發(fā)布時(shí)間：2023-09-08 17:06:30
序言：寫作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的金融機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管的建議樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
美國(guó)金融監(jiān)管改革要最終通過(guò)立法并付諸實(shí)施,還須經(jīng)歷一個(gè)必要的修正、博弈和平衡的過(guò)程。
關(guān)于美國(guó)金融監(jiān)管體系中的缺陷,自金融危機(jī)以來(lái)一直被廣為詬病。在金融危機(jī)最為困難的時(shí)期逐步度過(guò)之后,通過(guò)全面的金融監(jiān)管改革重塑民眾對(duì)金融體系的信任和信心,滿足美國(guó)國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)對(duì)美國(guó)金融界的嚴(yán)厲批評(píng),自然成為美國(guó)當(dāng)局的首要任務(wù)。
實(shí)際上,自2007年金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái),美國(guó)政府和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在積極救助機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)的同時(shí),還積極籌備和研究了一系列的金融監(jiān)管改革方案。其中代表性的文件包括2008年3月前任財(cái)長(zhǎng)保爾森提出的《金融監(jiān)管體系現(xiàn)代化藍(lán)圖》,2009年6月17日美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬提出的《金融監(jiān)管改革―一個(gè)新的基礎(chǔ)》,以及隨后美國(guó)證券交易委員會(huì)(SEC)和商品期貨交易委員會(huì)(CFTC)提出的關(guān)于場(chǎng)外交易(OTC)市場(chǎng)衍生品的監(jiān)管方案、財(cái)政部提交的《2009消費(fèi)者金融保護(hù)局法案》草案等等?；诖说囊徽捉鹑诒O(jiān)管改革提案于2009年12月在眾議院獲得通過(guò),但在2010年4月26日參議院的程序性投票暫時(shí)受阻,而后又在5月20日參議院以59票贊成39票反對(duì)的投票結(jié)果通過(guò)金融監(jiān)管改革法案。按照美國(guó)的立法程序,可以預(yù)計(jì),美國(guó)參議院通過(guò)的改革方案將與眾議院在2009年12月份通過(guò)的方案相協(xié)調(diào)統(tǒng)一,最后由奧巴馬簽署并使其成為法律。而美國(guó)金融監(jiān)管改革要最終通過(guò)立法并付諸實(shí)施,還須經(jīng)歷一個(gè)必要的修正、博弈和平衡的過(guò)程。
宏觀微觀審慎監(jiān)管結(jié)合的監(jiān)管新框架
提交美國(guó)參議院的金融監(jiān)管改革提案長(zhǎng)達(dá)1558頁(yè),雖然具體內(nèi)容非常豐富,但其共同目標(biāo)只有一個(gè):通過(guò)更為有效的監(jiān)管防范金融危機(jī)再次重演,以回應(yīng)公眾的強(qiáng)烈批評(píng);改革強(qiáng)調(diào)在完善傳統(tǒng)的對(duì)特定金融機(jī)構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)通過(guò)宏觀審慎監(jiān)管來(lái)防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),形成更為完整的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管框架雛形。
宏觀審慎監(jiān)管強(qiáng)調(diào)建立新的監(jiān)管架構(gòu)
基于對(duì)金融危機(jī)的反思,美國(guó)正在討論的宏觀審慎監(jiān)管框架關(guān)注對(duì)可能影響整個(gè)金融系統(tǒng)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因子的監(jiān)管,而從方案中可以看出預(yù)期的美國(guó)相關(guān)的改革建議主要包括:
對(duì)具有系統(tǒng)重要性的機(jī)構(gòu)提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)建議所有具有系統(tǒng)重要性的、相互關(guān)聯(lián)的大型金融服務(wù)企業(yè)都標(biāo)識(shí)為一級(jí)重要的金融持股公司(Tier 1 Financial Holding Companies),不僅包括銀行,還包括對(duì)沖基金、私募基金、保險(xiǎn)和經(jīng)銷商等非銀行金融機(jī)構(gòu)。賦予美聯(lián)儲(chǔ)新的職權(quán),統(tǒng)一對(duì)這些可能威脅到金融穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督,對(duì)其提出更高的資本金和流動(dòng)性等風(fēng)險(xiǎn)要求,增強(qiáng)這些機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)的能力。
為“太大而不能倒”的機(jī)構(gòu)設(shè)立專門的救助基金建議事先由最大規(guī)模的各家機(jī)構(gòu)出資成立救助基金,規(guī)模至少500億美元,用于支付個(gè)別機(jī)構(gòu)陷入困境時(shí)的救助費(fèi)用或清算拆分的費(fèi)用,杜絕像雷曼一樣的金融巨頭破產(chǎn)后引發(fā)市場(chǎng)連鎖反應(yīng)。同時(shí)保證納稅人不再為救助“太大而不能倒”的機(jī)構(gòu)而最終買單,也防止政府和金融市場(chǎng)被這樣的大型機(jī)構(gòu)綁架,陷入無(wú)休止的救助黑洞。
設(shè)立對(duì)問(wèn)題金融公司的清算程序建議由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(Federal Deposit Insurance Corp., FDIC)管理一個(gè)“有序的清算程序”,對(duì)陷入困境的大型金融公司進(jìn)行接手和拆分,以避免類似雷曼兄弟倒閉對(duì)市場(chǎng)造成的嚴(yán)重沖擊再次出現(xiàn)。其中的關(guān)鍵是美國(guó)政府不再承諾救助問(wèn)題金融機(jī)構(gòu),而是通過(guò)適當(dāng)?shù)那逅愠绦驅(qū)⒋笮蜋C(jī)構(gòu)失敗對(duì)市場(chǎng)的系統(tǒng)性沖擊降至最低。
成立一個(gè)綜合性的金融服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建議設(shè)立金融服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)(Financial Services Oversight Council, FSOC),旨在識(shí)別和監(jiān)控正在形成的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),協(xié)調(diào)監(jiān)管爭(zhēng)論、加強(qiáng)監(jiān)管合作。FSOC由財(cái)政部長(zhǎng)任主席,成員預(yù)計(jì)由美國(guó)主要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者構(gòu)成,包括:美聯(lián)儲(chǔ)主席、國(guó)家銀行監(jiān)管局(NBS)局長(zhǎng)、消費(fèi)金融保護(hù)署(CFPA)長(zhǎng)官、證券交易委員會(huì)(SEC)主席、商品期貨交易委員會(huì)(CFTC)主席、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)主席、聯(lián)邦住房金融局(FHFA)局長(zhǎng)等。
