發(fā)布時間：2023-08-17 17:50:42
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共治理理論概念樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：治理理論；犯罪控制；適用性；路徑選擇
中圖分類號：D917.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003－854X（2012）06－0128－04
治理理論在西方一出現(xiàn)，就引起了中國學(xué)者的極大興趣。因為,“隨經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)和社會問題的凸顯，國家與社會關(guān)系研究越來越受到學(xué)術(shù)界的重視。新范式的倡導(dǎo)者不再‘盯住上層’，而是‘眼睛向下’，關(guān)注國家之外的社會領(lǐng)域”①。西方治理理論的產(chǎn)生和實踐在一定意義上契合了中國社會科學(xué)界在當(dāng)下的研究旨趣，他們將“治理”與中國公民社會研究合流，針對轉(zhuǎn)型期中國公民社會的發(fā)展樣態(tài)，探討轉(zhuǎn)型期中國的國家構(gòu)建、政府改革、社會公共事務(wù)管理等問題。在犯罪學(xué)領(lǐng)域，已有學(xué)者將治理理論與刑事政策模式、犯罪控制社會化等議題聯(lián)系②，在一定程度上回應(yīng)了中國現(xiàn)階段犯罪控制實踐中的新跡象。但現(xiàn)有的研究多是籠統(tǒng)地導(dǎo)入理論，缺乏對治理意涵的梳理，未對理論進(jìn)行“改造”以融入犯罪控制實踐，難現(xiàn)理論引進(jìn)的“本土化”價值。本文擬從西方治理理論的緣起入手，分析治理理論的基本意涵，并結(jié)合中國轉(zhuǎn)型期犯罪控制實踐，檢討治理理論的適用路徑。
一、治理理論的緣起與基本意涵
理論的意義在于解釋和指導(dǎo)實踐，但理論并非憑空生成，而往往是對實踐創(chuàng)新的回應(yīng)，因此理論的意義常常具有“地方性知識”的特征。緣起于西方語境中的治理理論，是嵌入在特定的實踐和制度背景之下的。
（一）治理理論緣起于西方國家政府失敗和市場失靈的實踐
20世紀(jì)70年代以來，西方各國蔓延起一股質(zhì)疑官僚行政有效性的思潮。原因是，在凱恩斯主義的干預(yù)政策影響下，西方國家的政府權(quán)力迅速擴(kuò)張，社會生活的方方面面被納入官僚組織的管理范圍。隨著公共事務(wù)的增多，政府規(guī)模不斷膨脹，但結(jié)果是政府因為信息不完全，作出的公共決策常常失誤，官僚機(jī)構(gòu)提供的公共物品存在低效、浪費(fèi)問題。而且政府部門及其官員常常追求自身的組織目標(biāo)或自身利益而非公共利益或社會福利，導(dǎo)致尋租和腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。政府失敗現(xiàn)象的出現(xiàn)使各國開始重新調(diào)整國家與社會、政府與市場的邊界，關(guān)注國家的競爭力、政府的合法性和公共部門的回應(yīng)能力。③ 于是在以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派的影響下，市場機(jī)制被引入公共服務(wù)領(lǐng)域，開始采用工商業(yè)的管理方式治理公共事務(wù)，重塑政府。但進(jìn)入到20世紀(jì)90年代后，公共管理的生態(tài)環(huán)境被全球化和分權(quán)化的社會趨勢極大地改變，社會關(guān)系日益復(fù)雜多變，相互依存的程度和范圍不斷加深擴(kuò)展，片面依賴市場機(jī)制的公共管理運(yùn)動再現(xiàn)困境，于是合作網(wǎng)絡(luò)應(yīng)運(yùn)而生，開始成為治理公共事務(wù)的重要組織形式。在網(wǎng)絡(luò)中，各種行動者通力合作，共同應(yīng)對全球化和分權(quán)化提出的挑戰(zhàn)，一起處理共同關(guān)注的社會問題，使公共管理開始成為真正的社會聯(lián)合行動。④
于是，因應(yīng)西方公民社會發(fā)展情勢，學(xué)者們開始對政治學(xué)中單向度、自上而下型的“統(tǒng)治”（Government）概念進(jìn)行反思，對“治理”（Governance）一詞賦予新的含義。隨后治理概念不再局限于政治學(xué)領(lǐng)域，而是被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域，對治理的概念也出現(xiàn)了不同的理解路
* 本文獲中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項資金（武漢大學(xué)優(yōu)秀博士學(xué)位論文培育基金）資助，謹(jǐn)致謝忱。本文亦系2011年度湖北省教育廳人文社會科學(xué)研究指導(dǎo)性項目“治理理念與犯罪控制——轉(zhuǎn)型期地方犯罪控制模式研究”（項目批準(zhǔn)號：2011JYTE033）的階段性成果。
徑。如治理理論的代表人物羅茨認(rèn)為，治理可用于指代任何活動的協(xié)調(diào)方式，可以有不同的用法：作為最小國家的管理活動的治理，指國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益；作為新公共管理的治理，指將市場的激勵機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)；作為社會—控制系統(tǒng)的治理，即政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動；作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，指的是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。⑤ 作為對蓬勃發(fā)展的治理理論的回應(yīng)，全球治理委員會根據(jù)各國治理變革實踐提出的治理概念具有較強(qiáng)的適應(yīng)性：治理是各種公共或私人機(jī)構(gòu)和個人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和；治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。⑥ 可見，“治理”相對于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”而言，是20世紀(jì)后期西方學(xué)者基于市場經(jīng)濟(jì)和福利國家政策相繼失靈，社會權(quán)力主體日益多元化而提出的一種公共管理新理念。
（二）治理理論的基本意涵是合作管理公共事務(wù)
作為一種新的理論，治理力圖在國家與社會二元對立的圖式之外，尋求政府與市場、國家與社會的互動合作，實現(xiàn)對公共事務(wù)的多元治理。簡言之，治理是對傳統(tǒng)政府統(tǒng)治和管理機(jī)制的超越，是一種以公共利益為目標(biāo)的社會合作過程。
治理理論具有兩方面的涵義：政治意義上的“治理”指的是集體行動的制度安排，通過此制度安排重新分配資源，建構(gòu)公共責(zé)任；管理意義上的“治理”指的是政府組織有效、高效提供公共服務(wù)的能力。新公共管理是“治理”的管理維度上的體現(xiàn)，其核心是強(qiáng)調(diào)政府組織的管理技術(shù)、效率和能力。治理理論在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被認(rèn)為是新公共管理運(yùn)動的深化。［1］對治理理論的此種理解和認(rèn)識是其公共行政維度的體現(xiàn)，也表明了政治學(xué)的管理主義走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治學(xué)意義上，是對國家與社會關(guān)系的重新思考與闡釋，是人類集體行動機(jī)制和方式的改變。因而，社會管理模式的創(chuàng)新，便是對新的人類集體行動的政府組織和管理理念、方式和工具的追求。
一、新公共管理對傳統(tǒng)公共行政模式的批判
20世紀(jì)70年代末在西方發(fā)達(dá)國家開始的新公共管理運(yùn)動（NPM），通過將市場機(jī)制和管理主義引入公共行政，引發(fā)了公共管理模式的革命性改變。傳統(tǒng)的公共行政實踐模式有四個基本特征：一是政府組織及其結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來，嚴(yán)格遵守這一原則是政府運(yùn)行的最佳方式；二是公共物品及服務(wù)應(yīng)由政府機(jī)構(gòu)（官僚機(jī)構(gòu)）來提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分開，并且文官在政治上保持中立，這有利于責(zé)任制的落實；四是行政被認(rèn)為是一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業(yè)化的官僚來擔(dān)任。［2］隨著西方世界由工業(yè)社會向后工業(yè)社會或信息社會的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)公共行政管理模式的基本原則受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并在實踐中逐漸失效或被認(rèn)為過時。首先，作為傳統(tǒng)的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過時、僵化和無效率的政府體制模式，［3］123如奧斯本在《改革政府》一書中所說：工業(yè)時展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)……變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的20世紀(jì)90年代已經(jīng)不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了。［4］其次，政府機(jī)構(gòu)作為公共物品及服務(wù)的唯一提供者的壟斷地位已經(jīng)動搖，各種私人公司、獨立機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體參與公共物品及服務(wù)的提供，不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品和公共服務(wù)而展開競爭。最后，政治與行政的分開在實踐中是難以做到和不現(xiàn)實的。而且，傳統(tǒng)的人事行政模式也已經(jīng)發(fā)生了重大變化。新公共管理運(yùn)動正是為了克服這些弊端而出現(xiàn)的，旨在為傳統(tǒng)的官僚制注入類似于市場機(jī)制的因素，提高公共部門的效率和服務(wù)質(zhì)量。新公共管理運(yùn)動在新西蘭、澳大利亞、美國等發(fā)達(dá)國家影響很大，成為改造政府治理結(jié)構(gòu)、重新塑造政府形象的指導(dǎo)思想。其理論基礎(chǔ)是公共選擇理論。公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統(tǒng)自由主義，或是激進(jìn)市場主義的價值理想”，［1］以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來研究民主立體的政治運(yùn)作和決策的過程，以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為出發(fā)點，研究選民、政治人物以及政府官員們的行為。公共選擇理論否定抽象的公共利益的存在，公共利益不過是個人利益的總和。個人的決策是追求個人利益最大化的結(jié)果。
