發(fā)布時(shí)間：2023-08-02 16:37:09
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的城市社區(qū)治理問(wèn)題研究樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
作者簡(jiǎn)介：鄒華（1987-），江蘇邳州人，國(guó)家康復(fù)輔具研究中心中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，研究方向：標(biāo)準(zhǔn)理論與政策，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等；馬鳳領(lǐng)（1964-），河南禹州人，國(guó)家康復(fù)輔具研究中心總工程師，高級(jí)工程師，理學(xué)碩士，研究方向：康復(fù)工程，標(biāo)準(zhǔn)理論與政策等。
摘 要：城市社區(qū)網(wǎng)格化管理具有必然性、合理性、科學(xué)性、有效性，同時(shí)在實(shí)踐中面臨社區(qū)自我管理功能不強(qiáng)、政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重、信息化平臺(tái)建設(shè)不完善、職責(zé)任務(wù)劃分不合理、制度建設(shè)不到位等突出矛盾和問(wèn)題。從根本上來(lái)說(shuō)，這都是城市區(qū)域差異、籌資渠道有限、激勵(lì)機(jī)制不完善、管理流程缺陷、管理目標(biāo)偏差等原因?qū)е碌摹Ｔ诔鞘猩鐓^(qū)網(wǎng)格化管理實(shí)踐中，應(yīng)針對(duì)以上問(wèn)題和原因多管齊下地妥善解決。
關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；網(wǎng)格化管理；問(wèn)題；對(duì)策
中圖分類號(hào)： F2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：16723198（2014）17003203
1 引言
社區(qū)作為微觀生活與宏觀社會(huì)交融匯聚的平臺(tái)，與居民生活、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)、緊密相連。城市經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷演化，必然要求城市管理結(jié)構(gòu)和管理方式發(fā)生深刻變革，在管理創(chuàng)新的新思維指導(dǎo)下，社區(qū)網(wǎng)格化管理應(yīng)運(yùn)而生。所謂的“社區(qū)網(wǎng)格化管理”是指以現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為支撐，將城市按照一定的地域范圍和人口規(guī)模劃分為若干單元網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格配備若干網(wǎng)格管理人員，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化、精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化管理與服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)資源整合和共享。近年來(lái)，伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活水平的不斷提高，我國(guó)城市社區(qū)網(wǎng)格化管理工作也取得了很大成績(jī)。截至2012年底，全國(guó)共有各類社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)20.0萬(wàn)個(gè)，社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率29.5%；其中：社區(qū)服務(wù)指導(dǎo)中心809個(gè)，社區(qū)服務(wù)中心15497個(gè)，社區(qū)服務(wù)站87931個(gè)，其他社區(qū)專項(xiàng)服務(wù)設(shè)施9.6萬(wàn)個(gè)。全國(guó)城市社區(qū)服務(wù)中心（站）覆蓋率72.5%，城鎮(zhèn)便民、利民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)39.7萬(wàn)個(gè)，社區(qū)志愿服務(wù)組織9.3萬(wàn)個(gè)，社會(huì)組織達(dá)到49.9萬(wàn)個(gè)，吸納社會(huì)各類人員就業(yè)613.3萬(wàn)人。與此同時(shí)，在城市社區(qū)網(wǎng)格化管理實(shí)踐探索中也遇到不少問(wèn)題，如社區(qū)自我管理功能不足、財(cái)政壓力過(guò)大、職責(zé)分工不合理、信息化和制度建設(shè)不夠等矛盾和問(wèn)題亟需解決。此外，做好城市社區(qū)網(wǎng)格化管理工作具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義，它不僅有利于全面推進(jìn)深化改革的步伐、更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展，也有利于滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的多元生活需求，使廣大社區(qū)居民共享改革與發(fā)展的豐碩成果。
2 城市社區(qū)實(shí)施網(wǎng)格化管理的原因
城市社區(qū)實(shí)施網(wǎng)格化管理是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和管理方式創(chuàng)新的必然選擇，也是新形勢(shì)下一種比較合理、科學(xué)、有效的社區(qū)治理模式。
2.1 城市社區(qū)實(shí)施網(wǎng)格化管理具有必然性
改革開放30多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的輝煌成就，在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)我國(guó)的社會(huì)體制也經(jīng)歷了深刻的變革，在社會(huì)轉(zhuǎn)型、制度轉(zhuǎn)軌的劇烈變遷中，社會(huì)各種不確定、不穩(wěn)定因素不斷增長(zhǎng)，導(dǎo)致各種社會(huì)矛盾不斷激化，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌與社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型交互作用，進(jìn)一步加劇了社會(huì)分化。基于社會(huì)面臨的這種新情況和新問(wèn)題，網(wǎng)格化管理這種新的社會(huì)治理方略應(yīng)運(yùn)而生，由于它能在政府和自治組織之間提供一個(gè)平臺(tái)，形成多元主體廣泛參與社會(huì)治理的良好局面，因而備受眾多城市管理者的青睞。
2.2 城市社區(qū)實(shí)施網(wǎng)格化管理具有合理性
社區(qū)網(wǎng)格化管理采用扁平化的組織結(jié)構(gòu)，可以打破各層級(jí)間的壁壘，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管分離，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并調(diào)動(dòng)一切可以利用的資源來(lái)應(yīng)對(duì)和解決問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社區(qū)信息資源共享和各領(lǐng)域協(xié)同合作。同時(shí)，社區(qū)網(wǎng)格化管理逐步發(fā)展并拓展到整個(gè)城市網(wǎng)格化管理，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)大系統(tǒng)內(nèi)的一切信息和資源進(jìn)行統(tǒng)一管理和調(diào)配，這既避免了資源閑置又降低了管理成本，而且也能夠?qū)爡^(qū)內(nèi)的社區(qū)居民提供個(gè)性化管理與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)城市的動(dòng)態(tài)高效管理。因此，對(duì)于一些城市特別是特大城市實(shí)施網(wǎng)格化管理是一種比較合理的選擇。
2.3 城市社區(qū)實(shí)施網(wǎng)格化管理具有科學(xué)性
從城市社區(qū)網(wǎng)格化管理運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，一旦社區(qū)發(fā)生異常事件網(wǎng)格內(nèi)的觸發(fā)機(jī)制將會(huì)把出現(xiàn)的問(wèn)題傳送至相關(guān)部門，這些部門將根據(jù)具體情況采取相應(yīng)措施，當(dāng)問(wèn)題超出它們的處理權(quán)限或能力時(shí)，這些部門將及時(shí)上報(bào)上級(jí)協(xié)調(diào)處理。同時(shí)，社區(qū)相關(guān)部門將及時(shí)根據(jù)收到的各類信息動(dòng)態(tài)調(diào)配各種資源，為任務(wù)協(xié)調(diào)和執(zhí)行做好服務(wù)工作。當(dāng)問(wèn)題解決之后，網(wǎng)格內(nèi)的評(píng)價(jià)反饋機(jī)制將會(huì)對(duì)結(jié)果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，并將評(píng)價(jià)結(jié)果再次反饋給觸發(fā)機(jī)制，從而更好地改進(jìn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，更科學(xué)地做好城市社區(qū)治理工作。
2.4 城市社區(qū)實(shí)施網(wǎng)格化管理具有有效性
城市社區(qū)網(wǎng)格化管理是對(duì)管理技術(shù)和理念的重大變革，它以萬(wàn)米為基本單元，將社區(qū)劃分為由多元主體構(gòu)成的若干單元網(wǎng)格，在網(wǎng)格多元主體的交互作用下，利用網(wǎng)格管理技術(shù)將社區(qū)內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施定位到對(duì)應(yīng)的網(wǎng)格空間并對(duì)其進(jìn)行有效管理，不僅將動(dòng)態(tài)管理對(duì)象分割管理，確保對(duì)社區(qū)內(nèi)的一切突發(fā)事件及時(shí)有效處理，而且能對(duì)各網(wǎng)格單元負(fù)責(zé)人進(jìn)行全時(shí)段監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有社區(qū)居民的動(dòng)態(tài)安全管理。正因?yàn)樯鐓^(qū)網(wǎng)格化管理運(yùn)轉(zhuǎn)高效、執(zhí)行有力，因此在社區(qū)治理實(shí)踐中展現(xiàn)出了顯著的服務(wù)功能和良好的管理效果。
2.5 城市社區(qū)實(shí)施網(wǎng)格化管理具有創(chuàng)新性
社區(qū)網(wǎng)格化管理通過(guò)建立網(wǎng)格、細(xì)化管理服務(wù)單元，責(zé)任到每一個(gè)網(wǎng)格管理人，實(shí)施精細(xì)化管理，將管理觸角延伸到每個(gè)社區(qū)家庭，實(shí)現(xiàn)管理對(duì)象的無(wú)縫覆蓋，一定程度上強(qiáng)化了政府管理和社會(huì)控制能力。網(wǎng)格化管理利用現(xiàn)代信息技術(shù)，通過(guò)集成化管理，創(chuàng)新了社會(huì)治理的技術(shù)和手段，提高了社會(huì)治理的效率。社區(qū)網(wǎng)格化管理突出了社區(qū)的基礎(chǔ)地位和作用，強(qiáng)化了政府的社區(qū)管理與服務(wù)職能，能夠進(jìn)一步下放事權(quán)，形成新的社會(huì)管理體制，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的必然要求。
3 我國(guó)城市社區(qū)網(wǎng)格化管理存在的問(wèn)題
在我國(guó)城市社區(qū)網(wǎng)格化管理實(shí)踐中，主要存在以下幾方面的問(wèn)題。
3.1 社區(qū)自我管理功能不強(qiáng)
社區(qū)網(wǎng)格化管理依托行政領(lǐng)導(dǎo)、行政組織、行政資源，在網(wǎng)格劃分、人員配備、管理方式選擇等方面都帶有濃厚的行政色彩，它把側(cè)重點(diǎn)主要放在了社會(huì)管理的方式方法及先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用上，忽視了對(duì)社會(huì)管理格局和主體關(guān)系的整體調(diào)整，過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮，忽視了社會(huì)力量、社會(huì)組織、社會(huì)資源的充分參與，擴(kuò)大了行政管理的范圍，制約了社會(huì)自組織的成長(zhǎng)和發(fā)展，壓縮了居民自治的空間，難以形成社會(huì)協(xié)同、多元主體共同參與的社區(qū)治理格局，一定程度上弱化了社區(qū)的自我管理功能。
3.2 政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重
社區(qū)網(wǎng)格化管理需要在居委會(huì)組織體系之外單獨(dú)設(shè)立專門的平行組織、增招額外的社區(qū)網(wǎng)格管理人員負(fù)責(zé)實(shí)施，這些新增的網(wǎng)格負(fù)責(zé)人、網(wǎng)格管理員需要額外增加工資報(bào)酬和各種經(jīng)費(fèi)開支，這無(wú)疑加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。此外，政府新招的這些網(wǎng)格管理員大多是年輕的大學(xué)畢業(yè)生，他們社會(huì)閱歷淺、工作經(jīng)驗(yàn)少，并且基本不是本網(wǎng)格居民，在處理網(wǎng)格內(nèi)矛盾糾紛方面往往能力有限、難以獨(dú)立自如應(yīng)對(duì)，不少情況下需要社區(qū)居委會(huì)干部親自解決或協(xié)助，這不僅增加了社會(huì)治理的層級(jí)，也增加了內(nèi)耗、降低了效率。
3.3 信息化平臺(tái)建設(shè)不完善
社區(qū)網(wǎng)格化管理需要將現(xiàn)代信息科技與社區(qū)管理有機(jī)結(jié)合，信息化平臺(tái)建設(shè)不完善，最主要的表現(xiàn)就是缺乏專業(yè)的網(wǎng)格化管理系統(tǒng)。不少社區(qū)僅停留在簡(jiǎn)單的信息收集、整合、存貯，缺乏專業(yè)的社區(qū)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，很多工作比如信息的整合、網(wǎng)格的劃分、網(wǎng)格組的管理等都依靠人工去完成，很難做到精細(xì)化管理，也就難以達(dá)到預(yù)期的效果。有些社區(qū)只是初步建立了社區(qū)管理數(shù)字化檔案，尚未建立統(tǒng)一的城市管理數(shù)字化平臺(tái)，難以對(duì)整個(gè)城市從地上到地下再到人居實(shí)施全方位、專業(yè)化管理。
