發(fā)布時(shí)間：2023-08-03 16:44:43
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的行政復(fù)議法與行政訴訟法樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
——行政訴訟法修改核心問題探討
【摘要】雖然《行政訴訟法》對(duì)我國(guó)法治建設(shè)貢獻(xiàn)良多,但因無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要而有必要進(jìn)行系統(tǒng)性修改。修改《行政訴訟法》應(yīng)正確把握行政訴訟定位,加強(qiáng)行政訴訟對(duì)當(dāng)事人的救濟(jì)功能,強(qiáng)化其救濟(jì)制度屬性。在此定位之下,應(yīng)通過調(diào)整受案范圍、原告資格與被告確定安排,敞開行政訴訟之門;完善行政訴訟審理機(jī)制,提高行政訴訟審理的有效性和效率;調(diào)整訴訟不停止行政行為執(zhí)行制度、完善一審判決等,加大對(duì)當(dāng)事人的保護(hù)和救濟(jì)力度。
【關(guān)鍵詞】行政訴訟制度;修改;救濟(jì)制度;核心問題
《行政訴訟法》實(shí)施已二十余載,對(duì)我國(guó)民主法治建設(shè)貢獻(xiàn)良多。某種意義上可以說行政訴訟的建立真正啟動(dòng)了我國(guó)行政法治建設(shè),成為我國(guó)行政法發(fā)展的強(qiáng)大推動(dòng)力。不過,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,人民對(duì)行政權(quán)力的要求以及對(duì)法治的需求不斷提高,《行政訴訟法》的安排及規(guī)定越來越無法適應(yīng)形勢(shì)的需要,面臨著系統(tǒng)性修改的必要。目前,學(xué)術(shù)界對(duì)行政訴訟制度需要修改并無爭(zhēng)議,然而對(duì)于一些重大問題,看法仍存在分歧,本文就此談?wù)効捶ā?/p>
一、行政訴訟的定位
行政訴訟的定位是修改《行政訴訟法》面臨的首要問題,關(guān)系到行政訴訟制度的整體安排和行政訴訟在行政救濟(jì)制度中的地位。
一直以來,學(xué)術(shù)界對(duì)行政訴訟的目的爭(zhēng)議不休,焦點(diǎn)在于行政訴訟是救濟(jì)制度還是監(jiān)督制度。[1]客觀而言,由于在相當(dāng)多的情況下行政訴訟是通過審查和糾正違法的行政行為達(dá)到保護(hù)公民權(quán)益目的的,而且行政訴訟的確能夠讓行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到自身管理中的問題,具有監(jiān)督、控制行政的功效。不過,行政訴訟和行政復(fù)議制度的發(fā)展表明,由此將行政訴訟定位于監(jiān)督制度,進(jìn)而以此安排行政訴訟制度,可能會(huì)帶來負(fù)面作用。
監(jiān)督致力于發(fā)現(xiàn)行政管理中的問題,糾正存在的違法或錯(cuò)誤之處,并提出完善方案,它指向于行政管理本身,聚集于行政管理水平的提高。作為一種訴訟制度,行政訴訟顯然無法完成以監(jiān)督為主要目的的安排,因?yàn)樾姓V訟必須滿足訴訟的要求和安排,它以存在爭(zhēng)議為前提,以審查判斷當(dāng)事人的請(qǐng)求是否成立為中心任務(wù)。因此,行政訴訟的定位必須回歸訴訟制度本身,訴訟的基本功能是解決爭(zhēng)議進(jìn)而保護(hù)公民權(quán)利,行政訴訟雖與民事訴訟、刑事訴訟有所區(qū)別,但不能否認(rèn)其本質(zhì)屬性。
事實(shí)上,之前我們將行政復(fù)議制度定位于以監(jiān)督為主的制度,其結(jié)果是給行政復(fù)議制度帶來了過多的行政化,開放性不足,程序?qū)剐匀?現(xiàn)在我們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到這一定位存在的問題,開始將行政復(fù)議拉回到救濟(jì)制度。行政復(fù)議制度此前定位帶來的教訓(xùn),值得我們總結(jié)。行政訴訟略有不同,從一開始我們就注意其擔(dān)負(fù)著救濟(jì)功能,但在行政訴訟制度的具體安排上貫徹得并不徹底。近年來,一些學(xué)者仍堅(jiān)持或強(qiáng)調(diào)行政訴訟的監(jiān)督功能,也說明仍存在不同意見。
行政訴訟具有監(jiān)督功能,行政訴訟中的一些訴訟形式也可以側(cè)重監(jiān)督[2],但整體而言行政訴訟的根本目的或主要目的仍應(yīng)定位于通過解決行政爭(zhēng)議保護(hù)公民的合法權(quán)益,這已為我國(guó)行政復(fù)議和訴訟制度的長(zhǎng)期實(shí)踐所充分證明,不僅《行政訴訟法》修改應(yīng)當(dāng)如此,《行政復(fù)議法》的修改亦應(yīng)堅(jiān)持這一點(diǎn)。
在行政復(fù)議與行政訴訟都定位于救濟(jì)制度(當(dāng)然二者的安排存在不同)的情況下,衍生出的問題是哪一種救濟(jì)制度應(yīng)成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道。行政復(fù)議制度的建立晚于行政訴訟制度,《行政復(fù)議法》于1999年頒布實(shí)施,因此對(duì)此問題雖有理論探討,但并未成為焦點(diǎn)。只是近年來伴隨著社會(huì)矛盾糾紛的增多,有學(xué)者提出應(yīng)將行政復(fù)議作為解決行政爭(zhēng)議的主渠道[3],方引發(fā)了學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門的爭(zhēng)論。由于這關(guān)系到《行政訴訟法》與《行政復(fù)議法》的修訂,需要深入分析。目前,全國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟的案件量大體相當(dāng),就處理的案件量尚不能說哪一種渠道占優(yōu)勢(shì)更難言占主導(dǎo)地位,不過從未來發(fā)展角度看,較為理想的安排是行政復(fù)議成為主渠道,行政訴訟為最終裁判者。當(dāng)然,行政復(fù)議成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道不是靠強(qiáng)制復(fù)議前置取得的,而應(yīng)通過其優(yōu)勢(shì)發(fā)揮由當(dāng)事人自愿選擇實(shí)現(xiàn)。
二、敞開行政訴訟之門
多年來,行政訴訟備受批評(píng)的重要問題之一是行政爭(zhēng)議進(jìn)入法院難?？陀^而言,造成這一局面的原因是多重的,是各種因素共同作用的結(jié)果。不過,制度上即《行政訴訟法》對(duì)當(dāng)事人提起行政訴訟附設(shè)較多的限制是重要因素?！缎姓V訟法》的修改必須致力于解決這一問題,敞開行政訴訟之門,讓行政爭(zhēng)議能夠順利進(jìn)入司法審判。敞開行政訴訟之門涉及行政訴訟受案范圍、原告資格、被告確定等問題,需要逐一分析。
(一)擴(kuò)大受案范圍
受案范圍涉及的是因哪些行政事項(xiàng)引發(fā)的行政爭(zhēng)議可以納入司法處理的范圍,對(duì)當(dāng)事人而言意味著對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的哪些決定或行為可以向法院提起行政訴訟。多年來,受案范圍過窄、擴(kuò)大受案范圍、讓更多的行政爭(zhēng)議進(jìn)入司法已成為共識(shí)。擴(kuò)大行政訴訟受案范圍包括兩方面的內(nèi)容,調(diào)整規(guī)定方式和擴(kuò)大可受理事項(xiàng)。
對(duì)行政訴訟受案范圍的規(guī)定方式,雖是形式問題,但有重要意義?，F(xiàn)行《行政訴訟法》立法之時(shí),關(guān)于行政訴訟案件的受案范圍,曾經(jīng)是討論最多的重點(diǎn)問題之一。其時(shí)對(duì)哪些行政行為可以受理,哪些行政行為不能受理,是逐條討論的,最后形成了《行政訴訟法》所采用的肯定性列舉加否定性列舉的規(guī)定模式。行政訴訟實(shí)踐證明:雖然在當(dāng)時(shí)看來受案范圍已很寬泛,但仍有許多應(yīng)該受理的沒有被包括。這種肯定性列舉和否定性列舉立法模式,不可能窮盡一切行為,中間必然會(huì)留下了廣闊的灰色地帶,成為法院受理案件時(shí)爭(zhēng)論最多的地方。受案范圍應(yīng)采取概括式的肯定規(guī)定加排除式的列舉規(guī)定方式,即除明確列舉排除的情況外,所有行政行為均在受案范圍之內(nèi),成為行政法學(xué)界的共識(shí),也符合當(dāng)今世界通例。實(shí)際上,早在2000年施行的最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題解釋》(以下簡(jiǎn)稱《若干問題解釋》)已經(jīng)明確:“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服,依法提起訴訟的,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！比缓笞髁信e否定:“公民、法人或者其他組織對(duì)下列行政行為不服提起訴訟的,不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”無疑,最高人民法院的這一司法解釋確立的受案范圍模式,是符合實(shí)際需要的。修改《行政訴訟法》時(shí),可按此模式進(jìn)行。
對(duì)不予受理的事項(xiàng)中,應(yīng)作嚴(yán)格限制。抽象行政行為可否受理,有不同看法?！缎姓V訟法》只規(guī)定了對(duì)具體行政行為可以起訴,對(duì)“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令”的訴訟不予受理。但實(shí)際情況是,侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)益的“行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定命令”并不鮮見,且其損害范圍超過具體行政行為,因此將抽象行政行為納入受案范圍的呼聲很高。此外,《行政訴訟法》也將行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員獎(jiǎng)懲、任免等行為排除在行政訴訟受案范圍,這是受國(guó)外特別權(quán)力關(guān)系理論影響的產(chǎn)物。而此種理論已遭到摒棄,鑒于這類行為對(duì)公務(wù)員的影響和我國(guó)的實(shí)際情況,可以考慮將開除、公務(wù)員待遇等涉及公務(wù)員基本身份關(guān)系和重大利害關(guān)系的行政行為納入行政訴訟受案范圍。
(二)拓寬原告資格
原告資格決定著何人有權(quán)向法院起訴?！缎姓V訟法》規(guī)定可以起訴的范圍基本上限于侵犯公民、法人或者其他組織自己的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán),對(duì)原告資格進(jìn)行了較嚴(yán)格的限制。根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定,對(duì)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利,如政治權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、受教育權(quán)、宗教信仰權(quán)等,即使受到侵害,除非由單行立法作出特別規(guī)定,公民、法人或者其他組織無法依據(jù)該法提起訴訟,而只能尋求其他救濟(jì)途徑[4]。《若干問題解釋》第12條規(guī)定:“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的,可以依法提起行政訴訟?！贝艘?guī)定雖立意在于拓寬原告資格,但限于其地位,拓寬力度有限。
《行政訴訟法》以權(quán)利類別作為區(qū)分有無起訴資格的規(guī)定,雖在當(dāng)時(shí)有一定的合理性,但在今天顯然已不合時(shí)宜,應(yīng)當(dāng)確立法律上利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn),即凡與行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織,對(duì)該行政行為不服的,都可以提起訴訟,不應(yīng)附加權(quán)利類別因素。
在原告資格問題上,比較棘手的是行政公益訴訟問題。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定,公民、法人或者其他組織只能為保護(hù)自己的權(quán)益而起訴。不過,在現(xiàn)實(shí)中卻存在著因某一或某些行政機(jī)關(guān)作為或不作為,并未或未直接、不明顯損害某一特定的公民、法人或者其他組織的權(quán)益,但事實(shí)上對(duì)社會(huì)公共利益造成嚴(yán)重后果的情形。對(duì)此情形,一般的公民、法人或者其他組織雖與此有關(guān),但因與他人相比并無特別的利益,因而很難取得原告資格,這正是近年來相當(dāng)多的人呼吁要求建立行政公益訴訟的原因。不過,也有人擔(dān)心開放行政公益訴訟可能帶來諸多問題,如隨意起訴、法院是否有能力處理等等。
綜合這些因素,我們可以考慮借鑒《民事訴訟法》的做法。剛剛修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@一規(guī)定認(rèn)可了民事公益訴訟,但又采取了循序漸進(jìn)的推進(jìn)方法,對(duì)可以提起的領(lǐng)域和主體進(jìn)行了限制。
《行政訴訟法》修改可以劃定允許提起行政公益訴訟的范圍,如自然資源、生態(tài)環(huán)境,食品藥品等公共安全、行政壟斷等,標(biāo)準(zhǔn)就是關(guān)系公眾生命健康等重大公共利益且通過公益訴訟比較恰當(dāng)?shù)?具體領(lǐng)域和事項(xiàng)可以再論證確定。由于我國(guó)的社會(huì)組織尚須有一個(gè)成長(zhǎng)和成熟的過程,對(duì)提起公益訴訟的主體可行的方式是由檢察機(jī)關(guān)以及經(jīng)批準(zhǔn)的社會(huì)組織承擔(dān)。
(三)簡(jiǎn)化和擴(kuò)充行政訴訟被告并舉
行政訴訟被告看似與敞開行政訴訟之門關(guān)聯(lián)不大,實(shí)則不然。行政訴訟的被告可分為行政機(jī)關(guān)與法律法規(guī)授權(quán)的組織兩種類型,二者與行政訴訟之門關(guān)聯(lián)不同,調(diào)整策略也應(yīng)有所區(qū)別。