雖然這場運(yùn)動在國家之間甚至一國內(nèi)部不同時段區(qū)別很大，但有幾個共同的主題，凱特爾將其歸納為六個核心要素［5］：生產(chǎn)力。改革關(guān)注的焦點是如何使政府以較少的資源維持甚至擴(kuò)張公共服務(wù)；市場化。政府運(yùn)用市場機(jī)制克服傳統(tǒng)官僚制的弊端；服務(wù)導(dǎo)向。改革的一個共同目標(biāo)是改善政府與公民關(guān)系，提升公共服務(wù)的顧客滿意度；分權(quán)。不只是簡單的決策權(quán)向底層的轉(zhuǎn)移，也是使得決策者盡可能地接近受政策影響的普通公民的努力，從而使政府更貼近公民，對他們的偏好更敏感，具有回應(yīng)性；政策。改革運(yùn)動目的是改善政府創(chuàng)新、完善和執(zhí)行公共之策的能力；問責(zé)制。改革要求政府更好地兌付其諾言。胡德將新公共管理看作是一種以強(qiáng)調(diào)明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向和績效評估，以準(zhǔn)獨立的行政單位為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)（分散化），采用私人部門管理、技術(shù)、工具、引入市場機(jī)制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。［6］奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中將“新公共管理”看做單一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原則或基本內(nèi)容，即起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；競爭性政府：把競爭機(jī)制引入到提供服務(wù)中去；有使命的政府：改變按章辦事的組織；講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要而不是官僚政治需要；有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)；有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作；以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行變革。為此，必須用企業(yè)家精神去改造政府，把企業(yè)經(jīng)營管理的一些成功方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業(yè)一樣提高效率。其中最重要的一點就是以顧客為中心，即強(qiáng)調(diào)服務(wù)提供者應(yīng)對他們的顧客負(fù)責(zé)，在提供服務(wù)過程中不斷進(jìn)行革新，尋求減少成本和增進(jìn)質(zhì)量的方法，授權(quán)顧客進(jìn)行選擇。休斯概括了新公共管理模式的六大要點：該模式意味著傳統(tǒng)行政管理模式的重大改變，注重結(jié)果的實現(xiàn)和管理者負(fù)個人責(zé)任；一種脫離官僚制的趨勢。目的是使組織、人事、任期等更具靈活性；明確規(guī)定組織和人事目標(biāo)，以便用明確的績效指標(biāo)來衡量工作業(yè)績，以及對項目進(jìn)行系統(tǒng)評估；公共管理人員更具政治色彩，而不是政治中立或無黨派的；政府職能更有可能受市場檢驗（如合同外包），或奧斯本說的“將掌舵和劃槳分開”，政府介入并不一定指政府非通過官僚制方式不可；通過民營化或市場檢驗以及合同外包等方式減少政府職能的趨勢。［7］Ferlie等人在《行動中的新公共管理》中認(rèn)為，在當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動中，至少有過四種不同于傳統(tǒng)的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驅(qū)動模式，小型化與分權(quán)模式，追求卓越模式，公共服務(wù)取向模式。［8］總體而論，相比傳統(tǒng)的官僚制，分權(quán)化、服務(wù)外包、市場化的激勵方式和更徹底的績效考核等新公共管理秉承的管理主義理念成為當(dāng)今西方國家政府改革的潮流。
二、作為制度安排的治理理論
治理（governance）與統(tǒng)治（government）來源于同樣的詞根。統(tǒng)治指的是民族國家創(chuàng)造和維持公共秩序、實現(xiàn)集體性行動的正式制度化的過程，它的主體是政府。治理也是指一種過程，但與統(tǒng)治相比，這一過程的主體發(fā)生了變化。治理是指“統(tǒng)治方式的一種新發(fā)展，其中公私部門之間以及公私部門各自內(nèi)部的界限均趨于模糊。治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威或制裁”。［9］從治理實踐上看，“‘治理’的概念最初源于城市環(huán)境背景，是用來更有效地解決地方上的問題的”。［10］概言之，“治理”和“統(tǒng)治”雖然都是指公共管理過程，但“治理”更強(qiáng)調(diào)技術(shù)性的權(quán)力或權(quán)威的運(yùn)作績效。有學(xué)者認(rèn)為，在公共管理領(lǐng)域，治理一詞已逐漸獲得了話語霸權(quán)，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。［3］81治理是一個規(guī)則體系和制度安排。在國家與社會關(guān)系發(fā)生深刻嬗變的背景下，治理是一種新的人類行為的制度安排。這一制度安排不僅包括正式的組織、制度，還包括非正式的組織和制度、規(guī)則等。治理要回答的問題是：既然有同時存在“市場失靈”和“政府失靈”的可能，那么能否有新的制度安排？面對現(xiàn)代國家與社會關(guān)系的變遷、社會政治秩序與結(jié)構(gòu)變化的變化，治理理論成為分析現(xiàn)代政治、行政權(quán)力構(gòu)架及公共政策體系特征的有力工具和思想體系。
全球治理理論的主要創(chuàng)始人詹姆斯·N．羅西瑙將治理界定為各個層次的人類活動———從家庭到國際組織———的規(guī)則體系。羅西瑙認(rèn)為，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實現(xiàn)。與統(tǒng)治相比，治理的內(nèi)涵更豐富，既包括政府機(jī)制，也包括非正式、非政府的機(jī)制。［11］海登也將治理定義為對正式和非正式的政治規(guī)則的管理：“治理指的是一些措施，這些措施涉及到運(yùn)用權(quán)力的規(guī)則制定和解決規(guī)則之間的沖突?！保?2］羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈認(rèn)為，“治理是正式和非正式的指導(dǎo)并限制一個團(tuán)體集體行動的程序和機(jī)制。政府是治理的一個分支，其行動具有權(quán)威性，并產(chǎn)生正式的約束關(guān)系。而私人企業(yè)、企業(yè)聯(lián)合會、非政府組織、非政府組織聯(lián)合會等都參與到治理之中，這些組織常常與政府?dāng)y手創(chuàng)造治理機(jī)制，有時甚至沒有政府機(jī)構(gòu)的參與。［13］林恩認(rèn)為，治理是指“法律、規(guī)則、司法裁決和行政實踐的機(jī)制，這些機(jī)制約束、規(guī)定和履行公共物品和服務(wù)的提供”。通過這個定義可以看出，治理由獨立但相互關(guān)聯(lián)的元素構(gòu)成，這些元素包括組織的、財政的和項目的結(jié)構(gòu)；慣例和法律；政策許可；可獲得的資源；機(jī)制規(guī)則和規(guī)范。這個定義也意味著治理是政治性的，涉及到不同利益的行為體之間的討價還價和妥協(xié)。［14］安妮·麥蒂·K考察了各個學(xué)科中的治理涵義，認(rèn)為治理是比政府統(tǒng)治更寬泛的概念，治理過程包括結(jié)合在一個多元網(wǎng)絡(luò)中的國家和非國家行為主體。治理理論有一個深厚的制度主義背景。治理是規(guī)則設(shè)定、規(guī)則應(yīng)用和規(guī)則強(qiáng)化的統(tǒng)稱，是一種改變了的制度安排。隨著國家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理論的核心概念是合法性、有效性、民主和責(zé)任。［15］在全球化和分權(quán)化的背景下，合作網(wǎng)絡(luò)開始成為治理公共事務(wù)的重要組織形式。在網(wǎng)絡(luò)中，各行為者通力合作，使公共管理成為真正的社會聯(lián)合行動。正如瓦爾特所言：“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰(zhàn)是處理網(wǎng)絡(luò)狀，即相互依存的環(huán)境。公共管理因而也是網(wǎng)絡(luò)管理?！保?6］
三、新公共管理運(yùn)動與治理理論的關(guān)聯(lián)與區(qū)別
新公共管理運(yùn)動要回答的是這樣幾個層層遞進(jìn)的問題：政府應(yīng)該做什么？如何更好地實現(xiàn)這些目的？要實現(xiàn)這些目的，政府需要什么能力？要回答這些問題，必須將其置于國家與社會關(guān)系的大背景下來理解。如果說治理要解決的核心問題是國家和社會關(guān)系的變化，那么NPM代表了這一過程中政府的深層次轉(zhuǎn)變。但是也有學(xué)者認(rèn)為，治理屬于公共管理的范疇，指的是一種能夠推動政府、社團(tuán)、企業(yè)和公民個人相互合作、共同實施對公共領(lǐng)域的管理的制度安排和一套與此相關(guān)的操作技術(shù)。［17］由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理運(yùn)動的要求，或者說，二者有很多相似之處：治理和NPM都意味著權(quán)力從官員和民選代表向政策網(wǎng)絡(luò)中的其他行為者的轉(zhuǎn)移，這兩種模式都降低了選舉官員的傳統(tǒng)的角色和責(zé)任，他們不再是處于支配地位的行為者；治理和NPM都主張運(yùn)用競爭手段去彌補(bǔ)傳統(tǒng)官僚制內(nèi)在的低效率，使公共服務(wù)對于其服務(wù)的公民更具有回應(yīng)性。這二者也都是結(jié)果導(dǎo)向的。與傳統(tǒng)的公共行政不同，他們注重的是輸出而不是輸入，強(qiáng)調(diào)的是效率和滿意度；治理和NPM都接受“掌舵”的概念。奧斯本和蓋布勒最早提出政府的職責(zé)是“掌舵而不是劃槳”。在這里，“掌舵”是指把握方向，確定宏觀政策目標(biāo)，“劃槳”指具體采取行動實現(xiàn)目標(biāo)。但同時，治理和NPM的區(qū)別也是本質(zhì)性的。首先，治理研究的是國家與社會的問題，探討政府與私人部門的伙伴關(guān)系，而NPM著眼于這一關(guān)系的具體建構(gòu)。
NPM試圖將企業(yè)精神引入公共部門，它認(rèn)為公私部門之間沒有明確的界限，其區(qū)別只在于提供的產(chǎn)品和服務(wù)不同。相反，治理理論承認(rèn)公共部門對于民主政治維持和促進(jìn)公共利益的獨特作用，認(rèn)可公私部門之間的不同，認(rèn)為兩者的合作對于民主政體的重要性。其次，治理和NPM的實質(zhì)性的關(guān)注焦點不同。治理強(qiáng)調(diào)的是過程，NPM關(guān)注的是結(jié)果。治理與公共政策的制定、執(zhí)行和管理過程連在一起，其目的是確定在這個過程中行為者及其角色，說明他們的行為和相互關(guān)系是如何影響公共服務(wù)提供的。NPM的目的是有效性和消費(fèi)者滿意度，也就是說，它闡述的是被消費(fèi)者認(rèn)可的公共產(chǎn)品是如何以最小的投入生產(chǎn)出來。再次，治理和NPM具有不同的哲學(xué)基礎(chǔ)。
NPM實質(zhì)上是一個組織學(xué)說，建立在制度主義特別是公共選擇理論基礎(chǔ)上，其解釋角度和結(jié)論聚焦在組織結(jié)構(gòu)。相反，治理更多的是建立在對國家與社會關(guān)系的理解上，“價值的權(quán)威性分配”是其最終目的，力圖解釋為什么政府這樣做、怎樣才能做得更好？這些都屬于政治學(xué)的范疇。最后，治理沒有如NPM一樣的意識形態(tài)標(biāo)簽。NPM的理論淵源是公共選擇理論，而公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統(tǒng)自由主義，或是激進(jìn)市場主義的價值理想”。［1］治理不一樣，它提出了政府應(yīng)該做什么和怎樣做的問題，但它的答案并不是單方面的市場化改革。治理希望給與公共部門更多權(quán)力，迫使其與私營部門進(jìn)行更多的合作安排，創(chuàng)造一個公共產(chǎn)品和服務(wù)的競爭性市場。
四、社會管理新模式：新公共管理運(yùn)動和治理理論的匯合
新公共管理運(yùn)動和治理理論在問題意識、聚焦點和哲學(xué)基礎(chǔ)上差別很大，兩者核心的分歧體現(xiàn)在：治理是政治學(xué)意義上對國家與社會關(guān)系的重新思考與闡釋，是人類集體行動機(jī)制和方式的改變，而公共管理運(yùn)動則更多強(qiáng)調(diào)的是政府組織的管理理念、方式、工具的改變。然而對于當(dāng)下中國的社會管理體制創(chuàng)新，具有非常重要的借鑒意義：社會管理體制或模式創(chuàng)新，可以吸納新公共管理運(yùn)動對于傳統(tǒng)科層制政府的改造功能，同時借鑒治理理論的多元協(xié)作理念，在國家與社會、政府與公民關(guān)系發(fā)生根本變化的背景下，轉(zhuǎn)變政府管理和社會治理的理念、方式和工具，以實現(xiàn)“善政”和“善治”。