3.4 職責(zé)任務(wù)劃分不合理
在網(wǎng)格化管理中各網(wǎng)格負(fù)責(zé)人的工作范圍、職責(zé)、權(quán)限等沒有明確的規(guī)定，常出現(xiàn)網(wǎng)格負(fù)責(zé)人與其在社區(qū)管理體制中分工不一致，在具體工作中相互推諉的現(xiàn)象。同時(shí)，有些網(wǎng)格管理人員本身就是本社區(qū)各行各業(yè)的代表，作為兼職的網(wǎng)格管理人員對(duì)自身管理權(quán)限的認(rèn)識(shí)并不是很清楚。網(wǎng)格化管理中要求網(wǎng)格之間協(xié)調(diào)合作、相互交叉，但社區(qū)之間在跨街道、跨部門的業(yè)務(wù)協(xié)助方面一般比較困難，各職能部門在涉及利益糾紛時(shí)往往很難按照網(wǎng)格化管理的要求去調(diào)動(dòng)其他單位、部門的資源。
3.5 網(wǎng)格化管理制度建設(shè)不到位
城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的配套法律法規(guī)和制度尚不健全，社區(qū)治理過(guò)程中所涉及到的各方主體權(quán)利與義務(wù)尚沒有明確的界定，公共權(quán)力使用不當(dāng)很有可能觸及到居民和社會(huì)組織的利益而引發(fā)糾紛。在實(shí)施網(wǎng)格化管理的過(guò)程中一旦忽視城市各區(qū)域、社區(qū)特點(diǎn)，盲目地“一刀切”，容易陷入執(zhí)法難、協(xié)調(diào)難的困境，難以充分發(fā)揮各地區(qū)、街道、社區(qū)的平臺(tái)作用，不能充分調(diào)動(dòng)廣大居民積極參與到社區(qū)管理與服務(wù)中來(lái)。此外，網(wǎng)格化管理工作考核機(jī)制尚不完善，缺乏規(guī)范的監(jiān)督、考核、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，甚至已有的制度也落實(shí)得不到位。
4 城市社區(qū)網(wǎng)格化管理存在問(wèn)題的原因
追根溯源，造成我國(guó)城市社區(qū)網(wǎng)格化管理產(chǎn)生問(wèn)題的原因主要可歸納為以下幾點(diǎn)。
4.1 社區(qū)間存在區(qū)域差異
由于社區(qū)網(wǎng)格化管理在我國(guó)尚處于探索階段缺乏成熟的經(jīng)驗(yàn)，很多地區(qū)在運(yùn)行和推廣的過(guò)程中都不能因地制宜、機(jī)動(dòng)靈活地有序合理實(shí)施，加上網(wǎng)格化管理過(guò)程中政府的過(guò)多干預(yù)、組織形式上行政色彩濃厚，難免產(chǎn)生一些問(wèn)題。特別是一些大中城市或特大城市地域面積大，人口眾多，居民成分復(fù)雜，社會(huì)組織多元，城市核心區(qū)、功能拓展區(qū)、發(fā)展新區(qū)及郊區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、群體結(jié)構(gòu)、功能定位、產(chǎn)業(yè)布局等均存在很大差異，社會(huì)治理任務(wù)艱巨，各區(qū)域在網(wǎng)格化管理的過(guò)程中一般很難照顧到區(qū)域自身特點(diǎn)。
4.2 社區(qū)籌資渠道有限
社區(qū)網(wǎng)格化管理不僅需要硬件投入，如購(gòu)置相關(guān)設(shè)備、建設(shè)網(wǎng)絡(luò)等，而且社區(qū)自身的黨建、治安、計(jì)劃生育、衛(wèi)生醫(yī)療、文體活動(dòng)、設(shè)備維護(hù)、雇傭人員及培訓(xùn)等諸多工作均需要配套資金支持，但社區(qū)自身籌資能力有限，各個(gè)城市經(jīng)濟(jì)水平參差不齊，社區(qū)基礎(chǔ)狀況各異，缺乏有效的經(jīng)費(fèi)籌資機(jī)制，籌資渠道單一，社區(qū)管理與服務(wù)的資金仍主要依靠政府投入，社區(qū)企事業(yè)單位、民間組織等的贊助及社區(qū)自身收入和積累在資金來(lái)源中只占很小的比例，而社區(qū)工作千頭萬(wàn)緒、任務(wù)艱巨，這勢(shì)必加大地方政府的財(cái)政壓力。
4.3 社區(qū)激勵(lì)機(jī)制不完善
社區(qū)網(wǎng)格化管理需要?jiǎng)訂T各方面力量廣泛參與，達(dá)到對(duì)資源的優(yōu)化、整合、共享，從而提高社區(qū)管理與服務(wù)的質(zhì)量和效率。然而，在實(shí)際的網(wǎng)格化管理中，由于社區(qū)激勵(lì)機(jī)制不健全，僅依靠行政命令和簡(jiǎn)單宣傳，無(wú)法充分調(diào)動(dòng)居民廣泛參與社區(qū)自治的積極性。同時(shí)，激勵(lì)機(jī)制的不完善也導(dǎo)致網(wǎng)格管理人員的工作質(zhì)量難以保證，特別是隨著社區(qū)工作人員的年齡趨于年輕化，一些年輕的社區(qū)工作者對(duì)社區(qū)工作熱情不高、信心不足，使他們難以全身心投入到社區(qū)工作中來(lái)，進(jìn)而使整個(gè)網(wǎng)格管理團(tuán)隊(duì)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性不足。
4.4 網(wǎng)格化管理流程存在缺陷
網(wǎng)格化如同在政府和居民之間又增加了一個(gè)層級(jí)，使得管理體系更加清晰，有利于社區(qū)提高服務(wù)效率，促進(jìn)精細(xì)化管理，但管理層級(jí)的增加使信息采集的環(huán)節(jié)增加，一定程度上導(dǎo)致社區(qū)底層的信息難以通過(guò)網(wǎng)格迅速、真實(shí)地向上反饋。在網(wǎng)格化管理過(guò)程中，從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題到解決問(wèn)題均需要自上而下、層層推進(jìn)，加上橫向部門間溝通協(xié)調(diào)的困難必然導(dǎo)致基層網(wǎng)格層面的問(wèn)題不斷積壓。另外，信息采集環(huán)節(jié)過(guò)于繁雜也占用了大量的人力、物力、財(cái)力，導(dǎo)致網(wǎng)格系統(tǒng)的整體管理能力有所削弱。
4.5 網(wǎng)格化管理目標(biāo)存在偏差
社區(qū)網(wǎng)格化管理過(guò)于強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)和方式方法的創(chuàng)新，一定程度忽略了社區(qū)管理和服務(wù)的核心目標(biāo)。過(guò)于尋求工具性方法的創(chuàng)新應(yīng)用，簡(jiǎn)單呆板的管控，也給推進(jìn)基層民主和社區(qū)自治工作帶來(lái)了負(fù)面效應(yīng)。相對(duì)獨(dú)立的網(wǎng)格化管理也容易使網(wǎng)格負(fù)責(zé)人的關(guān)注點(diǎn)潛移默化地發(fā)生變化，使他們?cè)诓恢挥X中忽視整個(gè)社會(huì)治理的大局，而更多地把他們的注意力投放到自己網(wǎng)格內(nèi)的瑣事上。網(wǎng)格化管理目標(biāo)的偏差客觀上也造成了網(wǎng)格、居民之間協(xié)同合作、互動(dòng)交流機(jī)會(huì)的減少和人際關(guān)系的淡化。
5 改進(jìn)城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的對(duì)策建議
針對(duì)我國(guó)城市社區(qū)網(wǎng)格化管理存在的問(wèn)題和原因，應(yīng)多管齊下地從以下幾方面著手解決。
5.1 構(gòu)建多元主體參與社區(qū)協(xié)同治理的新格局
大力扶持和培育社會(huì)組織，引導(dǎo)社會(huì)基層組織的成長(zhǎng)，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織主動(dòng)參與自治的積極性，通過(guò)制度約束規(guī)范社會(huì)組織的活動(dòng)方式和管理機(jī)制，賦予社會(huì)組織更多的自，將居民個(gè)體分散的利益訴求整合上升為組織共同的合理化訴求，并盡可能在政策層面上體現(xiàn)社會(huì)整體的訴求。搭建互動(dòng)平臺(tái)改變政府唱獨(dú)角戲的狀況，促進(jìn)政府部門和社區(qū)自治力量的有效銜接，社會(huì)多元主體在社區(qū)管理上加強(qiáng)合作、協(xié)調(diào)互助，共同推進(jìn)社會(huì)治理各項(xiàng)工作有效開展，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、居民廣泛參與社區(qū)網(wǎng)格化管理的合作治理機(jī)制。
5.2 建立社區(qū)網(wǎng)格化管理的多渠道資金籌集機(jī)制
政府要不斷暢通資金來(lái)源渠道，走出單槍匹馬獨(dú)自負(fù)擔(dān)社區(qū)管理與服務(wù)的困局，對(duì)于市場(chǎng)有能力承擔(dān)的管理和服務(wù)項(xiàng)目要果斷放手，對(duì)于不愿投入或能力不足的非政府組織要適時(shí)進(jìn)行引導(dǎo)性資金投入，促進(jìn)社會(huì)各界主動(dòng)投身于社區(qū)建設(shè)和發(fā)展。綜合運(yùn)用各種財(cái)政、稅收優(yōu)惠政策，增強(qiáng)投資社區(qū)管理與服務(wù)的吸引力，建立健全相關(guān)政策法規(guī)，為社區(qū)財(cái)政經(jīng)費(fèi)籌集和合理使用提供法律保障。充分利用社區(qū)自身優(yōu)勢(shì)，規(guī)范社區(qū)募捐機(jī)制，廣泛吸納社會(huì)閑散資金，不斷增強(qiáng)社區(qū)自我積累和資金募集能力。
5.3 加強(qiáng)社區(qū)網(wǎng)格化管理信息網(wǎng)絡(luò)和互動(dòng)平臺(tái)建設(shè)
社區(qū)網(wǎng)格化管理要立足于社區(qū)自身業(yè)務(wù)和城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，根據(jù)社區(qū)管理與服務(wù)的要求將各項(xiàng)業(yè)務(wù)納入一個(gè)統(tǒng)一的系統(tǒng)框架內(nèi)，不僅在硬件基礎(chǔ)設(shè)施上加大投入，在軟件維護(hù)上也要不斷優(yōu)化升級(jí)，形成完整、規(guī)范的信息化城市社區(qū)管理系統(tǒng)。將居民家庭、民政、經(jīng)濟(jì)、黨政、計(jì)生、社保、治安等諸多內(nèi)容納入網(wǎng)格化管理互動(dòng)平臺(tái)，按照街道和社區(qū)工作人員、網(wǎng)格管理人員的分工差別分配權(quán)限，形成實(shí)時(shí)、在線、共享的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。社區(qū)居民的各種管理服務(wù)需求通過(guò)互動(dòng)平臺(tái)得以及時(shí)妥善辦理，真正實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、精細(xì)化社區(qū)管理。
5.4 加強(qiáng)社區(qū)網(wǎng)格化管理專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)
規(guī)范社區(qū)網(wǎng)格化管理人員的業(yè)務(wù)操作，保證城市社區(qū)管理系統(tǒng)運(yùn)行穩(wěn)定。定期組織社區(qū)工作者、網(wǎng)格管理員教育培訓(xùn)，不斷提高他們的專業(yè)技能，不斷提升他們對(duì)網(wǎng)格化管理的認(rèn)識(shí)。完善社區(qū)網(wǎng)格化管理工作評(píng)價(jià)考核機(jī)制，將對(duì)社區(qū)管理與服務(wù)的監(jiān)督、考核、評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲等各個(gè)環(huán)節(jié)落到實(shí)處。積極引進(jìn)有工作經(jīng)驗(yàn)的社工人員和善于學(xué)習(xí)、富有奉獻(xiàn)精神的大學(xué)生加入社區(qū)管理隊(duì)伍，加強(qiáng)社區(qū)管理人員專業(yè)化工作梯隊(duì)建設(shè)，建立健全職業(yè)資格認(rèn)定、注冊(cè)管理、崗位職責(zé)設(shè)置、工作績(jī)效評(píng)估等制度，提高社區(qū)網(wǎng)格化管理職業(yè)化水平。
5.5 分階段、分層次、因地制宜地推進(jìn)社區(qū)管理工作
無(wú)論在大中城市還是中小城鎮(zhèn)推廣實(shí)施社區(qū)網(wǎng)格化管理，都必須深入結(jié)合各地區(qū)自身的自然地理?xiàng)l件和人文社會(huì)環(huán)境，分階段、分層次、分地域地探索網(wǎng)格化管理的可行路徑，靈活機(jī)動(dòng)地有序推進(jìn)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜的區(qū)域需要適當(dāng)加強(qiáng)政府的引導(dǎo)、示范、引領(lǐng)作用，確保在和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)社區(qū)網(wǎng)格化管理的改革創(chuàng)新；對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，社會(huì)組織發(fā)育程度較好的地區(qū)，則要減少政府的直接干預(yù)，在充分發(fā)揮市場(chǎng)作用的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)、調(diào)節(jié)多元主體自覺投身社區(qū)網(wǎng)格化管理工作。
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關(guān)鍵詞：村改居；社區(qū)治理；困境
中圖分類號(hào)：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）07-0021-02
20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)逐步開始了“村改居”的工作，它是城市化下一種新的社區(qū)模式，不同于城市社區(qū)居民治理的模式。
一、“村改居”社區(qū)的興起及其特點(diǎn)