首先，要正確認(rèn)識(shí)我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟的基本關(guān)系。行政復(fù)議和行政訴訟是我國(guó)目前解決行政爭(zhēng)議的主要途徑。二者是解決行政爭(zhēng)議兩種不同的法律制度，行政復(fù)議是一種行政系統(tǒng)內(nèi)的救濟(jì)途徑，屬于行政監(jiān)督的一種類型，而行政訴訟是一種司法救濟(jì)途徑，屬于司法監(jiān)督的一種?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十七條規(guī)定：“對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定?！薄吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第十六條規(guī)定：“公民、法人或其他組織申請(qǐng)行政復(fù)議，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)依法受理的，或者法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議、對(duì)行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院提起行政訴訟。公民、法人或其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經(jīng)依法受理的，不得申請(qǐng)行政復(fù)議?！庇纱丝梢?，我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟的基本關(guān)系是以公民、法人或其他組織自由選擇為原則，以行政復(fù)議前置為例外的。所謂行政復(fù)議前置是指依照法律、法規(guī)規(guī)定，公民、法人或其他組織不服行政機(jī)關(guān)的處理決定或認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，必須先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服的，才可以向人民法院起訴。在此情況下，公民、法人或其他組織在法定復(fù)議期限內(nèi)未申請(qǐng)復(fù)議或者在復(fù)議期間，都不能向人民法院提起行政訴訟，只有等到復(fù)議決定作出后才能起訴。因此，行政復(fù)議與行政訴訟是兩種不能同時(shí)運(yùn)作的制度，公民、法人或其他組織無論選擇哪種救濟(jì)途徑，只能依據(jù)有關(guān)規(guī)定，有選擇、有秩序地進(jìn)行，而不能“腳踏兩只船”同時(shí)使用這兩種制度。
第二，法律、法規(guī)對(duì)土地權(quán)屬行政案件以行政復(fù)議為提起行政訴訟的必經(jīng)程序，也即行政復(fù)議前置的規(guī)定。《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條第一款明確規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”。該法強(qiáng)調(diào)是“應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議”而不是“可以先申請(qǐng)行政復(fù)議”，也就是說，法律規(guī)定了行政復(fù)議為對(duì)土地權(quán)屬行政案件提起行政訴訟的必經(jīng)程序，也即行政復(fù)議前置。其實(shí)，對(duì)土地行政案件是否應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)復(fù)議的問題，有關(guān)的法律、法規(guī)在不同時(shí)期有過不同的規(guī)定，在1990年國(guó)務(wù)院的《行政復(fù)議條例》的規(guī)定中，土地行政案件被排除在復(fù)議范圍之外，主要理由是這類案件屬于行政機(jī)關(guān)居間處理民事糾紛的行為，與行政機(jī)關(guān)管理行政相對(duì)人的行為，在性質(zhì)上是完全不同的。在1994年10月國(guó)務(wù)院修訂的《行政復(fù)議條例》的規(guī)定中，允許公民、法人或其他組織對(duì)涉及土地權(quán)屬的具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議。但1999年1月1日施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》仍規(guī)定公民、法人或其他組織對(duì)涉及土地權(quán)屬的具體行政行為可以直接向人民法院起訴。從以上看出，法律、法規(guī)對(duì)土地行政案件在提起行政訴訟前是否需申請(qǐng)行政復(fù)議的規(guī)定有著這樣一個(gè)從“排除”到“可以”到“應(yīng)當(dāng)”的過程。
第三，土地權(quán)屬行政案件實(shí)行行政復(fù)議前置的優(yōu)點(diǎn)。為何規(guī)定行政復(fù)議為對(duì)土地權(quán)屬行政案件提起行政訴訟的必經(jīng)程序，因?yàn)橥恋匦姓浞值伢w現(xiàn)了行政職權(quán)的運(yùn)作，是一種包含了國(guó)家強(qiáng)制性意志的具體行政行為，人民政府或其主管部門對(duì)土地的所有權(quán)或使用權(quán)歸屬作出處理決定，是根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律的授權(quán)作出的，在審判實(shí)踐中，人民法院審理這類行政案件時(shí)認(rèn)定具體行政行為的主要事實(shí)不清、證據(jù)不足，適用法律錯(cuò)誤，違反法定程序，超越職權(quán)或者濫用職權(quán)、具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)惹樾蔚?，即?duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理確有錯(cuò)誤的，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第二款規(guī)定，只能判決撤銷或部分撤銷，而不能或不宜改變其權(quán)屬處理決定，而且訴訟途徑存在訴訟期間過長(zhǎng)的缺陷；相反，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（三）項(xiàng)規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為具有上述情形的，可以決定變更，因此，復(fù)議途徑具有快捷的特點(diǎn)。另外，土地權(quán)屬行政案件實(shí)行行政復(fù)議前置的優(yōu)點(diǎn)還在于：1、行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間有監(jiān)督關(guān)系，因此，一旦下級(jí)行政機(jī)關(guān)與管理相對(duì)人發(fā)生糾紛，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)先行處理，不僅可以及時(shí)了解本系統(tǒng)或本地區(qū)的工作情況，而且還可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正錯(cuò)誤，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制；2、土地權(quán)屬行政案件，專業(yè)性強(qiáng)，涉及面廣，處理解決這類案件需要專門的土地管理知識(shí)，確立行政復(fù)議前置原則，便于查明事實(shí)，分清是非，使土地權(quán)屬行政爭(zhēng)議得以及時(shí)解決；3、土地權(quán)屬行政案件數(shù)量大，復(fù)雜程度不一，確立行政復(fù)議先行處理原則，可以使大量的土地權(quán)屬行政案件解決于行政復(fù)議程序之中，可以減輕法院行政審判的壓力，使法院可以集中精力審理經(jīng)過復(fù)議仍解決不了的土地權(quán)屬行政爭(zhēng)議案件。因此，行政復(fù)議與行政訴訟兩者相比較，對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議行政案件設(shè)定行政復(fù)議前置，可以減少當(dāng)事人的訴累，提高行政工作效率，節(jié)省審判資源，確保司法公正與效率。故對(duì)土地權(quán)屬行政案件，應(yīng)該先行復(fù)議。
關(guān)鍵詞：行政，執(zhí)行，立法
如果我們暫且從廣義角度理解“行政法”，那末它應(yīng)當(dāng)既包括行政實(shí)體法，又包括行政訴訟法。[1]由此，本文所探討的“行政法上的強(qiáng)制執(zhí)行”自然應(yīng)當(dāng)覆蓋行政管理與司法審查的全過程，即它既包括行政管理中的強(qiáng)制執(zhí)行制度，也包括行政訴訟中的強(qiáng)制執(zhí)行行為。立足廣義行政法的意義，“行政法上的強(qiáng)制執(zhí)行”，理應(yīng)指一切由行政法規(guī)范（包括法律、法規(guī)、規(guī)章和包括司法解釋在內(nèi)的各種法律解釋）所設(shè)定，由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)所實(shí)施的旨在直接執(zhí)行或迫使當(dāng)事人履行由基礎(chǔ)行政行為或司法裁判所確定的行政法上的義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行行為及制度。在當(dāng)下的中國(guó)既沒有《行政強(qiáng)制法》，更沒有《行政程序法》的條件下，這種制度大都由《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》[2]（以下簡(jiǎn)稱“《行政訴訟法》”）和最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》[3]（以下簡(jiǎn)稱“最高人民法院《行政訴訟法解釋》”）所設(shè)定，部分由其他法律、法規(guī)或規(guī)章所銜接。我們可不能接受由行政訴訟法規(guī)范所規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行全屬于“行政訴訟”執(zhí)行制度的“邏輯”，因?yàn)槠渲幸恍┯尚姓V訟法規(guī)范所設(shè)定的強(qiáng)制執(zhí)行行為其“原性”恰恰屬于“行政實(shí)體法”上的強(qiáng)制執(zhí)行。與法國(guó)一樣奉承“訴訟先行”的中國(guó)，在缺乏相應(yīng)的行政實(shí)體立法的條件下，這種以程序法規(guī)定實(shí)體行為的“存在”不僅是可以接受的，而且是十分有益的。[4]但當(dāng)中國(guó)正把制定《行政強(qiáng)制法》和《行政程序法》列入研究與起草的議程時(shí)，我們?cè)俨荒馨灿谝浴霸V訟法”替代“實(shí)體法”的“現(xiàn)狀”了。我們必須對(duì)中國(guó)現(xiàn)行“行政法上的強(qiáng)制執(zhí)行”，不論它由《行政訴訟法》還是由其他法所規(guī)定，進(jìn)行分類、定性，幫助其尋找在未來立法中的真正“歸宿”。這就是本文的任務(wù)。
一、中國(guó)行政法上的強(qiáng)制執(zhí)行制度現(xiàn)狀及缺陷
當(dāng)我們進(jìn)入中國(guó)行政法上的強(qiáng)制執(zhí)行制度并按一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理時(shí)，就會(huì)驚訝地發(fā)現(xiàn)它們竟被設(shè)計(jì)得如此復(fù)雜及多樣；而且這種“復(fù)雜性”和“多樣性”已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了民事執(zhí)行制度和刑事執(zhí)行制度。如果我們用行政行為和司法行為的時(shí)間流程來考察這種強(qiáng)制執(zhí)行行為時(shí)，就不難發(fā)現(xiàn)它有下列諸多的種類：
第一類，行政事先執(zhí)行（用“A”表示）。
所謂行政事先執(zhí)行，系指行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為以后，在行政復(fù)議和行政訴訟之前，無須等到公民、法人或者其他組織“在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行”[5]時(shí)，更無須等到人民法院作出具有最終法律效力的裁判后，就能依本身的職權(quán)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的行為和制度。這種制度的存在，在理論上是以大陸法系“行政行為的效力”學(xué)說為基礎(chǔ)。這種學(xué)說指出，行政行為與司法行為不同，它只要一經(jīng)作出，就具有先行執(zhí)行力。在法律上，有人認(rèn)為它以《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》[6]（以下簡(jiǎn)稱“《行政復(fù)議法》”）第21條和《行政訴訟法》第44條所確立的“復(fù)議、訴訟不停止具體行政行為的執(zhí)行”原則為依據(jù)，這是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。因?yàn)椤缎姓?fù)議法》第21條和《行政訴訟法》第44條只回答在復(fù)議和訴訟“期間”的執(zhí)行問題，而沒有回答在這“期間”“以前”的執(zhí)行問題。由此說來，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為之后，在進(jìn)入行政復(fù)議或行政訴訟之前，是否可以實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，中國(guó)至今還沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定；這就只得依賴于個(gè)別法的個(gè)別規(guī)定了?，F(xiàn)在規(guī)定這種制度最為典型的法律是《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》[7].該法第56條和其他條文規(guī)定，納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的納稅決定不服的，應(yīng)當(dāng)在按決定履行了“決定”上規(guī)定的義務(wù)以后才可申請(qǐng)行政復(fù)議；稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人的所欠稅款有直接追繳的權(quán)力。
這種執(zhí)行的特點(diǎn)在于：1.執(zhí)行主體是行政機(jī)關(guān)，不是司法機(jī)關(guān)；2.被執(zhí)行人是被具體行政行為確定義務(wù)的公民、法人或者其他組織，即行政相對(duì)人；3.執(zhí)行內(nèi)容是具體行政行為確定的內(nèi)容；4.執(zhí)行所發(fā)生的時(shí)間是在具體行政行為作出以后，提起行政訴訟的期限到期之前。
第二類，行政復(fù)議期間的執(zhí)行（用“B”表示）。
關(guān)于在行政復(fù)議期間，行政機(jī)關(guān)是否可以強(qiáng)制執(zhí)行自己作出的具體行政行為，《行政復(fù)議法》早已有明確的規(guī)定?！缎姓?fù)議法》第21條規(guī)定：“行政復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行；但是，有下列情形之一的，可以停止執(zhí)行：（一）被申請(qǐng)人認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；（二）行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；（三）申請(qǐng)人申請(qǐng)停止執(zhí)行，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為其要求合理，決定停止執(zhí)行的；（四）法律規(guī)定停止執(zhí)行的?！边@就是說，關(guān)于行政復(fù)議期間的執(zhí)行，以“不停止對(duì)具體行政行為的執(zhí)行為原則，以停止執(zhí)行為例外”。