【關(guān)鍵詞】統(tǒng)治；治理；比較
當(dāng)新公共管理運(yùn)動在西方興起時，治理理論便應(yīng)用而生，這一理論對于社會科學(xué)的各個領(lǐng)域產(chǎn)生一定影響，并為世界各國政府的改革提供可一個新的理論依據(jù)。由傳統(tǒng)的統(tǒng)治理念向治理這個新的理念轉(zhuǎn)變，是順應(yīng)時代變化發(fā)展。然而，作為新生的理念，它又有著自身的一些缺陷，我們在實際應(yīng)用中必須予以克服，不能照搬理論。在現(xiàn)今這個時代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們的思想文化都達(dá)到一定水平，傳統(tǒng)的統(tǒng)治理論，已經(jīng)制約了社會的發(fā)展。因此，新興的治理理論取代傳統(tǒng)的統(tǒng)治理論占主導(dǎo)地位，是時代變化發(fā)展的選擇。
一、 統(tǒng)治
（一）統(tǒng)治的起源
統(tǒng)治一般是指用政權(quán)來控制、管理國家。由此我們可以看出，統(tǒng)治是伴隨國家的產(chǎn)生而興起的。國家產(chǎn)生了必然需要一個強(qiáng)有力的階級組織起來，形成一個強(qiáng)大的政權(quán)，對國家進(jìn)行管理。如果沒有誕生國家這個政治實體，我們也無法談起統(tǒng)治。因此，我們可以從國家起源這個角度來分析統(tǒng)治的起源。
首先，從自然法和社會契約論來追溯統(tǒng)治的起源。洛克指出，在自然狀態(tài)中，自然法是由每個人行使的，人人都是自己的裁判者。因此，自然狀態(tài)是完全自由的狀態(tài)，人與人之間不存在統(tǒng)治與被統(tǒng)治者的關(guān)系，每個人都是自己命運(yùn)的主宰者。然而，這種完全自由的狀態(tài)便是混亂無序的根源。在自然狀態(tài)中，既沒有一部明文規(guī)定的法律作為裁決糾紛的共同尺度，又缺少一個公共的裁判者和公共權(quán)力來保證裁決得以執(zhí)行。于是人們?yōu)榱丝朔匀粻顟B(tài)的缺陷，更好的保護(hù)他們的人身和財產(chǎn)安全，便相互訂立契約，自愿放棄自己懲罰他人的權(quán)利，把它交給他們中間被指定的人，按照全體成員或他們授權(quán)的代表所一致同意的規(guī)定來行使。當(dāng)人們這樣做了之后，國家就成立了。“這就是立法和行政權(quán)力的原始權(quán)利和這兩者之所以產(chǎn)生的緣由，政府和社會本身的起源也就在于此?！盵1] 國家的產(chǎn)生，是統(tǒng)治形成的前提，而政府則是統(tǒng)治的具體執(zhí)行者，他是充當(dāng)公共的裁判者的角色，擁有社會全體成員所讓出的那一部分公共權(quán)力。
其次，運(yùn)用階級分析法來追溯統(tǒng)治的起源。它的主要特點是，它是階級利益和階級關(guān)系作為政治分析的決定性變量，以此來觀察和評估人的政治行為和政治制度。[2] 因此，用階級分析方法來分析國家的起源，馬克思指出，國家是階級斗爭的產(chǎn)物，而階級斗爭是各階級利益的爭奪，最終的勝利者便成為了統(tǒng)治者，失敗的一方淪為被統(tǒng)治者。由此，我們可以得出統(tǒng)治是如何產(chǎn)生的。
（二）統(tǒng)治理論自身的困境
面對市場失靈和政府失靈的問題，依據(jù)統(tǒng)治理論作為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)統(tǒng)治管理模式已經(jīng)無法解決。市場失靈是指在資源配置的某些領(lǐng)域完全依靠市場機(jī)制的作用無法實現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)。[3]市場在公共產(chǎn)品的提供、限制壟斷、約束個人的極端自私行為、克服生產(chǎn)的無政府狀態(tài)及統(tǒng)計成本等方面存在著內(nèi)在的局限。[4]因此，單純的依靠市場手段不可能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。而此時西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家推崇的政府干預(yù)的管理模式，被認(rèn)為是解決市場失靈最有效的方法。
凱恩斯的國家干預(yù)理論被認(rèn)為是西方統(tǒng)治理論發(fā)展的頂峰。但是政府在發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能時也有一些內(nèi)在的局限，與市場失靈一樣，政府也會出現(xiàn)失靈。70年代開始在西方國家出現(xiàn)的“滯脹”現(xiàn)象以及其他社會經(jīng)濟(jì)問題已經(jīng)充分證明了這一點。從70年代末80年代初開始，西方各主要市場經(jīng)濟(jì)國家紛紛采取了放松管制、私有化等減少政府干預(yù)的政策，正是鑒于國家的不足和市場的失效，愈來愈多的人開始尋找新的理論來對付市場和國家協(xié)調(diào)的失效，而此時治理理論正在興起，作為一種新的政府管理理念。
二、 治理
（一）治理理論興起的背景
在1989年世界銀行關(guān)于非洲的報告中，“治理”一詞首次出現(xiàn)；世界銀行1992年度報告的標(biāo)題就是“治理與發(fā)展”。在這短短的十幾年的時間里，“治理”一詞已經(jīng)被廣泛應(yīng)用，由此引發(fā)學(xué)術(shù)界的關(guān)注，并使得一大批學(xué)者進(jìn)行持續(xù)不斷的研究和探討，使其得到了不斷的發(fā)展。
然而治理理論的興起有著現(xiàn)實的狀況，從20世紀(jì)下半葉到現(xiàn)在，西方政府管理的指導(dǎo)思想是“最好的政府，用市場機(jī)制與非政府組織合作等方式提供最大的公共服務(wù)”。因為一方面市場調(diào)節(jié)有失靈之處，即市場在限制壟斷、提供公共產(chǎn)品、約束極端個人主義、克服生產(chǎn)的無政府狀態(tài)，統(tǒng)計成本等方面存在著明顯的局限。因此，單純的市場手段不可能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，導(dǎo)致公共資源得不到保障，人民開始抱怨政府的無能。另一方面，政府調(diào)節(jié)也有失靈之處，即政府依靠國家計劃、命令手段，也無法達(dá)到資源配置的最優(yōu)化。
（二）治理含義的界定
由于治理概念越來越廣泛的被應(yīng)用于各個領(lǐng)域，以至于產(chǎn)生了許多不同的治理理論。然而，關(guān)于治理含義的界定，學(xué)術(shù)界還存在很大的分歧，各種治理理論都很難給治理下一個準(zhǔn)確的定義。
首先，詹姆斯·羅西瑙將治理界定為一系列活動領(lǐng)域的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。[5] 羅西瑙將治理的主體多元化，并不是簡單定為政府。同時，將治理定義為一個潛在的規(guī)則，是恒定不變，人們自覺的遵守治理這個潛在的規(guī)則，它必須依靠國家強(qiáng)制力實行下去，這將減少政府的權(quán)力，由一個“強(qiáng)政府”向“強(qiáng)社會”轉(zhuǎn)變，符合當(dāng)前構(gòu)建“有限政府”的理念。
全球治理委員會在《我們?nèi)蚝献骰锇椤分袑⒅卫矶x非常寬泛，把集體和個人行為的層面、政治決策的縱面模式都包羅在內(nèi)，據(jù)此，治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同的事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。治理主體包括國家、社會、市民、市場等等。學(xué)者格里·斯托克提出了五種關(guān)于治理的理解：第一，治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社會公共機(jī)構(gòu)和行為者；第二，治理意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解答的過程中存在的界限和責(zé)任方面的模糊性；第三，治理明確肯定了涉及集體行為的各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在的權(quán)力依賴；第四，治理指行為網(wǎng)絡(luò)的自主自治；第五，治理認(rèn)定，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威。[6]這是比較充分的理解治理的內(nèi)涵。
其次，我國學(xué)者對治理的含義的也有著自己的觀點。治理理論從更高層面上強(qiáng)調(diào)了公民參與政府治理的重要性，主張用治理代替統(tǒng)治，以治理機(jī)制對付市場和政府的雙“失效”，認(rèn)為治理可以彌補(bǔ)政府和市場調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足。[7]俞可平給治理下了一個定義，他認(rèn)為治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需求，治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益。他將治理理解為一種公共管理活動和公共管理過程。但同時也指出治理需要必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式。
綜上所述，我們可以將治理理解為由多個中心（國家、公民、市場、社會）組成，遵循公正、公平、效率的原則，采用非暴力的方式對公共事務(wù)以及一些私人事務(wù)中需要公共部門解決的那一部分進(jìn)行管理的過程。好的治理意味著追求公共利益的最大化，是政府和公民的合作管理，是國家權(quán)力向社會的回歸的過程。政府不可能在以簡單的強(qiáng)制性行為來表達(dá)到社會管理的目的，治理是一種民主性的過程，使公民擁有了更多的選擇權(quán)。
三、治理與統(tǒng)治的比較
“治理”與“統(tǒng)治”從詞面上看似乎差別不大，但其實際含義卻有很大的不同。第一，管理的主體不同。治理的主體可以是政府、公民、一些民間的或非政府組織，而統(tǒng)治的主體則必定是政府。第二，管理的形式不同。治理是政府、公民以及一些民間組織通過合作、協(xié)商的方式進(jìn)行管理，而統(tǒng)治是政府運(yùn)用政治權(quán)威的方式進(jìn)行管理。對政府制定的政策，被統(tǒng)治者只能被動的接受。第三，管理的范圍不同。依據(jù)當(dāng)前全球治理理論的提出，治理的范圍可以是無國界的，由于治理的主體可以是非政府的、跨國界的民間組織。而統(tǒng)治的主體是政府。因此，統(tǒng)治就有了領(lǐng)土和主權(quán)作為限制。第四，管理的原則不同。治理以自愿為主，兼有強(qiáng)制，但是主要還是公民的認(rèn)同和共識。而統(tǒng)治則以強(qiáng)制為主，政府通過依據(jù)法律、法規(guī)來管理。
通過治理與統(tǒng)治的比較，我們可以看到治理的優(yōu)點，首先，在一定范圍內(nèi)，治理理論發(fā)揮彌補(bǔ)政府缺陷、糾正市場失靈的作用，促進(jìn)社會法治的建設(shè)、市場有著自身的缺陷，無法解決壟斷、以及提供公共物品的問題。政府也有缺陷，政府無法解決“尋租”行為、低行為等問題。面對市場失靈和國家的失效，人們想通過運(yùn)用治理理論來解決這些問題的前提，必須要擁有一個健全的法治來解決這類問題。其次，治理理論推動了政府與公民的良性互動，來解決現(xiàn)代社會問題，公民廣泛參與到政治生活中來，為政府決策的合理化、科學(xué)化奠定了基礎(chǔ)。同時，也宣傳民主政治思想，建立健全民主制度。
綜上所述，治理與統(tǒng)治的比較，治理完全可以取代統(tǒng)治在國家管理中的主體地位?！吧僖恍┙y(tǒng)治，多一些治理”，已經(jīng)成為一些西方政治學(xué)家和政治家的流行口號。
四、 結(jié)語
雖然治理理論還處在不斷發(fā)展的階段，但它打破了社會科學(xué)中長期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式，即市場與計劃公共部門與私人、政治國家與公民社會、民族國家與國際社會，它把有效的管理看作是兩者的合作過程。他強(qiáng)調(diào)管理就是合作，否認(rèn)政府的那種權(quán)威統(tǒng)治的管理模式。因此，統(tǒng)治與治理的融合，是未來政府改革的必然選擇，構(gòu)建和諧社會的理論基礎(chǔ)。 參考文獻(xiàn)