加強(qiáng)對(duì)場(chǎng)外交易(OTC)衍生品市場(chǎng)的監(jiān)管主張對(duì)規(guī)模達(dá)4500億美元的OTC衍生品市場(chǎng)實(shí)施更加嚴(yán)格的監(jiān)管,要求所有標(biāo)準(zhǔn)的OTC衍生品都通過(guò)一個(gè)中央交易對(duì)手(a central counterparty, CCP)進(jìn)行清算,推進(jìn)場(chǎng)外市場(chǎng)交易的場(chǎng)內(nèi)化,并提高相關(guān)衍生品交易的保證金要求。目的是增加OTC市場(chǎng)透明度、防止其產(chǎn)生和放大金融風(fēng)險(xiǎn)。
微觀審慎監(jiān)管強(qiáng)調(diào)對(duì)空白地帶的監(jiān)管
微觀審慎監(jiān)管集中于對(duì)特定行業(yè)和機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管,改革建議進(jìn)一步彌補(bǔ)了原有的審慎監(jiān)管的空白和不完善之處,主要包括:
將對(duì)沖基金等納入監(jiān)管范疇提案建議資產(chǎn)價(jià)值在1億美元以上的對(duì)沖基金要向SEC登記,開(kāi)放其賬目接受更為詳盡的審查。同時(shí),風(fēng)險(xiǎn)投資基金、私募基金甚至離岸基金等也在考慮納入監(jiān)管范圍之內(nèi)。
加強(qiáng)對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管針對(duì)金融危機(jī)中評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)普遍反應(yīng)滯后、評(píng)級(jí)有失客觀的情況,建議提出強(qiáng)化SEC對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力,使不當(dāng)評(píng)級(jí)或者對(duì)評(píng)級(jí)的濫用行為面臨更大的法律風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的限制由前美聯(lián)儲(chǔ)主席、奧巴馬的經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)Paul Volcker提出的Volcker準(zhǔn)則,要求禁止銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)交易、對(duì)其自有賬戶的自營(yíng)業(yè)務(wù)和與客戶需求無(wú)關(guān)的業(yè)務(wù),限制商業(yè)銀行從事私募股權(quán)或?qū)_基金業(yè)務(wù)。
加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者和投資者的保護(hù)建議在美聯(lián)儲(chǔ)之下創(chuàng)建消費(fèi)者金融保護(hù)署(Consumer Financial Protection Agency, CFPA),這是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu),擁有強(qiáng)制收購(gòu)權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等權(quán)力,旨在確保金融產(chǎn)品對(duì)投資者的保護(hù)。提案還要求銀行停止對(duì)抵押貸款和信用卡的濫用,并要求金融機(jī)構(gòu)為投資者提供簡(jiǎn)單的“普通香草型金融產(chǎn)品”(plain vanilla products),提高金融產(chǎn)品和服務(wù)的透明度和公平性,降低消費(fèi)者面臨的道德風(fēng)險(xiǎn)。
分歧與爭(zhēng)論
目前看,分歧與爭(zhēng)論主要集中在以下幾個(gè)方面:
改革是否會(huì)導(dǎo)致政府的過(guò)度監(jiān)管提案強(qiáng)調(diào)了美聯(lián)儲(chǔ)維持金融穩(wěn)定的職責(zé)和權(quán)力,而批評(píng)者擔(dān)心美國(guó)政府的過(guò)度干預(yù)會(huì)破壞市場(chǎng)效率,同時(shí)也懷疑美聯(lián)儲(chǔ)作為貨幣政策的制訂者和執(zhí)行者,能否同時(shí)勝任對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控。事實(shí)上,危機(jī)中美聯(lián)儲(chǔ)本身的監(jiān)管效率也已經(jīng)備受質(zhì)疑,因而有建議提出賦予美國(guó)政府審計(jì)局(GAO)權(quán)力,來(lái)審計(jì)美聯(lián)儲(chǔ)的貨幣政策和其他業(yè)務(wù)。
問(wèn)題金融公司清算程序的可行性反對(duì)意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)由問(wèn)題公司的債權(quán)人和股東為其破產(chǎn)承擔(dān)費(fèi)用,否則共同出資成立救助基金反而對(duì)個(gè)別問(wèn)題金融公司的冒險(xiǎn)行為形成激勵(lì)。
設(shè)立消費(fèi)者金融保護(hù)署的必要性及其職責(zé)界限反對(duì)者質(zhì)疑成立一個(gè)新的機(jī)構(gòu)保護(hù)消費(fèi)者是否有必要,因?yàn)樵斜O(jiān)管機(jī)構(gòu)多少都有消費(fèi)者保護(hù)的職能;還認(rèn)為其監(jiān)管范圍過(guò)寬、權(quán)力過(guò)大,且有可能涉及消費(fèi)者的隱私等。
嚴(yán)格監(jiān)管是否會(huì)降低美國(guó)金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)力提案限制美國(guó)的銀行等金融機(jī)構(gòu)從事互換等衍生品業(yè)務(wù)的內(nèi)容受到了金融機(jī)構(gòu)代表的激烈反對(duì)。他們擔(dān)心改革會(huì)造成美國(guó)金融機(jī)構(gòu)盈利能力下降、金融市場(chǎng)活力減退,國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力受到削弱。
實(shí)施改革在操作層面上的可行性如美國(guó)金融服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控尚缺乏具體的工具和手段,對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)清算時(shí)境外分支機(jī)構(gòu)如何通過(guò)美國(guó)政府的清算程序,如何區(qū)分銀行“高風(fēng)險(xiǎn)、與客戶無(wú)關(guān)的”交易與合理的流動(dòng)性管理投資活動(dòng)等。
重構(gòu)美國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體系
無(wú)論存在何種分歧,從趨勢(shì)看,通過(guò)更加有效的金融監(jiān)管來(lái)限制金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),已經(jīng)成為美國(guó)金融界的共識(shí)。美國(guó)金融監(jiān)管改革提案則有望將這一共識(shí)落實(shí)為具體法案,這對(duì)美國(guó)的現(xiàn)行金融監(jiān)管體系可能會(huì)逐步產(chǎn)生影響。
金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)厲首先,提高可能對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生系統(tǒng)性沖擊的大型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求,包括增加資本金和流動(dòng)性要求等,以增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)損失、防范風(fēng)險(xiǎn)的能力;其次,限制銀行等金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)范圍,機(jī)構(gòu)的自營(yíng)業(yè)務(wù)、高風(fēng)險(xiǎn)的衍生品交易和復(fù)雜的金融產(chǎn)品設(shè)計(jì),將被禁止或置于更嚴(yán)格的監(jiān)管之下;再次,金融機(jī)構(gòu)規(guī)模也將受到限制。通過(guò)對(duì)銀行持股比例的限制、設(shè)立拆分程序等措施,防止“太大而不能倒”的金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生。