“村改居”工作興起于21世紀(jì)初，是中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中所特有的現(xiàn)象。改革開放后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)平均增長(zhǎng)速度達(dá)到10%，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)一步推進(jìn)了“村改居”的工作。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了質(zhì)的變化，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上基本擺脫了傳統(tǒng)第一產(chǎn)業(yè)的束縛。再者，在城市建設(shè)的過(guò)程中，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生活方式在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中發(fā)生著巨大的變化，不可避免地卷入城市化的洪流中，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率從2000年的32.6%增長(zhǎng)到了2012年的52.6%。北京的城鎮(zhèn)化發(fā)展尤為迅速，城鎮(zhèn)化率增加近20個(gè)百分點(diǎn)，除北京與天津外，其他省份城鎮(zhèn)化發(fā)展也處于加速階段，從1995年到2008年，福建、江蘇、浙江三省城鎮(zhèn)人口比重均增加25個(gè)百分點(diǎn)以上[1]。城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展，使得一些省市“村改居”工作發(fā)展迅速，如膠州灣海底隧道建設(shè)擠占土地導(dǎo)致4個(gè)村村民的集中安置，直接由農(nóng)村村落成為城市社區(qū)。濟(jì)南市到2004年底，“村改居”數(shù)量就已經(jīng)達(dá)到了102個(gè)，占城市社區(qū)居委會(huì)總數(shù)的25%[2]。
“村改居”的興起主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化的推動(dòng)，這一城市化下的產(chǎn)物，有自身的特點(diǎn)。第一，社區(qū)居委會(huì)職能的逐漸轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化的發(fā)展，原來(lái)的村委會(huì)一夜之間掛起了社區(qū)居委會(huì)的牌子，但并不意味著成為城市居民委員會(huì)，它是邁入純城市社區(qū)建制的過(guò)渡階段。原來(lái)的村委會(huì)工作重心在經(jīng)濟(jì)上，村主任總把修道路，挖井種樹等事情的處理狀況放在工作的第一位，而把一些公共事務(wù)放在比較次要的位置?，F(xiàn)在“村改居”的社區(qū)居委會(huì)，逐漸進(jìn)行從發(fā)展經(jīng)濟(jì)到社會(huì)公共事務(wù)管理的轉(zhuǎn)變，如社區(qū)共建，社區(qū)注重聯(lián)系居民，按時(shí)發(fā)放居民社會(huì)保障補(bǔ)助。模仿城市居民組織選舉，積極發(fā)展社區(qū)聯(lián)系居民的機(jī)制，定期社區(qū)黨員走入貧困家庭，進(jìn)行一定的扶持。再者，社區(qū)居委會(huì)面臨“村改居”后原來(lái)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的安置，社區(qū)居民的就業(yè)以及權(quán)益保障等問(wèn)題，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這些問(wèn)題涉及了原來(lái)村民直接的利益，處理這些問(wèn)題更加的棘手?！按甯木印焙蟮纳鐓^(qū)居委會(huì)面臨新的考驗(yàn)。第二，居民與居委會(huì)關(guān)系的逐漸轉(zhuǎn)變。相比從前，村委會(huì)由于對(duì)“有關(guān)集體土地的使用、鄉(xiāng)村事務(wù)的管理、征繳稅費(fèi)及鄉(xiāng)村整體發(fā)展的決策，都與他們的利益息息相關(guān)”[3]?？梢钥闯?，村民和村委會(huì)之間相互聯(lián)系更頻繁，村民對(duì)村委會(huì)更具有依賴性?！按甯木印焙螅捎谏鐓^(qū)居委會(huì)職能的逐漸轉(zhuǎn)變，更多地把工作重心放在了環(huán)境衛(wèi)生，文藝活動(dòng)，計(jì)劃生育等事務(wù)上來(lái)，社區(qū)與居民的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系削弱，并且社會(huì)保障的社會(huì)化，使居民與社會(huì)有了更多的聯(lián)系，居民對(duì)居委會(huì)的聯(lián)系逐漸稀松，依賴性變小。
二、“村改居”社區(qū)治理的困境
（一）社區(qū)居委會(huì)行政化色彩偏重
“村改居”社區(qū)是農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)的過(guò)渡階段，這些社區(qū)行政化色彩偏重，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，“村改居”社區(qū)被納入城市居委會(huì)后，管理體制行政科層化，居委會(huì)人員的任職條件等都由街道確定，很多事情唯街道辦馬首是瞻。以前村委會(huì)財(cái)政由集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)，但是進(jìn)入城市轉(zhuǎn)制以后，由街道撥付，并且經(jīng)費(fèi)減少，造成社區(qū)有事時(shí)經(jīng)費(fèi)拿不來(lái)的困境，還要向街道上級(jí)部門申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，這也在一定程度上造成社區(qū)對(duì)街道的依賴。第二，工作方式行政化，命令化。政府的職能部門經(jīng)常把任務(wù)推給街道，但“下任務(wù)不下權(quán)”、“下事情不下錢”[4]。以前的村委會(huì)基本出面協(xié)調(diào)本村的大小事務(wù)，基本顧忌到每個(gè)人的利益，但是在城市中，社區(qū)轉(zhuǎn)變了角色，充當(dāng)了服務(wù)者的角色，上級(jí)政府職能部門把任務(wù)委派給街道，街道下放任務(wù)，把社區(qū)作為自己的派出機(jī)構(gòu)，社區(qū)成了上級(jí)部門的“一條腿”，把引導(dǎo)變成了指導(dǎo)。社區(qū)疲于應(yīng)付上級(jí)任務(wù)，而忘記了自己服務(wù)的功能。
（二）居民參與不足，社區(qū)自治能力不強(qiáng)
現(xiàn)在“村改居”社區(qū)治理中，行政化效應(yīng)仍然占據(jù)著重要的地位，社區(qū)居民的自我管理，自我服務(wù)意識(shí)淡薄，社區(qū)動(dòng)員能力不足，弱化了社區(qū)自治的能力。撤村后，雖然村民在戶籍身份上變?yōu)槌鞘芯用?，卻因?yàn)槿鄙傩碌穆?lián)系紐帶而出現(xiàn)疏離化的傾向，這樣更加需要新的組織載體對(duì)其進(jìn)行服務(wù)和管理。同時(shí)，外村人及外地人口作為城市新的人口群體，打破了原來(lái)農(nóng)村的“半熟人”社會(huì)。這些社區(qū)居民離開了原來(lái)的村落，脫離了原來(lái)的村委會(huì)的管理，對(duì)現(xiàn)在的社區(qū)缺乏認(rèn)同感。多數(shù)村民進(jìn)入城市后，有事還是會(huì)找原來(lái)的村干部，很多村民“居”在社區(qū)中，而非“生活”在社區(qū)中。在心理上還沒有完全接受現(xiàn)有的“村改居”社區(qū)治理模式。當(dāng)問(wèn)到你關(guān)心社區(qū)的事情嗎？大多村民認(rèn)為沒什么事情找社區(qū)干什么，平時(shí)也很少關(guān)心社區(qū)的事情，社區(qū)工作人員有事叫就去，沒事就不去社區(qū)。大多數(shù)“村改居”的居民政治的參與意識(shí)強(qiáng)烈，可是政治參與行為不高。除此之外，“社區(qū)治理是基層多元利益主體進(jìn)行集體行動(dòng)和選擇的過(guò)程，社區(qū)治理需要協(xié)調(diào)多方的利益與關(guān)系，現(xiàn)代社區(qū)分化為功能各異的各類現(xiàn)代社會(huì)組織，與傳統(tǒng)社區(qū)相比具有高度的分化性?！盵5]受主客觀影響，“村改居”社區(qū)居民對(duì)現(xiàn)有社區(qū)共同利益關(guān)心較少，缺乏認(rèn)同感和歸屬感，社區(qū)的很多活動(dòng)都是由賦閑在家的老年人參加，年輕人都忙于工作，社區(qū)成立的一些協(xié)會(huì)或者興趣小組都是和老年人有關(guān)，對(duì)于年輕人來(lái)說(shuō)，社區(qū)由于經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題，難以開展活動(dòng)吸引年輕人的眼球。社區(qū)由于參與主體的局限性，再加上居民參與意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致社區(qū)自治能力不強(qiáng)。
（三）社區(qū)自治組織發(fā)展相對(duì)緩慢
當(dāng)前“村改居”社區(qū)自組織的發(fā)展面臨一些困境。“村改居”后的居民主要由原來(lái)的失地農(nóng)民組成，39.7%的調(diào)查對(duì)象文化程度是在“初中及以下”，有29.3%的調(diào)查對(duì)象文化程度為“高中（中專、中技）[6]，這些居民大多是年歲較大的老人，文化程度普遍低，對(duì)于社區(qū)規(guī)章制度也不是很了解，缺乏參與社區(qū)事務(wù)的前提和動(dòng)力，目前是阻礙社區(qū)自組織發(fā)展的主要障礙。大多數(shù)“村改居”居民在受訪中談到，社區(qū)的事務(wù)自己也搞不懂，按章辦事就行。再者，“村改居”后，大量外來(lái)人口涌入社區(qū)，對(duì)社區(qū)事務(wù)關(guān)注度不高。“村改居”的社區(qū)居民發(fā)展自組織也只是局限于有共同愛好的一群人，他們組織興趣協(xié)會(huì)，文化活動(dòng)，但這些自組織沒有制定相關(guān)的組織制度，人員編排，主要是靠熟人社會(huì)間的情感維系，情感的維系具有很大的易變性，如果情感有所波動(dòng)，會(huì)在一定程度上影響成員對(duì)組織的參與。
三、解決“村改居”社區(qū)困境的路徑
（一）逐步理清“村改居”社區(qū)居民委員會(huì)與政府的關(guān)系
當(dāng)前，許多城市社區(qū)和街道辦事處的關(guān)系處于被領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)的一種關(guān)系，“村改居”社區(qū)效仿城市社區(qū)的運(yùn)行機(jī)制，直接承擔(dān)上級(jí)指派的任務(wù)。按照“政事分開、政社分開”的原則，理順政府與社區(qū)的關(guān)系。社區(qū)居委會(huì)協(xié)助，配合上級(jí)政府管理社區(qū)事務(wù)，不是一級(jí)行政機(jī)關(guān)，其主要的職能是行使社區(qū)居民賦予的自治權(quán)，為社區(qū)居民服務(wù)，應(yīng)進(jìn)一步理順基層政府、街道辦事處和社區(qū)的關(guān)系，可以嘗試在基層政府與社區(qū)之間建立一種委托―“式契約關(guān)系[7]。政府作為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)社區(qū)事務(wù)應(yīng)該是給予指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、動(dòng)員、監(jiān)督的功能，在財(cái)力物力上給予相應(yīng)的財(cái)政支持，而不是參與干涉社區(qū)事務(wù)。社區(qū)居委會(huì)作為其人，按照上級(jí)指示完成各項(xiàng)工作，以此有效地推進(jìn)兩者平等合作的關(guān)系，除此之外，社區(qū)作為自治的載體，應(yīng)該改良方法，廣開渠道，積極配合，為居民的自我管理，自我服務(wù)創(chuàng)造好的條件，并且讓居民感受到自我管理，自我服務(wù)的甜頭，關(guān)乎社區(qū)重大事件時(shí)，可以召開居民聽證會(huì)，制定相關(guān)制度來(lái)提高工作的透明度，使居民參與到社區(qū)管理之中。社區(qū)居委會(huì)不再是上級(jí)政府的“一條腿”，而是幫助上級(jí)政府更好地進(jìn)行基層治理。
（二）建立社區(qū)居民參與的制度規(guī)范，逐漸完善居民自治
隨著我國(guó)基層民主的發(fā)展，黨和政府越來(lái)越重視居民參與的一系列問(wèn)題，比如參與方式，參與對(duì)象等，加快建設(shè)“村改居”居民參與的建設(shè)，在“村改居”后，需要建立社區(qū)居民參與的長(zhǎng)效機(jī)制，必須用制度來(lái)明確不同參與主體的權(quán)利與義務(wù)，再者，方便提供便捷的參與渠道，各個(gè)“村改居”社區(qū)根據(jù)本社區(qū)的實(shí)際狀況，制定詳細(xì)的參與程序，讓居民一目了然。
“實(shí)行居民自治，制度建設(shè)是根本”[8]。也就是說(shuō)要加強(qiáng)居民自治的制度保障，居民可以直接或者間接進(jìn)行居委會(huì)選舉，居民會(huì)議主要進(jìn)行決策議事，由居民集體討論的自治章程為主作為民主管理制度，準(zhǔn)時(shí)無(wú)誤地公布社區(qū)重大事務(wù)，向居民公開的民主監(jiān)督制度。這樣做，可以使居民有了制度的保證，也給居民自治提供了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)“村改居”的居民進(jìn)行采訪時(shí)，居民們認(rèn)為居民有權(quán)力選舉居委會(huì)班子，對(duì)此他們表示很滿意，對(duì)于整個(gè)選舉過(guò)程，大多數(shù)居民認(rèn)為選舉過(guò)程還是比較公正的，認(rèn)為通過(guò)選舉可以選出好的領(lǐng)導(dǎo)。
（三）發(fā)展社區(qū)自組織
“國(guó)家太大，社會(huì)成員之間不可能建立面對(duì)面協(xié)調(diào)機(jī)制，社區(qū)較小，居民之間可以而且事實(shí)上存在面對(duì)面協(xié)調(diào)機(jī)制；市場(chǎng)信奉‘沒有免費(fèi)的午餐’，市場(chǎng)不信眼淚，而社區(qū)提倡鄰里互助，關(guān)愛弱勢(shì)群體?！庇纱丝磥?lái)，社區(qū)自組織是國(guó)家和市場(chǎng)的補(bǔ)充，在居民的日常生活中發(fā)揮著不可小覷的作用。社區(qū)自組織優(yōu)于“被組織”，在自組織環(huán)境下，社區(qū)居民的生活關(guān)聯(lián)度，熟悉程度都比較高，它內(nèi)在的規(guī)范能夠讓居民無(wú)形的自組織起來(lái)，降低了社區(qū)治理的成本。如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要社區(qū)外力的支持，同樣也需要社區(qū)居民自組織對(duì)社區(qū)內(nèi)部事務(wù)的整合配置，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)的“善治”。目前，“村改居”社區(qū)最主要的自組織是社區(qū)居委會(huì)。許多居民自發(fā)組織形式多樣的協(xié)會(huì)，可以不僅豐富生活，而且為社區(qū)居民之間的交往提供了一個(gè)平臺(tái)。社區(qū)自組織和社區(qū)治理的目標(biāo)是相一致的，發(fā)展社區(qū)自組織，是為社區(qū)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供一種新的社會(huì)力量，大力培育發(fā)展社區(qū)自組織是衡量社區(qū)治理狀況的一個(gè)重要指標(biāo)。