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[論文摘要]實踐的需要和理論的推動,使得傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政逐漸向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變,這種嬗變,開啟了公共管理研究的新視角。區(qū)域公共管理是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物,是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
著名行政學(xué)者理查德·J·斯蒂爾曼二世說:研究公共行政必須研究它的生態(tài)問題。按照韋伯斯特詞典的解釋,生態(tài)學(xué)是各種有機(jī)體與其環(huán)境之間的各種相互關(guān)系。J·W·別斯指出生態(tài)學(xué)這個詞源于希臘語oikos,意為房子或家,經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)學(xué)也有相同的詞根,經(jīng)濟(jì)學(xué)和生態(tài)學(xué)有許多共同點,但生態(tài)學(xué)的含義更廣泛。它涉及有機(jī)體與其環(huán)境之間的全部相互關(guān)系?！薄?〕美國著名學(xué)者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,開創(chuàng)行政學(xué)研究的一個新途徑。我國現(xiàn)階段的行政環(huán)境是制約和影響行政管理的重要因素,同時又是行政管理的改造對象,并為行政管理的實施提供條件。故此,我們應(yīng)努力使行政管理和行政環(huán)境保持一種動態(tài)的平衡。從20世紀(jì)50年代以來,隨著社會生態(tài)環(huán)境的變遷,傳統(tǒng)行政學(xué)歷經(jīng)了向現(xiàn)代公共管理學(xué)范式的重大轉(zhuǎn)變。邁入21世紀(jì),區(qū)域行政面對的是一種全新的行政生態(tài)環(huán)境,正是在這樣的背景下區(qū)域公共管理這種嶄新的制度安排應(yīng)運(yùn)而生。這種轉(zhuǎn)變很重要,“從某種意義上說,21世紀(jì)中國公共管理面對的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域公共管理的挑戰(zhàn),處理好和解決好了系列區(qū)域公共性問題,和諧社會的發(fā)展愿景就不再遙遠(yuǎn)?！薄?〕區(qū)域公共管理是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物。作為一個新的理論和實踐課題,陳瑞蓮認(rèn)為,在我國有關(guān)區(qū)域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散,區(qū)域公共管理研究的學(xué)者社群尚未成形。但是,在當(dāng)前一個不爭的事實:越來越多的學(xué)者開始關(guān)注并研究區(qū)域公共管理的相關(guān)內(nèi)容。無疑,加強(qiáng)區(qū)域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學(xué)者說,“研究任何一種理論,都必須首先弄懂它所使用的基本術(shù)語。對于了解一種新的學(xué)術(shù)理論,弄清楚它所使用的新名詞的正確含義,就尤為重要了”?！?〕區(qū)域公共管理是個復(fù)合概念,其中“區(qū)域”和“公共管理”是其兩個核心概念。
一、“區(qū)域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分
區(qū)域(region)是一個多側(cè)面、多層次且相對性極強(qiáng)的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區(qū)域。研究視角和內(nèi)容不同,對于區(qū)域的界定就有所不同。在社會科學(xué)叢林中,最早研究區(qū)域的學(xué)科是地理學(xué),地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分?！杜＝虻乩韺W(xué)詞典》中,“區(qū)域是指地球表面的任何一個單元,它以自然或人文特征而有別于周圍的地區(qū)”。〔4〕經(jīng)濟(jì)學(xué)將區(qū)域視為由人的經(jīng)濟(jì)活動造成的、具有特定地域特征的經(jīng)濟(jì)社會綜合體。埃德加·M.胡佛說,“所有的定義都把區(qū)域概括為一個整體的地理范疇,因而可以從整體上對其進(jìn)行分析”,“把區(qū)域作為一個集合體,……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區(qū)域劃分應(yīng)當(dāng)符合行政區(qū)劃的疆界?！薄?〕政治學(xué)把區(qū)域看成是國家管理的行政單元,與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合;國際政治和國際關(guān)系的研究者對區(qū)域的解讀,往往側(cè)重從一種更為宏觀視角來討論區(qū)域的內(nèi)涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區(qū)域主義”分類法:宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。在“區(qū)域”的多種釋義中,可以看出:區(qū)域有多種分類,系統(tǒng)性或整體性是區(qū)域的共同特征;區(qū)域的概念是相對的,可以依據(jù)不同視角有多種劃分;區(qū)域是變化的,應(yīng)以動態(tài)的眼光來觀察它。實際上區(qū)域是一個很寬泛的概念,很難給出一個公認(rèn)的定義。本文是從公共管理學(xué)科角度來進(jìn)行研究,基于此視角,區(qū)域應(yīng)如何界定?有學(xué)者認(rèn)為:區(qū)域是“一個基于行政區(qū)劃又超越于國家和行政區(qū)劃的綜合性概念”?！?〕另外,從四個緯度對區(qū)域公共管理要研究的“區(qū)域”做類型學(xué)上的分析:公共管理意義上的經(jīng)濟(jì)區(qū)域、行政區(qū)域、自然地理區(qū)域和公共管理中的“問題區(qū)域”和“邊緣區(qū)域”?！?〕筆者以為,不論對“區(qū)域”進(jìn)行怎樣的界分,從公共管理學(xué)科角度看,區(qū)域?qū)嶋H上是按照公共物品為標(biāo)準(zhǔn)劃分的有限空間范圍,是擁有相同一領(lǐng)域或多領(lǐng)域公共物品的域場。在這里區(qū)域不是一個地理范疇而是一個以公共物品(或者公共事務(wù)、公共問題、公共利益)為標(biāo)準(zhǔn)形成的同質(zhì)性域場,并不絕對與行政區(qū)劃相一致。
二、公共管理研究的新視角:區(qū)域行政向區(qū)域公共管理范式的轉(zhuǎn)變
要討論區(qū)域行政向區(qū)域公共管理的轉(zhuǎn)變,首先要了解區(qū)域行政的發(fā)展背景、內(nèi)涵等基礎(chǔ)知識。區(qū)域行政問題與行政區(qū)劃密切關(guān)聯(lián)。學(xué)者劉君德在他主持的《中國行政區(qū)劃的理論與實踐》等論著中,第一次明確提出了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”概念,并分析我國現(xiàn)實生活中普遍存在的地方保護(hù)主義現(xiàn)象。在我國的行政學(xué)界,宋月紅在國內(nèi)首次使用“區(qū)域行政”的概念,作者從行政區(qū)劃、行政區(qū)域與區(qū)域行政的關(guān)系角度進(jìn)行研究,但這是一種狹義的或傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政范疇。〔8〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區(qū)域行政》一文中,正式提出廣義的“區(qū)域行政”概念?！?〕隨著實踐的推動和理論的發(fā)展,區(qū)域行政向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變。在學(xué)界,最早使用過“區(qū)域公共管理”概念的只有清華大學(xué)的劉鋒和中山大學(xué)的陳瑞蓮,二人從不同的角度對區(qū)域公共管理進(jìn)行論述。劉鋒運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新,在某種程度上說,這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學(xué)角度對區(qū)域公共管理的研究,而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去?！?0〕陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政和區(qū)域公共管理的典型代表,她在此領(lǐng)域的論述,在學(xué)界產(chǎn)生了廣泛的影響。
三、區(qū)域公共管理的內(nèi)涵、理論支撐
區(qū)域公共管理是個復(fù)合概念,前文已經(jīng)界分了公共管理視閾中的“區(qū)域”。對于公共管理的概念,無論是對其內(nèi)涵把握還是基本體系的構(gòu)成,都還在探討中。王樂夫教授認(rèn)為,“所謂公共管理,即公共部門對公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會活動。具體地說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實現(xiàn)公共利益,運(yùn)用公共權(quán)力的公共事務(wù)施加管理的社會活動?！?/p>
〔11〕公共管理與行政管理不同,公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動;同時,它更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動,以共同的目標(biāo)基礎(chǔ),通過協(xié)商的方式達(dá)成。無庸諱言,現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢,是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。綜上所述,區(qū)域公共管理是區(qū)域行政隨著實踐的需要,在治理范式上不斷成熟的產(chǎn)物。筆者認(rèn)為,所謂區(qū)域公共管理,即是指以區(qū)域政府組織和區(qū)域非政府組織為主的多元主體(區(qū)域公共管理部門)為了解決特定區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、社會或其它方面的公共問題,實現(xiàn)區(qū)域公共利益,運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域、區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。區(qū)域公共管理之所以“應(yīng)運(yùn)而生”,從根本上說,區(qū)域公共管理發(fā)展的動力來自于中國現(xiàn)代化過程中的社會政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的必然要求?；蛘哒f,除了實踐的需要外,理論的發(fā)展和推動也是非常重要的。區(qū)域公共管理理論的發(fā)展除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展外,還有公民社會理論、現(xiàn)代治理、網(wǎng)絡(luò)治理理論和善治等理論。公民社會,也被稱為市民社會或民間社會。關(guān)于公民社會的定義,不同的學(xué)者根據(jù)不同的研究視角形成了種種不同的公民社會定義。這些定義歸納起來可分為兩類:國家與社會二元結(jié)構(gòu)和國家、經(jīng)濟(jì)與公民社會的三元結(jié)構(gòu)。關(guān)于公民社會的結(jié)構(gòu)要素,不同學(xué)者對其強(qiáng)調(diào)的重點不同。就中外學(xué)者取得的共識來看,公民社會的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下四個:一是私人領(lǐng)域;二是志愿性社團(tuán);三是公共領(lǐng)域。除了公民社會的結(jié)構(gòu)性要素外,公民社會還具有自己的基本價值原則,大體說來,這些基本的價值原則包括:個人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。