金融監(jiān)管范圍會(huì)明顯擴(kuò)張美國(guó)將逐步準(zhǔn)備將缺乏監(jiān)管的OTC衍生品市場(chǎng)、對(duì)沖基金、私募基金及其他非銀行金融機(jī)構(gòu)等納入監(jiān)管視野,形成更為全面的金融監(jiān)管范圍。
金融監(jiān)管方式更加關(guān)注宏觀審慎監(jiān)管金融體系中的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),來(lái)源于微觀金融主體風(fēng)險(xiǎn)行為的“外部效應(yīng)”,因而傳統(tǒng)的針對(duì)特定機(jī)構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管,無(wú)法滿足對(duì)高度關(guān)聯(lián)的現(xiàn)代金融市場(chǎng)中系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管要求。宏觀審慎監(jiān)管集中關(guān)注可能影響整個(gè)金融系統(tǒng)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)因子,從更為全局、而非單個(gè)機(jī)構(gòu)的角度實(shí)施對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。
目前美國(guó)推進(jìn)的宏觀審慎監(jiān)管有兩個(gè)維度:時(shí)間維度下的宏觀審慎監(jiān)管,目的是通過(guò)減輕風(fēng)險(xiǎn)因子的順周期性來(lái)緩釋系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),如提高機(jī)構(gòu)的資本金和流動(dòng)性等風(fēng)險(xiǎn)要求,建立逆周期的資本緩沖器機(jī)制等。橫截面維度下的宏觀審慎監(jiān)管,主要關(guān)注具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)和金融系統(tǒng)不同部分之間的關(guān)聯(lián)性,如防止“太大而不能倒”的金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生,建立問(wèn)題金融公司的有序的清算程序,對(duì)不同金融行業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管等。
金融監(jiān)管強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)創(chuàng)新的制衡危機(jī)前的美國(guó)金融市場(chǎng),一直以市場(chǎng)自由化程度高、金融創(chuàng)新活躍而備受稱道。但正是由于金融創(chuàng)新過(guò)度,使得“次級(jí)按揭貸款”、信用違約掉期(CDS)等創(chuàng)新工具脫離了金融監(jiān)管的能力范圍,經(jīng)營(yíng)復(fù)雜金融產(chǎn)品的金融機(jī)構(gòu)杠桿率過(guò)高,最終導(dǎo)致了金融風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)。本次改革是對(duì)之前強(qiáng)調(diào)自由市場(chǎng)和片面鼓勵(lì)創(chuàng)新的監(jiān)管理念的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變,對(duì)復(fù)雜金融產(chǎn)品的使用將被限制。
金融改革與國(guó)際趨勢(shì)相一致
通過(guò)對(duì)全球金融危機(jī)的反思,包括美國(guó)在內(nèi)的全球金融監(jiān)管體系都正在發(fā)生著變革。歐盟在2009年6月19日通過(guò)了《歐盟金融監(jiān)管體系改革》,英國(guó)財(cái)政部2009年7月8日《改革金融市場(chǎng)》白皮書;2009年4月倫敦和11月匹茲堡的G20峰會(huì)都發(fā)出改革金融監(jiān)管的呼吁,同時(shí)巴塞爾委員會(huì)、國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織(IOSCO)等國(guó)際機(jī)構(gòu)也都在積極醞釀金融監(jiān)管改革的具體措施。從改革的重點(diǎn)看,美國(guó)正在推動(dòng)的金融改革與國(guó)際趨勢(shì)基本一致。
提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)巴塞爾委員會(huì)通過(guò)修正第一支柱的原有標(biāo)準(zhǔn),提高對(duì)銀行監(jiān)管資本的最低要求,同時(shí)增加對(duì)銀行杠桿率的限制,并強(qiáng)調(diào)保持充足的流動(dòng)性比例,以增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)沖損失、防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。歐盟也對(duì)銀行資本要求和會(huì)計(jì)程序進(jìn)行重新修正,考慮到對(duì)抵押貸款證券重新打包形成的復(fù)雜金融工具的杠桿效應(yīng),最高可對(duì)其賦予1250%的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重,也要求對(duì)銀行資產(chǎn)證券化和表外頭寸的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行披露。英國(guó)的金融服務(wù)管理局(FSA)也對(duì)具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)提出更高的資本和流動(dòng)性監(jiān)管要求。
擴(kuò)大監(jiān)管范圍歐盟委員會(huì)新的監(jiān)管方案要求對(duì)沖基金、私募股權(quán)基金等進(jìn)行注冊(cè),建立行業(yè)的最低的準(zhǔn)入要求,定期公布信息并增加交易透明度。甚至歐盟境外的基金要想在歐盟銷售產(chǎn)品也必須滿足這些嚴(yán)格的治理標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)則。對(duì)之前缺乏管制的OTC衍生品市場(chǎng),歐盟也建立了中心交易對(duì)手制度,對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的合約進(jìn)行集中清算和場(chǎng)內(nèi)交易,降低可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。此外,2009年6月國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織也了一系列關(guān)于對(duì)沖基金審慎監(jiān)管的準(zhǔn)則,對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理方法、投資的盡職調(diào)查等提出了具體的監(jiān)管要求。