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【關(guān)鍵詞】業(yè)主委員會(huì)；業(yè)主；換屆
中圖分類號(hào)：D26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1006-0278（2013）06-075-01
一、問(wèn)題來(lái)源
2011年武漢市漢興街地處江漢區(qū)以北城鄉(xiāng)接合部，轄區(qū)外來(lái)人口眾多，諸多社區(qū)的前身是“城中村”。這源于2000年后轄區(qū)新建小區(qū)驟增，新老社區(qū)交叉，給街道日常事務(wù)管理帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)。其中，漢興街社區(qū)的物業(yè)管理分為兩類，即物業(yè)公司管理的小區(qū)和物業(yè)自助小區(qū)（業(yè)主自主組織物業(yè)管理）。前者存在物業(yè)收費(fèi)亂、物業(yè)服務(wù)差的問(wèn)題，生銹的鐵門，損毀的休閑涼亭，物業(yè)從開發(fā)商接手后，對(duì)小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)不善。無(wú)物業(yè)公司服務(wù)的小區(qū)，存在“找?guī)讉€(gè)人搭一個(gè)操作班子來(lái)收取物業(yè)管理費(fèi)，采取物業(yè)自治，但是物業(yè)費(fèi)的收取不規(guī)范，小區(qū)臟亂臭的局面仍然沒有得到改善?！雹贋榱私鉀Q物業(yè)管理問(wèn)題，成立業(yè)委會(huì)就非常必要。
從以上案例可以看出，隨著住房體制改革和房屋產(chǎn)權(quán)制度的變更，物業(yè)公司在各個(gè)城市小區(qū)崛起。物業(yè)公司和小區(qū)業(yè)主就形成了委托關(guān)系（張磊，2005）。但是，物業(yè)公司和業(yè)主發(fā)生各種物業(yè)糾紛之后，小區(qū)需要成立一個(gè)組成代表業(yè)主利益，監(jiān)督物業(yè)公司的民間組織（張戰(zhàn)勇，2007）。對(duì)下，業(yè)委會(huì)是全體業(yè)主通過(guò)民主選舉的方式產(chǎn)生，代表全體業(yè)主的切身權(quán)益。對(duì)上，業(yè)委會(huì)的成立和換屆必須符合街道的《物業(yè)管理?xiàng)l例》。因此，業(yè)委會(huì)是聯(lián)系社區(qū)基層業(yè)主的紐帶。
二、政府力量滲透業(yè)委會(huì)的契機(jī)
但是，業(yè)主委員會(huì)存在著法律地位欠缺，業(yè)主委員會(huì)成立難、正常運(yùn)作難、司法維權(quán)難等“五大難”問(wèn)題（何平立，2009）。漢興街街道辦事處為了解決業(yè)委會(huì)成立難、換屆難的“兩難境地”，開展了“業(yè)委會(huì)籌備模式”。業(yè)委會(huì)的成立和換屆的過(guò)程中，政府起了組織、領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的關(guān)鍵作用。業(yè)委會(huì)成立與換屆涉及到物業(yè)公司、業(yè)主、開發(fā)商三方的利益，需要政府的協(xié)調(diào)。首先，業(yè)委會(huì)的選舉程序的設(shè)計(jì)，需要街道辦進(jìn)行社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)公司和業(yè)主代表組成業(yè)委會(huì)選舉籌備小組。其次，業(yè)委會(huì)的選舉過(guò)程，是業(yè)委會(huì)籌備小組和街道、社區(qū)工作人員“端著票箱，三個(gè)人一組，入戶投票”。在業(yè)委會(huì)候選人員之中選出業(yè)委會(huì)主任、副主任和委員。因此，“業(yè)委會(huì)籌備模式”解決了業(yè)委會(huì)成立難的物業(yè)公司的阻礙，開發(fā)商的避避，業(yè)主的不作為和搭便車行為等問(wèn)題。
三、政府力量滲透業(yè)主委員會(huì)的過(guò)程
武漢市漢興街“業(yè)委會(huì)籌備模式”，就是政府出面力圖解決業(yè)委會(huì)成立難、換屆難“兩難境地”的策略，其過(guò)程如下：首先，街道成立業(yè)委會(huì)籌備小組，業(yè)主需占60%的比率，街道辦派人任籌備組組長(zhǎng)，進(jìn)行前期宣傳動(dòng)員報(bào)名工作，產(chǎn)生候選人名單；在籌備前期和籌備選舉實(shí)施階段，籌備小組均下設(shè)有秘書組和保障組，街道辦全面負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)房管局物業(yè)科、城管、公安等職能部門。其次，籌備組入戶投票選業(yè)委會(huì)。以綠色家園為例，籌備組工作人員，和從各社區(qū)調(diào)來(lái)100余名保安，3人一組手捧票箱，趁晚餐業(yè)主在家時(shí)，到1200多戶居民家上門發(fā)選票。最后公布業(yè)委會(huì)成員名單并進(jìn)行公告。
從文章的案例可以看出，國(guó)家力量滲透業(yè)主委員會(huì)成立和換屆的過(guò)程，成為了理所當(dāng)然的社會(huì)治理工作。一方面，業(yè)委會(huì)成立難、換屆難得“兩難困境”是國(guó)家力量進(jìn)入社會(huì)的良好入口。城市社區(qū)組織通過(guò)自組織達(dá)到社區(qū)自治的過(guò)程還很曲折。我國(guó)城市社區(qū)仍然存在國(guó)家力量強(qiáng)大，而社會(huì)力量薄弱的問(wèn)題。另一方面，作為社會(huì)主體，如業(yè)主受“搭便車“思想、分層和組織等因素的制約，就整體而言，自組織能力比較薄弱，只能被動(dòng)地等待著政府自上而下的權(quán)力讓渡。因此，業(yè)委會(huì)組成人員中，存在在政府力量的代表，業(yè)委會(huì)權(quán)力增長(zhǎng)則緩慢得多。國(guó)家通過(guò)“看得見”和“看不見”的力量“嵌入”社會(huì)，限制基層自治空間、自治資源和自治路徑，社會(huì)與社會(huì)并非對(duì)立物，國(guó)家力量“牽制”著業(yè)委會(huì)的發(fā)展（王漢生，吳瑩，2011；黃建文，2001）。
為了減弱國(guó)家力量進(jìn)入社區(qū)組織，如業(yè)主委員會(huì)成立和換屆的工作中，使業(yè)委會(huì)走上一條良心發(fā)展的道理，首先，需要明確業(yè)主大會(huì)的團(tuán)體性，規(guī)定業(yè)主委員會(huì)只能以業(yè)主大會(huì)的名義，在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)。只有這樣，才能最終理順物業(yè)管理外部的法律關(guān)系，使得真正有財(cái)產(chǎn)者（業(yè)主）獲得民事法律活動(dòng)的權(quán)利并以其財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事法律義務(wù)（陳玉珍，2007）。其次，在提升業(yè)主委員會(huì)社會(huì)治理功能方面，需要構(gòu)建基于制度式伙伴關(guān)系的社區(qū)共治，即在合作主義治理模式下，最大限度的發(fā)展業(yè)委會(huì)治理效能，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理中的物業(yè)治理責(zé)任體系（孫榮，2007）。最后，要明確規(guī)范業(yè)主委員會(huì)的訴訟主體地位，或通過(guò)其它方式使業(yè)主委員會(huì)自動(dòng)獲得訴訟主體地位，消除實(shí)踐和理論中的種種分歧，是有效維護(hù)業(yè)主利益的必要前提（楊愛兵，2008）。
注釋：
①華中師范大學(xué)城市社區(qū)建設(shè)研究中心. 2011年漢興街社區(qū)物業(yè)管理調(diào)研記錄之江漢區(qū)漢興街民政科科長(zhǎng)戴勁松小組記錄[Z].
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；管理；問(wèn)題；對(duì)策
中圖分類號(hào)：F29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
原標(biāo)題：城市社區(qū)管理中的問(wèn)題及若干建議
收錄日期：2012年3月26日
城市社區(qū)是在城市中的一定地域內(nèi)發(fā)生各種社會(huì)關(guān)系和社會(huì)活動(dòng)，有特定的生活方式，并具有歸屬感的人群所組成的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)實(shí)體。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社區(qū)成為人民群眾生活安居樂業(yè)的生活基地，社區(qū)管理也已成為城市管理的重心。20多年來(lái)，雖然我國(guó)城市社區(qū)管理已取得很大的成績(jī)，但由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的社會(huì)管理方式的影響，我國(guó)城市社區(qū)管理的現(xiàn)狀仍不容樂觀，城市社區(qū)管理存在諸多亟待解決的問(wèn)題。
一、當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)管理存在的主要問(wèn)題
1、社區(qū)管理的行政化色彩較濃。街道、居委會(huì)是我國(guó)城市社區(qū)管理的基層組織，在城市社區(qū)管理中，它們繼續(xù)發(fā)揮著極其重要的作用，但目前在管理中存在著一些不容忽視的嚴(yán)重問(wèn)題。
政府在街道設(shè)置辦事處，通過(guò)辦事處來(lái)管理各種事物。街道辦事處處于政社不分狀態(tài)，它作為政府行政機(jī)構(gòu)的最基層組織，既是行政管理主體，又是社會(huì)管理主體，成了一個(gè)全能型組織。它由于承當(dāng)過(guò)多的行政管理職能，過(guò)大的工作量，導(dǎo)致其無(wú)法減輕政府的社會(huì)管理負(fù)擔(dān)，也未能充分發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)管理職能，更無(wú)法滿足社區(qū)成員日益提高的物質(zhì)文化生活需求。此外，居民群眾自治組織的居委會(huì)，其工作方式的行政色彩仍然較濃，居委會(huì)是受街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)，必須服從街道對(duì)日常工作的安排，終日忙于繁瑣的具體事務(wù)，行政工作負(fù)擔(dān)過(guò)重，無(wú)力在社區(qū)利益主體的矛盾沖突中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。這些必然導(dǎo)致居委會(huì)協(xié)調(diào)作用缺失，弱化了居委會(huì)的管理職能，降低了管理效能。
2、社區(qū)管理的組織力量還較薄弱。目前，在社區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、基本設(shè)施等方面都與其承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)不相適應(yīng)。有些工作區(qū)政府沒有設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，無(wú)法履行管理職能，即使有設(shè)置機(jī)構(gòu)但人員以及設(shè)備力量都較薄弱，使任務(wù)的完成大打折扣。街道辦事處本應(yīng)為轄區(qū)居民排憂解難，但由于其權(quán)力小，無(wú)法完全行使政府職能。所以，在城市社區(qū)管理上，責(zé)、權(quán)、利很難相互統(tǒng)一，執(zhí)行部門有權(quán)執(zhí)法但卻無(wú)法直接把法律落實(shí)到社區(qū)，而街道和居委會(huì)雖然能做到但又缺乏相關(guān)的權(quán)力，導(dǎo)致相互配合不到位，工作效率低，條塊之間推諉扯皮，這些必然制約了街道和居委會(huì)社區(qū)管理職能的發(fā)揮，影響了社區(qū)管理的成效。
3、街道辦事處在社區(qū)管理中的職能不明確。街道辦事處作為城市社區(qū)管理的基層組織，是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，理應(yīng)履行一部分行政職能，但目前在社區(qū)管理的具體操作中，街道卻對(duì)自己社區(qū)管理的職能不明確，集行政、執(zhí)法、街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展等任務(wù)于一身，使其從派出機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性機(jī)構(gòu)。由于街道無(wú)法承受繁雜的社會(huì)管理事務(wù)，只能是把自己的部分職能轉(zhuǎn)移到居委會(huì)身上，使居委會(huì)不得不承擔(dān)了一部分行政職能，而自身的自治管理功能日益減縮。這最終必然導(dǎo)致街道無(wú)法充分發(fā)揮其綜合管理職能，管理效能下降，而管理成本卻大大提高。
4、社區(qū)管理缺乏統(tǒng)一的相關(guān)法律法規(guī)。城市社區(qū)管理應(yīng)該做到有章可循、有法可依，但目前這方面的法律法規(guī)少之又少，以致在實(shí)際工作中由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)的界定，不利于社區(qū)管理，使許多本來(lái)應(yīng)該屬于政府、企業(yè)、社團(tuán)的事物卻往往由社區(qū)來(lái)做，目前也沒有法規(guī)或規(guī)范性文件對(duì)社區(qū)志愿者服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范管理，使其作用也沒有得到充分地發(fā)揮。
5、社區(qū)管理缺乏規(guī)范的管理制度。社區(qū)管理需要一整套規(guī)范的管理制度，但目前在實(shí)際運(yùn)作中社區(qū)管理制度卻欠規(guī)范，街道辦事處對(duì)自身的管理范圍未有明確的制度界定，導(dǎo)致無(wú)權(quán)管理甚至越權(quán)管理，而且到目前為止，社區(qū)管理在實(shí)際工作中也尚未建立條塊結(jié)合的監(jiān)督和制約機(jī)制，導(dǎo)致一些管理部門權(quán)力高度集中，無(wú)法從制度上對(duì)其管理質(zhì)量和違規(guī)行為進(jìn)行有效的監(jiān)督、制約和懲處。