這種執(zhí)行的特點(diǎn)在于：1.執(zhí)行主體是行政機(jī)關(guān)，準(zhǔn)確地說，是作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)，而不是行政復(fù)議機(jī)關(guān)，更不是司法機(jī)關(guān)；2.被執(zhí)行人是被具體行政行為確定義務(wù)的公民、法人或者其他組織，即行政相對(duì)人；3.執(zhí)行內(nèi)容是具體行政行為確定的內(nèi)容；4.執(zhí)行所發(fā)生的時(shí)間是在行政復(fù)議期間。
第三類，對(duì)當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行時(shí)的執(zhí)行（用“C”表示）。
這類執(zhí)行制度由《行政訴訟法》第66條所設(shè)定。該條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸缎姓V訟法解釋》第87條第1款又規(guī)定：“法律、法規(guī)沒有賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！?/p>
這類執(zhí)行一方面發(fā)生在司法救濟(jì)即行政訴訟之前，所以它不是行政訴訟期間的執(zhí)行；另一方面又不存續(xù)于整個(gè)行政管理階段，它有特定的時(shí)間條件，那就是只有當(dāng)相對(duì)人“在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行時(shí)”才能發(fā)生的執(zhí)行，因而其時(shí)間上比第一類執(zhí)行，即行政事先執(zhí)行（A）要晚。
這種執(zhí)行的特點(diǎn)在于：1.執(zhí)行主體一般情況下是人民法院，特殊情況下也可以是行政機(jī)關(guān)；2.被執(zhí)行人是被具體行政行為確定義務(wù)的公民、法人或者其他組織，即行政相對(duì)人；3.執(zhí)行內(nèi)容是具體行政行為確定的內(nèi)容；4.執(zhí)行所發(fā)生的時(shí)間是在行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為之后，但當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行時(shí)。
如果從執(zhí)行主體的角度考察，本類執(zhí)行又可劃分為兩種：
C-1：當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行時(shí)，由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院對(duì)當(dāng)事人實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。由于《行政訴訟法》第66條確立的原則是“以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行為例外”，因而在當(dāng)下的中國(guó)，這類執(zhí)行所占比重最大。
C-2：當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行時(shí)，由行政機(jī)關(guān)自身依法對(duì)當(dāng)事人實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。從《行政訴訟法》第66條規(guī)定看，行政機(jī)關(guān)自己實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，受到一個(gè)嚴(yán)格條件的限制，即必須有“法”的授權(quán)。關(guān)于這個(gè)“法”的范圍，根據(jù)最高人民法院《行政訴訟法解釋》第87條的解釋，[8]應(yīng)當(dāng)是指“法律和法規(guī)”。[9]
第四類，對(duì)當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行并行政機(jī)關(guān)不申請(qǐng)執(zhí)行時(shí)的執(zhí)行（用“D”表示）。
這一執(zhí)行不是來自于《行政訴訟法》，而是來自于最高人民法院《行政訴訟法解釋》的規(guī)定。該《解釋》第90條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對(duì)平等主體之間民事爭(zhēng)議作出裁決后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不起訴又不履行，作出裁決的行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)執(zhí)行的期限內(nèi)未申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，生效具體行政行為確定的權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人在90日內(nèi)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。享有權(quán)利的公民、法人或者其他組織申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為，參照行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為的規(guī)定?！?/p>
這種執(zhí)行的特點(diǎn)在于：1.執(zhí)行主體是人民法院，不是行政機(jī)關(guān)；2.被執(zhí)行人是被行政裁決確定義務(wù)的公民、法人或者其他組織，即行政相對(duì)人；3.執(zhí)行內(nèi)容是行政裁決確定的內(nèi)容；4.執(zhí)行所發(fā)生的時(shí)間是在行政機(jī)關(guān)作出行政裁決之后，但當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行時(shí)。
這類制度與C-1比較，其最大的區(qū)別是：它是對(duì)行政裁決的執(zhí)行，而C-1是對(duì)行政裁決以外的具體行政行為的執(zhí)行。行政裁決雖然也是屬于具體行政行為，但它與其他具體行政行為不同的是：行政機(jī)關(guān)是以“中間人”的身份處理平等主體之間的民事關(guān)系。
第五類，由行政機(jī)關(guān)選擇的執(zhí)行（用“E”表示）。
最高人民法院《行政訴訟法解釋》第87條第2款規(guī)定：“法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，也可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院可以依法受理?！边@一規(guī)定的意思是，如果法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，也可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，那末行政機(jī)關(guān)就有選擇權(quán)：它既可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，也可自己依法強(qiáng)制執(zhí)行；但行政機(jī)關(guān)向人民法院提出申請(qǐng)后，人民法院可以受理，也可以不受理。
這類執(zhí)行，從時(shí)間上看，它限于“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行時(shí)”的所實(shí)施的執(zhí)行。因而可以說，實(shí)質(zhì)上它是對(duì)第三類執(zhí)行（C）的補(bǔ)充，C的主要特點(diǎn)均適用于它。但它與C比較，又有明顯差異，表現(xiàn)在以下幾處：
一是，在C中，申請(qǐng)人對(duì)執(zhí)行主體沒有選擇權(quán)。在法律、法規(guī)規(guī)定行政機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時(shí)，由行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行；在法律、法規(guī)沒有賦予行政機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時(shí)，行政機(jī)關(guān)只得申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。而在本類執(zhí)行（E）中，由于法律、法規(guī)既規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以強(qiáng)制執(zhí)行，也規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，因此在啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序時(shí)，可以由行政機(jī)關(guān)作出選擇。
二是，在C中，當(dāng)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，人民法院“應(yīng)當(dāng)”受理，除非不符合申請(qǐng)條件。但在本執(zhí)行中，不論行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)是否符合申請(qǐng)條件，人民法院“可以”受理，同時(shí)也意味著可以不受理。因?yàn)榧幢闳嗣穹ㄔ翰皇芾恚膊粫?huì)出現(xiàn)執(zhí)行上的“真空”。
在本類執(zhí)行中，最終的執(zhí)行主體只有兩個(gè)，不是行政機(jī)關(guān)，就是人民法院。因而它的分類又會(huì)與C類執(zhí)行的再分類相同，即一類是（C-1）司法機(jī)關(guān)的執(zhí)行，另一類是（C-2）行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行。
第六類，行政訴訟期間對(duì)被訴具體行政行為的執(zhí)行（用“F”表示）。
這是解決在行政訴訟期間，具體行政行為是否可以被行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的問題。我國(guó)《行政訴訟法》第44條規(guī)定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。但有下列情形之一的，停止具體行政行為的執(zhí)行：（一）被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；（二）原告申請(qǐng)停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該具體行政行為的執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會(huì)公共利益，裁定停止執(zhí)行的；（三）法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的?！睆倪@里可以看出，由《行政訴訟法》設(shè)定的這類執(zhí)行制度是：訴訟期間，以不停止具體行政行為的執(zhí)行為原則，以停止具體行政行為的執(zhí)行為例外。
這類執(zhí)行的特點(diǎn)是：1.執(zhí)行主體是行政機(jī)關(guān)；2.被執(zhí)行人是公民、法人或者其他組織；3.執(zhí)行內(nèi)容是被訴的具體行政行為；4.執(zhí)行時(shí)間發(fā)生在行政訴訟期間。
第七類，司法裁判前的先行司法執(zhí)行（用“G”表示）。
這是解決在司法裁判前，具體行政行為是否可以被人民法院執(zhí)行的問題。最高人民法院《行政訴訟法解釋》第94條又規(guī)定：“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行，但不及時(shí)執(zhí)行可能給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行。后者申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。”這說明，人民法院在作出具有最終法律效力的裁判之前，原則上是不能執(zhí)行被訴具體行政行為的；但在特殊條件下，可以先行司法執(zhí)行。
這一執(zhí)行有下列特點(diǎn)：1.執(zhí)行主體是人民法院；2.被執(zhí)行人是公民、法人或者其他組織；3.執(zhí)行內(nèi)容是被訴的具體行政行為；4.執(zhí)行時(shí)間發(fā)生在行政訴訟期間，但在人民法院作出具有最終法律效力的裁決之前；5.執(zhí)行的條件非常嚴(yán)格，限于“不及時(shí)執(zhí)行可能給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失”，而且如果申請(qǐng)人是“具體行政行為確定的權(quán)利人”的話，它還應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。
第八類，對(duì)生效司法裁判的執(zhí)行（用“H”表示）。
這是解決人民法院作出具有最終法律效力的裁決之后如何執(zhí)行的問題。從時(shí)間流程上看，它是一種最后的執(zhí)行。我國(guó)《行政訴訟法》第65條規(guī)定：“當(dāng)事人必須履行人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定。公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定的，行政機(jī)關(guān)可以向第一審人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定的，第一審人民法院可以采取以下措施：（一）對(duì)應(yīng)當(dāng)歸還的罰款或者應(yīng)當(dāng)給付的賠償金，通知銀行從該行政機(jī)關(guān)的帳戶內(nèi)劃撥；（二）在規(guī)定期限內(nèi)不執(zhí)行的，從期滿之日起，對(duì)該行政機(jī)關(guān)按日處五十元至一百元的罰款；（三）向該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)提出司法建議。接受司法建議的機(jī)關(guān)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并將處理情況告知人民法院；（四）拒不執(zhí)行判決、裁定，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究主管人員和直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸缎姓V訟法解釋》第83條又補(bǔ)充規(guī)定：“對(duì)發(fā)生法律效力的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政賠償調(diào)解書，負(fù)有義務(wù)的一方當(dāng)事人拒絕履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！?/p>
這一執(zhí)行的特點(diǎn)是：1.執(zhí)行主體可以是人民法院，也可以是行政機(jī)關(guān)；2.被執(zhí)行人也既可能是公民、法人或者其他組織，也可能是行政機(jī)關(guān)；3.執(zhí)行內(nèi)容是具有最終法律效力的司法裁判；4.執(zhí)行時(shí)間發(fā)生在人民法院作出具有最終法律效力的司法裁判之后；5.執(zhí)行的條件是當(dāng)事人不履行司法裁判。