對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的宏觀審慎監(jiān)管國(guó)際機(jī)構(gòu)都認(rèn)識(shí)到,傳統(tǒng)的針對(duì)特定機(jī)構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管,無(wú)法滿足對(duì)規(guī)模龐大且高度關(guān)聯(lián)的現(xiàn)代金融市場(chǎng)體系的監(jiān)管要求。巴塞爾委員會(huì)在對(duì)《巴塞爾新資本協(xié)議》的修訂中強(qiáng)調(diào)要對(duì)整體金融穩(wěn)定而非單個(gè)銀行的監(jiān)管。歐盟成立了歐洲系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)(European Systemic Risk Board, ESRB),作為各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)者,負(fù)責(zé)對(duì)歐洲金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行宏觀監(jiān)測(cè)和預(yù)警,并針對(duì)預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)提出行動(dòng)建議。英國(guó)成立了金融穩(wěn)定理事會(huì)(CFS),由財(cái)政大臣任主席,三方成員來(lái)自金融穩(wěn)定局(FSA)、英國(guó)財(cái)政部和英格蘭銀行。CFS的主要職責(zé)是評(píng)價(jià)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),協(xié)調(diào)英國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu),并在金融穩(wěn)定受到威脅時(shí)進(jìn)行必要的干預(yù)。
強(qiáng)調(diào)跨國(guó)監(jiān)管協(xié)調(diào)合作金融危機(jī)中風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)高度聯(lián)通的金融市場(chǎng)在國(guó)際間傳遞,導(dǎo)致全球各國(guó)幾無(wú)幸免地受到波及。因而需要通過(guò)一致的框架進(jìn)行密切的跨國(guó)監(jiān)管協(xié)調(diào),減輕市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的跨國(guó)外溢效應(yīng),阻止由于監(jiān)管不一致導(dǎo)致的監(jiān)管套利。在2009年4月G20倫敦峰會(huì)上,金融穩(wěn)定論壇(FSF)也更名為金融穩(wěn)定理事會(huì)(Financial Stability Board, FSB),并于2009年6月26日開(kāi)始運(yùn)作,目的是在國(guó)際層面上協(xié)調(diào)各國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局的合作交流和一致行動(dòng),以促進(jìn)國(guó)際范圍內(nèi)有效監(jiān)管政策的實(shí)施。歐盟的改革也強(qiáng)調(diào)內(nèi)部各國(guó)監(jiān)管的一體化,由本國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)在本國(guó)經(jīng)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管,同時(shí)通過(guò)歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管系統(tǒng)(European System of Financial Supervisors, ESFS)作為各國(guó)的聯(lián)系和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。
在次貸危機(jī)爆發(fā)三年后,同時(shí)也是在內(nèi)部和外部的壓力下,美國(guó)金融監(jiān)管改革法案的通過(guò)并陸續(xù)實(shí)施,必然會(huì)對(duì)美國(guó)乃至全球金融監(jiān)管走勢(shì)形成深遠(yuǎn)影響。而隨著先后在美國(guó)眾議院和參議院的通過(guò),這項(xiàng)20世紀(jì)30年代“大蕭條”以來(lái)最為全面的金融監(jiān)管改革法案,也必將逐步進(jìn)入一個(gè)實(shí)施階段。盡管這個(gè)過(guò)程中還需要做出許多政治上的折衷與妥協(xié),但是整個(gè)改革的方向和趨勢(shì)應(yīng)當(dāng)是明確的;同時(shí),對(duì)于其中可能出現(xiàn)的負(fù)面影響,如過(guò)度監(jiān)管可能制約市場(chǎng)發(fā)展活力以及過(guò)分強(qiáng)烈的政治色彩等,同樣需要高度關(guān)注。
關(guān)鍵詞： 強(qiáng)化 人民銀行 監(jiān)管措施
一、人民銀行現(xiàn)行監(jiān)管措施和手段
根據(jù)履職需要，現(xiàn)行的《人民銀行法》第五章規(guī)定了人民銀行金融監(jiān)管職責(zé)和措施，為人民銀行依法履職提供保障。隨著國(guó)務(wù)院2008年《三定方案》（【2008】83號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《三定方案》）對(duì)人民銀行職責(zé)作出的調(diào)整，人民銀行現(xiàn)行監(jiān)管措施的規(guī)定過(guò)于原則和粗略，欠缺必要的措施，部分監(jiān)管措施不易操作，有職責(zé)無(wú)監(jiān)管措施等問(wèn)題凸現(xiàn)，使人民銀行履職的權(quán)威性和有效性大大降低，已不能完全適應(yīng)人民銀行現(xiàn)行的履職迫切需要。
（一）維護(hù)金融穩(wěn)定措施缺位
一是缺乏宏觀審慎監(jiān)管政策框架。本次金融危機(jī)帶來(lái)的重大經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)之一，就是不能僅僅關(guān)注單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，更應(yīng)該從系統(tǒng)性的角度來(lái)防范金融風(fēng)險(xiǎn)?！秶?guó)家十二五規(guī)劃綱要》明確提出要“構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”?！度ǚ桨浮焚x予人民銀行防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家金融安全，但縱觀《人民銀行法》并未賦予人民銀行負(fù)責(zé)構(gòu)建“逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”職責(zé)以及其相應(yīng)的措施。
二是對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管空白。2008年席卷全球的金融危機(jī)充分顯示了系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的巨大危害。因此，各國(guó)央行改革普遍賦予了中央銀行監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的職責(zé)。我國(guó)目前缺乏何謂“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”的界定標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行如何監(jiān)管的具體措施。人民銀行傳統(tǒng)的調(diào)控與監(jiān)管措施難以防范系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。
三是缺乏維護(hù)金融穩(wěn)定信息獲取手段。雖然法律賦予人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定職責(zé)，但人民銀行在履行金融穩(wěn)定職責(zé)時(shí)獲取信息能力不足。人民銀行僅有權(quán)要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)報(bào)送必要的資產(chǎn)負(fù)債表、利潤(rùn)表以及其他財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)報(bào)表和資料”。信息獲取的范圍未覆蓋到全部金融機(jī)構(gòu)。