市民社會理論的發(fā)展,引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來,“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中,“全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性”。治理有失敗的可能,為完善該理論,隨后善治進(jìn)入學(xué)者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程,其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種最佳關(guān)系。善治有如下要素:合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。區(qū)域善治是區(qū)域公共管理研究中一個戰(zhàn)略管理問題。
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關(guān)鍵詞：知識經(jīng)濟(jì)；治理；公共治理
一、治理的興起是知識經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢
“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”，公共行政的發(fā)展從傳統(tǒng)公共行政到新公共行政，再由新公共行政到新公共管理的治理，這些行政范式的轉(zhuǎn)變都根源于社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化。西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家行政模式的轉(zhuǎn)變根源于市民社會的充分發(fā)展和公共領(lǐng)域的崛起。當(dāng)中國市場經(jīng)濟(jì)與市民的社會發(fā)展已經(jīng)初具規(guī)模時，公共行政模式不做相應(yīng)調(diào)整，必將使中國公共行政發(fā)展陷入困境。在當(dāng)今的時代狀態(tài)下，市場經(jīng)濟(jì)與信息技術(shù)這兩種力量從根本上改變了歷史發(fā)展的速度、路徑、性質(zhì)，由于市場力量的擴(kuò)展和知識經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)，現(xiàn)代社會的發(fā)展從空間和時間上出現(xiàn)了一種伸縮現(xiàn)象，由于技術(shù)的飛速發(fā)展而使得時間被大大壓縮；由于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而使得空間被大大擴(kuò)展，即市場全球化使得單一國家市場、社會、政府的涉及領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大。這種特異的現(xiàn)象在學(xué)界被稱為“共時擠壓性”。而當(dāng)代中國公共行政正處于這一歷史情境之中，正是這一特性，為起步較慢、摸索著前進(jìn)的中國公共行政發(fā)展帶來困難。
中國由計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)化為市場經(jīng)濟(jì)體制，其結(jié)果不僅僅是經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，在公民與國家及政府的關(guān)系上也發(fā)生了深刻變化。從公民的立場上，他們開始重新界定國家與政府的作用，并且普遍關(guān)注經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療、福利等方面問題，他們把政府放于批判與比較的視野中進(jìn)行審視，形成了對于國家與政府的公共性、合法性方面的挑戰(zhàn)。
在釋放了經(jīng)濟(jì)職能的同時，國家和政府也深刻地感受到了公民對于高品質(zhì)的社會服務(wù)的需求。而傳統(tǒng)的行政模式越來越無法滿足這種需求。為此，政府開始在某些領(lǐng)域推出，讓市場經(jīng)濟(jì)支配下的社會體系自發(fā)地完成這些功能。首先，政府釋放具有經(jīng)濟(jì)性特征的社會事務(wù)，例如，政府實行的事業(yè)單位企業(yè)化、放開對電信通訊行業(yè)的壟斷、結(jié)束福利分房商品房貨幣化等等；其次，政府開始釋放一些公共性的領(lǐng)域，例如高等教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公路鐵路等。國家這樣的釋放性活動，使得一些介于民間和政府之間的半民間半官方的組織產(chǎn)生，如慈善性機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、公民的自主組織、非盈利性咨詢服務(wù)組織等。以上這些現(xiàn)象的存在說明公共領(lǐng)域已經(jīng)形成，也意味著公共行政中的“公共”已開始回歸于社會。
由于知識經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，國家處于一種特殊擠壓環(huán)境下，公共行政領(lǐng)域開始出現(xiàn)政府及被稱為“第三部門”的多元行政主體。這就意味著為適應(yīng)當(dāng)前行政主體多元的變化趨勢，中國的行政發(fā)展必須實現(xiàn)其發(fā)展范式的轉(zhuǎn)換——從傳統(tǒng)的管理走向現(xiàn)代治理。
二、治理理論的一般闡釋
治理一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。長期以來，治理與統(tǒng)治一詞交叉使用，用來表示國家更確切地說是政治活動，并主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中。
與此同時，對于治理概念，諸多機(jī)構(gòu)與學(xué)者進(jìn)行了詳細(xì)闡發(fā)，其主要的代表性觀點如下：全球治理委員會在其1995年發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中指出，治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程；既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理理論的另一位代表人物羅茨認(rèn)為：治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會”。
同傳統(tǒng)的統(tǒng)治相比，治理具有完全不同的內(nèi)涵。兩者之間的區(qū)別主要有以下兩個方面：一是權(quán)威的合法性，雖然治理和統(tǒng)治概念都必須涉及到權(quán)威概念，但在治理理論中不再像統(tǒng)治概念那樣僅僅政府具備擁有權(quán)威的條件。也就是說，治理雖然需要權(quán)威，但這個權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)，而統(tǒng)治的權(quán)威一定是壟斷權(quán)力的政府。我們知道，統(tǒng)治的主體必須是社會的具有權(quán)威的政治統(tǒng)治組織，然而，治理的主體則體現(xiàn)為多元性，可以是政府機(jī)構(gòu)也可以是私人部門，還可以是一種關(guān)系即政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作。二是權(quán)力的多向性，在統(tǒng)治的模式中，權(quán)力始終表現(xiàn)為集權(quán)，它為自上而下的、是單向的，公共行政忠實于政治權(quán)威，通過頒布規(guī)章、制度、法律來制定政策和實施政策，對社會公共事務(wù)實行管理。與此不同的是，治理則是一個民主、上下參與的互動管理過程，它主要通過話語民主、協(xié)商民主、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)的管理。治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威?？梢?，公共管理治理應(yīng)是指在社會公共事務(wù)領(lǐng)域中政府和市場、政府和社會、政府和公民共同參與、相互協(xié)作的雙向互動的管理過程。治理的直接目的是追求公共利益的最大化，為此必須超越政府與市場、公與私的傳統(tǒng)二分法模式，并積極探索、采用新的公共事務(wù)管理技術(shù)。治理的主體可以是政府機(jī)關(guān)，也可以是私人機(jī)構(gòu)、非政府公共機(jī)構(gòu)或各種機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)合。公共權(quán)力在政府與社會、上級政府與下級政府之間去中心化的重新分配使得治理具有較為明顯的新型民主價值。
三、治理理論對中國公共行政發(fā)展的啟示
1.明確定位政府與社會的關(guān)系
“共時擠壓性”改變了政府與社會和市場的關(guān)系，政府與社會、市場之間的雙向互動得以強(qiáng)化，以往建立在傳統(tǒng)的政治權(quán)威、經(jīng)濟(jì)權(quán)威、社會一體化基礎(chǔ)上的全能型政府管理模式已難以適應(yīng)社會公共行政管理的要求。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)當(dāng)逐漸退出微觀市場領(lǐng)域而集中力量履行有限的管理職能即“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”，做到只“掌舵”而非“劃槳”。具體來講，政府要逐步放棄微觀經(jīng)濟(jì)管理職能，不再直接經(jīng)營管理企業(yè)，把權(quán)力交給市場；提供優(yōu)良的投資空間，把投資的權(quán)力還于社會及公民，激發(fā)和挖掘社會的投資潛力；把資源配置等應(yīng)由市場才能做好的事情交給市場，使政府真正成為“裁判員”，而不是“運(yùn)動員”；進(jìn)一步放權(quán)給市場，政府將主要集中精力在加強(qiáng)與改善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控上，按照建立統(tǒng)一、開放、公平競爭的市場的要求，大力整頓市場秩序，規(guī)范市場，創(chuàng)造一個有效率的市場環(huán)境；政府要提高公共服務(wù)水平，為企業(yè)提供良好的外部服務(wù)，如法律服務(wù)、政策服務(wù)、信息服務(wù)等。
2.規(guī)范市場邊界、政府邊界、公共領(lǐng)域邊界的界定
政府治理的合作和不可分割性這樣的特質(zhì)決定了行政實踐中三個邊界的劃分以及行政約束的形成。三個邊界，即市場邊界、政府邊界和公共領(lǐng)域邊界，這三個邊界的界定能夠促使治理范式各個主體間相互約束，保證公共行政的民主、公平、公正。其一，市場邊界的規(guī)定，決定了應(yīng)選擇市場導(dǎo)向模式，私人性決定了市場運(yùn)行的基本規(guī)則是個人利益的最大化，
市場競爭的原則決定了社會資源在配置過程中最大的合理化，這為市場的優(yōu)勢，界定其邊界則是政府在治理過程中自覺借用市場力量及時調(diào)節(jié)和干預(yù)市場的公共性；其二，政府邊界的規(guī)定，決定了應(yīng)選擇績效導(dǎo)向模式，即政府行為具有先天性不足，因此，建立在政府邊界基礎(chǔ)上的績效導(dǎo)向的基本思路，就是旨在克服政府效率低下時，應(yīng)用市場的手段來分化其公共權(quán)力；其三，公共領(lǐng)域邊界的規(guī)定，決定了應(yīng)選擇客戶導(dǎo)向模式。公共領(lǐng)域的界定使得公共服務(wù)以客戶為導(dǎo)向，無論市場、政府都要了解公民需要，要聽取顧客的呼聲，建立公民的抱怨追蹤體系，賦予顧客更大的選擇權(quán)力等。
3.多元化治理促進(jìn)第三部門建設(shè)
關(guān)鍵詞：政府 公民 互動共治 媒體
改革開放30年，中國的社會利益呈現(xiàn)了多元化和分殊化的趨勢，中國的“強(qiáng)國家―弱社會”、“大政府―小社會”治理模式也越來越顯示出結(jié)構(gòu)性缺陷。探索最合適的治理主體與治理模式是當(dāng)下公共治理研究的重要命題。政府、公民、市場三者常被認(rèn)為是公共治理的主體，根據(jù)對治理主體的認(rèn)識不同，形成了四種治理模式理論。分別是：1、基于市場為導(dǎo)向的新公共管理理論；2、基于政府公共服務(wù)職能的新公共服務(wù)理論；3、基于政府與公民共同合作的善治理論；4、基于政府、市場、公民三方合作的合作治理理論。