為便于分解執(zhí)行制度的結(jié)構(gòu)，這類執(zhí)行可以從執(zhí)行主體上分為：H-1，即人民法院對(duì)司法裁判的強(qiáng)制執(zhí)行和H-2，即行政機(jī)關(guān)對(duì)司法裁判的強(qiáng)制執(zhí)行。從《行政訴訟法》第65條和最高人民法院《行政訴訟法解釋》第83條規(guī)定內(nèi)容看，對(duì)于已經(jīng)生效的司法裁判，原則上應(yīng)當(dāng)由人民法院執(zhí)行，在法律和法規(guī)有明文授權(quán)的條件下，也可由行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。但我國(guó)迄今為止的法律或法規(guī)尚未對(duì)行政機(jī)關(guān)授權(quán)過強(qiáng)制執(zhí)行生效司法裁判的權(quán)力。因而可以說，H-2在理論上是成立的，可在實(shí)際上是不存在的。
到此，我們可以把中國(guó)現(xiàn)行各項(xiàng)行政法上的強(qiáng)制執(zhí)行制度，即執(zhí)行行為的名稱、表示符號(hào)、法的依據(jù)、主要特點(diǎn)及再分類歸結(jié)如下：
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|序號(hào)| 名稱 |表示符號(hào)| 法的依據(jù) | 主要特點(diǎn) | 再分類 |
|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|
| | | | |1.執(zhí)行主體是行政機(jī)關(guān) | |
| | | | |2.被執(zhí)行人是行政相對(duì)人| |
| | | | |3.執(zhí)行內(nèi)容是具體行政行| |
| 1 | 行政先事執(zhí)行 | A |《稅收征收管理法》| 為確定的內(nèi)容 | |
| | | | 第56條等 |4.執(zhí)行所發(fā)生的時(shí)間是在| |
| | | | | 具體行政行為作出以后| |
| | | | | 提起行政訴訟的期限到| |
案例:某團(tuán)場(chǎng)于2004年9月為促銷其生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品——早酥梨,通過非法渠道購(gòu)進(jìn)標(biāo)有“庫(kù)爾勒香梨”注冊(cè)商標(biāo)的包裝箱2萬(wàn)套,將早酥梨包裝后裝入這種紙箱進(jìn)行銷售,總計(jì)銷售額60萬(wàn)元。該轄區(qū)工商局經(jīng)調(diào)查認(rèn)定該團(tuán)場(chǎng)的行為已構(gòu)成侵犯注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)行為,應(yīng)予以查處。擬做出沒收剩余未售出的侵權(quán)商品,并處罰款2萬(wàn)元的行政處罰。
該案在履行行政處罰法制核審中產(chǎn)生了意見分歧,主要集中在是否告知當(dāng)事人行政復(fù)議途徑的問題上?！渡虡?biāo)法》第五十三條規(guī)定“工商行政管理部門處理時(shí),認(rèn)定侵權(quán)行為成立的,責(zé)令立即停止侵權(quán)行為,沒收、銷毀侵權(quán)商品和專門用于制造侵權(quán)商品、偽造注冊(cè)商標(biāo)標(biāo)識(shí)的工具,并可處以罰款。當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的,可以自收到處理通知之日起十五日內(nèi)依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》向人民法院起訴”。一種意見認(rèn)為:該團(tuán)場(chǎng)的注冊(cè)商標(biāo)侵權(quán)行為適用《商標(biāo)法》處罰,根據(jù)《商標(biāo)法》的上述規(guī)定,并未明確說明其是否可以申請(qǐng)復(fù)議。應(yīng)當(dāng)按照《商標(biāo)法》的規(guī)定,告知其在十五日內(nèi)向人民法院起訴,不告知其復(fù)議的途徑及時(shí)效。另一種意見認(rèn)為,《商標(biāo)法》雖然未做出行政復(fù)議途徑和時(shí)效說明,但工商部門的行政處罰按照《行政處罰法》第六條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰,享有陳述權(quán)、申辯權(quán);對(duì)行政處罰不服的,有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟”和《行政復(fù)議法》第六條第(一)項(xiàng)規(guī)定“對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)……等行政處罰決定不服的”,可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議。該團(tuán)場(chǎng)如不服處罰決定,有依法申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利。因此,必須告知其行政復(fù)議的途徑和時(shí)效。本人認(rèn)為,第二種意見較為準(zhǔn)確,雖然本案適用《商標(biāo)法》定性處罰,但作為工商行政管理部門做出的行政處罰還必須要符合《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》的規(guī)范,未告知當(dāng)事人的行政復(fù)議途徑及時(shí)效,就擅自剝奪了行為人的行政復(fù)議權(quán)利,違反了上述法律的規(guī)定和原則。《商標(biāo)法》第五十三條規(guī)定十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟是對(duì)訴訟時(shí)效的規(guī)定,是符合《行政訴訟法》中“特殊規(guī)定”原則的,即《商標(biāo)法》對(duì)訴訟時(shí)效的特殊規(guī)定。此外,其他法律如《廣告法》對(duì)訴訟時(shí)效的特殊規(guī)定,也并未排除當(dāng)事人行政復(fù)議的權(quán)利。《行政復(fù)議法》第九條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的,可以自知道該具體行政行為之日起60日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng);但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過60日的除外”。根據(jù)上述規(guī)定,工商部門依據(jù)《商標(biāo)法》實(shí)施的行政處罰應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利,明確告知其行政復(fù)議途徑及時(shí)效。
在行政執(zhí)法實(shí)踐中,還有執(zhí)法人員提出,對(duì)違反《廣告法》的案件,在實(shí)施行政處罰時(shí),依照《廣告法》的規(guī)定,行政復(fù)議和訴訟時(shí)效均為15日內(nèi),是否適用法律的“特別規(guī)定”原則,按15日內(nèi)告知其復(fù)議和訴訟途徑、時(shí)效。《廣告法》第四十八條規(guī)定:“當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的,可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)向作出處罰決定的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議;當(dāng)事人也可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)直接向人民法院起訴”。本條規(guī)定中,行政復(fù)議時(shí)效為十五日內(nèi),雖然與《行政復(fù)議法》的60日內(nèi)規(guī)定不同,但《行政復(fù)議法》規(guī)定的“除外”原則是“申請(qǐng)期限超過60日的除外”。因此,工商行政管理機(jī)關(guān)根據(jù)《廣告法》做出的行政處罰,也應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定,告知當(dāng)事人可以在60日內(nèi)申請(qǐng)復(fù)議,這也是《行政復(fù)議法》對(duì)當(dāng)事人“行政救濟(jì)”原則的體現(xiàn)。在上述案例中,如果當(dāng)事人在15日內(nèi)已向人民法院提起訴訟,那么該當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán)即行中止。
在一些法律、法規(guī)中未做明確說明行政復(fù)議或訴訟的途徑及時(shí)效,例如《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《公司法》等,我們就應(yīng)當(dāng)按照《行政處罰法》和《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》的規(guī)定,明確告知當(dāng)事人行政復(fù)議和訴訟的途徑及時(shí)效。有些法律、法規(guī)規(guī)定的“行政復(fù)議前置”,例如《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》、《企業(yè)法人登記管理暫行條例》等,工商機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí),只告知當(dāng)事人行政復(fù)議的途徑及時(shí)效,如“60日內(nèi)向上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議”即可。
「關(guān)鍵詞行政訴訟證據(jù) 行政復(fù)議證據(jù) 缺陷 完善
證據(jù)在法學(xué)界被視為訴訟的脊梁，是構(gòu)筑訴訟大廈最為可靠的基石。本文所要討論的行政復(fù)議證據(jù)是指在行政復(fù)議中可以用來證明行政案件事實(shí)的材料。本文討論的前提是承認(rèn)行政復(fù)議制度是一種司法化的制度，至少是一種準(zhǔn)司法性行為。①
《行政復(fù)議法》規(guī)定了行政復(fù)議的證據(jù)制度，是對(duì)原《行政復(fù)議條例》的重大創(chuàng)新，但是目前我國(guó)行政復(fù)議證據(jù)制度處于非常滯后的狀態(tài)，僅有少數(shù)的幾個(gè)條款散見于行政復(fù)議和行政訴訟等相關(guān)的法律規(guī)定中。由于行政復(fù)議法對(duì)復(fù)議過程中如何進(jìn)行質(zhì)證、確認(rèn)證據(jù)等問題沒有規(guī)定，作為“準(zhǔn)法官”的復(fù)議辦案人員在審查案件中非常尷尬：一方面，如果辦案人員采用書面審理方式，則對(duì)采用哪些事實(shí)作為證據(jù)完全取決于辦案人員的“自由心證”。 ②這就產(chǎn)生了問題。首先，如何進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定客觀上沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，完全取決于辦案人員自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)，主觀性太強(qiáng)。辦案人員自身也“倍受煎熬”，案件中某些關(guān)鍵事實(shí)和證據(jù)存在疑點(diǎn)時(shí)書面材料無法體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)采信哪些證據(jù)、采信的證據(jù)是否是與案件的客觀事實(shí)完全相符等都是需要考慮的。其次，當(dāng)事人特別是申請(qǐng)人由于缺乏知情權(quán)、申辯權(quán)等基本權(quán)利而顧慮重重，似乎行政復(fù)議辦案是“糊涂人斷糊涂案”，進(jìn)而對(duì)復(fù)議決定不能心服口服，達(dá)不到“定紛止?fàn)帯钡男Ч?。另一方面，如果采用公開質(zhì)證方式效果固然很好，但是缺乏法律依據(jù)，辦案人員心中還是底氣不足。在質(zhì)證過程中只能照搬照抄行政訴訟證據(jù)制度，而且即使在復(fù)議過程中經(jīng)質(zhì)證作為證據(jù)使用的“證據(jù)”在行政訴訟中能否得到確認(rèn)還是一個(gè)未知數(shù)。因此，沒有科學(xué)而又合理的復(fù)議證據(jù)制度之建構(gòu)，就不可能有依法行政、復(fù)議為民的穩(wěn)健推進(jìn)和有序開展。從理論上講，研究復(fù)議證據(jù)制度有利于進(jìn)一步完善行政證據(jù)制度，彌補(bǔ)理論上的空白，增強(qiáng)證據(jù)制度的系統(tǒng)性、科學(xué)性。聯(lián)系復(fù)議工作實(shí)際，對(duì)當(dāng)事人而言，行政復(fù)議證據(jù)是當(dāng)事人履行舉證責(zé)任的基本載體，也是證明其合法主張的基本手段，更直接關(guān)系著復(fù)議案件的后果，與當(dāng)事人的權(quán)益息息相關(guān)。對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)來說，證據(jù)是查明和確定案件真實(shí)情況的依據(jù)。復(fù)議證據(jù)可以使復(fù)議機(jī)關(guān)依法辦案，有章可循，有利于降低行政成本，節(jié)約行政資源?；诖?，我們需要厘定行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則，更需要完善行政復(fù)議證據(jù)制度以更好地發(fā)揮復(fù)議功能，切實(shí)踐行法治。本文試圖對(duì)此作一初步探討，以期拋磚引玉。
一、從行政訴訟證據(jù)認(rèn)識(shí)行政復(fù)議證據(jù)
行政訴訟證據(jù)是指在行政訴訟中用來證明行政爭(zhēng)議案件事實(shí)的一切材料，行政訴訟證據(jù)及其運(yùn)用有其獨(dú)特的特點(diǎn)。表現(xiàn)在以下方面：⑴ 證明對(duì)象的特殊性。由于行政訴訟的審理對(duì)象是被訴具體行政行為的合法性，因此所有的證據(jù)都圍繞著具體行政行為是否合法而進(jìn)行。⑵ 證據(jù)本身的特殊性。行政訴訟中所采用的證據(jù)是以該證據(jù)在具體行政行為作出之前已被采用為前提條件，是依據(jù)性的證據(jù)，它在訴訟階段之前已被作為證據(jù)所使用。“行政訴訟中的證據(jù)主要是復(fù)查性證據(jù)。所謂復(fù)查性是指對(duì)已經(jīng)使用過的證據(jù)進(jìn)行新一輪的審查，以查明是否存在不合理或不合法的情況” ③ ⑶ 證明作用的特殊性。在具體行政行為作出時(shí)未采用過的證據(jù)只能用來證明具體行政行為的違法性，而不能用來證明具體行政行為的合法性。⑷ 證據(jù)范圍的特殊性。行政訴訟的證據(jù)范圍不僅包括一般的事實(shí)，而且包括作出具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件。規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的法律根據(jù)，在因行政機(jī)關(guān)適用該規(guī)范性文件而引起的訴訟中，規(guī)范性文件的存在及其合法性便成為證明對(duì)象。④ 以此視角來看，行政訴訟證據(jù)與行政復(fù)議證據(jù)都屬于行政證據(jù)，從本質(zhì)上講，兩者具有同一性。因此，在我國(guó)行政復(fù)議證據(jù)制度尚不完備的情況下通過對(duì)比行政訴訟證據(jù)中的相關(guān)規(guī)定來認(rèn)識(shí)行政復(fù)議證據(jù)實(shí)有必要。
（一）從證據(jù)的來源認(rèn)識(shí)復(fù)議證據(jù)