四是履行最后貸款人檢查監(jiān)督程序苛刻?！度嗣胥y行法》第34條規(guī)定“當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，為了維護(hù)金融穩(wěn)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，有權(quán)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督”。鑒于支付困難和引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的快速性和傳染性，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，往往貽誤最佳的檢查監(jiān)督時(shí)機(jī)。
（二）貨幣政策措施過(guò)于簡(jiǎn)單
一是貨幣政策工具比較單一。根據(jù)《人民銀行法》第23條規(guī)定，人民銀行為執(zhí)行貨幣政策，可運(yùn)用存款準(zhǔn)備金、基準(zhǔn)利率、再貼現(xiàn)、貸款、公開(kāi)市場(chǎng)操作5種貨幣政策工具，其他貨幣政策工具需要經(jīng)國(guó)務(wù)院確定。從人民銀行近年來(lái)金融宏觀調(diào)控綜合運(yùn)用多種貨幣政策工具實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)有有限的貨幣政策工具難以實(shí)現(xiàn)貨幣政策的主動(dòng)性和有效性。
二是信貸政策沒(méi)有手段。雖然《三定方案》規(guī)定了人民銀行研究、擬定和實(shí)施宏觀信貸指導(dǎo)政策，但《人民銀行法》并沒(méi)有以立法的形式確認(rèn)。近年來(lái)，人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)信貸政策的內(nèi)容日益豐富、信貸政策的實(shí)施方式不斷創(chuàng)新，但信貸政策的“窗口指導(dǎo)”都是軟約束，并不對(duì)金融機(jī)構(gòu)形成實(shí)質(zhì)性約束。
三是利率檢查監(jiān)督權(quán)手段空缺。對(duì)商業(yè)銀行存貸款利率依法進(jìn)行管理是各國(guó)中央銀行制定和實(shí)施貨幣政策的重要手段?！度嗣胥y行法》明確規(guī)定人民銀行負(fù)責(zé)制定利率政策，但缺乏對(duì)商業(yè)銀行利率政策執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督權(quán)（檢查監(jiān)督權(quán)在銀監(jiān)會(huì)），不能對(duì)違反利率政策的行為進(jìn)行檢查監(jiān)督，直接影響到利率政策的傳導(dǎo)和效應(yīng)發(fā)揮。
（三）對(duì)金融市場(chǎng)缺乏檢查監(jiān)督措施
人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)督管理銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)、銀行間債券市場(chǎng)、銀行間票據(jù)市場(chǎng)、銀行間外匯市場(chǎng)和黃金市場(chǎng)及上述市場(chǎng)的有關(guān)衍生產(chǎn)品交易。但對(duì)金融機(jī)構(gòu)的金融市場(chǎng)業(yè)務(wù)卻沒(méi)有檢查監(jiān)督權(quán)，難以有效判定金融機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)行為，影響了金融市場(chǎng)的健康穩(wěn)定發(fā)展。
（四）與其他部門的重疊監(jiān)管職責(zé)與手段亟待厘清
目前人民銀行在支付結(jié)算管理、人民幣管理等方面與銀監(jiān)會(huì)、工商行政管理等機(jī)關(guān)存在職責(zé)交叉。
（五）分支機(jī)構(gòu)履職手段亟待細(xì)化
《人民銀行法》第13條規(guī)定了“中國(guó)人民銀行的分支機(jī)構(gòu)根據(jù)中國(guó)人民銀行的授權(quán)，維護(hù)本轄區(qū)的金融穩(wěn)當(dāng)，承辦有關(guān)業(yè)務(wù)”。但對(duì)分支機(jī)構(gòu)的職責(zé)、監(jiān)管措施規(guī)定過(guò)于原則模糊，哪些屬于分支機(jī)構(gòu)有權(quán)行使，沒(méi)有明確劃分和細(xì)化，妨礙了人民銀行分支機(jī)構(gòu)的依法高效履職。
（六）金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制規(guī)定過(guò)于原則
《人民銀行法》第9條前瞻性地規(guī)定了由國(guó)務(wù)院建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，但此規(guī)定過(guò)于原則，致使金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制遲遲未能出臺(tái)，也使金融監(jiān)管信息共享機(jī)制操作性較差。
（七）罰款起點(diǎn)過(guò)高
《人民銀行法》第46條規(guī)定的有關(guān)法律、行政法規(guī)未作處罰規(guī)定的，由人民銀行處罰的罰款起點(diǎn)是50萬(wàn)元”。但實(shí)踐中，這一過(guò)高罰款下限在實(shí)踐中很難落實(shí)。
（八）建議檢查權(quán)條款形同虛設(shè)
《人民銀行法》第33條規(guī)定人民銀行向銀監(jiān)會(huì)的建議檢查權(quán)。實(shí)踐中對(duì)建議權(quán)提起的主體、銀監(jiān)會(huì)回復(fù)不檢查、不回復(fù)等等缺乏制約措施。
二、強(qiáng)化建議
（一）擴(kuò)展維護(hù)金融穩(wěn)定措施和手段。一是建議在國(guó)務(wù)院層面成立金融穩(wěn)定委員會(huì)，規(guī)定金融穩(wěn)定委員會(huì)的職責(zé)，明確人民銀行具體承擔(dān)國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定委員會(huì)的日常工作二是明確規(guī)定人民銀行對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管；三是賦予人民銀行信息獲取的手段；四是在《人民銀行法》中賦予人民銀行直接檢查監(jiān)督權(quán)。
（二）擴(kuò)展貨幣政策措施和手段。一是明確人民銀行有權(quán)自主確定貨幣政策工具和手段，并將差別存款準(zhǔn)備金率、動(dòng)態(tài)撥備等貨幣政策手段予以確認(rèn)；二是明確人民銀行制定和組織實(shí)施國(guó)家信貸政策的法律地位，賦予人民銀行對(duì)信貸政策落實(shí)情況進(jìn)行指導(dǎo)、檢查監(jiān)督等管理措施；三是賦予人民銀行對(duì)利率的檢查監(jiān)督權(quán)。
（三）完善對(duì)金融市場(chǎng)的檢查監(jiān)督措施。賦予人民銀行對(duì)金融市場(chǎng)依法監(jiān)測(cè)、檢查監(jiān)督和行政處罰的措施和手段。
（四）厘定與其他部門重疊的監(jiān)管職責(zé)和手段。對(duì)人民銀行與其他部門的交叉重疊的職能和監(jiān)管措施全面進(jìn)行系統(tǒng)梳理，并根據(jù)“誰(shuí)主管，誰(shuí)監(jiān)督”的行政原則，明晰人民銀行的監(jiān)管職責(zé)和手段。
（五）完善對(duì)有關(guān)業(yè)務(wù)的監(jiān)管手段。一是增加人民銀行對(duì)非現(xiàn)金支付工具創(chuàng)新和使用的資格準(zhǔn)入和日常監(jiān)管的措施和手段；二是增加人民銀行對(duì)涉及交叉性、跨行業(yè)金融衍生產(chǎn)品的金融消費(fèi)者保護(hù)工作，細(xì)化監(jiān)管措施和手段，以便人民銀行協(xié)調(diào)處理金融糾紛。
（六）增加非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管措施。一是增加開(kāi)業(yè)報(bào)告、重大事項(xiàng)報(bào)告措施；二是增加現(xiàn)場(chǎng)走訪、約見(jiàn)談話等措施；三是增加評(píng)估、評(píng)價(jià)措施；四是增加要求有關(guān)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融信息披露的措施。
（七）完善分支機(jī)構(gòu)履職手段。對(duì)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)職責(zé)進(jìn)行細(xì)化，賦予分支機(jī)構(gòu)與履職相適應(yīng)的監(jiān)管措施和手段。