1.“政府―公民”互動共治模式的提出
本文提出的“政府―公民”互動共治模式在當(dāng)前的學(xué)術(shù)界并沒有十分確定地提出。但“官民共治”、“互動合作”等類似概念散見于一些學(xué)術(shù)論文與文章當(dāng)中?！罢D公民”互動共治模式這個概念是基于善治理論、合作治理理論的基礎(chǔ)上提煉而成的。善治理論、合作治理理論是當(dāng)前治理理論研究中最為前沿的理論，也被許多學(xué)者認(rèn)為是應(yīng)當(dāng)追求的最佳的治理模式。誠然，當(dāng)公民社會發(fā)展成熟，政府與公民的地位對等時，提倡兩者合作的善治治理模式或提倡多方合作的合作治理模式將會實現(xiàn)并發(fā)揮其巨大的作用。
然而，在當(dāng)前的中國，公民社會發(fā)展還在起步階段，政府的力量仍然強(qiáng)大，在這種力量不對等的情況下談善治、談“合作”似乎為時過早。但不可否認(rèn)的是，中國公民社會確實開始發(fā)揮其作用，而政府也有所覺察地進(jìn)行著職能的改革。近年來，因為公共政策、公共工程、公共事件的分歧，經(jīng)常出現(xiàn)政府、公民雙方互動博弈，最終改變政策走向的事例。最典型的是，2009年廣州“番禺垃圾焚燒事件”發(fā)生。該事件被視為公民理性維權(quán)、官民良性互動的標(biāo)志事例。這表明了政府與公民都在成長與變化，并且在互動博弈中同時地對對方施加壓力與動力，兩者的相互作用力正在共同推動治理模式的變革，雖然未達(dá)到大范圍的主動“合作”，但已是“互動”頻繁。 “政府―公民”互動共治模式這一概念表述，更為準(zhǔn)確地表達(dá)當(dāng)前中國的治理現(xiàn)狀。同時，構(gòu)建“政府―公民”互動共治模式也是當(dāng)前中國治理模式改革的更為可行的短期目標(biāo)。
2.構(gòu)建“政府―公民”互動共治模式的意義
2.1契合當(dāng)前的現(xiàn)實條件
尋找最佳的公共治理模式，是是關(guān)乎人民生存與共處的切身問題。而實踐證明，市場有“市場失靈”，政府有“政府失敗”，公民社會也會有“志愿失效”，單憑一方的力量，無法完全滿足日益復(fù)雜的治理要求。當(dāng)前，中國仍是處于社會轉(zhuǎn)型期中的發(fā)展中國家，無論是政府的治理還是公民社會的發(fā)展都存在著不同的問題。如果盲目地追求政府權(quán)力的無限擴(kuò)張，必將導(dǎo)致極權(quán)主義出現(xiàn)，損害公民社會的自主性；如果過分追求公民社會絕對控制，與政府對抗對立，也容易導(dǎo)致無政府主義泛濫，造成社會動蕩不安。因此，在現(xiàn)階段，政府和公民社會應(yīng)建立一種既相互制約又相互合作的良性互動關(guān)系。構(gòu)建“政府―公民”互動共治模式，可以實現(xiàn)兩者的優(yōu)勢互補(bǔ)，也是當(dāng)前與中國現(xiàn)階段發(fā)展特點最為契合的公共治理模式。
2.2達(dá)到善治的必經(jīng)階段
俞可平在《治理和善治引論》中指出，“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程”，其“本質(zhì)特征就在于它是政府與公民社會對公共生活的合作管理” 。如果善治是公共治理的終極目標(biāo)，那么構(gòu)建“政府―公民”互動共治模式便是實現(xiàn)這一終極目標(biāo)的必經(jīng)階段。因為，當(dāng)前中國政府仍然占有絕對的控制地位，不可能馬上主動放權(quán)于公民；而公民社會仍處于初級階段，不可能立即抗衡政府。通往善治的道路，必須一步一步地走。構(gòu)建“政府―公民”互動共治模式，首先在于使雙方“互動”成為可能，成為常態(tài)，成為推動治理變革的動力，這才有機(jī)會進(jìn)一步地達(dá)到政府與公民的平等合作的善治目標(biāo)。
3.構(gòu)建“政府―公民”互動共治模式的對策
3.1加快政府職能轉(zhuǎn)變，提升共治能力
構(gòu)建“政府―公民”互動共治模式的過程中，政府起著關(guān)鍵的主導(dǎo)作用。
3.1.1加快有限政府建設(shè)。首先是理清政府職能，理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系。把屬于市場規(guī)律控制的，交還市場自主抉擇；把社會組織可以管理、可以管好的公共事務(wù)交還社會自主供給。第二，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督。一方面，要加強(qiáng)政府內(nèi)部的監(jiān)督權(quán)、執(zhí)法權(quán)；另一方面，要完善外部的監(jiān)督機(jī)制，通過社會監(jiān)督制衡政府權(quán)力。第三，明確責(zé)任范圍。有限政府有責(zé)任維護(hù)正常的市場秩序、維持安全穩(wěn)定的社會環(huán)境、保障公民的自由與產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)社會公平正義等。
3.1.2加快法治政府建設(shè)。首先，要加強(qiáng)依法行政的觀念與能力。如通過培訓(xùn)、考核以及建立法治政府目標(biāo)體系等手段，使公務(wù)員隊伍形成自覺遵循法律、法規(guī)，嚴(yán)格按照程序管理的意識。第二，加強(qiáng)制度建設(shè)，加快行政立法。在行政決策中，應(yīng)該健全公民、政府聯(lián)合決策機(jī)制，保證決策民主、科學(xué)、規(guī)范，保障公民意見傳達(dá)通暢；在行政審批、行政處罰中，規(guī)范程序，保證公開、公平、公正，提高透明度。第三，完善責(zé)任制度。政府需要完善在決策、執(zhí)行、績效等各個環(huán)節(jié)上的“行政問責(zé)制度”，對失職、瀆職行為嚴(yán)厲追究責(zé)任。
3.1.3加快服務(wù)政府建設(shè)
首先，轉(zhuǎn)變行政理念，建立服務(wù)型公務(wù)員隊伍。政府應(yīng)該以提高人民的生活水平、保障公民基本權(quán)利為出發(fā)點，建立服務(wù)型公務(wù)員隊伍，提高服務(wù)的能力和水平。第二，加快電子政務(wù)建設(shè)。政府可通過官方網(wǎng)絡(luò)平臺的建設(shè)，及時政務(wù)信息，獲取信息傳播主動權(quán)；另外，加快日常行政事務(wù)的網(wǎng)上辦理服務(wù)，提高效率，便民利己；同時，建立政府與民間網(wǎng)絡(luò)平臺的互動合作，促進(jìn)信息公開及民意收集。
3.2培育公民社會，建立合作機(jī)制
培育發(fā)達(dá)的公民社會，是構(gòu)建“政府―公民”互動共治模式的重要保障。
3.2.1培育現(xiàn)代公民意識。首先，創(chuàng)造公正法治的培育環(huán)境。一方面，要加快法制建設(shè)，推行普法教育，培育公民法治意識。另一方面，健全民主制度，在治理中遵循民主協(xié)商、民主決策、民主監(jiān)督的原則。第二，加強(qiáng)公民意識教育及宣傳。在學(xué)校教育體系中加入以培育公民的獨立主體意識、權(quán)利意識、參與意識為課程目標(biāo)的公民教育課程。另外，以典型公民形象、行動的宣傳促進(jìn)公民意識覺醒；通過社區(qū)事務(wù)的共同參與，培育參與意識；通過公益活動，宣傳公民責(zé)任意識。
3.2.2鼓勵公民參與公共政策制定。政府可根據(jù)政策制定的三個階段鼓勵公民參與。政策咨詢階段，可通過媒體、網(wǎng)絡(luò)等渠道進(jìn)行民意征集和民意傾向性的數(shù)據(jù)收集，鼓勵公民主動發(fā)現(xiàn)、界定最迫切的公共問題，并把這些公共問題上升為公共政策；在公共政策的設(shè)計階段，政府可通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、聽證會、論壇等方式鼓勵公民提出建議、分析利弊；在公共政策實行階段，鼓勵公民反映政策運(yùn)行狀況、隨時監(jiān)督。
3.2.3建立政府與公民社會的合作機(jī)制。首先，政府應(yīng)放下成見，加快清除不必要的行政管制。第二，下放公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給權(quán)，促進(jìn)政府與非政府組織合作的多樣化。如政府向非政府組織購買公共服務(wù)、政府與非政府組織分擔(dān)社區(qū)服務(wù)、政府直接授權(quán)非政府組織承包某項公共服務(wù)等。第三，進(jìn)一步完善合作保障制度。一方面，通過法律保障非政府組織的合法地位，保障公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的正常供應(yīng)；另一方面，加強(qiáng)對非政府組織的扶持機(jī)制。政府可通過建立專項資金、成立基金會、引入社會資金、建立稅收優(yōu)惠制度等方式為非政府組織提供資金援助；在專業(yè)技能、機(jī)構(gòu)運(yùn)營、內(nèi)部管理等方面提供培訓(xùn)服務(wù)。
3.3發(fā)揮媒體中介作用
構(gòu)建“政府―公民”互動共治模式的過程中，大眾媒體起著不可忽視的中介作用。
3.3.1主動發(fā)揮媒體的傳播作用。首先，主動通過媒體及時信息。在網(wǎng)絡(luò)媒體、自媒體發(fā)展迅速的現(xiàn)實背景下，許多公共事件的曝光、傳播往往快于官方，這使得政府陷入被動。政府應(yīng)改變被動境地，主動通過媒體公開相關(guān)數(shù)據(jù)、及時信息，滿足公眾的信息需求，把握輿論的主導(dǎo)權(quán)。第二，借助媒體力量及時了解社情民意，暢通政府公民溝通渠道。政府可利用傳統(tǒng)媒體公共政策討論稿，利用網(wǎng)絡(luò)媒體平臺提供公民建言劃策的渠道，利用自媒體反饋的數(shù)據(jù)了解民意傾向。通過及時掌握社情民意，調(diào)整公共政策制定方向，減少決策錯誤。
3.3.2正確認(rèn)識媒體的監(jiān)督作用。首先，要認(rèn)識到媒體實質(zhì)上是公民對政府監(jiān)督的途徑和手段。媒體對政府權(quán)力運(yùn)行的曝光正是反映了人民群眾對信息公開、行政監(jiān)督的渴望。媒體的監(jiān)督在一定程度上是人民的監(jiān)督。政府對此充分認(rèn)識，才能持正確的心態(tài)面對媒體的追問與揭發(fā)。第二，利用媒體監(jiān)督加快政府職能轉(zhuǎn)型。政府職能轉(zhuǎn)型既需要政府內(nèi)部尋求善治的原動力，也需要外在的推動力。媒體對公共事件的深入報道、分析，對公權(quán)力的關(guān)注和監(jiān)督等都有助于促使政府走向有限政府、法治政府與服務(wù)政府。
3.3.3保障政府、公民、媒體三方權(quán)利。目前，我國雖然在信息公開方面頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，但我國在新聞立法方面仍然比較滯后。因此，應(yīng)該加快新聞立法，健全相關(guān)法規(guī)。對于公眾，應(yīng)當(dāng)保障其知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。在信息獲取方面與政府地位對等，在參與共治過程中獲得渠道保障和權(quán)利保護(hù)。對于媒體，應(yīng)當(dāng)保障其自由度、獨立性，進(jìn)一步保障其在政府與公民之間的中介功能。對于政府，如果媒體有不實報道、受到名譽(yù)或權(quán)益侵害時，可以依法管理、規(guī)范、懲處相關(guān)行為。
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論文摘要：財務(wù)治理是公司治理的核心，但財務(wù)治理并不等同于公司治理，而有其獨特的理論體系。財務(wù)治理是一種制衡機(jī)制。而財務(wù)管理是一種運(yùn)行機(jī)制，二者構(gòu)成了公司財務(wù)的兩個不同的方面。財務(wù)治理是對傳統(tǒng)財務(wù)管理理論與財務(wù)戰(zhàn)略理論的整合，財務(wù)戰(zhàn)略是財務(wù)治理和財務(wù)管理聯(lián)結(jié)的紐帶。財務(wù)控制偏重價值管理，財務(wù)治理則偏重利益調(diào)整，財務(wù)治理是廣義公司財務(wù)制度的一部分。本文就財務(wù)治理及其相互之間的關(guān)系進(jìn)行了探討。
一、財務(wù)治理界定