行政訴訟中，作為證據(jù)的材料主要來源于行政程序中。行政機(jī)關(guān)在行政程序中收集認(rèn)定的證明具體行政行為合法的證據(jù)進(jìn)入行政訴訟程序后，由法院審查該證據(jù)的真實(shí)性，從而最終確認(rèn)具體行政行為是否合法。也就是說，行政訴訟證據(jù)具有雙重性或中間性的特點(diǎn)。而在行政復(fù)議過程中，用來證明原具體行政行為合法性的證據(jù)也是在行政程序中已經(jīng)被使用過的證據(jù)。從這個(gè)意義上說，行政訴訟或行政復(fù)議事實(shí)上成為行政程序的“上訴審”，行政訴訟證據(jù)和行政復(fù)議證據(jù)具有同一性。不管是在訴訟程序中，還是在復(fù)議過程中，無非就是把已經(jīng)使用過的證據(jù)提交給人民法院或復(fù)議機(jī)關(guān)來判斷這個(gè)證據(jù)能否證明原具體行政行為的合法性。
（二）從證據(jù)的固有屬性認(rèn)識(shí)復(fù)議證據(jù)
行政訴訟證據(jù)和行政復(fù)議證據(jù)都屬于證據(jù)的種類，從本質(zhì)上講，都屬于具有法律意義的證據(jù)。作為行政訴訟和行政復(fù)議程序中的證據(jù)，兩者都具有證據(jù)的基本屬性，即客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性。而且由于行政機(jī)關(guān)處理的行政事務(wù)大多具有技術(shù)性，行政執(zhí)法在很大程度上是技術(shù)執(zhí)法。技術(shù)性的行政事務(wù)只能用技術(shù)性的事實(shí)材料來證明。同時(shí)行政事務(wù)不僅具有技術(shù)性，而且具有行業(yè)性，行政執(zhí)法都是行業(yè)執(zhí)法，因此行政訴訟證據(jù)和行政復(fù)議證據(jù)都具有明顯的技術(shù)性和行業(yè)性。
（三）從證據(jù)的表現(xiàn)形式認(rèn)識(shí)復(fù)議證據(jù)
行政訴訟法明確規(guī)定了七種法定證據(jù)形式?，F(xiàn)行訴訟制度中，三大訴訟法都對(duì)證據(jù)的表現(xiàn)形式作出了明確的規(guī)定。比較三大訴訟領(lǐng)域的證據(jù)表現(xiàn)形式，可以發(fā)現(xiàn)其差別較大。結(jié)合我國(guó)行政復(fù)議工作的實(shí)踐，行政復(fù)議證據(jù)與行政訴訟證據(jù)表現(xiàn)形式卻基本相同，差別甚微。
（四）從舉證責(zé)任、舉證期限認(rèn)識(shí)復(fù)議證據(jù)
行政訴訟中對(duì)舉證責(zé)任、舉證期限作了明確規(guī)定。被告負(fù)舉證責(zé)任是行政訴訟最為重要的特殊證據(jù)規(guī)則，并且應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)舉證?！缎姓?fù)議法》對(duì)此也有全面的規(guī)定。該法第23條規(guī)定了舉證責(zé)任，即“被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)書副本或者申請(qǐng)筆錄復(fù)印件之日起10日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料”。第28條第1款第4項(xiàng)規(guī)定了不承擔(dān)舉證責(zé)任的法律后果，即“被申請(qǐng)人不按照本法第23條的規(guī)定提出書面答復(fù)、提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料的，視為該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)，決定撤銷該具體行政行為”。
綜上，行政訴訟證據(jù)與行政復(fù)議證據(jù)具有極強(qiáng)的相似性。但是作為一種行政程序，行政復(fù)議畢竟在程序價(jià)值、運(yùn)作機(jī)制等方面與作為司法程序的行政訴訟具有本質(zhì)區(qū)別。因而行政復(fù)議證據(jù)也具有自身的特殊性，其證據(jù)制度應(yīng)與行政訴訟證據(jù)制度不同。⑤ 因研究問題角度不同，這里對(duì)其區(qū)別就不作分析。
二、行政復(fù)議法證據(jù)規(guī)定的缺陷分析
《行政復(fù)議法》對(duì)行政復(fù)議證據(jù)作了相關(guān)規(guī)定，但是非常原則，而且極不系統(tǒng)。行政復(fù)議法提到證據(jù)方面的內(nèi)容的共有五處，一處是第3條第2項(xiàng)規(guī)定了復(fù)議機(jī)構(gòu)的取證權(quán)；二處是第23條第1款、第36條規(guī)定了被申請(qǐng)人的舉證責(zé)任、舉證期限及其違反該規(guī)定的法律后果；三處是第24條規(guī)定的被申請(qǐng)人在復(fù)議過程中不得收集證據(jù)的規(guī)定；四處是第23條第2款規(guī)定了當(dāng)事人查閱證據(jù)的閱卷權(quán)；最后是第28條對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)審查證據(jù)的原則規(guī)定。然而作為一種證據(jù)體系顯然存在明顯缺陷，具體表現(xiàn)在以下方面。
（一）證據(jù)種類的缺失
行政訴訟證據(jù)有書證、物證、視聽資料、證人證言、當(dāng)事人陳述、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄和現(xiàn)場(chǎng)筆錄。行政訴訟法這所以這樣規(guī)定，就是根據(jù)行政行為的實(shí)際，考慮到行政程序中證據(jù)的特殊要求而作出的?？梢钥闯鲞@一規(guī)定的著眼點(diǎn)實(shí)際上是行政證據(jù)的各種表現(xiàn)形式，那么行政復(fù)議法對(duì)復(fù)議證據(jù)又是如何規(guī)定的呢？行政復(fù)議法對(duì)證據(jù)種類沒有卻作出相應(yīng)規(guī)定。其實(shí)，在行政復(fù)議工作中也存在這種表現(xiàn)形式的證據(jù)，也需要對(duì)之進(jìn)行認(rèn)定。行政復(fù)議證據(jù)作為行政證據(jù)在特定領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化也應(yīng)當(dāng)作出明確規(guī)定，這只能說是行政復(fù)議法的一種缺失。
（二）申請(qǐng)人舉證責(zé)任的缺失
行政復(fù)議的舉證是指當(dāng)事人在復(fù)議機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下提出支持和證明自己復(fù)議主張的具體證據(jù)的活動(dòng)。舉證活動(dòng)通常包括申請(qǐng)人舉證、被申請(qǐng)人舉證、第三人舉證以及復(fù)議機(jī)構(gòu)依法調(diào)查取證。事實(shí)上，行政復(fù)議法只規(guī)定了被申請(qǐng)人的舉證責(zé)任，對(duì)復(fù)議機(jī)構(gòu)的取證作了規(guī)定。而對(duì)申請(qǐng)人的舉證責(zé)任只字未提，這不能不說是一種缺憾。
（三）第三人舉證規(guī)則的缺失
復(fù)議第三人是指同被申請(qǐng)的具體行政行為之間具有法律上的利害關(guān)系，為保護(hù)其合法權(quán)益而參加到行政復(fù)議活動(dòng)中的公民、法人或者其他組織。從行政復(fù)議實(shí)踐來看，復(fù)議第三人參加到正在進(jìn)行的復(fù)議程序有兩種基本形式，一是為充分保護(hù)利害關(guān)系人的合法權(quán)益，由復(fù)議機(jī)關(guān)追加利害關(guān)系人參加行政復(fù)議；二是由利害關(guān)系人申請(qǐng)參加行政復(fù)議。在第一種情況下，第三人參加到正在進(jìn)行的行政復(fù)議程序中應(yīng)當(dāng)負(fù)有哪些舉證責(zé)任、如何舉證等法律均無規(guī)定。在第二種情況下，利害關(guān)系人如何證明其與原具體行政行為具有利害關(guān)系，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些舉證責(zé)任也沒有相應(yīng)的規(guī)定?！缎姓?fù)議法》規(guī)定了第三人參加行政復(fù)議的權(quán)利、委托人的權(quán)利和查閱證據(jù)材料的權(quán)利，但是與第三人相關(guān)的舉證規(guī)則卻缺失。
（四）質(zhì)證規(guī)則的缺失
行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，只是在申請(qǐng)人提出要求或復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為不必要時(shí)，才向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況。令人遺憾的是行政復(fù)議法對(duì)質(zhì)證未作規(guī)定，僅僅規(guī)定了行政復(fù)議以書面審查為原則。這在理論上和實(shí)踐中產(chǎn)生了很多問題。首先，復(fù)議過程中是否需要質(zhì)證，理論上認(rèn)識(shí)不一。其次，如果行政復(fù)議存在質(zhì)證程序，那么應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行則是一個(gè)模糊不清的灰色地帶。而行政訴訟中對(duì)證據(jù)的質(zhì)證都作了明確規(guī)定。未經(jīng)庭審質(zhì)證的證據(jù)不能作為定案的依據(jù)。質(zhì)證的價(jià)值在于提高證據(jù)的可采性，這是認(rèn)定案件事實(shí)的基礎(chǔ)。實(shí)際上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在案件處理時(shí)，幾乎每個(gè)重要、復(fù)雜案件都需要采取現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，詢問證人等方式。
（五）證據(jù)裁判規(guī)則模糊不清
行政復(fù)議法規(guī)定，具體行政行為在認(rèn)定事實(shí)方面必須達(dá)到認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，否則面臨被撤銷、變更或確認(rèn)違法的危險(xiǎn)。從理論上講，證據(jù)確鑿是指證據(jù)確實(shí)充分，定案證據(jù)已經(jīng)查證屬實(shí)并在量上達(dá)到足以得出確定結(jié)論的程度。但是如何細(xì)化則缺乏客觀的標(biāo)準(zhǔn)，以至于在實(shí)踐中從證據(jù)形式、取證、認(rèn)證到證明標(biāo)準(zhǔn)等均處于混亂的狀態(tài)。理想的做法是應(yīng)當(dāng)為證明標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定某種標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)能夠最大程度地保證辦案人員作出正確的判斷。長(zhǎng)期以來，在人們的理念中總是認(rèn)為證據(jù)是客觀存在的。發(fā)生在過去的案件事實(shí)獨(dú)立地存在于客觀世界，只要竭盡全力就能夠完全地認(rèn)識(shí)和掌握，真正查個(gè)“水落石出”。在很多申請(qǐng)人的潛意識(shí)中，他們的所見所聞是絕對(duì)客觀性的，復(fù)議機(jī)關(guān)必須采納他們的觀點(diǎn)。一旦動(dòng)搖，則他們就難以接受。實(shí)際上，事實(shí)上發(fā)生的案件事實(shí)即客觀事實(shí)具有不可回復(fù)性，客觀事實(shí)在復(fù)議過程中是不能實(shí)現(xiàn)的，復(fù)議過程只有通過證據(jù)來裁判爭(zhēng)議。就行政復(fù)議而言，復(fù)議機(jī)關(guān)要通過當(dāng)事人所提供的證據(jù)對(duì)案件的事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，并以此為基礎(chǔ)判斷具體行政行為的合法性。因此證據(jù)裁判規(guī)則對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定起到極為重要的作用。
（六）證據(jù)效力規(guī)則的缺失
行政復(fù)議法對(duì)證據(jù)的效力沒有規(guī)定，值得研究的是行政訴訟法對(duì)復(fù)議中的證據(jù)效力有所涉及但規(guī)定不全。最高人民法院的《關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第31條第2款規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過程中收集和補(bǔ)充的證據(jù)，不能作為人民法院維持原具體行政行為的根據(jù)?！蛾P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第61條則規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中收集和補(bǔ)充的證據(jù)，或者作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中未向復(fù)議機(jī)關(guān)提交的證據(jù)，不能作為人民法院認(rèn)定原具體行政行為合法的依據(jù)。但是對(duì)經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)的事實(shí)能否作為定案依據(jù)則沒有相應(yīng)規(guī)定。仔細(xì)斟酌不難發(fā)現(xiàn)，上述規(guī)定實(shí)際上充分說明行政復(fù)議證據(jù)在行政訴訟中占有重要的位置，其隱含著以下幾個(gè)方面的意思：首先，肯定了復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過程中依法確認(rèn)的原有行政程序中的證據(jù)的效力。它實(shí)際上表明“復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過程中確認(rèn)的證據(jù)，可以作為人民法院維持原具體行政行為的根據(jù)?！?其次，排除復(fù)議程序中的“非法證據(jù)”，復(fù)議程序中復(fù)議機(jī)關(guān)收集和補(bǔ)充的的證據(jù)或被申請(qǐng)人在復(fù)議中未提交的證據(jù)應(yīng)當(dāng)排除。再次，凡是在復(fù)議過程中提交的證據(jù)都有可能作為證據(jù)在行政訴訟中予以確認(rèn)。因此無論是從理論上，還是從實(shí)踐中分析，行政復(fù)議法應(yīng)當(dāng)確立相關(guān)證據(jù)效力規(guī)則。
三、行政復(fù)議中應(yīng)當(dāng)確立的證據(jù)規(guī)則
從一定意義而言，行政訴訟證據(jù)與行政復(fù)議證據(jù)具有相當(dāng)程度的同一性，這種同一性對(duì)于我們理解行政復(fù)議證據(jù)，積極發(fā)揮證據(jù)在復(fù)議中的作用具有十分重要的意義。值得一提的是《行政訴訟法》和最高人民法院的《關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》、《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》中蘊(yùn)含了很多對(duì)行政復(fù)議證據(jù)的規(guī)定。筆者認(rèn)為，在行政復(fù)議實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)充分借鑒行政訴訟證據(jù)中的相關(guān)規(guī)定，規(guī)范復(fù)議辦案人員審查判斷證據(jù)的規(guī)則，進(jìn)一步完善行政復(fù)議證據(jù)制度，從而為復(fù)議辦案提供制度上的保障，推動(dòng)行政復(fù)議證據(jù)理論與實(shí)務(wù)的發(fā)展。