（八）建立國(guó)家金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。明確由人民銀行牽頭建立國(guó)家金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，細(xì)化人民銀行與其他金融監(jiān)管部門建立信息共享機(jī)制的措施和手段。
（九）細(xì)化行政處罰條款。在《人民銀行法》中適當(dāng)降低罰款起點(diǎn)，細(xì)化自由裁量的區(qū)間。
（十）刪除建議檢查權(quán)。人民銀行提起的建議檢查權(quán)在實(shí)踐中難以操作落實(shí)，還為人民銀行履職帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)，建議在《人民銀行法中》刪除“建議檢查權(quán)條款”。
參考文獻(xiàn)
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【關(guān)鍵詞】中央銀行；宏觀審慎監(jiān)管；建議
一、中央銀行履行宏觀審慎監(jiān)管職能的原則
（一）相對(duì)獨(dú)立性原則
中央銀行缺乏必要地獨(dú)立性將會(huì)產(chǎn)生許多后果。從宏觀審慎監(jiān)管角度而言，缺乏必要的獨(dú)立性將會(huì)使既定的監(jiān)管目標(biāo)可能受到“非獨(dú)立因素”的影響而偏離有利于金融業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)健發(fā)展的軌道。這些“非獨(dú)立因素”的干涉將會(huì)導(dǎo)致中央銀行無(wú)法在一個(gè)連續(xù)的時(shí)間或事件中保持相對(duì)獨(dú)立的、一貫的、連續(xù)的決策和執(zhí)行原則與行為。所以，賦予中央銀行相對(duì)獨(dú)立性，對(duì)于宏觀審慎監(jiān)管穩(wěn)定及提升宏觀審慎監(jiān)管效率都具有重要意義。
（二）依法監(jiān)管原則
依法監(jiān)管一方面是指金融市場(chǎng)主體的行為有系統(tǒng)的法律規(guī)定進(jìn)行調(diào)節(jié)，并且必須接受國(guó)家金融監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管，不能有例外的情況；另一方面是指監(jiān)管主體在實(shí)施監(jiān)管工作過(guò)程中必須嚴(yán)格遵循既定的法律規(guī)定和程序，確保監(jiān)管的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、一致性和有效性。
（三）適度監(jiān)管原則
金融監(jiān)管的宗旨就是要通過(guò)適度監(jiān)管實(shí)現(xiàn)適度的金融競(jìng)爭(zhēng)，形成和保護(hù)金融業(yè)適度競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境和格局。如果監(jiān)管不到位，金融市場(chǎng)正常的秩序就難以得到維持，金融機(jī)構(gòu)基于利益最大化原則的的惡性競(jìng)爭(zhēng)將致使金融風(fēng)險(xiǎn)大量積聚，引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)；若監(jiān)管過(guò)度，會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)合理的競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新予以限制，將降低金融業(yè)運(yùn)行的效率，從而限制了金融業(yè)發(fā)展，最終將削弱國(guó)家金融業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。所以，宏觀審慎監(jiān)管就應(yīng)該堅(jiān)持適度原則，要避免過(guò)松或者過(guò)分嚴(yán)格監(jiān)管的出現(xiàn)。
（四）多層次監(jiān)管與監(jiān)管協(xié)調(diào)原則
金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制和外部監(jiān)管是彼此聯(lián)系、相輔相成的兩個(gè)方面，并且外部監(jiān)管最終要靠金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制來(lái)完成既定目標(biāo)。如果完全依靠外部金融監(jiān)管，不僅難以道道監(jiān)管的預(yù)期目標(biāo)，而且還會(huì)增加金融監(jiān)管的執(zhí)行成本。如果忽略外部金融監(jiān)管，而完全寄希望于金融機(jī)構(gòu)自我約束，金融機(jī)構(gòu)內(nèi)在的逐利動(dòng)機(jī)會(huì)致使投機(jī)行為的發(fā)生，從而加大影響金融穩(wěn)定事件發(fā)生的概率。所以對(duì)金融機(jī)構(gòu)的宏觀審慎監(jiān)管既要考慮外部監(jiān)督，也要注重其自由約束，并且在外部監(jiān)管過(guò)程中，監(jiān)管者還需有能力識(shí)別金融機(jī)構(gòu)的自律性程度，從而在此基礎(chǔ)上實(shí)施積極有效監(jiān)管，使得監(jiān)管維持在適度的狀態(tài)下，保證金融機(jī)構(gòu)健康持續(xù)發(fā)展。
二、對(duì)我國(guó)中央銀行履行宏觀審慎監(jiān)管職能的建議
（一）建立和完善我國(guó)宏觀審慎監(jiān)管法律制度體系
建立完善的法律制度體系有利于保證宏觀審慎監(jiān)管有法可依。要加快我國(guó)宏觀審慎監(jiān)管立法工作，同時(shí)通過(guò)對(duì)《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》等法律的修訂工作明確中國(guó)人民銀行對(duì)宏觀審慎監(jiān)管的職責(zé)范圍，建立由中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管、專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管的金融監(jiān)管構(gòu)架，對(duì)中國(guó)人民銀行和各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及有關(guān)部委在整個(gè)審慎監(jiān)管體系中的職責(zé)分工從法律層面進(jìn)行進(jìn)一步明確和完善。通過(guò)完備的制度體系有效識(shí)別和度量系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從而防止金融風(fēng)險(xiǎn)在不同市場(chǎng)、領(lǐng)域和機(jī)構(gòu)之間的傳遞。
（二）成立由中央銀行主協(xié)調(diào)的宏觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)
基于多層監(jiān)管和監(jiān)管協(xié)調(diào)原則，宏觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)架構(gòu)方面可以成立由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)金融事務(wù)的副總理?yè)?dān)任主要負(fù)責(zé)人的金融協(xié)調(diào)委員會(huì)，成員包括中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)及財(cái)政部和發(fā)改委的某些部門。涉及國(guó)家宏觀金融政策、處理金融危機(jī)的應(yīng)急事務(wù)等重大問(wèn)題及相關(guān)制度由金融協(xié)調(diào)委員會(huì)報(bào)國(guó)務(wù)院審核決定。在日常工作中，確定中國(guó)人民銀行牽頭的“主協(xié)調(diào)制度”，即中國(guó)人民銀行在金融協(xié)調(diào)委員會(huì)主要負(fù)責(zé)人的授權(quán)下負(fù)責(zé)不同金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管政策之間的協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)處理宏觀審慎監(jiān)管日常事務(wù)。