6、社區(qū)管理人才匱乏。目前，社區(qū)居委會(huì)的管理人員大多是老人和婦女，管理能力薄弱，已不能適應(yīng)社區(qū)管理工作的要求，雖然這些年有一些大學(xué)畢業(yè)生應(yīng)聘到居委會(huì)工作，但仍是杯水車薪。所以，目前迫切需要文化層次較高，擁有現(xiàn)代社區(qū)管理和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)或相關(guān)專業(yè)的人才進(jìn)入社區(qū)管理層。這是當(dāng)前城市社區(qū)管理亟待解決的一個(gè)問(wèn)題。
二、我國(guó)城市社區(qū)管理對(duì)策建議
針對(duì)我國(guó)城市社區(qū)管理中存在的諸多問(wèn)題，筆者認(rèn)為政府及相關(guān)部門應(yīng)該采取一系列的對(duì)策來(lái)不斷健全和完善城市社區(qū)管理。
1、理順各方關(guān)系，明確各自職責(zé)。理順區(qū)政府、街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)三者的關(guān)系。區(qū)政府應(yīng)履行對(duì)社區(qū)全面領(lǐng)導(dǎo)的職能，而街道辦事處作為政府的派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)管好自己該管的事，比如對(duì)社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)綜合治理、精神文明建設(shè)、街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展等行使相應(yīng)的組織領(lǐng)導(dǎo)，綜合協(xié)調(diào)，監(jiān)督檢查的行政管理職能，對(duì)于不該管的事則轉(zhuǎn)移出去。同時(shí)，在環(huán)境衛(wèi)生和保護(hù)、園林綠化、市容市貌等方面也應(yīng)行使綜合執(zhí)法職能。社區(qū)居委會(huì)作為最基層的城市社區(qū)組織，其對(duì)社區(qū)管理具有義不容辭的職責(zé)，所以要加強(qiáng)居委會(huì)的自身建設(shè)，由于它既不是一級(jí)政權(quán)，也不是行政性單位，不具備行政性的指揮和制約手段，在實(shí)際工作中更多的是靠自己組織的凝聚力和社區(qū)居民的自覺參與。在日常工作中，要關(guān)心和解決居民日常生活中遇到的一些困難以及靠居民自身無(wú)法解決的實(shí)際問(wèn)題，為居民群眾排憂解難，真正履行居委會(huì)的服務(wù)職能。只有這樣，才能理順區(qū)政府、街道辦事處、居委會(huì)三方面的關(guān)系，明確各自的職責(zé)。
2、提高社區(qū)居民生活質(zhì)量，完善生活環(huán)境。隨著我國(guó)人民物質(zhì)文化生活水平的不斷提高，社區(qū)居民對(duì)生活質(zhì)量和生活環(huán)境也不斷提出更高的要求，所以，要加強(qiáng)交通、衛(wèi)生、環(huán)保、綠化等市容環(huán)境的綜合管理，通過(guò)各種方式為居民提供便利的生活服務(wù)，使居民的生活質(zhì)量得到不斷的提高，并且為居民創(chuàng)造和提供優(yōu)良的生活環(huán)境。要治理環(huán)境污染和生態(tài)失衡，改善社區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，為社區(qū)居民的安家樂業(yè)創(chuàng)造一個(gè)優(yōu)美、清新和愉快的生活環(huán)境和生活空間，為社區(qū)居民提供全方位的服務(wù)。
3、要培養(yǎng)新型社區(qū)管理人員。為了適應(yīng)現(xiàn)代社區(qū)管理的要求，必須加強(qiáng)對(duì)社區(qū)管理人員的培訓(xùn)工作，使街道和居委會(huì)的干部提高對(duì)現(xiàn)代社區(qū)管理和服務(wù)內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，更新觀念，轉(zhuǎn)變思維。與此同時(shí)，應(yīng)注重培養(yǎng)新型社區(qū)級(jí)干部，可以考慮向社會(huì)公開招聘基層干部進(jìn)入街道、居委會(huì)任職，在工作和實(shí)踐中學(xué)習(xí)和鍛煉，同時(shí)，招聘大專以上畢業(yè)生，充實(shí)到街道和居委會(huì)，提高街道和居委會(huì)人員的文化層次。只有這樣，才能真正提高城市社區(qū)管理的質(zhì)量，滿足社區(qū)居民不斷提高的對(duì)生活質(zhì)量、生活環(huán)境的要求。
4、利用多種宣傳形式，調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)的各種活動(dòng)。要利用多種宣傳形式，以正確的指導(dǎo)思想引導(dǎo)群眾參加各種社區(qū)活動(dòng)。如開展社區(qū)健身工程，在社區(qū)設(shè)置健身場(chǎng)所，組織各種健身活動(dòng)，提高社區(qū)居民的身體素質(zhì)。同時(shí)，要開展精神文明創(chuàng)建活動(dòng)，配合開展各種有益身心的文娛活動(dòng)。此外，對(duì)社區(qū)內(nèi)的老年人，應(yīng)給予更多的關(guān)心和幫助，建設(shè)和完善老年活動(dòng)室，讓社區(qū)內(nèi)的老人老有所樂，安度晚年。從方方面面來(lái)提高社區(qū)居民的心理素質(zhì)和身體素質(zhì)。
5、加強(qiáng)社區(qū)管理的法制建設(shè)。社區(qū)的正常運(yùn)行需要法制建設(shè)作為前提和基礎(chǔ)，社區(qū)管理離不開健全的法律法規(guī)。所以，為了使社區(qū)管理能夠有序地開展，必須建立、健全有關(guān)社區(qū)的法律法規(guī)體系，依法對(duì)社區(qū)進(jìn)行管理。首先，應(yīng)盡快制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，并且制定一些配套的制度；其次，街道辦事處的行政執(zhí)法人員必須嚴(yán)格執(zhí)法，這是社區(qū)管理法制化的保證，也是社區(qū)管理依法行政的必然要求。
6、正確處理經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的關(guān)系。在社區(qū)管理中應(yīng)樹立以人為本的指導(dǎo)思想，因?yàn)槿耸巧鐓^(qū)的主體，社區(qū)管理必須圍繞人這個(gè)中心來(lái)展開。所以，在社區(qū)的日常管理中，必須要正確處理經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的關(guān)系，而且一定要把社會(huì)效益擺在首要位置，比如，重視社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生、醫(yī)療保健、安全保障、社會(huì)服務(wù)等建設(shè)，使社區(qū)居民真正感受“社區(qū)是我家”，對(duì)社區(qū)擁有歸屬感，并積極參與社區(qū)的各項(xiàng)活動(dòng)，參與社區(qū)的管理與建設(shè)，共同建設(shè)美好社區(qū)家園。
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【關(guān)鍵詞】非政府組織；城市社區(qū)治理；路徑
一、非政府組織和城市社區(qū)治理的涵義
（一）非政府組織的概念、特征與種類
非政府組織的概念是從外國(guó)引進(jìn)而來(lái)，英文全稱Non-Governmental-Organizations（NGO），最初適用在1945年6月簽訂的聯(lián)合國(guó)第71條。1952年聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)將非政府組織定義為“凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國(guó)際組織都可被看作是非政府組織?！?/p>
（二）城市社區(qū)治理的內(nèi)涵
社區(qū)治理是近年來(lái)的新話題，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，社區(qū)在城市發(fā)展中是一個(gè)不可忽視的因素，如何加強(qiáng)社區(qū)治理成為城市管理者關(guān)心的重大問(wèn)題。城市社區(qū)治理是指以城市社區(qū)的地理位置為基礎(chǔ)，居住在里面的居民與政府、團(tuán)體組織以及服務(wù)機(jī)構(gòu)等共同參與治理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)過(guò)程，它體現(xiàn)為在一定的社區(qū)范圍內(nèi)通過(guò)自身所特有的制度讓各種主體依托自身所擁有的資源而進(jìn)行分工與合作的過(guò)程，從而達(dá)到一種協(xié)調(diào)模式。
二、非政府組織在城市社區(qū)治理中的地位和作用
非政府組織分布在多個(gè)領(lǐng)域，涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面，影響到整個(gè)社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)，是個(gè)龐大的系統(tǒng)。分布領(lǐng)域的廣泛性使非政府組織具備了參與城市社區(qū)治理的能力，也使非政府組織在城市社區(qū)治理中扮演了不可替代的角色。
首先，在社區(qū)治理過(guò)程中，非政府組織能夠及時(shí)將社區(qū)居民的意見、利益訴求集中起來(lái)加以整合，形成一種“公意”，然后以一種理性、和平的方式反饋給政府，從而提高政府決策與管理的科學(xué)性與民主性；其次，非政府組織還能提供非壟斷性公共產(chǎn)品，緩解政府公共產(chǎn)品提供過(guò)少與居民需求過(guò)大的矛盾。再次，非政府組織為社區(qū)治理中公眾參與構(gòu)建了良好的平臺(tái)，非政府組織將居民意見、建議集中整合反饋給政府部門，為其決策提供民意智慧；非政府組織自身被授權(quán)管理多種社會(huì)公共事務(wù)?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)思想、觀念、價(jià)值多元化共存的時(shí)代，傳統(tǒng)的“一刀切”管理模式難以滿足社會(huì)大眾的多元價(jià)值需求。非政府組織的自治性體現(xiàn)了自由與多元共存的價(jià)值理念，具有政府沒有的靈活性與高效性。最后，非政府組織可以滿足居民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)與精神生活需求，非政府組織能有力地承接政府在社區(qū)治理中部分公共職能，以滿足居民日益豐富的物質(zhì)與精神生活需求。
三、促進(jìn)非政府組織參與城市社區(qū)治理的主要路徑
（一）明確政府與非政府組織關(guān)系，構(gòu)建政府主導(dǎo)下的合作治理
1. 政府與非政府組織合作治理的必要性?！罢ъ`”是政府在社會(huì)管理中無(wú)法克服的頑疾，在社區(qū)治理中也不例外。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如社區(qū)建設(shè)這樣的微觀社會(huì)治理領(lǐng)域，政府干預(yù)越少越好。因此，政府需要將部分權(quán)力讓渡給非政府組織，構(gòu)建政府與非政府組織的合作治理，讓社區(qū)治理主體多元化。合作治理關(guān)系的構(gòu)建是現(xiàn)實(shí)發(fā)展的要求。當(dāng)前政府還是處于優(yōu)勢(shì)地位，單方面決定NGO的權(quán)限與活動(dòng)實(shí)施，因而NGO脫離政府完全獨(dú)立發(fā)展是不太現(xiàn)實(shí)的。雖然我國(guó)非政府組織發(fā)展較快，但力量還比較弱小，離不開政府的支持。因此，可行的模式是政府與非政府組織二者建立互動(dòng)合作治理機(jī)制，才能有效整合各種社會(huì)資源，共同推動(dòng)社區(qū)建設(shè)。
2. 政府與非政府組織社區(qū)治理合作關(guān)系的構(gòu)建。政府與非政府組織的合作，即“政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作，政府與非政府的合作，公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作，強(qiáng)制與自愿的合作”。構(gòu)建政府與非政府組織的良性互動(dòng)合作關(guān)系能為社區(qū)建設(shè)提供更充足公共產(chǎn)品，提高治理效率。
首先，二者應(yīng)明確各自的治理領(lǐng)域。政府由原來(lái)的管制者向公共服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變，保留部分國(guó)家權(quán)力與公共利益領(lǐng)域的公共產(chǎn)品，一些公共產(chǎn)品領(lǐng)域則交給企業(yè)或非政府組織，因而公共產(chǎn)品領(lǐng)域逐漸打破壟斷，社會(huì)性增強(qiáng)。其次，構(gòu)建公平、公開的提供平臺(tái)。政府、企業(yè)和非政府組織需要在同一平臺(tái)公平競(jìng)爭(zhēng)，使公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的過(guò)程公開化、透明化。在廣大群眾的監(jiān)督下，公平競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)選取。再次，加強(qiáng)項(xiàng)目合作。政府和非政府組織的價(jià)值取向都是社會(huì)公共利益，作為“社會(huì)人”以為社會(huì)提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)為共同目標(biāo)。
二者的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，能有效提高社區(qū)治理的水平，達(dá)到互惠雙贏的目的。
（二）發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，提供參與保障