（一）確立法定證據(jù)種類
證據(jù)法定是證據(jù)法一項(xiàng)基本的原則，證據(jù)的種類理應(yīng)法定。所謂證據(jù)的種類法定是指根據(jù)證據(jù)事實(shí)的表現(xiàn)形式在法律上對(duì)證據(jù)所作的分類。證據(jù)種類法定具有重要意義：首先，法定性。只有法律確立的證據(jù)形式才有證據(jù)能力，不屬于法律規(guī)定的證據(jù)種類不能作為證據(jù)來運(yùn)用。其次，統(tǒng)一性。三大訴訟法都對(duì)證據(jù)形式進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定。它體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家證據(jù)制度的完善和系統(tǒng)性。再次，嚴(yán)格的證據(jù)劃分有利于當(dāng)事人更好地運(yùn)用各類證據(jù)去澄清案件事實(shí)，防止將不同種類的證據(jù)混為一談。因此《行政復(fù)議法》應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)一條：“證據(jù)種類有以下幾種：⑴ 書證；⑵ 物證；⑶ 視聽資料；⑷ 證人證言；⑸ 當(dāng)事人陳述；⑹ 鑒定結(jié)論；⑺ 勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄?！?/p>
（二）明確申請(qǐng)人的舉證責(zé)任
從行政復(fù)議的實(shí)踐看，單純規(guī)定被申請(qǐng)人的舉證責(zé)任既不符合行政復(fù)議的實(shí)際要求，也不能反映行政復(fù)議舉證責(zé)任的全貌。這突出的表現(xiàn)在：一則，容易誤導(dǎo)申請(qǐng)人。申請(qǐng)人普遍形成這樣的觀點(diǎn)，即被申請(qǐng)人在行政復(fù)議中負(fù)責(zé)舉證而申請(qǐng)人不是舉證責(zé)任的承擔(dān)者。當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員要求申請(qǐng)人提供相關(guān)初步證據(jù)時(shí)，申請(qǐng)人則大多認(rèn)為復(fù)議機(jī)關(guān)是在故意刁難他們，進(jìn)而產(chǎn)生不信任感，至使復(fù)議決定的權(quán)威下降，不利于案結(jié)事了。二則，違背了“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”這一基本原則。舉證責(zé)任的一般原則是誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證，申請(qǐng)人提起行政復(fù)議申請(qǐng)，需要的事實(shí)證據(jù)至少有以下兩項(xiàng)：⑴ 原具體行政行為存在。⑵ 原具體行政行為與自己有利害關(guān)系。因此，行政復(fù)議法應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交相關(guān)材料初步證明其申請(qǐng)符合復(fù)議受案條件：⑴ 原具體行政行為存在；⑵ 原具體行政行為與其有利害關(guān)系；⑶ 在被申請(qǐng)人不作為案件中證明其在行政程序中曾經(jīng)提出過申請(qǐng)的證據(jù)材料；⑷ 行政復(fù)議時(shí)一并提出行政賠償?shù)?，證明具體行政行為對(duì)其造成的損害的證明材料?！?/p>
（三）確立第三人舉證規(guī)則
第三人參加行政復(fù)議依法有權(quán)提出獨(dú)立主張，并提交相關(guān)證據(jù)。這是由第三人的獨(dú)立地位決定的，其復(fù)議主張（即行政救濟(jì)利益）是獨(dú)立的。因此復(fù)議法應(yīng)當(dāng)規(guī)定：“第三人參加行政復(fù)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交相關(guān)材料證明以下事實(shí)：⑴ 原具體行政行為與其有利害關(guān)系；⑵ 證明其主張的其他相關(guān)材料。第三人在復(fù)議程序中提供的、被申請(qǐng)人在行政程序中未作為具體行政行為的依據(jù)的證據(jù)不能作為認(rèn)定原具體行政行為合法的依據(jù)?！边@是因?yàn)椋菏紫?，第三人在行政?fù)議程序中舉證的證明對(duì)象是其與被申請(qǐng)的原具體行政行為之間利害關(guān)系的利益主張，而不是原具體行政行為的合法性。其次，這是由第三人的特殊性決定的。由于申請(qǐng)人一般是原具體行政行為合法性的異議者，同申請(qǐng)人相比，第三人可能是異議者，也可能是支持者。就證明結(jié)果而言，第三人舉證總是會(huì)對(duì)申請(qǐng)人或者被申請(qǐng)人一方有利，因此從利益平衡的角度分析應(yīng)當(dāng)對(duì)第三人的舉證設(shè)定一定的限制。具體來說，如果第三人的舉證對(duì)申請(qǐng)人有利，那么對(duì)其所舉證據(jù)的認(rèn)定應(yīng)參照對(duì)于申請(qǐng)人舉證的認(rèn)定規(guī)則，即證據(jù)規(guī)則較為寬松；如果第三人舉證對(duì)被申請(qǐng)人有利，那么對(duì)其所舉證據(jù)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)認(rèn)定，參照被申請(qǐng)人的舉證規(guī)則進(jìn)行認(rèn)定，其提交的有利于被申請(qǐng)人的相關(guān)材料而被申請(qǐng)人在復(fù)議過程中沒有提交的證據(jù)不能作為認(rèn)定具體行政行政行為合法性的依據(jù)。
（四）確立質(zhì)證規(guī)則
掌握充分確鑿的證據(jù)是正確處理案件的基礎(chǔ)，質(zhì)證是證據(jù)認(rèn)定中的重要環(huán)節(jié)。首先，“不辯不明”，質(zhì)證作為舉證和認(rèn)證的中間環(huán)節(jié)，它對(duì)行政爭(zhēng)議爭(zhēng)議的正確處理，保障公正公平具有至關(guān)重要的作用。通過當(dāng)事人圍繞證據(jù)的關(guān)聯(lián)性、合法性和真實(shí)性的質(zhì)疑與辯駁，復(fù)議機(jī)關(guān)才能作出理性的判斷。其次，質(zhì)證對(duì)當(dāng)事人而言是一種重要權(quán)利。質(zhì)證具有平等性，雙方都有質(zhì)證的權(quán)利。一方當(dāng)事人提出一項(xiàng)證據(jù)，對(duì)方當(dāng)事人如果不提出質(zhì)對(duì)和辯駁，則無法保障該當(dāng)事人的合法權(quán)益。最后，全國(guó)各地行政復(fù)議紛紛確立的行政復(fù)議聽證規(guī)則極具質(zhì)證規(guī)則的精神實(shí)質(zhì)，取得了良好效果。如湖北省、黑龍江省等省將聽證制度引入行政復(fù)議，很大程度上彌補(bǔ)了復(fù)議程序上的缺陷。聽證程序日益形成共識(shí)，制度化指日可待。⑥ 《湖北省行政復(fù)議聽證規(guī)則》第2條明確規(guī)定：“行政復(fù)議聽證，是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)在辦理行政復(fù)議案件過程中，為查明案件事實(shí)，由復(fù)議機(jī)構(gòu)決定并同聽證主持人組織和聽取當(dāng)事人就案件所涉及的具體行政行為的事實(shí)、證據(jù)、依據(jù)以及程序進(jìn)行陳述、舉證、質(zhì)證、辯論的活動(dòng)?！?其質(zhì)實(shí)是引入質(zhì)證規(guī)則，因此行政復(fù)議法應(yīng)當(dāng)規(guī)定：“證據(jù)應(yīng)當(dāng)公開質(zhì)證。未經(jīng)質(zhì)證的證據(jù)，不能作為定案依據(jù)。”
（五）明確證據(jù)裁判規(guī)則
我國(guó)證據(jù)理論較少論及行政復(fù)議的證據(jù)裁判規(guī)則問題，很多人甚至認(rèn)為其照搬行政訴訟的證據(jù)裁判規(guī)則就足夠了。以至于行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則完全受行政訴訟的影響，而忽視了自身的個(gè)性。筆者認(rèn)為，借鑒行政訴訟的證據(jù)裁判規(guī)則本無可厚非，然此種借鑒并非直接采用行政訴訟的證據(jù)規(guī)則，而是借鑒其方法論，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政復(fù)議的本質(zhì)特征運(yùn)用相近之方法來確定行政復(fù)議的證據(jù)裁判規(guī)則。復(fù)議法應(yīng)當(dāng)對(duì)之進(jìn)行規(guī)范：“復(fù)議機(jī)關(guān)審查行政案件，應(yīng)當(dāng)以證據(jù)證明的案件事實(shí)為依據(jù)。”理由：首先，正確區(qū)分了客觀事實(shí)與法律事實(shí)的界限，確立了真正意義上的證據(jù)裁判原則?？陀^存在的案件事實(shí)只有通過證據(jù)的“重建”，通過復(fù)議程序最終認(rèn)定，才具有科學(xué)性，可接受性。其次，有利于統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，提高復(fù)議證據(jù)的可預(yù)見性。通過明確的闡述，人們可以知曉復(fù)議決定的依據(jù)，進(jìn)而可以預(yù)見到其復(fù)議申請(qǐng)的結(jié)果。再次，有利于提高復(fù)議決定的權(quán)威。按照法定證據(jù)認(rèn)定案件事實(shí)并在此基礎(chǔ)上作出決定，比較容易獲得社會(huì)公眾的接受和認(rèn)可，從而提升復(fù)議決定的權(quán)威性。
（六）完善證據(jù)效力規(guī)則
在行政復(fù)議階段，復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)證據(jù)后作出復(fù)議決定可能出現(xiàn)的結(jié)果有三種情形：第一，經(jīng)查明，復(fù)議申請(qǐng)不符合法定條件（或出現(xiàn)法定事由），復(fù)議機(jī)關(guān)作出終止審理決定（或中止審理）；第二，原具體行政行為證據(jù)比較充分或只存在小的瑕疵時(shí)，作出維持決定；第三，原具體行政行為證據(jù)不足或存在明顯失當(dāng)時(shí)作出撤銷決定或改變決定。依據(jù)“先取證，后裁決”的原則要求，復(fù)議決定所依據(jù)的證據(jù)要求能夠經(jīng)得起訴訟的檢驗(yàn)，能夠得到司法審查的認(rèn)可。因此復(fù)議法應(yīng)當(dāng)規(guī)定：“對(duì)案件的審查可以參照行政訴訟證據(jù)規(guī)則的有關(guān)規(guī)定，生效的復(fù)議決定可以作為行政訴訟中人民法院定案的依據(jù)?！蓖瑫r(shí)，最高人民法院的《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第70條也應(yīng)當(dāng)修改為：“生效的人民法院裁判文書或仲裁機(jī)構(gòu)裁決文書或復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定書確認(rèn)的事實(shí)，可以作為定案依據(jù)。但是如果發(fā)現(xiàn)裁判文書或者裁決文書或復(fù)議決定書認(rèn)定的事實(shí)有重大問題的，應(yīng)當(dāng)中止訴訟，通過法定程序予以糾正后恢復(fù)訴訟?！边@是因?yàn)椋?首先，有利于行政復(fù)議證據(jù)與行政訴訟證據(jù)的銜接。由于行政復(fù)議決定最終要進(jìn)入行政訴訟接受司法審查，行政復(fù)議在審查具體行政行為的合法性上完全可以參考行政訴訟證據(jù)制度。同時(shí)兩種證據(jù)制度的同一性決定了兩者應(yīng)當(dāng)有機(jī)的結(jié)合起來。其次，各地的復(fù)議聽證實(shí)踐為建立復(fù)議證據(jù)效力規(guī)則提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。根據(jù)相關(guān)報(bào)道，湖北省除少數(shù)涉及行政機(jī)關(guān)不作為的行政復(fù)議案件適用書面審查外，對(duì)其他90%以上的案件，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)都要進(jìn)行調(diào)查和質(zhì)證。尤其近三年來，該省各地各部門作出行政復(fù)議決定的案件中，申請(qǐng)人對(duì)復(fù)議決定不服提起行政訴訟的僅占行政復(fù)議案件總數(shù)的20%，其中僅4件被法院判定撤銷行政復(fù)議決定。⑦ 由此觀之，生效復(fù)議決定認(rèn)定的證據(jù)完全經(jīng)得起司法審查，兩者完全可以統(tǒng)一起來。
注釋：
⑴ 關(guān)于行政復(fù)議的性質(zhì)，目前理論界和實(shí)務(wù)界分歧較大。這里我們對(duì)其性質(zhì)姑且不論，不可否認(rèn)的是行政復(fù)議實(shí)踐中，復(fù)議辦案過程實(shí)質(zhì)上帶有極強(qiáng)的司法性，因而我們的立論前提是行政復(fù)議制度接近于行政訴訟，行政復(fù)議程序應(yīng)當(dāng)司法化。
⑵ 自由心證本指法官在形成確信之前，應(yīng)不受拘束地評(píng)斷各種證據(jù)自然地形成心證，其要求法官直接面對(duì)證據(jù)，通過自己在法庭上的所見、所聞形成對(duì)作為判決基礎(chǔ)的事實(shí)的確信。這里特指行政復(fù)議過程中，復(fù)議承辦人員在沒有經(jīng)過質(zhì)證的基礎(chǔ)上單純依靠經(jīng)驗(yàn)法則、倫理法則等對(duì)既往事實(shí)進(jìn)行主觀推導(dǎo)，具有很大的不確定性。
⑶ 高家偉、喬紅星：《論行政訴訟證據(jù)制度的特殊性》，載何家弘主編：《證據(jù)學(xué)論壇》第3卷，中國(guó)檢察出版社2001年版，第320頁(yè)
⑷ 董暤：《行政訴訟證據(jù)問題新探》，載劉莘等主編：《中國(guó)行政法學(xué)新理念》，中國(guó)方正出版社1997年版，第381-382頁(yè)
⑸ 參見方軍：《行政復(fù)議法律制度實(shí)施問題解答》，中國(guó)物價(jià)出版社2003年版，第85頁(yè)
【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議(行政救濟(jì));改變決定;有效性;實(shí)效性;司法救濟(jì)(司法審查)
【正文】
行政相對(duì)人【1】向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議(具有中國(guó)特色的行政救濟(jì)制度)的目的,或欲使后者能夠?qū)唧w行政行為予以變更、撤銷、或確認(rèn)違法后責(zé)令重作,即作出改變具體行政行為的復(fù)議決定(簡(jiǎn)稱改變決定),或欲使其作出符合自己利益的其他決定。這里的“其他決定”,自然不包括維持具體行政行為的復(fù)議決定(簡(jiǎn)稱維持決定)。行政相對(duì)人的這種愿望是與行政復(fù)議法【2】的立法目的【3】是相一致的。而行政復(fù)議法的立法目的之實(shí)現(xiàn),不僅要靠其規(guī)范的有效性(efficacy)之實(shí)現(xiàn),還要靠其實(shí)效性(validity)之落實(shí)。而要落實(shí)行政復(fù)議規(guī)范的實(shí)效性,就得提高改變決定的適用率。但我國(guó)有關(guān)行政復(fù)議的相關(guān)法律規(guī)定不但沒有提高,反而降低了改變決定的適用率,從而也降低了行政復(fù)議規(guī)范的實(shí)效性。