（三）完善宏觀審慎監(jiān)管工具
由中國(guó)人民銀行進(jìn)行逆周期資本監(jiān)管，緩解銀行體系順經(jīng)濟(jì)周期效應(yīng)，提升銀行資本的質(zhì)量，從而達(dá)到“以豐補(bǔ)歉”的效果。中央銀行要準(zhǔn)確評(píng)估金融市場(chǎng)或金融產(chǎn)品的變化對(duì)市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的影響，尤其是要分析金融機(jī)構(gòu)之間或者金融機(jī)構(gòu)與金融市場(chǎng)之間的連鎖反應(yīng)；同時(shí)對(duì)具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要金融機(jī)構(gòu)采取嚴(yán)格的監(jiān)管，實(shí)施差別化的監(jiān)管政策，預(yù)防此類金融機(jī)構(gòu)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)危及到整個(gè)金融體系的穩(wěn)定與安全。
（四）加快推出存款保險(xiǎn)制度
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行的是隱性的存款保險(xiǎn)制度。從近年來(lái)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的時(shí)間來(lái)看，國(guó)家實(shí)際上承擔(dān)了對(duì)銀行存款的保險(xiǎn)責(zé)任。因此，目前要結(jié)合國(guó)際存款保險(xiǎn)制度的最新實(shí)踐和改革動(dòng)態(tài)，完善我國(guó)存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，建立適合中國(guó)國(guó)情的存款保險(xiǎn)制度，并由存款保險(xiǎn)公司履行存款保險(xiǎn)和銀行清算職能，強(qiáng)化對(duì)存款金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)約束，完善中央銀行最后貸款人職能，從而促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的規(guī)范發(fā)展和維護(hù)金融穩(wěn)定。
（五）加強(qiáng)中央銀行與國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的合作
加強(qiáng)中央銀行與國(guó)際監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作是目前金融全球化、資金全球化和金融機(jī)構(gòu)跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的內(nèi)在要求，也是金融監(jiān)管國(guó)際化和建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的客觀需要。在目前的國(guó)際形勢(shì)下，賦予中國(guó)人民銀行履行宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)，要高度重視與國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的合作，強(qiáng)化與國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的合作的力度，加強(qiáng)與國(guó)際金融組織的信息溝通與交流。學(xué)習(xí)和借鑒其他國(guó)家宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)際金融組織的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步豐富和完善我國(guó)的宏觀審慎監(jiān)管體系，提升我國(guó)的宏觀審慎監(jiān)管水平。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：金融機(jī)構(gòu) 反洗錢 建議
中圖分類號(hào)：F832.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1004-4914（2011）01-205-02
2003年初，中國(guó)人民銀行連續(xù)頒布和實(shí)施了《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》、《人民幣大額和可疑支付交易報(bào)告管理辦法》以及《金融機(jī)構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報(bào)告管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“一規(guī)定兩辦法”），明確了金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展反洗錢工作的相關(guān)制度，標(biāo)志著我國(guó)金融機(jī)構(gòu)反洗錢制度框架初步形成。但與國(guó)際反洗錢制度相比，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)反洗錢制度仍需從以下幾個(gè)方面加以健全和完善。
一、繼續(xù)加強(qiáng)反洗錢法制建設(shè)
目前，我國(guó)重懲罰洗錢的刑事立法，輕預(yù)防洗錢的立法，缺乏一部統(tǒng)一的反洗錢法律?！缎谭ā贰ⅰ冬F(xiàn)金管理暫行條例》和《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》分別以法律和行政法規(guī)的形式涉及到反洗錢的內(nèi)容，但其中的一些規(guī)定只是與預(yù)防洗錢有關(guān)聯(lián)或有影響，而不是專門針對(duì)或直接針對(duì)預(yù)防洗錢而設(shè)定的。人民銀行的“一規(guī)定兩辦法”，性質(zhì)上屬于行政規(guī)章，還不屬于法律、法規(guī)范疇，層次較低，效力不高。國(guó)內(nèi)立法至今尚未對(duì)洗錢進(jìn)行法律規(guī)范，并且對(duì)洗錢交易甄別標(biāo)準(zhǔn)、大額和可疑支付交易報(bào)告及金融機(jī)構(gòu)反洗錢義務(wù)等做出系統(tǒng)的法律規(guī)范，這給正確界定洗錢、金融監(jiān)管部門開(kāi)展反洗錢監(jiān)管、制定反洗錢措施以及金融機(jī)構(gòu)和客戶配合反洗錢工作均帶來(lái)不便，不利于我國(guó)法律制度進(jìn)一步與國(guó)際接軌并為國(guó)際反洗錢的司法合作奠定法律基礎(chǔ)，無(wú)助于吸引外資和金融改革的健康發(fā)展。因此，應(yīng)盡快制定單行統(tǒng)一的《反洗錢法》，建立以《反洗錢法》為核心，以刑法、行政法規(guī)、行政規(guī)章為補(bǔ)充的多層次、完善的反洗錢法律法規(guī)體系?！斗聪村X法》應(yīng)當(dāng)覆蓋銀行、投資、證券、保險(xiǎn)等不同的金融領(lǐng)域和從事金融業(yè)務(wù)的各類主體以及所有的商業(yè)主體、中介組織及個(gè)人。
另外，要修改完善懲治洗錢犯罪的刑事立法。一是《刑法》要擴(kuò)大洗錢罪對(duì)象范圍，即洗錢罪的上游犯罪不僅包括犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的犯罪、走私犯罪和恐怖活動(dòng)犯罪等四種，還應(yīng)包括貪污賄賂、逃稅、詐騙、侵占國(guó)有資產(chǎn)等犯罪，以符合國(guó)際反洗錢刑事法律要求。二是泄露反洗錢有關(guān)報(bào)告信息的行為應(yīng)當(dāng)定罪。金融機(jī)構(gòu)上報(bào)給金融監(jiān)管的大額和可疑交易報(bào)告的信息是金融監(jiān)管部門和公安司法部門獲得和分析洗錢的重要線索，如果泄露會(huì)給反洗錢案件的調(diào)查和偵破造成難以估量的損失，同時(shí)將動(dòng)搖客戶對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信心。因此，對(duì)泄露反洗錢的有關(guān)報(bào)告信息的行為應(yīng)當(dāng)在《刑法》上定為犯罪。
