)權(quán)單位或被征地主體，實踐中更易于操作，有利于保護農(nóng)民利益，也有利于土地資源的優(yōu)化配置。因此，在保證國家土地公有和農(nóng)村基本經(jīng)濟制度穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，把村民小組作為被征地的產(chǎn)權(quán)單位，對于農(nóng)村土地制度改革意義深遠。
三、優(yōu)化和規(guī)范征地程序。形成完整的土地征用程序規(guī)范體系
就我國目前的征地程序來看，一方面程序規(guī)定過于復(fù)雜和繁瑣，需要的手續(xù)多、流程長、蓋章多，這在一定程度上強化了政府及職能部門對農(nóng)村土地的行政管制權(quán)力；另一方面，實踐中很多程序又都流于形式，名義上是按照程序，實際上暗箱操作嚴重，農(nóng)民基本上沒有參與權(quán)，使得一些地方政府常常以國家征地的名義大肆圈占土地，在很大程度上沒有聽取農(nóng)民的意見和建議，剝奪了農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利。尤其是在制定土地規(guī)劃、確定補償標(biāo)準(zhǔn)等重大問題時，政府和開發(fā)商是主導(dǎo)，而把農(nóng)民排斥在外；在征地補償過程中，缺乏基本的中立評估機構(gòu)，農(nóng)民也沒有話語權(quán)，只能被動接受已經(jīng)定好了的條件；在發(fā)生征地糾紛時，農(nóng)民也沒有相應(yīng)的訴求渠道和法律救助體系。正是征地程序不規(guī)范、不透
明，導(dǎo)致地方政府征地行為缺乏有效的約束，征地行為扭曲，濫征普遍，也出現(xiàn)了大量尋租行為和腐敗現(xiàn)象。
建立公開、公平、公正的土地征用程序，是農(nóng)村土地征用制度改革的重要目標(biāo)之一。要進一步完善土地征用的相關(guān)法律法規(guī)，形成一套完整規(guī)范的土地征用程序體系，保證地方政府征地的整個操作過程都受到這一體系的約束。其重點：一是在合理簡化過繁征地程序基礎(chǔ)上，建立嚴格的征地審查制度，只有在確認符合國家公共利益需要之后才能動用征地權(quán)。二是完善和強化土地征用公告制度，增強征地各個環(huán)節(jié)和每道程序的透明度。土地征用要按照規(guī)定的程序，必須事先提前三個月進行公告，向農(nóng)民公布征地的原因、單位及范圍，增強征地各個環(huán)節(jié)的公開性和透明度，保證被征地村民享有充分全面的參與權(quán)、知情權(quán)和話語權(quán)。也可以引入規(guī)范的土地征用聽證程序，讓被征地農(nóng)民、村民小組、村集體組織等參與征地過程，了解詳細情況，讓土地征用成為真正的陽光工程。那些凡不予公告、不舉行聽證的征地行為，應(yīng)視為不合法征地，農(nóng)民有權(quán)拒絕。三要建立與被征地的農(nóng)村集體和農(nóng)民的協(xié)商制度，建立公平的爭議仲裁程序，充分保障被征地集體和農(nóng)民的參與權(quán)和申訴權(quán)。征地方案要同村民小組及每個農(nóng)戶直接見面，充分討論協(xié)商，簽訂規(guī)范有效的征地補償安置協(xié)議。如果在征地中有爭議，可向所在地縣級以上人民政府申請復(fù)議，或向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾嵩A。也可以考慮建立第三方仲裁機構(gòu)，有學(xué)者建議在各省人大常委會下建立土地資源審查委員會，負責(zé)調(diào)查、受理并裁決土地征用中的爭議，以切實在程序上保障失地農(nóng)民的權(quán)益。
四、改革征地補償制度。實行多元化的征地補償方式
土地補償是征地問題的核心問題，我國現(xiàn)行的征地補償標(biāo)準(zhǔn)是比較低的，完全是一種與當(dāng)前市場無關(guān)的政策性價格，是對農(nóng)民的象征性補償，過于偏離土地的市場價格和農(nóng)民的預(yù)期，而政府卻能夠通過低征高賣獲得巨大的經(jīng)濟利益。據(jù)估算，在近20年間，國家從農(nóng)民那里獲得土地資產(chǎn)收益高達2萬億元以上，從而使得地方政府具有多征濫征的動力。農(nóng)村土地征用制度改革的重點之一，就是要改革征地補償制度。為了切實保護被征地農(nóng)民的利益，完善土地市場，征地補償必須在確認農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，以土地的市場價格為依據(jù)，建立市場化的征地補償機制，對失地農(nóng)民進行真正的公平補償。這里的征地補償既要體現(xiàn)土地的生產(chǎn)資料功能，更要體現(xiàn)對失地農(nóng)民的社會保障及發(fā)展功能，至少應(yīng)包括兩部分，即被征土地的市場價格和其他相關(guān)補償，土地市場價格應(yīng)該是土地被征后的最終用途在當(dāng)前公開市場中的正常價格，相關(guān)補償應(yīng)該是指因征地而產(chǎn)生的搬遷、前期投資及間接損失、新工作前期費用及建筑物補償?shù)取?/p>