欲了解個(gè)中原委,得從司法救濟(jì)(包括我國(guó)的行政訴訟)和行政救濟(jì)(包括我國(guó)的行政復(fù)議)各自的基本特點(diǎn)和優(yōu)、劣勢(shì),以及二者之間的關(guān)系談起。
一
西方法諺云,“有權(quán)利即有救濟(jì),有救濟(jì)才有權(quán)利(Ubijus, ibi remidum ; Ubi remidum, ibi jus)”。談到救濟(jì),人們自然會(huì)想到司法,想到法院?！吧鐣?huì)中發(fā)生的幾乎任何一種矛盾、爭(zhēng)議,盡管經(jīng)過各種各樣的決定仍然不能得到解決并蘊(yùn)含著給政治、社會(huì)體系的正統(tǒng)性帶來重大沖擊的危險(xiǎn)時(shí),最終可以被訴訟、審判所吸收或‘中和’。”{1}(P.9)
司法救濟(jì)之所以如此重要,如此被重視,被認(rèn)為是公平、公正的象征,首先是因?yàn)樗膰?yán)格的程序性?！罢浅绦驔Q定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別?！薄?】“程序的公正合理是自由的內(nèi)在本質(zhì),如果有可能的話,人們寧肯選擇通過公正的程序?qū)嵤┮豁?xiàng)暴戾的實(shí)體法,也不愿意選擇通過不公正的程序?qū)嵤┮豁?xiàng)較為寬容的實(shí)體法?！薄?】羅爾斯說,“關(guān)鍵是有一個(gè)決定什么結(jié)果是正義的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn),和一種保證達(dá)到這一結(jié)果的程序?！薄?】其次是因?yàn)樗墓_性。審判公開是各國(guó)司法工作的基本原則?！啊w而言,公開審判是對(duì)廉潔、公正和有效執(zhí)行司法公正的最佳保證,也是贏得公眾對(duì)司法制度的信心和尊重的最佳方法。”【7】美國(guó)法官弗蘭克法特云,“司法不僅實(shí)際上必須公正,并且在外觀上也應(yīng)該保持公正的形象。”【8】公開就是這種“公正的形式”,也只有公開才能維護(hù)這種“公正的形象”。
但是,司法的作用又是有限的,且司法作用的有限性有時(shí)候就是由司法自身的特質(zhì)決定的。人們?cè)趯?duì)司法救濟(jì)寄予厚望的同時(shí),也對(duì)之心存疑慮。漢密爾頓說:“司法部門既無強(qiáng)制,又無意志,而只有判斷。”【9】所以,即使在西方國(guó)家,所有的糾紛中成為司法訴訟的也只占一小部分,“在現(xiàn)代官僚國(guó)家里,行政機(jī)關(guān)和其他解決爭(zhēng)議機(jī)關(guān)有可能比法院處理更多的請(qǐng)求和糾紛?！眥2}(P.24)決定解決糾紛方式的一個(gè)重要因素是費(fèi)用,“司法的正確處理與訴訟費(fèi)用或者分別地說訴訟的方式、時(shí)間的合理平衡仍然是一個(gè)非常困難的問題?！眥2}(P. 208)
另外,即使在西方國(guó)家,“訴訟也被看做一件壞事,因?yàn)槠湟馕吨鴮?duì)相關(guān)方(首先是爭(zhēng)論的雙方當(dāng)事人)將造成一種不可低估的經(jīng)濟(jì)和心理壓力。”{2}(P.207)
正因?yàn)樗痉ň葷?jì)自身具有難以克服的局限性,所以世界各國(guó)都建立了司法救濟(jì)以外的救濟(jì)手段,其中最重要的就是行政救濟(jì)。廣義上的行政救濟(jì)包括行政機(jī)關(guān),或擁有行政職權(quán)的組織,為受到侵害的權(quán)益,或法定權(quán)益免于受到侵害所提供的所有救濟(jì)。狹義的行政救濟(jì)就是行政機(jī)關(guān),或擁有行政職權(quán)的組織,為公民和其他組織遭受公權(quán)力(主要是行政權(quán))侵害時(shí),或其法定權(quán)益免于受到公權(quán)力(主要是行政權(quán))侵害所提供的救濟(jì),如我國(guó)的行政復(fù)議制度。狹義的行政救濟(jì),就是行政(對(duì)行政權(quán)的)審查,是與司法(對(duì)行政權(quán)的)審查相對(duì)應(yīng)的。各國(guó)的行政救濟(jì)制度都是針對(duì)司法救濟(jì)(包括司法審查)的弱點(diǎn)而設(shè)置的,且都與司法救濟(jì)有著難以分離的關(guān)系。
本文之所以要對(duì)司法救濟(jì)和行政救濟(jì)的特點(diǎn)作一簡(jiǎn)要比較,是為司法審查(行政訴訟)和行政審查(行政復(fù)議)作比較服務(wù)的。因?yàn)樗痉▽彶椤?0】是司法救濟(jì)中的內(nèi)容,而行政審查屬于行政救濟(jì)。司法救濟(jì)相對(duì)于行政救濟(jì)的優(yōu)劣,包括了司法審查相對(duì)于行政審查的優(yōu)劣。有論者對(duì)行政復(fù)議制度的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行了概括:受案范圍廣、易于接受(指的是行政相對(duì)人樂于選擇行政復(fù)議這一救濟(jì)途徑)、內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)(指的行政復(fù)議機(jī)關(guān)就是行政機(jī)關(guān),可以憑借行政領(lǐng)導(dǎo)的行政命令直接糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?、效率優(yōu)勢(shì)(簡(jiǎn)易、迅速)、專業(yè)優(yōu)勢(shì)(行政復(fù)議能解決專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的案件)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)(不收費(fèi))、完善執(zhí)法(可以及時(shí)、迅速糾正執(zhí)法中的錯(cuò)誤){3}(P.49-51)。
但令人遺憾的是,我國(guó)行政復(fù)議制度卻未體現(xiàn)其自身的優(yōu)勢(shì),也不能彌補(bǔ)司法審查(行政訴訟)的不足。
二
我國(guó)立法對(duì)行政復(fù)議的定性是模糊的。一方面,將其定性為救濟(jì)行為即行政審查。例如,行政復(fù)議法第一條規(guī)定,“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),根據(jù)憲法,制定本法?！绷硪环矫?似乎又將行政復(fù)議定性為具體行政行為,且賦予了其超過一般具體行政行為效力的超強(qiáng)大效力,其效力的主要對(duì)象是復(fù)議機(jī)關(guān)。
行政訴訟法【11】第二條規(guī)定,“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡诙鍡l規(guī)定,“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告?！薄敖?jīng)復(fù)議的案件,復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的,作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告;復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的,復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！备鶕?jù)這些規(guī)定,似乎可以認(rèn)為,行政復(fù)議被定性為具體行政行為。
法律效力(efficacy)的意思是“法律規(guī)范是有約束力的,人們應(yīng)當(dāng)像法律規(guī)范所規(guī)定的那樣行為,應(yīng)當(dāng)服從和適用法律規(guī)范”{4}(P. 42)。說一個(gè)規(guī)范(norm)是有效力的,意指“它對(duì)那些其行為由它所調(diào)整的人具有‘約束力’”{4}(P.32)。行政復(fù)議法規(guī)范主要的約束對(duì)象是:行政復(fù)議機(jī)關(guān),復(fù)議被申請(qǐng)人和復(fù)議申請(qǐng)人。其中,行政復(fù)議機(jī)關(guān)是其效力最主要的約束對(duì)象,因?yàn)榇偈蛊浒磿r(shí)受理復(fù)議申請(qǐng),及時(shí)作出合法的復(fù)議決定是最主要的立法目的。
行政復(fù)議法總計(jì)四十三條,除了第七章“附則”五個(gè)條文(第三十九條至第四十三條)以外【12】的三十八個(gè)條文中有二十五條是專門為復(fù)議機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)構(gòu)而設(shè),占近66%.通篇而論,有二十六條是專門為復(fù)議機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)構(gòu)而設(shè),也占全篇四十三個(gè)條文之60%以上。這些專門針對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)而設(shè)的條文之內(nèi)容只有少數(shù)是授權(quán)性的(即規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)可以行使的權(quán)力),大多數(shù)是義務(wù)性的(當(dāng)然,法學(xué)界認(rèn)為權(quán)力自身也包含義務(wù)之觀點(diǎn)亦幾乎成為公論)。
我國(guó)法律賦予了行政復(fù)議行為超強(qiáng)的法律效力,主要表現(xiàn)在:第一,復(fù)議可改變案件的管轄法院?！?3】第二,復(fù)議可改變行政訴訟的當(dāng)事人?！?4】第三,行政復(fù)議及其決定還是一經(jīng)作出,就立即生效的,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般具體行政行為效力的強(qiáng)度。其他具體行政行為在作出之后,尚有停止執(zhí)行的可能?！?5】而行政復(fù)議決定一經(jīng)作出,既無停止執(zhí)行的可能,亦無推遲生效的例外。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》(本文簡(jiǎn)稱行政訴訟法解釋)第五十三條第一款規(guī)定,“復(fù)議決定維持原具體行政行為的,人民法院判決撤銷原具體行政行為,復(fù)議決定自然無效。”之所以“自然無效”,是因?yàn)樵诜ㄔ撼蜂N前,它已經(jīng)生效了,否則就沒有“自然無效”可言。該條第二款,“復(fù)議決定改變?cè)唧w行政行為錯(cuò)誤,人民法院判決撤銷復(fù)議決定時(shí),應(yīng)當(dāng)責(zé)令復(fù)議機(jī)關(guān)重新作出復(fù)議決定?！迸c上同理,之所以要責(zé)令其重新作出,乃是因?yàn)楸怀蜂N的復(fù)議決定在被撤銷之前已經(jīng)生效了。行政復(fù)議法第三十三條規(guī)定,“申請(qǐng)人逾期不起訴又不履行行政復(fù)議決定的,或者不履行最終裁決的行政復(fù)議決定的,按照下列規(guī)定分別處理:(一)維持具體行政行為的行政復(fù)議決定,由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行,或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行;(二)變更具體行政行為的行政復(fù)議決定,由行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行,或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”(一)的規(guī)定表明了“誰(shuí)作為,誰(shuí)負(fù)責(zé)”的意味:我維持而沒改變你的具體行政行為,所以仍然由你執(zhí)行;(二)的規(guī)定表明,一方面我變更了你的具體行政行為,我對(duì)我的變更決定負(fù)責(zé),所以由我自己執(zhí)行,另一方面也是認(rèn)為變更具體行政行為的行政復(fù)議決定已經(jīng)將具體行政行為“變更”了,即被變更的具體行政行為的效力已經(jīng)不存在了?？傊?行政訴訟法及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定實(shí)際上是認(rèn)為,復(fù)議決定一經(jīng)作出,就無條件地生效了:決定維持的情況下,復(fù)議申請(qǐng)人只能以作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告,是因?yàn)榫唧w行政行為是有效的;決定改變的情況下,以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告,是因?yàn)樵唧w行政行為被改變而無效了,被已經(jīng)生效的改變決定代替了。
行政復(fù)議的效力不僅超過了一般具體行政行為的效力,而且超過了法院的非最終判決的效力。非最終判決,當(dāng)事人可以上訴,在上訴期內(nèi),判決并不生效。這是各國(guó)通例。但行政復(fù)議決定一經(jīng)作出,即已生效,而不論申請(qǐng)人是否向法院起訴。所以,不能將行政復(fù)議決定作出后申請(qǐng)人向法院提起訴訟當(dāng)作是上訴。因?yàn)樯显V案件,在上訴人上訴前,判決或裁定是不生效的,而在申請(qǐng)人未提起行政訴訟之前,行政復(fù)議決定已經(jīng)生效了。
由上述可知,相關(guān)立法對(duì)行政復(fù)議的定性是模糊的、混亂的。行政復(fù)議與其說被定性為救濟(jì)行為,還不如說被定性為具體行政行為;不但如此,法律還賦予其比其他具體行政行為的效力更為強(qiáng)大的效力。由于其效力強(qiáng)大,且一經(jīng)作出即生效,所以向法院起訴即為必然。“司法乃最后一道防線”,對(duì)申請(qǐng)人所不接受的行政復(fù)議決定也就只能依賴司法判決了。可以說,向法院起訴是行政復(fù)議效力生命在邏輯上的必然歸宿。
論文摘要：本文簡(jiǎn)要闡述了稅務(wù)部門規(guī)章和稅收規(guī)范性文件的區(qū)別，有利于稅務(wù)行政相對(duì)人以及涉稅從業(yè)人士有效區(qū)別二者并對(duì)有關(guān)稅務(wù)部門規(guī)章和稅收規(guī)范性文件的效力作出適當(dāng)?shù)钠谕⒁蚨扇∏‘?dāng)?shù)拇胧┚S護(hù)稅務(wù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。
論文關(guān)鍵詞：稅務(wù)部門規(guī)章 稅收規(guī)范性文件 效力 涉稅糾紛
為推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高公民生活水平，政府開支每年均持續(xù)增長(zhǎng)，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速下滑的背景下，稅務(wù)部門的壓力有增無減。