關(guān)于公司財務(wù)治理(Corporatefinancialgovernance)，國內(nèi)各學(xué)者的觀點不一，代表性的觀點主要有：伍中信(2001)認(rèn)為，公司財務(wù)治理是一種企業(yè)財權(quán)的安排機(jī)制，通過這種財權(quán)安排機(jī)制來實現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部財務(wù)激勵與約束機(jī)制，同時還指出，企業(yè)財務(wù)治理作為企業(yè)治理的一個重要方面，其目的就是為了解決這種經(jīng)濟(jì)利益沖突。楊淑娥(2002)認(rèn)為，所謂公司財務(wù)治理，是指財權(quán)通過在利益相關(guān)者之間的不同配置，從而調(diào)整利益相關(guān)者在財務(wù)體制中的地位，提高公司治理效率的一系列動態(tài)制度安排。張敦力(2002)認(rèn)為，財務(wù)治理是界定與協(xié)調(diào)各利益相關(guān)主體在財權(quán)流動和分割中所處地位和作用，最終實現(xiàn)各主體在財權(quán)上相互約束，相互制衡關(guān)系，促使企業(yè)提高資源配置效率和效果的公司治理。衣龍新(2002)認(rèn)為，財務(wù)治理涵義可概括為：財務(wù)治理就是基于財務(wù)資本結(jié)構(gòu)等制度安排，對企業(yè)財權(quán)進(jìn)行合理配置，在強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者共同治理前提下，形成有效的財務(wù)激勵約束等機(jī)制，實現(xiàn)公司財務(wù)決策科學(xué)化等一系列制度、機(jī)制、行為的安排、設(shè)計和規(guī)范。林鐘高(2003)則認(rèn)為，財務(wù)治理是一組聯(lián)系各利益相關(guān)主體的正式和非正式的制度安排和結(jié)構(gòu)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，其根本目的在于通過這種制度安排達(dá)到利益相關(guān)主體之間權(quán)利、責(zé)任和利益的均衡，實現(xiàn)效率和公平的合理統(tǒng)一。饒曉秋(2003)認(rèn)為，財務(wù)治理的實質(zhì)是一種財務(wù)權(quán)限劃分，從而形成相互制衡關(guān)系的財務(wù)管理體制。從上面的定義可以看出，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于財務(wù)治理的定義并無很大分歧，都認(rèn)為財務(wù)治理是以財權(quán)合理配置為核心的一系列制度安排，主要不同在于對財務(wù)治理主體的界定不同。筆者認(rèn)為，只要涉及到財權(quán)的配置，均可歸屬于財務(wù)治理的研究之中，但是財務(wù)治理是否僅僅局限于一種“制度安排”。公司財務(wù)治理是指通過財權(quán)在企業(yè)內(nèi)部的合理配置，并在各利益相關(guān)主體之間形成有效的財務(wù)激勵、財務(wù)約束、財務(wù)評價等機(jī)制以達(dá)到權(quán)利、責(zé)任和利益的均衡，從而提高公司治理效率的一套正式的、非正式的制度、行為和規(guī)范。
二、財務(wù)治理與相關(guān)概念關(guān)系辨析
(一)財務(wù)治理與公司治理財務(wù)治理是從財務(wù)的角度來研究公司治理，主要是界定與協(xié)調(diào)各利益相關(guān)主體在財權(quán)流動和分割中所處的地位和作用，公司治理主要是界定和協(xié)調(diào)各利益相關(guān)主體之間的相互關(guān)系，從某種意義上講，財務(wù)治理結(jié)構(gòu)在公司治理結(jié)構(gòu)中處于核心地位，是公司治理的靈魂。財務(wù)治理總體上作為公司治理的一部分，其在研究思路、研究方法等方面，必然要遵循、借鑒公司治理理論。應(yīng)該說公司治理理論對財務(wù)治理理論的指導(dǎo)是最為直接的、重要的，公司治理理論的出現(xiàn)是財務(wù)治理理論的產(chǎn)生前提，沒有公司治理理論的成熟與發(fā)展，就不可能有財務(wù)治理理論的產(chǎn)生、發(fā)展和成熟，而財務(wù)治理理論的不斷充實、發(fā)展也必將促進(jìn)公司治理理論的不斷拓展、完善。如果用財務(wù)治理涵蓋公司治理，則夸大了財務(wù)治理的范圍和作用，限制了公司治理的范疇。公司治理除包含財務(wù)治理內(nèi)容外，還包括人事、經(jīng)營等方面的治理。應(yīng)當(dāng)說財務(wù)治理本質(zhì)上是公司治理的核心部分和根本體現(xiàn)形式，公司治理的其他方面治理效果也最終要落實到財務(wù)利益上加以體現(xiàn)。如果用公司治理定義、替代財務(wù)治理，則更為偏頗，局限了財務(wù)治理內(nèi)涵和外延，除從屬于一般公司治理共性外，財務(wù)治理還具有自身獨特的個性?？梢?，財務(wù)治理并不等同于公司治理，兩者之間既有聯(lián)系又有區(qū)別。公司治理與財務(wù)治理的聯(lián)系：一是公司治理是財務(wù)治理的基礎(chǔ)，財務(wù)治理是公司治理的發(fā)展和深化。二是公司治理的模式?jīng)Q定財務(wù)治理的模式，財務(wù)治理的模式反作用于公司治理的模式。三是公司治理的目標(biāo)影響財務(wù)治理的目標(biāo)。四是公司治理和財務(wù)治理都根源于財產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)的分離。五是從公司治理理論的發(fā)展角度來看，公司治理與財務(wù)治理都隨著利益相關(guān)者共同治理理論的發(fā)展而發(fā)展，其內(nèi)容也逐漸由只發(fā)生在公司內(nèi)部所有者、經(jīng)營者以及相關(guān)權(quán)利機(jī)構(gòu)之間的狹義的活動擴(kuò)展到廣義的利益相關(guān)者，包括公司股東、債權(quán)人、供應(yīng)商、雇員、政府和社區(qū)等。六是公司治理和財務(wù)治理不僅僅是一種靜態(tài)的管理方式，更應(yīng)該是一種動態(tài)的管理活動，因而不能將公司治理和財務(wù)治理僅僅理解為一種制度安排，更應(yīng)該從治理活動的動態(tài)含義來理解。公司治理與財務(wù)治理的區(qū)別主要有：一是制衡的著眼點不同。二是激勵的側(cè)重點不同。三是約束制度的側(cè)重點不同。四是機(jī)制涉及主體不同。五是保障實施主體不同。六是財務(wù)治理
比公司治理更為深化。
(二)財務(wù)治理與財務(wù)管理財務(wù)管理是基于再生產(chǎn)過程中客觀存在的財務(wù)活動和財務(wù)關(guān)系而產(chǎn)生的，是企業(yè)組織財務(wù)活動、處理與各方面財務(wù)關(guān)系的一項經(jīng)濟(jì)管理工作。財務(wù)治理主要是對財務(wù)資源和財權(quán)的安排機(jī)制，以形成利益相關(guān)者之間財權(quán)的戰(zhàn)略聯(lián)盟，提高企業(yè)財務(wù)運(yùn)作效率及公司治理效率。由此可見，公司財務(wù)治理與財務(wù)管理是兩個不同的概念，構(gòu)成了公司財務(wù)的兩個不同的方面，兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別。財務(wù)治理與財務(wù)管理的聯(lián)系表現(xiàn)在：一是兩者共同構(gòu)成了完整的公司財務(wù)系統(tǒng)，都是公司財務(wù)報告的影響因素。二是兩者對公司的財務(wù)活動和財務(wù)關(guān)系的處理，具有內(nèi)在的統(tǒng)一性和一貫性。如財務(wù)治理對公司財務(wù)戰(zhàn)略的擬定，決定了財務(wù)管理的服務(wù)與發(fā)展方向；財務(wù)管理對公司財務(wù)的全面調(diào)控，決定了財務(wù)管理中財務(wù)控制的力度和手段；財務(wù)治理對公司財務(wù)政策的選擇，決定了財務(wù)管理中具體財務(wù)制度的基調(diào)。三是財務(wù)治理決定了財務(wù)管理的框架和軌道，財務(wù)治理的模式特征在很大程度上影響財務(wù)管理的模式特征。如果說財務(wù)治理是從財務(wù)角度對企業(yè)內(nèi)外部人與人之間利益分配的關(guān)系所做的協(xié)調(diào)和配置，那么財務(wù)管理就是這種協(xié)調(diào)和配置的應(yīng)用。四是財務(wù)治理、財務(wù)管理與公司績效之間有著密切的邏輯關(guān)系。作為一種制度安排，財務(wù)治理狀況的優(yōu)劣直接影響財務(wù)管理，進(jìn)而對公司績效產(chǎn)生影響，而財務(wù)管理和公司績效又受到財務(wù)治理的根本性制約。財務(wù)治理與財務(wù)管理的主要區(qū)別為：一是從公司運(yùn)營角度看，財務(wù)管理是公司管理的核心，財務(wù)治理則是公司治理的核心。因此，公司治理與管理的區(qū)別也就決定了兩者分別屬于不同的范疇。財務(wù)治理主要從宏觀上對財務(wù)管理中所產(chǎn)生的財務(wù)關(guān)系進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督、控制和制衡，保證管理的合理性和有效性是一種制衡機(jī)制；財務(wù)管理則是在財務(wù)治理框架下，具體進(jìn)行財務(wù)運(yùn)作和經(jīng)營活動，基于實現(xiàn)企業(yè)價值最大化是一種運(yùn)行機(jī)制。二是財務(wù)治理從制度性層面規(guī)定了公司財務(wù)運(yùn)作的基本網(wǎng)絡(luò)框架；而公司財務(wù)管理則著重研究在這樣的框架下如何通過科學(xué)的財務(wù)決策實現(xiàn)具體的財務(wù)目標(biāo)，主要集中在“操作性”財務(wù)領(lǐng)域，具有鮮明的“技術(shù)性”特征。三是財務(wù)管理著重于對財務(wù)主體的財務(wù)行為控制，表現(xiàn)為上層財務(wù)主體對下層財務(wù)主體的財務(wù)行為的一種單向規(guī)制活動。財務(wù)管理的效率性主要體現(xiàn)為公司財務(wù)成本總額的減少，即公司凈資產(chǎn)值的增加；財務(wù)治理則著重于財務(wù)主體的財務(wù)權(quán)力、責(zé)任和利益的結(jié)構(gòu)性安排，以及財務(wù)權(quán)力運(yùn)作方式的優(yōu)化，表現(xiàn)為財務(wù)主體之間財務(wù)行為的雙邊或多邊相互協(xié)調(diào)與控制活動。財務(wù)治理的有效性主要體現(xiàn)為公司各層級財務(wù)主體的財務(wù)權(quán)力總成本的降低。四是財務(wù)管理是從定量角度論證企業(yè)價值，探討企業(yè)財富是如何產(chǎn)生的，是財富創(chuàng)造的源泉和動力；而財務(wù)治理則是從定性方面研究企業(yè)價值，確保這種財富創(chuàng)造能夠合乎各方利益要求的一種制度安排，是企業(yè)財富創(chuàng)造的基礎(chǔ)和保障。(三)財務(wù)治理與財務(wù)戰(zhàn)略財務(wù)戰(zhàn)略是戰(zhàn)略理論在財務(wù)管理方面的應(yīng)用與延伸，財務(wù)戰(zhàn)略的本質(zhì)既反映其“戰(zhàn)略”的共性，又揭示著其“財務(wù)”的個性。財務(wù)治理包括財務(wù)管理，財務(wù)管理包括財務(wù)戰(zhàn)略，財務(wù)治理是對傳統(tǒng)財務(wù)管理理論與財務(wù)戰(zhàn)略理論的整合，財務(wù)戰(zhàn)略是財務(wù)治理和財務(wù)管理聯(lián)結(jié)的紐帶。財務(wù)戰(zhàn)略的制定與執(zhí)行是公司治理中一項牽涉面甚廣的工作，財務(wù)管理部門乃至財務(wù)總管或財務(wù)副總經(jīng)理往往是組織而非完全獨立地承擔(dān)企業(yè)的財務(wù)管理任務(wù)，這就需要財務(wù)治理理論的指導(dǎo)，從制度上保證企業(yè)最高決策層有效行使最終決策權(quán)，同時其他部門也能按制度積極配合，共同實現(xiàn)財務(wù)戰(zhàn)略。任何大類意義上的財務(wù)活動，事實上都同時包含著戰(zhàn)略與非戰(zhàn)略的成分，其差異只是何者為主、何者為輔的不同而已，因此財務(wù)戰(zhàn)略在財務(wù)管理中，進(jìn)而在財務(wù)治理中的突出作用不可小視。
關(guān)鍵詞 生態(tài)文明 社會治理 治理體系 體制機(jī)制
中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
黨的十八屆三中全會關(guān)于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的部署給創(chuàng)新生態(tài)文明建設(shè)的體制、機(jī)制提供了新的思路。通過構(gòu)建基于治理理論的生態(tài)環(huán)境治理體系，創(chuàng)新生態(tài)文明建設(shè)體制、機(jī)制，在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的同時，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