1. 健全法律法規(guī)制度，合理定位非政府組織?，F(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于非政府組織的規(guī)定并不完善，市場(chǎng)準(zhǔn)入制度也頗為嚴(yán)格，“雙重管理體制”既要求非政府組織經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位的審查同意又要求受政府部門的管制。這不僅束縛了政府職能轉(zhuǎn)變，更不利于非政府組織的獨(dú)立發(fā)展。因而健全法規(guī)制度，從法律的角度合理定位非政府組織以及規(guī)定合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度勢(shì)在必行。首先，在法律上合理定位非政府組織。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等組織不同于企業(yè)，其發(fā)揮著市場(chǎng)的中介、樞紐作用，因此對(duì)其的監(jiān)督管理應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分。政府應(yīng)在法律層面合理定位非政府組織，明確其與政府在公共事務(wù)管理的范圍，明確各自的權(quán)限與責(zé)任，從而提高公共管理的效率。同時(shí)，在權(quán)限之外也給予規(guī)制，順應(yīng)非政府組織發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，保證在規(guī)制非政府組織的同時(shí)也給予法律上的獨(dú)立空間。其次，突破市場(chǎng)準(zhǔn)入限制。嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度限制了大量非政府組織的進(jìn)入，其并不符合憲法“公民有依法結(jié)社的權(quán)利”所體現(xiàn)的精神，也違背了強(qiáng)化非政府組織參與社會(huì)管理能力的理念，雙重管理體制嚴(yán)重制約了非政府組織的自主發(fā)展。因此，對(duì)準(zhǔn)入的限制應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)過(guò)程的監(jiān)督，登記注冊(cè)手續(xù)可適當(dāng)簡(jiǎn)化，而對(duì)其活動(dòng)實(shí)施與組織運(yùn)作過(guò)程的監(jiān)督管理可適時(shí)加強(qiáng)，如民間組織管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)非政府組織的登記備案。這樣既打破雙重管理約束，也加強(qiáng)管理效果。
2. 加快政府職能轉(zhuǎn)變，打破政府壟斷。政府在現(xiàn)行的社區(qū)治理中仍擔(dān)任著主要角色，非政府組織在其中輔地提品與服務(wù)。尤其是在某些限制性的公共產(chǎn)品領(lǐng)域，非政府組織深受壟斷的限制。隨著改革開放的深入，我國(guó)政府在“有限政府”的理念指導(dǎo)下尋求職能轉(zhuǎn)變，倡導(dǎo)“全能型”政府，因而逐漸由全面管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，由控制轉(zhuǎn)向引導(dǎo)，由“管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”。因此，在政社分開、權(quán)責(zé)明確目標(biāo)指引下，一要逐步實(shí)現(xiàn)非政府組織人事安排、活動(dòng)、經(jīng)費(fèi)自主，二要建立政府與非政府組織平等對(duì)話機(jī)制，三要下放權(quán)力，將服務(wù)社會(huì)的社會(huì)職能下放給非政府組織，具體包括行業(yè)管理與協(xié)調(diào)職能、社會(huì)事務(wù)管理與服務(wù)職能及市場(chǎng)監(jiān)督與技術(shù)服務(wù)職能。
3. 完善資金支持體系，提供經(jīng)費(fèi)保障。目前我國(guó)非政府組織自身力量還很薄弱，資金基本上還是靠政府的支持。而這樣一個(gè)資金支持體系也需要政府從多方面完善。首先，建立專門的NGO項(xiàng)目資金支持體系。項(xiàng)目支持體系指政府以采購(gòu)制度為基礎(chǔ)，將項(xiàng)目以招投標(biāo)的方式交給非政府組織執(zhí)行，政府拿出資金購(gòu)買非政府組織的服務(wù)。如此，政府與非政府組織以合同方式確定合作，由政府提供經(jīng)費(fèi)，由非政府組織提供相應(yīng)的服務(wù)。其次，建立專項(xiàng)資金制度。非政府組織以社會(huì)服務(wù)和公益事業(yè)為宗旨，政府可從地方稅收中抽取一定的比例，建立社區(qū)治理專項(xiàng)資金制度，支持NGO社區(qū)治理活動(dòng)的開展；同時(shí)，同步建立健全專項(xiàng)資金的評(píng)估制度，確保資金用到實(shí)處；而對(duì)社區(qū)NGO活動(dòng)的開展，完善績(jī)效考核制度，在提高NGO工作效率的同時(shí)實(shí)現(xiàn)政府資金使用效益的最大化。最后，引導(dǎo)捐贈(zèng)，吸納民資。社區(qū)治理僅靠政府的支持還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，正因?yàn)榉钦M織的公益性和自愿性，其融資更應(yīng)當(dāng)動(dòng)員全社會(huì)的力量。具體而言，由政府牽頭，以舉辦社會(huì)公益活動(dòng)為平臺(tái)，借助政府的公信力號(hào)召社會(huì)各界捐贈(zèng)，尤其是高收入階層的捐贈(zèng)。這種捐贈(zèng)過(guò)程實(shí)際上就是政府宏觀引導(dǎo)下優(yōu)化社會(huì)資源配置的過(guò)程，能大大提高社區(qū)治理的效率，利于社區(qū)持續(xù)發(fā)展。
（三）完善非政府組織建設(shè)，強(qiáng)化參與能力
1. 完善組織結(jié)構(gòu)，健全自律機(jī)制。嚴(yán)密的組織體系能為NGO的發(fā)展提供一個(gè)專業(yè)的平臺(tái)，并能強(qiáng)化組織的自我規(guī)范意識(shí)。具體而言，非政府組織的內(nèi)部建設(shè)，一要促進(jìn)制度建設(shè)，明確章程等的核心地位。二要健全內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)。建立決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確全體會(huì)員大會(huì)、會(huì)長(zhǎng)及監(jiān)事的權(quán)責(zé)。三要健全管理制度。完善會(huì)議制度，加強(qiáng)信息管理、財(cái)務(wù)管理等制度建設(shè)，促進(jìn)非政府組織日常自身管理的規(guī)范化和公開化。在對(duì)社區(qū)的治理過(guò)程中，首先，細(xì)致規(guī)劃社區(qū)人力資源安排。人事安排上保證社區(qū)至少一名專業(yè)人員進(jìn)行管理。對(duì)于人事安排有困難的偏遠(yuǎn)地區(qū)和落后地區(qū)，可通過(guò)地方政府部門協(xié)調(diào)和指派。其次，明確社會(huì)組織對(duì)社區(qū)工作的平臺(tái)作用，建立行業(yè)的自律機(jī)制。協(xié)商確定行業(yè)職業(yè)道德、資格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)以及行為準(zhǔn)則，并在活動(dòng)開展過(guò)程中相互監(jiān)督。民政部門人力上對(duì)非政府組織的支援不僅不會(huì)影響其工作，反而有利于社區(qū)工作的共同開展。
2. 重構(gòu)運(yùn)行機(jī)制，提高獨(dú)立自主性。非政府組織要在社區(qū)治理中真正發(fā)揮作用，必須要有一套從決策到執(zhí)行最后到評(píng)價(jià)的有效機(jī)制，以保障治理活動(dòng)的實(shí)施。從決策機(jī)制上看，非政府組織必須要有自己的獨(dú)立決策權(quán)，一旦參與到社區(qū)治理，非政府組織就應(yīng)該有權(quán)獲得社區(qū)信息，并從信息管理制度當(dāng)中產(chǎn)生多種可供選擇的方案，最后擇優(yōu)選取與執(zhí)行。從執(zhí)行機(jī)制上看，非政府組織可借鑒企業(yè)的運(yùn)作方式提高執(zhí)行力。在與政府的購(gòu)買服務(wù)、產(chǎn)品外包、租賃合同等合作方式中實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給，有效整合社區(qū)資源，并以受眾居民為導(dǎo)向靈活制定方案，實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)，同時(shí)也提升社區(qū)治理水平。從評(píng)級(jí)機(jī)制上看，最重要的就是評(píng)價(jià)主體多元化。具體而言，要非政府組織內(nèi)部與外部評(píng)價(jià)相結(jié)合，效果評(píng)價(jià)與功能評(píng)價(jià)相結(jié)合，政府評(píng)價(jià)與居民評(píng)價(jià)相結(jié)合。評(píng)價(jià)主體應(yīng)更多的關(guān)注第三方即社區(qū)居民和行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者的評(píng)價(jià)等。
3. 強(qiáng)化籌資能力，拓展融資渠道。要解決非政府組織社區(qū)治理中經(jīng)費(fèi)不足、資金支持不穩(wěn)定的大問(wèn)題，根本的還是要強(qiáng)化其自身的籌資能力，拓展融資渠道?，F(xiàn)今非政府組織服務(wù)于社區(qū)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)大都來(lái)自捐贈(zèng)，主要包括個(gè)人捐贈(zèng)、企業(yè)捐贈(zèng)和其他社會(huì)團(tuán)體捐贈(zèng)等。要想提升非政府組織的號(hào)召力獲得更多捐助必須：一方面增加非政府組織公信力。當(dāng)前阻礙非政府組織參與社區(qū)治理的因素之一就是其缺乏公信力，大多數(shù)民眾因?yàn)樾拇嬉苫螅瑢幵高x擇效率低下的政府部門也不選擇非政府組織。所以，非政府組織更要樹立自身的公益形象，牢固樹立公益性價(jià)值，明確自身的發(fā)展取向。另一方面以社區(qū)服務(wù)為使命。使命是組織的發(fā)展方向，是非政府組織存在和發(fā)展的靈魂，正如杜拉克所言，“非政府組織是使命感、責(zé)任感最強(qiáng)的組織，它們以點(diǎn)化人類和改變社會(huì)大眾為目的，非政府組織使命為先”。
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關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;政府職能;服務(wù)型政府
一、引言
社區(qū)治理中的政府職能，即政府在社區(qū)發(fā)展與建設(shè)中所具有的職責(zé)和功能，即回答政府應(yīng)該“做什么”和“怎樣做”的問(wèn)題。我國(guó)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理研究起步于20世紀(jì)80年代末，在改革開放政治體制改革和轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府背景下得到進(jìn)一步開展。1黨的十以來(lái)，我國(guó)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程進(jìn)行了深刻全面的戰(zhàn)略部署，重視社區(qū)治理中政府職能轉(zhuǎn)變的全局性、整體性和遞進(jìn)性。在此背景下，我國(guó)城市社區(qū)治理中政府職能再定位也成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵問(wèn)題。
二、城市社區(qū)治理中政府職能范圍和內(nèi)容
就目前我國(guó)城市社區(qū)治理發(fā)展現(xiàn)狀而言，我國(guó)城市各級(jí)政府是社區(qū)治理中的核心主體，承擔(dān)社區(qū)治理中首要任務(wù)和工作。其職能范圍與內(nèi)容主要包括宏觀調(diào)控與總體規(guī)劃、提供公共服務(wù)、法律保障與監(jiān)督。宏觀調(diào)控與規(guī)劃主要是政府通過(guò)下發(fā)文件對(duì)社區(qū)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃引導(dǎo)、宏觀調(diào)控和政策導(dǎo)向，是政府在社區(qū)治理中最重要的職能。通過(guò)對(duì)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、教育、福利等領(lǐng)域發(fā)展?fàn)顩r的總體把握，當(dāng)?shù)卣_立社區(qū)的長(zhǎng)期與短期發(fā)展目標(biāo)，制定并推動(dòng)符合社區(qū)實(shí)際的發(fā)展計(jì)劃，引導(dǎo)社區(qū)發(fā)展方向。
政府在社區(qū)中提供公共服務(wù)，進(jìn)行公共管理是現(xiàn)階段政府所發(fā)揮的主要職能。服務(wù)型政府不同于管制型政府的根本區(qū)別在于前者以服務(wù)社會(huì)、服務(wù)人民為宗旨，后者以控制社會(huì)、控制人民為己任。2近年來(lái)，對(duì)政府職能從“掌舵”到“劃槳”再到“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變呼聲愈演愈烈，服務(wù)型政府的構(gòu)建也成為社區(qū)治理中需要達(dá)成的目標(biāo)之一。政府應(yīng)著重于滿足社區(qū)的物質(zhì)需求和精神需求，不斷改善社區(qū)的硬件設(shè)施和軟件條件，加大對(duì)社區(qū)建設(shè)的資金投入，鼓勵(lì)支持社區(qū)中的非政府組織的建立和發(fā)展，以此更好地為社區(qū)提供公共服務(wù)。
通過(guò)法律保障和監(jiān)督社區(qū)發(fā)展，是政府在我國(guó)城市社區(qū)治理中的重要職能。強(qiáng)調(diào)建設(shè)“服務(wù)型政府”、轉(zhuǎn)變政府職能，并不是指政府只提供公共服務(wù)而完全放棄政府的統(tǒng)治管理職能，“轉(zhuǎn)變”并不等同于“替代”。3因?yàn)椤叭魏我粋€(gè)管制型的政府都要為公眾提供必要的公共服務(wù)，而我們所說(shuō)的服務(wù)型政府同樣也需要一定的管制功能。”4政府通過(guò)立法對(duì)社區(qū)治理進(jìn)行監(jiān)督和保障是必要的，如在社區(qū)福利建設(shè)方面，《中華人老年人權(quán)益保障法》中的具體條款明確了社區(qū)養(yǎng)老的地位與作用，確立了社區(qū)養(yǎng)老的法律地位，保障社區(qū)養(yǎng)老工作的順利開展。政府也可以通過(guò)法規(guī)建設(shè)扶持非政府組織的發(fā)展，創(chuàng)造公民進(jìn)行社區(qū)治理的條件，建立參與社區(qū)治理的多元渠道。此外，政府在法律保障前提下對(duì)社區(qū)治理中各組織及個(gè)人進(jìn)行監(jiān)督，包括掌控社區(qū)政策文件的執(zhí)行情況、監(jiān)督社區(qū)自治組織和非政府組織的資金使用情況、活動(dòng)運(yùn)作情況等，努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理法制化和規(guī)范化。
三、優(yōu)化社區(qū)治理模式過(guò)程中政府職能發(fā)揮的若干問(wèn)題