隨著依法治國(guó)政策的不斷推進(jìn)，我國(guó)各級(jí)立法機(jī)構(gòu)制定的涉稅法規(guī)、涉稅文件現(xiàn)已多如牛毛，雖然國(guó)家稅務(wù)總局定期清理，但是基數(shù)龐大的涉稅法規(guī)、文件對(duì)于普通納稅人而言，仍舊存在巨大的涉稅法律風(fēng)險(xiǎn)。納稅人與稅務(wù)部門之間屬于行政關(guān)系，產(chǎn)生糾紛時(shí)適用《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等有關(guān)行政法規(guī)。而根據(jù)《行政訴訟法》第五十二條及第五十三條的規(guī)定，法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù);參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、的規(guī)章。上述規(guī)定將行政規(guī)范性文件排除在適用范圍之外 ，作為行政規(guī)范性文件類別之一的稅收規(guī)范性文件自然也在適用范圍之外。因此，當(dāng)涉稅糾紛進(jìn)入訴訟程序后，如何區(qū)分稅務(wù)部門規(guī)章與稅收規(guī)范性文件自然對(duì)于判斷涉稅案件審判依據(jù)以及合理預(yù)期涉稅案件訴訟結(jié)果存在重要意義。
根據(jù)《立法法》、《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、國(guó)務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》、《稅務(wù)部門規(guī)章制定實(shí)施辦法》、《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》等有關(guān)法律法規(guī)以及實(shí)踐操作，稅務(wù)部門規(guī)章與國(guó)家稅務(wù)總局的稅收規(guī)范性文件雖然都是國(guó)家稅務(wù)總局制定和的，并且都調(diào)整稅收法律事項(xiàng)，但兩者之間仍存在以下區(qū)別：
一、能否作為法院審判稅收行政案件的參照
《立法法》第七十一條第一款規(guī)定了國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。據(jù)此，稅務(wù)部門有權(quán)在本部門權(quán)限范圍內(nèi)制定稅務(wù)部門規(guī)章。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，稅務(wù)部門規(guī)章可以作為審判稅務(wù)行政案件的參照依據(jù)。
《行政訴訟法》并未對(duì)稅收規(guī)范性文件能否作為審判稅務(wù)行政案件的依據(jù)作出規(guī)定，縱觀《行政訴訟法》第五十三條第一款的具體行文“人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、的規(guī)章”。《行政訴訟法》第五十二條以及第五十三條第一款的行文采用封閉列舉的方式規(guī)定了法院審理行政案件時(shí)可參照的法規(guī)范圍，稅收規(guī)范性文件未被列舉在依據(jù)或者參照范圍之內(nèi)，因此稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)不能作為法院審理稅收行政案件的依據(jù)或者參照。
二、效力層級(jí)不同
稅收規(guī)范性文件的效力層級(jí)低于稅務(wù)部門規(guī)章，因此稅收規(guī)范性文件的規(guī)定不能與稅務(wù)部門規(guī)章抵觸，也不能變相對(duì)稅務(wù)部門規(guī)章做出修訂或者廢止。
三、名稱和編號(hào)不同
《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》第七條、《規(guī)章制定程序條例》第六條以及《稅務(wù)部門規(guī)章制定實(shí)施辦法》第二條第二款分別規(guī)定了稅務(wù)部門規(guī)章和稅收規(guī)范性文件一般應(yīng)采用的名稱，如稅務(wù)部門規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”、“規(guī)程”、“規(guī)則”、“實(shí)施細(xì)則”、“決定”或“辦法”;而稅收規(guī)范性文件一般稱“辦法”、“規(guī)定”、“規(guī)程”、“規(guī)則”等名稱，但不得稱“條例”、“實(shí)施細(xì)則”、“通知”或“批復(fù)”。名稱中包括“辦法”、“規(guī)定”、“規(guī)程”、“規(guī)則”的文件可能屬于稅務(wù)部門規(guī)章也可能屬于稅收規(guī)范性文件。
根據(jù)《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》第二十七條第一款的規(guī)定“稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)由局領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)，以公告形式公布，并及時(shí)在本級(jí)政府公報(bào)、稅務(wù)部門公報(bào)、本轄區(qū)范圍內(nèi)公開發(fā)行的報(bào)紙或者在政府網(wǎng)站、稅務(wù)機(jī)關(guān)網(wǎng)站上刊登。”稅收規(guī)范性文件以公告形式發(fā)出，單獨(dú)辦理公告編號(hào)，其以“國(guó)家稅務(wù)總局公告20XX年第XX號(hào)”的文號(hào)、文種，不能再選擇原有的“國(guó)稅發(fā)”或者“國(guó)稅函”等文號(hào)、文種。而根據(jù)《稅務(wù)部門規(guī)章制定實(shí)施辦法》第十三條第二款的規(guī)定“依照上款規(guī)定聯(lián)合制定的稅務(wù)規(guī)章，應(yīng)當(dāng)送其他部門會(huì)簽后，由局長(zhǎng)和有關(guān)部門首長(zhǎng)共同署名，并以國(guó)家稅務(wù)總局令予以。”稅務(wù)部門規(guī)章以“國(guó)家稅務(wù)總局令第XX號(hào)”的文號(hào)、文種。從形式上看，文號(hào)、文種可以作為區(qū)別稅務(wù)部門規(guī)章和稅收規(guī)范性文件的一個(gè)便捷手段。
四、能否審查合法性不同
根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，稅務(wù)行政相對(duì)人可對(duì)稅收規(guī)范性文件申請(qǐng)合法性審查，但不能對(duì)稅務(wù)部門規(guī)章申請(qǐng)合法性審查。
《行政復(fù)議法》第七條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：(一)國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定;(二)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定;(三)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。”
“前款所列規(guī)定不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。”據(jù)此，稅務(wù)行政相對(duì)人認(rèn)為稅務(wù)部門依據(jù)稅收規(guī)范性文件做出的具體行政行為不合法時(shí)，稅務(wù)行政相對(duì)人可以提起行政復(fù)議的同時(shí)申請(qǐng)復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該稅收規(guī)范性文件做合法性審查。以上是稅務(wù)行政相對(duì)人申請(qǐng)審查稅收規(guī)范性文件的一個(gè)方式，但稅務(wù)行政相對(duì)人不能單獨(dú)申請(qǐng)審查稅收規(guī)范性文件的合法性，并且明確規(guī)定了可申請(qǐng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查合法性的文件范圍不包括稅務(wù)部門規(guī)章，因此能夠啟動(dòng)合法性審查程序的主體僅限于申請(qǐng)行政復(fù)議的稅務(wù)行政相對(duì)人，主體范圍相對(duì)局限。
與《行政復(fù)議法》相比，《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》規(guī)定了新的更有利于稅務(wù)行政相對(duì)人的稅收規(guī)范性文件合法性審查方式，該法第三十五條規(guī)定“稅務(wù)行政相對(duì)人認(rèn)為稅收規(guī)范性文件違反稅收法律、法規(guī)、規(guī)章或上級(jí)稅收規(guī)范性文件的規(guī)定，可以向制定機(jī)關(guān)或其上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)書面提出審查的建議，制定機(jī)關(guān)或其上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)處理。
“有稅收規(guī)范性文件制定權(quán)的稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立有關(guān)異議處理的制度、機(jī)制。”《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》規(guī)定了稅務(wù)行政相對(duì)人只要認(rèn)為稅收規(guī)范性文件違反了稅收法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級(jí)稅收規(guī)范性文件的規(guī)定，都可以書面提出審查建議，而不再必須作為申請(qǐng)行政復(fù)議的附帶審查申請(qǐng)，有利于在稅務(wù)部門依據(jù)稅收規(guī)范性文件做出損害稅務(wù)行政相對(duì)人合法權(quán)益之前提出審查建議，從而在最大程度上保護(hù)稅務(wù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。但《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》只是規(guī)定了稅務(wù)行政相對(duì)人有權(quán)提出審查建議，既然是審查建議，那么對(duì)于稅務(wù)部門只有有限的影響，稅務(wù)部門可以不采納該等審查建議，如果不能要求稅務(wù)部門對(duì)于采納或者不采納該等審查建議在合理期限內(nèi)做出充分的解釋，那么該合法性審查方式也會(huì)流于形式。
五、能否設(shè)定行政處罰不同
稅務(wù)部門規(guī)章可以設(shè)定行政處罰措施，但稅收規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰措施。
《行政處罰法》第十二條規(guī)定“國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。
“尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由國(guó)務(wù)院規(guī)定。
“國(guó)務(wù)院可以授權(quán)具有行政處罰權(quán)的直屬機(jī)構(gòu)依照本條第一款、第二款的規(guī)定，規(guī)定行政處罰。”
第十四條規(guī)定“除本法第九條、第十條、第十一條、第十二條以及第十三條的規(guī)定外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。”據(jù)此，稅務(wù)部門規(guī)章可在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體的規(guī)定，但稅收規(guī)范性文件不得你設(shè)定行政處罰。
答：在實(shí)際工作中，繳費(fèi)單位或者個(gè)人因失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳、失業(yè)保險(xiǎn)待遇的發(fā)放等問題與社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)生爭(zhēng)議是不可避免的，也是一種正常的現(xiàn)象。從原因上講，可能是雙方對(duì)法律法規(guī)、政策的理解不一致，也可能是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作失誤造成的。發(fā)生爭(zhēng)議后，雙方應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定妥善解決。
解決爭(zhēng)議，首先應(yīng)該弄清楚爭(zhēng)議的性質(zhì)是什么。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在依法征繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、具體承辦失業(yè)保險(xiǎn)工作的過程中，單位或者個(gè)人請(qǐng)求查詢繳費(fèi)記錄，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)拒絕或未予答復(fù)因而產(chǎn)生的爭(zhēng)議；單位或者個(gè)人認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)沒有按規(guī)定記錄繳費(fèi)，請(qǐng)求更改，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)拒絕或者未予答復(fù)因而產(chǎn)生的爭(zhēng)議；個(gè)人認(rèn)為自已符合領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的條件而向失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)拒絕或未予答復(fù)因而產(chǎn)生的爭(zhēng)議等。從爭(zhēng)議產(chǎn)生的原因來看，或是因?yàn)閱挝弧€(gè)人認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)沒有依法履行職責(zé)，或是因?yàn)閱挝?、個(gè)人對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)所實(shí)施的具體行政行為不服?？傊怯捎趩挝?、個(gè)人認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的具體行政行為侵害了自己的合法權(quán)益或沒有依法履行維護(hù)自己合法權(quán)益的職責(zé)而產(chǎn)生爭(zhēng)議。這類爭(zhēng)議具有行政爭(zhēng)議的特征，應(yīng)為行政爭(zhēng)議。
《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》是處理單位或者個(gè)人就失業(yè)保險(xiǎn)事宜與社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間發(fā)生的行政爭(zhēng)議的法律依據(jù)。根據(jù)《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的規(guī)定，單位或者個(gè)人對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在法律、法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施的具體行政行為不服，因而產(chǎn)生爭(zhēng)議的，可以在知道具體行政行為之日起60日內(nèi)，向主管該級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的勞動(dòng)保障行政部門申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)復(fù)議決定不服，可以在接到復(fù)議決定之日起15內(nèi)向人民法院提起行政訴訟。