1生態(tài)環(huán)境治理體系與國家治理的關(guān)系
這里所指的“生態(tài)環(huán)境治理體系”與通常所說的“生態(tài)環(huán)境治理”有本質(zhì)上的區(qū)別：前者所指的是一種體制，是一個包括指導(dǎo)思想、組織機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)、組織人員、制度安排等要素構(gòu)成一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的體系；后者是一種行為或過程，指生態(tài)環(huán)境的整修、修復(fù)，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)是同義語。
治理理論是一種公共管理理論，其涵義是政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等諸行為者，通過平等的合作型伙伴關(guān)系，依法對社會事務(wù)、社會組織和社會生活進(jìn)行規(guī)范和管理，最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程。由于當(dāng)代的國家和社會公共事務(wù)的復(fù)雜性、利益主體的多元化、民眾需求的多樣性，使得管理的難度不斷增大?！熬椭卫砝碚撆d起的直接原因而言，是西方的學(xué)者看到了在社會資源配置中既可能存在‘市場失靈’，也可能存在‘政府失靈’。”為管理好日趨復(fù)雜的社會公共事務(wù)，治理理論就被應(yīng)用于社會公共事務(wù)領(lǐng)域，為創(chuàng)新體制、機(jī)制起著框架性解釋和指導(dǎo)作用，構(gòu)建起區(qū)別于傳統(tǒng)管理模式的現(xiàn)代國家治理體系。
“當(dāng)代中國國家治理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)、政黨等方方面面?！币虼?，把治理的范疇和方法應(yīng)用于生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域所構(gòu)建的生態(tài)環(huán)境治理體系，是國家治理體系的一個組成部分和國家治理能力現(xiàn)代化的具體內(nèi)容之一。生態(tài)環(huán)境治理體系的實現(xiàn)形式就是要構(gòu)建多元主體的治理模式，強(qiáng)調(diào)多元主體參與生態(tài)環(huán)境治理，使民主、協(xié)作融入治理，形成多元主體共同參與的生態(tài)環(huán)境建設(shè)的運(yùn)行機(jī)制，克服基于傳統(tǒng)管理理念的舊的監(jiān)管、建設(shè)體制的弊端，更有效地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)效益的最大化。
2治理理論對創(chuàng)新生態(tài)文明建設(shè)體制、機(jī)制的方法論啟示
2.1培育多元主體
多元主體的治理模式是區(qū)別于基于統(tǒng)治和管理的傳統(tǒng)生態(tài)文明建設(shè)體制的本質(zhì)特征。培育和壯大包括市場主體、社會組織及公民個人等非政府的主體，是構(gòu)建基于治理理論的生態(tài)環(huán)境治理體系的首先任務(wù)和前提條件，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。由一元主體向多元主體的轉(zhuǎn)變過程，就是從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變過程，既包含著制度、文化和行為方式等的綜合性轉(zhuǎn)變，也代表著生態(tài)文明建設(shè)體制、機(jī)制的創(chuàng)新。
2.2權(quán)力運(yùn)行方式的多向性
傳統(tǒng)的生態(tài)文明建設(shè)體制的主體一元性決定了與之相適應(yīng)的運(yùn)行方式是依靠公共權(quán)力來推行，表現(xiàn)出公共權(quán)力資源配置的單極化和公共權(quán)力運(yùn)用的單向性特征。而治理理論強(qiáng)調(diào)公民和社會機(jī)構(gòu)等非政府主體的參與，多主體通過參與、合作、協(xié)商談判、反復(fù)博弈、伙伴關(guān)系等實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理，所要實現(xiàn)的是一種權(quán)力上下互動的過程，其權(quán)力運(yùn)行向度是多元的、相互的。
權(quán)力運(yùn)行方式的多向性決定了在推動生態(tài)文明建設(shè)的過程中，政府要改變傳統(tǒng)的管理方法，應(yīng)實現(xiàn)以下幾種轉(zhuǎn)變：一是從管制到服務(wù)。適應(yīng)多主體的治理格局的要求，政府必須改變過去所使用的管理手段，加強(qiáng)服務(wù)職能，為非政府主體的參與創(chuàng)造和提供良好的環(huán)境。二是從規(guī)制到協(xié)調(diào)。要實現(xiàn)各種非政府主體有序參與生態(tài)環(huán)境治理，離不開政府的協(xié)調(diào)，所以政府的行為應(yīng)實現(xiàn)從著重規(guī)制到著重協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)變。三是從封閉到回應(yīng)，多主體治理格局以互動性為基本特征，即權(quán)力從封閉的單向性的運(yùn)行到對公眾提出的政策建議做出迅速反應(yīng)，呈現(xiàn)出互動性，從而提高公眾參與的程度。
2.3豐富建設(shè)手段
與政府單一主體一家獨大的傳統(tǒng)管理體制相應(yīng)的運(yùn)行方式是以行政手段和法律為主，具有強(qiáng)制性的特點。而生態(tài)環(huán)境治理體系更強(qiáng)調(diào)多元主體之間的合作，使生態(tài)文明建設(shè)手段和方法呈現(xiàn)多樣化，除了行政、法律手段外，還包括社會化手段、市場化手段和自治化手段等?？梢栽诓煌那闆r下，針對所要治理的生態(tài)環(huán)境問題的特點，采用單獨或多種手段綜合使用，能夠更有效地處理和解決問題，從而提高治理的效果和降低治理的成本。
2.4追求目標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)由“善政”到“善治”
傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的理想模式為“善政”。善政的構(gòu)成要素包括嚴(yán)明的法度、清廉的官員、高效的行政、良好的服務(wù)。善政是建立在傳統(tǒng)的社會統(tǒng)治結(jié)構(gòu)之上的，是包含于傳統(tǒng)的政治與行政的理念之中。而治理的概念已經(jīng)超出了傳統(tǒng)的統(tǒng)治范疇，它強(qiáng)調(diào)了政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)，所追求的是“善治”。
“善治”是使公共利益最大化的社會管理過程。在“善治”狀態(tài)下，社會治理能夠得到最大程度上的維護(hù)和發(fā)展，經(jīng)濟(jì)與社會的長久利益和根本利益能得到最低成本的有效維護(hù)。因此，生態(tài)文明建設(shè)的“善治”，就是要使生態(tài)環(huán)境利益最大化的過程。要實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的“善治”，政府必須轉(zhuǎn)變觀念與職能，必須對生態(tài)文明建設(shè)的非政府主體進(jìn)行培育、構(gòu)建多元主體的建設(shè)格局。
3構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理體系的路徑
3.1轉(zhuǎn)換政府觀念和職能，簡政放權(quán)
構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理體系的目標(biāo)就是要構(gòu)建政府、市場、社會及公民個人多元主體平等參與協(xié)作的建設(shè)體制，關(guān)鍵是能否培育多主體，創(chuàng)造社會主體參與治理的條件。單一主體的建設(shè)體制式往往重視政府的管控而忽視對被管理對象合法權(quán)益的保障，必然會無限擴(kuò)大權(quán)力的運(yùn)行，窒息非政府主體成長的空間與參與建設(shè)的平臺。因此，構(gòu)建多元主體參與的建設(shè)格局的首要任務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，減少權(quán)力運(yùn)行的空間，把不該管，管不好，可以讓社會管理的事情交給社會去管理，創(chuàng)造出非政府主體參與的空間，為其的成長壯大創(chuàng)造條件。
3.2積極培育多元社會主體
（1）通過培育市場主體來培育多元的生態(tài)文明建設(shè)主體。市場經(jīng)濟(jì)是公民社會產(chǎn)生和不斷發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，能夠為公民的獨立提供有力的保障。只有當(dāng)市場完善和發(fā)展，才能充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，與生態(tài)環(huán)境建設(shè)相關(guān)的公共服務(wù)和公共問題的治理也才能通過市場的運(yùn)作得以進(jìn)行，如政府公共服務(wù)的外包、政府公共服務(wù)的購買等。
（2）培育和壯大社會組織。要進(jìn)一步培育社會組織力量，倡導(dǎo)社會責(zé)任和培養(yǎng)公共人文精神，激發(fā)社會組織活力，推動社會參與，形成政府與第三部門合作伙伴關(guān)系，逐步邁向多主體參與，整體性協(xié)作，網(wǎng)絡(luò)化治理的態(tài)勢，實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)良性和均衡，有效引導(dǎo)社會組織在志愿服務(wù)供給中的作用，彌補(bǔ)政府供給的缺位或低效，提高生態(tài)環(huán)境治理水平。
（3）引導(dǎo)公眾參與。 轉(zhuǎn)變政府觀念，推進(jìn)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的制度化建設(shè)。 生態(tài)文明建設(shè)的信息公開化，保障公民的知情權(quán)。 優(yōu)化公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的效果，主要體現(xiàn)在建立公眾建議意見的回應(yīng)制度及引導(dǎo)和進(jìn)一步發(fā)揮民間綠色環(huán)保等組織的作用。最后是積極培育公民的自治意識，逐步祛除“凡事找政府”的慣性思維，強(qiáng)化自我生態(tài)文明建設(shè)能力。
3.3發(fā)展和完善生態(tài)文明建設(shè)的方法與手段
要完善法律法規(guī)，做到依法行政；規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行規(guī)則，提高執(zhí)行力，維護(hù)行政權(quán)力的權(quán)威性，劃分行政權(quán)力運(yùn)行邊界，為社會化、市場化等手段的使用提供空間。
要強(qiáng)化市場機(jī)制在自然資源優(yōu)化配置中的作用一是推動自然資源市場化進(jìn)程，大力探索自然資源定價機(jī)制和自然資源交易市場運(yùn)行機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。要大力推行第三方治理，暢通社會資本進(jìn)入環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的渠道，通過政策優(yōu)惠、財稅導(dǎo)向培育生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)。培育和發(fā)展社會中介組織，充分發(fā)揮第三部門作用，完善社會的自治組織機(jī)構(gòu)（如村民自治和城市社區(qū)自治），使之成為社會治理的基礎(chǔ)，建立政府與社會的相互依賴、相互協(xié)作的互動關(guān)系。
參考文獻(xiàn)