社區(qū)治理是社區(qū)內(nèi)多元主體，即政府、社區(qū)自治組織、非政府組織、社區(qū)居民共同參與到社區(qū)事務(wù)中的合作互動(dòng)過(guò)程。從我國(guó)社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，各地出現(xiàn)的新型社區(qū)預(yù)示了社區(qū)“管理”向社區(qū)“治理”轉(zhuǎn)變的良好態(tài)勢(shì)。但是，在我國(guó)不斷優(yōu)化社區(qū)治理模式的過(guò)程中，政府職能發(fā)揮依舊存在許多矛盾與問(wèn)題。第一，政府職能的“越位”與“缺位”現(xiàn)象。在政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，對(duì)社區(qū)治理中政府職能范圍的界定不夠清晰明確，而政府與其他治理主體的關(guān)系也沒能徹底理清，這就導(dǎo)致了“越位”和“缺位”狀況。一方面過(guò)度承擔(dān)了社區(qū)組織本應(yīng)承擔(dān)的職能，對(duì)社區(qū)內(nèi)的調(diào)解糾紛、治安管理、文體發(fā)展、組織公益等具體事務(wù)插手過(guò)多，導(dǎo)致社區(qū)獨(dú)立自主活動(dòng)的束手束腳，加大治理成本。另一方面，對(duì)社區(qū)治理的宏觀調(diào)控力度不足，不能夠更為有效地進(jìn)行社區(qū)發(fā)展規(guī)劃。
第二，社區(qū)自治組織行政化程度高。社區(qū)自治組織即居民委員會(huì)本應(yīng)是社區(qū)居民進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)的基層群眾自治組織，但是由于我國(guó)長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和“單位制”制度影響，居民委員會(huì)也呈現(xiàn)出較高的行政傾向。居委會(huì)的人事編制基本由政府掌控，雖然法律規(guī)定社區(qū)居民委員會(huì)的主任、副主任及委員是由民選產(chǎn)生，但是街道辦事處掌握社區(qū)組織的人事任免權(quán)，難以充分表達(dá)民意。政府對(duì)社區(qū)自治組織進(jìn)行資金撥款也是社區(qū)行政化的重要原因之一，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居委會(huì)組織法》第十七條，社區(qū)自治組織的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由政府規(guī)定和撥付，這種對(duì)政府經(jīng)費(fèi)的依賴必然會(huì)直接導(dǎo)致政府與社區(qū)之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政隸屬關(guān)系。同時(shí)，政府還是社區(qū)自治組織工作的審核和評(píng)估者，這些因素都導(dǎo)致了社區(qū)嚴(yán)重缺乏自主獨(dú)立性。
第三，政府促進(jìn)社區(qū)內(nèi)非政府組織和居民參與治理的力度不足。一方面，政府對(duì)社區(qū)非政府組織的扶持力度不夠，保障其合法權(quán)益和進(jìn)行職責(zé)劃分的法規(guī)制度還不夠完善，還未明晰確定其法律地位，會(huì)導(dǎo)致其社區(qū)治理的主體地位弱化。另一方面，政府促進(jìn)居民參與社區(qū)治理的各項(xiàng)措施不夠到位。不僅是在對(duì)公民參與社區(qū)治理意識(shí)的培育工作欠缺，公民參與社區(qū)治理的渠道也不夠暢通，而且在社區(qū)內(nèi)積極引導(dǎo)公民參與公共事務(wù)的宣傳工作也浮于表面，這樣直接導(dǎo)致社區(qū)公民參與社區(qū)治理的積極性不足。
四、對(duì)社區(qū)治理中政府職能科學(xué)定位的啟示
科學(xué)定位我國(guó)城市社區(qū)治理中的政府職能，可以在符合國(guó)情和具體狀況的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外社區(qū)治理的豐富經(jīng)驗(yàn)，將政府角色定位為指導(dǎo)和規(guī)劃者，在社區(qū)內(nèi)部采取居民民主管理的方法，加大社區(qū)自治程度。明確街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，鼓勵(lì)社區(qū)居委會(huì)獨(dú)立完成社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)，在必要狀況下才由街道辦事處提供協(xié)助，充分重視社區(qū)組織和社區(qū)居民的治理主體地位，建立政府、社區(qū)自治組織、非政府組織和社區(qū)居民等主體合作互動(dòng)的社區(qū)治理模式。另一方面，進(jìn)一步在政策、法制、財(cái)政上扶持社區(qū)非政府組織，填補(bǔ)政府在社區(qū)治理中的職能空白。建構(gòu)社區(qū)居民參與社區(qū)治理的動(dòng)力機(jī)制、反饋機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)居民積極參與到社區(qū)自治組織和非政府組織中，加強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感，提高社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性。同時(shí)，政府也要接受社區(qū)民主監(jiān)督，在進(jìn)行有關(guān)社區(qū)利益的工作中，如確立社區(qū)近期發(fā)展方向和進(jìn)行社區(qū)土地規(guī)劃時(shí)，要進(jìn)行民主評(píng)議和事務(wù)公開，不斷吸納社區(qū)居民的合理性建議，建立和完善社區(qū)治理監(jiān)督法律法規(guī)體系，進(jìn)一步為社區(qū)發(fā)展創(chuàng)造良好健康的環(huán)境。（作者單位：黑龍江大學(xué)）
注：本文系黑龍江大學(xué)研究生創(chuàng)新科研項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)YJSCX2015-072HLJU）資金資助的成果之一。
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我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)已經(jīng)有20多年的發(fā)展歷程，社區(qū)建設(shè)中的一個(gè)重要內(nèi)容就是公共服務(wù)的供給。改革開放以來(lái)，伴隨著社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型，社會(huì)利益的日益分化，城市居民對(duì)于社區(qū)公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)出多元化和個(gè)性化的特點(diǎn)，有限的社區(qū)公共服務(wù)與居民日益增長(zhǎng)的需要之間的矛盾越來(lái)越突出，現(xiàn)代社區(qū)治理模式逐漸走向多元主體合作共治的發(fā)展趨勢(shì)。作為創(chuàng)新社會(huì)管理和公共服務(wù)方式的專業(yè)推動(dòng)力量，社會(huì)工作正以其知識(shí)力和技術(shù)力有效地介入社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域。社會(huì)工作不論在價(jià)值理念、工作方式、專業(yè)技巧等方面都有明顯優(yōu)勢(shì)。因此，促進(jìn)和支持社會(huì)工作介入城市社區(qū)公共服務(wù)，對(duì)于滿足社區(qū)居民公共服務(wù)需求、提升社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展水平、促進(jìn)社區(qū)自治與社區(qū)和諧、加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)建設(shè)，具有深遠(yuǎn)意義。
二、社會(huì)工作介入的重要性
西方發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于社區(qū)公共服務(wù)及社會(huì)工作的研究已經(jīng)有100多年的發(fā)展歷史，形成了一套豐富、完整的理論體系。與國(guó)外，我國(guó)的社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展起步較晚，還處于初步探索階段。社會(huì)工作在國(guó)內(nèi)還是一個(gè)新興事物。在創(chuàng)新社會(huì)管理和公共服務(wù)的背景下，社會(huì)工作介入城市社區(qū)公共服務(wù)，是在“小政府、大社會(huì)”條件下提高公共管理效率和公共服務(wù)水平的有效途徑。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，研究和探討社會(huì)工作在城市社區(qū)公共服務(wù)的介入，對(duì)于社會(huì)工作介入城市社區(qū)公共服務(wù)在理念、機(jī)制、方法上提供新的啟發(fā)和探索，為城市社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展提供新的思路，具有重要的理論價(jià)值。
社區(qū)作為人們?nèi)粘Ｉ畹幕締卧?，是直接反映公共服?wù)需求的窗口，也是開展社會(huì)工作服務(wù)的重要區(qū)域。社會(huì)工作介入城市社區(qū)公共服務(wù)，能夠有效承接政府職能轉(zhuǎn)變后的社會(huì)服務(wù)職能，彌補(bǔ)政府的不足，提高服務(wù)效率和水平；能夠最大化滿足社區(qū)居民多樣化、個(gè)性化的公共服務(wù)需求；能夠增強(qiáng)社區(qū)活力，推動(dòng)和諧社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。
三、社會(huì)工作介入面臨的困境
目前，社會(huì)工作在城市社區(qū)公共服務(wù)的介入還處于起步階段，還沒有普遍成為城市社區(qū)中必不可少的參與主體，仍面臨諸多問(wèn)題。
（一）社區(qū)居民參與不足
社區(qū)居民是社區(qū)的主人，是社區(qū)公共服務(wù)需求的最初提出者和最終受益者。能否實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的積極、廣泛參與，是影響社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展效果的重要因素之一。社區(qū)居民積極參與公共服務(wù)事務(wù)，也是提高現(xiàn)代公民意識(shí)、造就現(xiàn)代公民的過(guò)程。所以，社會(huì)工作能夠順利在社區(qū)內(nèi)提供公共服務(wù)，不僅僅需要其本身專業(yè)的知識(shí)和技能，也需要社區(qū)和居民的多方配合。然而在實(shí)踐中，社區(qū)居民的有效參與嚴(yán)重不足。首先，很多社區(qū)居民對(duì)于社會(huì)工作的認(rèn)可度和信任度較低，由于對(duì)社會(huì)工作沒有概念，表現(xiàn)出不了解、不信任社工所提供的服務(wù)，更不愿意主動(dòng)參與到這一過(guò)程中來(lái)。因此，缺乏對(duì)社會(huì)工作的理解和支持，也就造成了社區(qū)居民的參與不足。其次，社區(qū)居民的公共服務(wù)需求表達(dá)較為被動(dòng)。社區(qū)公共服務(wù)應(yīng)該是社區(qū)居民“集體選擇”的結(jié)果，社工在社區(qū)提供的公共服務(wù)也是以社區(qū)居民的服務(wù)需求為導(dǎo)向的，然而，由于社區(qū)居民的參與溝通渠道缺乏、不暢等原因，社區(qū)居民對(duì)于服務(wù)需求的表達(dá)較為被動(dòng)。再次，社區(qū)居民作為最直接的公共服務(wù)受益者，很多卻沒有參與到最終的服務(wù)效果評(píng)估，社區(qū)居民的公共服務(wù)需求和意見沒有得到完全反饋。
（二）專業(yè)社工人員不足
社會(huì)工作介入城市社區(qū)公共服務(wù)，需要特殊、專業(yè)的人力資源。社工是城市社區(qū)公共服務(wù)的生產(chǎn)主體，其人員素質(zhì)與工作能力直接影響著社區(qū)公共服務(wù)的最終效果。完善的社區(qū)公共服務(wù)的提供，需要項(xiàng)目主管、一線社工和具備心理咨詢、法律背景的相關(guān)人員等，然而，目前專業(yè)社工的人員隊(duì)伍尚不能有效滿足城市社區(qū)公共服務(wù)的要求。一方面，社工人員的人數(shù)不足，不能很好地滿足社區(qū)居民的服務(wù)需求。另一方面，社工人員的服務(wù)質(zhì)量和水平還有待提高。社會(huì)工作是一門實(shí)務(wù)性很強(qiáng)的專業(yè)，不僅需要專業(yè)的理論培訓(xùn)，更需要豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累。目前專業(yè)社工人員的實(shí)務(wù)能力和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還需要進(jìn)一步提高，尤其是剛剛進(jìn)入社區(qū)工作的大學(xué)生，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，不能很好地勝任本職工作。
（三）社會(huì)工作的關(guān)系定位
社會(huì)工作進(jìn)入城市社區(qū)提供公共服務(wù)，將置身于復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，除了處理好與服務(wù)對(duì)象之間的關(guān)系外，還包括與社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)居民、社區(qū)所在主管單位之間的關(guān)系。這些關(guān)系的正確處理將直接影響到社會(huì)工作的服務(wù)是否能夠順利開展。在推動(dòng)社區(qū)公共服務(wù)的發(fā)展中，構(gòu)建分工明確、權(quán)責(zé)清晰的和諧伙伴關(guān)系，是社會(huì)工作介入社區(qū)公共服務(wù)的基本要求，這也是社會(huì)工作面臨的一大難題。
除此之外，地方政府向社工機(jī)構(gòu)購(gòu)買公共服務(wù)的制度、機(jī)制不夠完善。雖然政府已經(jīng)明確提出要大力發(fā)展和培育社會(huì)工作，為社會(huì)工作提供了一個(gè)很好的發(fā)展契機(jī)。但是，政府向社會(huì)工作購(gòu)買公共服務(wù)的力度不夠，在購(gòu)買程序、購(gòu)買內(nèi)容、評(píng)估機(jī)制等方面都存在著需要改進(jìn)的地方。對(duì)于社會(huì)工作在社區(qū)公共服務(wù)中到底如何定位、怎樣定位，一些政府部門缺乏認(rèn)識(shí)和了解。
四、未來(lái)的發(fā)展建議
（一）政府方面