對征地按照土地的市場價格或高于市場價格進行補償，是世界大多數(shù)發(fā)達國家的普遍做法。當(dāng)然，就我國目前實際情況來看，即使按照市場價格對征地農(nóng)民進行補償，也會使許多地方特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的政府在財力上負擔(dān)更重甚至難以承受，更不可能高于市場價格進行補償。當(dāng)前比較可行的補償是參考國內(nèi)外一些成功做法，對失地農(nóng)民采取多元化的補償方式，即一方面進行貨幣補償，另一方面采取實物補償，如留地補償，就是在征地時為使失地農(nóng)民生產(chǎn)生活有長遠穩(wěn)定的保障，在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)留出一定面積的發(fā)展用地，讓被征地村民、村民小組或集體經(jīng)濟組織從事生產(chǎn)經(jīng)營，解決失地農(nóng)民的就業(yè)和保障問題；還有替代地補償，是在失地農(nóng)民得到土地補償費后找不到就業(yè)崗位的情況下，給他們另找一塊地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，以解決就業(yè)和生活問題。還可以采取債券或股權(quán)補償?shù)茸鳛檠a充方式對農(nóng)民進行多元化的補償，以解決農(nóng)民的長期生活保障問題。這些方式都有成功的經(jīng)驗和做法，可以根據(jù)各地實際綜合運用。此外，還要建立土地征用補償費管理機制，從制度上保證補償費的合理分配與使用，及時足額把土地補償費發(fā)放到農(nóng)民手中，徹底消除拖欠和隨意克扣等現(xiàn)象。
五、推進農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市。逐步實現(xiàn)與城市國有土地同地同價同權(quán)流轉(zhuǎn)
根據(jù)我國法律，農(nóng)村集體土地只有被轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋刂?，才能進入土地市場交易，也就是說，農(nóng)業(yè)用地是無法直接進入非農(nóng)土地市場的，這種規(guī)定使被征地農(nóng)民的利益受到了損害。對于承包了土地的農(nóng)民來說，他們希望能夠在承包期內(nèi)利用土地獲取最大的經(jīng)濟收益，但在目前的土地制度下卻難以實現(xiàn)。由于農(nóng)地入市受到政策的嚴格限制，農(nóng)民土地被征后無法通過市場獲取土地收益，也使土地的市場價格形成機制不順，城鄉(xiāng)土地市場相互分割，價格差距大，農(nóng)地不斷被侵蝕。實踐中，由于缺乏科學(xué)規(guī)劃，以及國家對占用農(nóng)地的嚴格限制，一些地方大量的農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)、盲目地進入土地市場，造成建設(shè)用地供應(yīng)總量難以控制，土地指標(biāo)屢屢突破，違規(guī)項目頻繁出現(xiàn)，也嚴重擾亂了正常的土地市場秩序。
推進農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)與城市國有土地“同地、同價、同權(quán)”流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，也是土地征用制度改革的必然趨勢。逐步實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市，可以降低市場交易成本，有效促進土地資源的優(yōu)化配置，也有利于打破壟斷，促進農(nóng)村市場化發(fā)展和經(jīng)濟增長，加速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程。特別是農(nóng)村集體建設(shè)用地的合法入市，以公開的、規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，有利于挖掘集體建設(shè)用地的潛力，有利于發(fā)揮市場機制在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，逐步形成反映土地市場供求、資源稀缺程度的土地價格形成機制，建立與城鎮(zhèn)地價體系密切聯(lián)系的集體建設(shè)用地地價體系，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場體系。
六、建立征地責(zé)任制度保障及責(zé)任追究機制。嚴格征地各環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約
我國當(dāng)前土地違法違規(guī)現(xiàn)象比較嚴重，而凡是性質(zhì)嚴重的土地違法行為幾乎都涉及地方政府，一些本應(yīng)該負有監(jiān)管責(zé)任的地方政府卻成了土地違法的主體。目前土地征用中的監(jiān)督管理工作存在很多薄弱環(huán)節(jié)，作為土地管理部門的土地監(jiān)察機構(gòu)，難以對越權(quán)批地、亂占濫用等違法問題進行有效防范，對土地違法主體的處罰缺乏有效手段。在一些地方的土地征用中，越權(quán)批地、邊報邊批、未批先征、未批先用等現(xiàn)象比較普遍，這也是導(dǎo)致土地違法違規(guī)屢禁不止的重要原因。
改革農(nóng)村土地征用制度，必須進一步建立和完善地方政府征地權(quán)力監(jiān)督制約機制。這里的重點是，必須建立明確的征地責(zé)任制度保障及責(zé)任追究機制，要明確規(guī)定土地征用的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容及范圍，一旦發(fā)現(xiàn)土地征用過程中存在違法違規(guī)行為，就要根據(jù)其性質(zhì)與損失，追究相關(guān)人員的責(zé)任。同時，為了規(guī)范和監(jiān)督土地征用權(quán)的運用，發(fā)揮地方政府的管理職能，必須建立嚴格有效的監(jiān)督制約機制。要進一步完善地方政府的內(nèi)部和外部監(jiān)督機制，發(fā)揮人大對地方政府征地行為的監(jiān)督作用，強化新聞媒體監(jiān)督和司法監(jiān)督，加大對土地征用中違法違規(guī)案件的查處力度，提高濫征亂占土地的成本等，用嚴格的監(jiān)督制約機制約束地方政府的濫征行為，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益。
參考文獻：
[1]巖韜.警惕耕地隱性流失[N].中國國土資源報，2011-03-21(7).