首先，健全相關(guān)法律法規(guī)，積極關(guān)注并妥善解決社工介入城市社區(qū)公共服務(wù)的政策法規(guī)、制度保障等問(wèn)題。以國(guó)家法律的形式，保障社會(huì)工作的合法地位，并進(jìn)行監(jiān)督落實(shí)，保障政策的有效實(shí)施，促進(jìn)政策的不斷完善。其次，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)工作的資金支持，積極引導(dǎo)全社會(huì)關(guān)注社區(qū)公共服務(wù)，將社會(huì)的閑散資金有效利用起來(lái)，轉(zhuǎn)化為社工的運(yùn)作資金。對(duì)于積極參與社區(qū)公共服務(wù)的社工機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大其知名度，給予各項(xiàng)榮譽(yù)，以讓更多的社工機(jī)構(gòu)獲益。再次，加強(qiáng)與社會(huì)工作的合作，通過(guò)購(gòu)買項(xiàng)目，引導(dǎo)社工的合理、有序參與。
（二）社區(qū)方面
首先，轉(zhuǎn)變對(duì)社工的認(rèn)識(shí)。社區(qū)作為政府各種政策法規(guī)的承接方，應(yīng)適當(dāng)降低社工介入社區(qū)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，采取各種有效措施，鼓勵(lì)社工的積極參與。社區(qū)對(duì)于社工的信任和支持，在一定程度上能夠帶動(dòng)社區(qū)居民對(duì)于社工的重視，并愿意接受社工提供的公共服務(wù)。其次，社區(qū)要增強(qiáng)對(duì)社工的監(jiān)督和評(píng)估，保障其提供社區(qū)公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。社區(qū)在對(duì)社工的培育和發(fā)展中，應(yīng)對(duì)社工所提供的公共服務(wù)內(nèi)容、方式等進(jìn)行評(píng)估與監(jiān)督，并及時(shí)反饋給社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，也充分調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的監(jiān)督，以保障社工的服務(wù)質(zhì)量和水平。
關(guān)鍵詞： 城市社區(qū)建設(shè) 居民參與 研究
一、研究現(xiàn)狀
在眾多研究文章中，學(xué)者主要對(duì)社區(qū)居民參與的概念、現(xiàn)狀、分類和途徑、功能和意義，以及對(duì)策等，進(jìn)行了較為精辟的論述。
1.社區(qū)居民參與概念
學(xué)界主要有三種看法。行為論者認(rèn)為，社區(qū)參與是指社區(qū)居民作為社區(qū)管理的客體，更作為社區(qū)管理的主體，參加社區(qū)各種事務(wù)的行為。［1］過(guò)程與行為論認(rèn)為，所謂居民參與是指居民個(gè)體參與社區(qū)公共事務(wù)決策與管理的過(guò)程和行為。［2］發(fā)展論則認(rèn)為社區(qū)居民參與是指社區(qū)居民影響社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的行為和過(guò)程，其目的在于推動(dòng)社區(qū)發(fā)展，從而最終實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。［3］
上述闡述均有各自角度和目的，但可以理出社區(qū)居民參與的共同特征，一是社區(qū)居民為參與主體；二是社區(qū)事務(wù)及其治理過(guò)程為參與客體；三是通過(guò)參與施加一定的影響是社區(qū)居民參與的目的。這些共同特征，構(gòu)成社區(qū)居民參與的基本要素。
2.社區(qū)居民參與現(xiàn)狀
學(xué)界一般從參與意識(shí)、人員情況、參與程度三個(gè)方面考量社區(qū)居民參與情況，認(rèn)為我國(guó)城市社區(qū)居民參與遠(yuǎn)不適應(yīng)推進(jìn)社區(qū)建設(shè)需要，居民社區(qū)參與意識(shí)比較薄弱，總體參與率不高，參與數(shù)量不多且分布不平衡，居民在大多數(shù)情況下只是參與較低層次的社區(qū)事務(wù)運(yùn)作。［4］
而對(duì)于造成城市現(xiàn)代化過(guò)程中社區(qū)居民參與不足的原因，學(xué)界也有幾種觀點(diǎn)。四因說(shuō)認(rèn)為，一是原有的“單位參與意識(shí)”阻礙居民“社區(qū)參與意識(shí)”的產(chǎn)生，是居民社區(qū)參與不足的首要原因；二是行政化的社區(qū)管理方式導(dǎo)致居民參與觀念淡?。蝗巧鐓^(qū)工作者隊(duì)伍整體素質(zhì)偏低，工作方法老化，造成居民參與社區(qū)熱情不高；四是現(xiàn)代都市生活特征客觀上不利于居民社區(qū)參與行為增加。［5］五因說(shuō)則認(rèn)為，影響我國(guó)社區(qū)居民參與的因素包括社區(qū)歸屬感、社區(qū)公共空間發(fā)育程度、參與價(jià)值、參與成本和制度設(shè)計(jì)等五個(gè)方面。［6］矛盾說(shuō)認(rèn)為居民參與不足在于參與期望與現(xiàn)實(shí)之間的矛盾。［7］學(xué)者還從不同角度進(jìn)行了分析，有的從居民參與與社區(qū)服務(wù)側(cè)面，認(rèn)為社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化政策導(dǎo)向致使?fàn)I利項(xiàng)目急劇膨脹，社區(qū)服務(wù)公共性顯著減弱，影響了居民對(duì)于其作為一種獨(dú)特的服務(wù)領(lǐng)域的認(rèn)同。［8］有的從政府和社會(huì)中介組織角度，指出政府的統(tǒng)制意識(shí)和方式不僅使得社區(qū)居委會(huì)發(fā)生嚴(yán)重職能錯(cuò)位，還湮滅社區(qū)居民參與意識(shí)、削弱了居民參與和自治能力。［9］有的則明確提出社區(qū)類型、年齡、婚姻狀況、職業(yè)狀況、社區(qū)滿意感和歸屬感等因素與社區(qū)參與頻度存在顯著關(guān)聯(lián)，而性別、文化程度、健康狀況等特征與社區(qū)參與頻度之間沒有顯著關(guān)系。［10］
可以看出，我國(guó)社區(qū)居民參與仍然處于較弱參與階段，造成這種現(xiàn)狀的原因，有社區(qū)居民歸屬感不足，期望值與現(xiàn)實(shí)狀況不一致，參與機(jī)制不完善，等等。
3.社區(qū)居民參與分類與途徑
學(xué)界主要根據(jù)主體參與意愿、參與形式、參與渠道和參與內(nèi)容的不同，對(duì)社區(qū)居民參與狀況做了不同劃分，劃分為動(dòng)員型參與和自主型參與；組織參與和非組織參與；制度化參與和非制度化參與；社區(qū)政治參與、社區(qū)經(jīng)濟(jì)參與、社區(qū)文化參與、社區(qū)社會(huì)參與等。［11］有的學(xué)者依據(jù)參與客體的功能特性不同將社區(qū)居民參與分為決策參與、實(shí)施參與、監(jiān)督參與和信息參與。［12］還有學(xué)者認(rèn)為，動(dòng)員式執(zhí)行參與是主要形式，這種參與既不能使居民對(duì)社區(qū)開展的具體事務(wù)進(jìn)行決策，又不能對(duì)社區(qū)公共權(quán)力運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督；非政治性參與是社區(qū)居民參與主要內(nèi)容，社區(qū)居民參與的事務(wù)多與政治不沾邊或關(guān)系不大，是“雜務(wù)”。［13］
關(guān)于社區(qū)居民參與途徑，學(xué)界亦有不同闡述。有的認(rèn)為居民參與途徑主要有三類：以個(gè)人身份參與社區(qū)的選舉或建設(shè)規(guī)劃、作為某個(gè)組織或單位成員參與到社區(qū)發(fā)展中、組合成多種類型的非正式組織參與社區(qū)的福利服務(wù)和保障性工作等。［14］也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)應(yīng)重視社區(qū)居民在參與包括社區(qū)服務(wù)在內(nèi)的各類社區(qū)發(fā)展計(jì)劃、項(xiàng)目等公共事務(wù)或公益活動(dòng)的過(guò)程中，相互之間所形成的復(fù)雜關(guān)聯(lián)和互動(dòng)關(guān)系體系。［15］還有學(xué)者把參與途徑分為兩類，傳統(tǒng)路徑包括直接或間接選舉社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)居民代表會(huì)議等，新途徑則有建立聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、評(píng)議會(huì)“三會(huì)”制度，建立“社區(qū)人民聯(lián)絡(luò)員”制度，制定社區(qū)居民公約和社區(qū)自治章程，建立民主評(píng)議機(jī)制，開設(shè)議事園，實(shí)行居民公決，實(shí)行居民門棟自治，建立民情信息站，建立接待室，組織聊天會(huì)，等等。［16］
4.社區(qū)居民參與的功能和意義
“橋梁說(shuō)”認(rèn)為，參與是社區(qū)與居民之間的聯(lián)系橋梁，只有居民直接參與和治理，才能培育居民社區(qū)歸屬感、認(rèn)同感和現(xiàn)代社區(qū)意識(shí)，才能有效整合與發(fā)揮社區(qū)自身各種資源，居民社區(qū)參與是社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力源泉，離開居民社區(qū)參與，就沒有真正或完整意義上的社區(qū)發(fā)展。［17］“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”則指出能否實(shí)現(xiàn)居民積極、廣泛參與，是衡量社區(qū)服務(wù)發(fā)展效果的客觀和最重要依據(jù)，社區(qū)社會(huì)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的形成，依賴于人力資源的廣泛調(diào)動(dòng)，依賴于居民參與程度的提高。［18］還有學(xué)者更從社區(qū)居民參與在社區(qū)建設(shè)中的地位出發(fā)，指出居民參與是衡量社區(qū)建設(shè)成功的重要標(biāo)志，是社區(qū)建設(shè)健康發(fā)展的動(dòng)力源泉，是搞好社區(qū)建設(shè)的根本保證；［19］于推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)、促進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)、推進(jìn)社區(qū)發(fā)展和促進(jìn)人的全面發(fā)展，有著堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)意義和巨大的推動(dòng)作用。［20］
上述論述還停留在就事論事的理論層面，社區(qū)居民參與的意義不盡于此，應(yīng)把它與社區(qū)居民自治聯(lián)系起來(lái)，并放在政府管理的環(huán)境中，其功能和意義將更為突出。
5.社區(qū)居民參與對(duì)策研究
如何應(yīng)對(duì)社區(qū)建設(shè)中的新問(wèn)題的挑戰(zhàn)，怎樣健全社區(qū)居民參與的機(jī)制和途徑，學(xué)者們亦提出了相應(yīng)的對(duì)策。
唐忠新提出了原則性較強(qiáng)的四措施說(shuō)，第一，強(qiáng)化宣傳教育，培養(yǎng)社區(qū)意識(shí)；第二，堅(jiān)持社區(qū)需求本位原則，注重用共同需求、共同利益來(lái)調(diào)動(dòng)居民廣泛參與的積極性；第三，堅(jiān)持先進(jìn)性與廣泛性相結(jié)合原則，使每個(gè)參與者都能找到自己的位置；第四，建立和完善參與機(jī)制，如激勵(lì)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制等來(lái)推動(dòng)社區(qū)居民參與向制度化發(fā)展。［21］楊榮則提出“四化”措施：第一，居民參與利益社區(qū)化，將單位的服務(wù)功能向社區(qū)轉(zhuǎn)移，特別是政治、福利、保障功能等，使居民工作之外的其他利益關(guān)系都能在社區(qū)得到體現(xiàn)；第二，社區(qū)自治制度化，加強(qiáng)法制建設(shè)、規(guī)范參與程序，推行區(qū)務(wù)公開，搞好社區(qū)簡(jiǎn)政；第三，居民參與組織化，提高居民自主組織能力，增強(qiáng)其社區(qū)歸屬性；第四，社區(qū)服務(wù)專業(yè)化，向市場(chǎng)化推進(jìn)。［22］李婷玉則認(rèn)為提升社區(qū)居民參與應(yīng)從調(diào)整社區(qū)中三個(gè)相關(guān)主體的思想觀念開始：對(duì)于政府官員，要相信社區(qū)有自治的能力，將權(quán)力切實(shí)地下放到社區(qū)；對(duì)于社區(qū)居民委員會(huì)，最重要的是處理好政府權(quán)力控制與社區(qū)治理、自治之間關(guān)系，使政府、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)居民都能負(fù)責(zé)任地共同投入到社區(qū)建設(shè)中；居民個(gè)人應(yīng)看到社區(qū)參與可能為公共生活、個(gè)人生活帶來(lái)的積極轉(zhuǎn)變，主動(dòng)融入到社區(qū)中去。［23］潘小娟則認(rèn)為完善社區(qū)居民參與必須強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持社區(qū)居民參與的廣泛性和有效性，重視社區(qū)意識(shí)的培養(yǎng)，注重社區(qū)居民的共同需求，推進(jìn)社區(qū)居民參與的有效開展。［24］
二、研究現(xiàn)狀簡(jiǎn)評(píng)
從上述我國(guó)學(xué)界研究城市社區(qū)建設(shè)中居民參與問(wèn)題的現(xiàn)狀，可以看出目前國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界直接以社區(qū)居民參與為主題的著作較少，學(xué)術(shù)論文相對(duì)較多，存在以下問(wèn)題。
第一，研究缺少宏觀的理論框架指導(dǎo)，大多以政治學(xué)和社會(huì)學(xué)的理論分析為主，缺乏多學(xué)科的理論融合分析，如經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策學(xué)的視角就較缺乏。
第二，實(shí)證的調(diào)查研究較少，對(duì)社區(qū)參與的問(wèn)卷調(diào)查的指標(biāo)較為簡(jiǎn)單，其研究報(bào)告也是簡(jiǎn)單地描述各地居民社區(qū)參與的現(xiàn)狀，然后整體分析，缺乏針對(duì)性和科學(xué)性。
第三，研究?jī)?nèi)容都過(guò)于龐雜，缺少系統(tǒng)性，而且對(duì)于居民參與問(wèn)題的核心把握不到位，因此所提出的擴(kuò)大居民參與的對(duì)策也未能抓住此核心問(wèn)題，而流于表層，難以深入，缺乏可操作性。
我認(rèn)為在城市社區(qū)層面探討居民參與的關(guān)鍵在于：第一，剖析社區(qū)居民參與中各種問(wèn)題的原因，以調(diào)動(dòng)起社區(qū)居民參與的積極性；第二，探討如何從制度建設(shè)上保障社區(qū)居民參與的熱情，切實(shí)提高社區(qū)居民參與的能力。
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