二、統(tǒng)一金融機(jī)構(gòu)預(yù)防洗錢制度
我國(guó)金融監(jiān)管部門應(yīng)統(tǒng)籌安排金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)章制度。從適用范圍看，《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》只適用于中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)，沒(méi)有包括保險(xiǎn)和證券、基金管理公司。因此，保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)應(yīng)在《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》、《人民幣大額和可疑支付交易報(bào)告管理辦法》以及《金融機(jī)構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報(bào)告管理辦法》頒布的基礎(chǔ)上，盡快分別制定關(guān)于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、證券機(jī)構(gòu)反洗錢的規(guī)定，預(yù)防和制止不法分子利用保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和證券機(jī)構(gòu)洗錢。
嚴(yán)格按照巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)《關(guān)于防止犯罪分子利用銀行體系洗錢的聲明》的要求，通過(guò)適當(dāng)途徑使金融機(jī)構(gòu)明確“盡職審查”的真正含義?！氨M職審查”是金融機(jī)構(gòu)預(yù)防洗錢行為的基礎(chǔ)工作?！度嗣駧糯箢~和可疑支付交易報(bào)告管理辦法》第九條要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)存款人申請(qǐng)開(kāi)立銀行結(jié)算賬戶時(shí)提交的開(kāi)戶資料應(yīng)審查其真實(shí)性，對(duì)客戶身份證件等開(kāi)戶資料的真?zhèn)我龀鰧彶?。但由于各種主觀原因和客觀原因的存在，金融機(jī)構(gòu)一般無(wú)法實(shí)質(zhì)確定客戶的真實(shí)身份。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)《關(guān)于防止犯罪分子利用銀行體系洗錢的聲明》特別強(qiáng)調(diào)“銀行應(yīng)當(dāng)作合理的努力以確認(rèn)所有請(qǐng)求金融機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的客戶的身份”。建議金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)據(jù)此細(xì)化商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)“盡職審查”的要求，如金融機(jī)構(gòu)有責(zé)任憑一般常識(shí)或采用銀行業(yè)常規(guī)鑒別方法或購(gòu)買必備的鑒別儀器，通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞剑ㄈ珉娫挷樵?、網(wǎng)絡(luò)查詢、實(shí)地走訪等）識(shí)別客戶提供的身份證件或資料的真?zhèn)危瑢?duì)客戶提供的資料進(jìn)行盡職調(diào)查，盡量在既不加重金融機(jī)構(gòu)審查客戶身份的義務(wù)，又在金融機(jī)構(gòu)合理能力和范圍內(nèi)有效審查客戶身份，切實(shí)預(yù)防不明身份者進(jìn)行洗錢。
應(yīng)從法律上確定在反洗錢上為客戶嚴(yán)守秘密的例外原則。按“一規(guī)定兩辦法”的規(guī)定，大額、可疑交易報(bào)告制度的實(shí)質(zhì)是將金融機(jī)構(gòu)的客戶交易信息（如存款數(shù)額、資金流向、交易對(duì)象等），在客戶不知悉或未經(jīng)客戶同意的情況下，由金融機(jī)構(gòu)報(bào)告給人民銀行和國(guó)家外匯管理部門。這與我國(guó)《商業(yè)銀行法》確定的金融機(jī)構(gòu)為客戶保密原則相沖突。我國(guó)《憲法》、《商業(yè)銀行法》、《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》、《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》等法律、行政法規(guī)中規(guī)定，個(gè)人和單位存款只要是合法的，不僅其所有權(quán)受法律保護(hù)，而且金融機(jī)構(gòu)還負(fù)有為儲(chǔ)戶保密的義務(wù)。因此，要切實(shí)預(yù)防和制止洗錢，必須從法律的層面上打破金融機(jī)構(gòu)為客戶保密原則的嚴(yán)格要求。
切實(shí)減輕金融機(jī)構(gòu)在反洗錢工作中的負(fù)擔(dān)，以便金融機(jī)構(gòu)更加積極參與反洗錢工作。目前，商業(yè)銀行普遍反映實(shí)行大額交易和可疑交易報(bào)告的成本太高、負(fù)擔(dān)過(guò)重，考慮到我國(guó)金融機(jī)構(gòu)工作人員反洗錢業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍不高，為減輕金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作負(fù)擔(dān)，建議借鑒國(guó)際金融界反洗錢經(jīng)驗(yàn)，盡快開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)人民幣和外匯大額可疑交易監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，統(tǒng)一在金融機(jī)構(gòu)安裝并與人民銀行和國(guó)家外匯管理局對(duì)接。同時(shí)，為激勵(lì)商業(yè)銀行積極開(kāi)展反洗錢工作，建議金融監(jiān)管部門建立商業(yè)銀行反洗錢效果評(píng)估制度，對(duì)反洗錢工作落實(shí)到位、反洗錢內(nèi)控制度健全的商業(yè)銀行在分支機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、再貸款等方面適當(dāng)放寬；對(duì)積極報(bào)告可疑交易的，應(yīng)仿效監(jiān)察、反貪部門實(shí)行舉報(bào)有獎(jiǎng)。
三、建立與金融機(jī)構(gòu)反洗錢制度相銜接的社會(huì)反洗錢體系
從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)要建立一整套包括金融、財(cái)政、稅務(wù)、工商、海關(guān)、外匯管理、外交、司法等諸多部門在內(nèi)的預(yù)防和打擊洗錢的綜合系統(tǒng)，并應(yīng)加強(qiáng)國(guó)際反洗錢合作。就金融機(jī)構(gòu)反洗錢而言，目前需要解決好以下兩方面的問(wèn)題。
一方面，應(yīng)盡快進(jìn)行現(xiàn)金管理制度改革。從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上看，“一規(guī)定兩辦法”主要強(qiáng)調(diào)了對(duì)大額異常資金走向的監(jiān)測(cè)、分析和報(bào)告，多在金融系統(tǒng)結(jié)算環(huán)節(jié)上做文章，尚未形成一個(gè)綜合配套的反洗錢制度系統(tǒng)，與國(guó)際反洗錢制度的要求還有一段距離。一般來(lái)講，犯罪分子的違法所得或犯罪收益，其初始形態(tài)往往表現(xiàn)為現(xiàn)金，犯罪分子洗錢的目的就是對(duì)其非法獲得的現(xiàn)金來(lái)源進(jìn)行掩飾或隱瞞，因此遏制洗錢的關(guān)鍵在于切斷違法犯罪分子獲得現(xiàn)金來(lái)源的通道，規(guī)范現(xiàn)金管理，盡量不用現(xiàn)金或少用現(xiàn)金。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的不斷擴(kuò)大以及經(jīng)濟(jì)貨幣化程度的不斷提高，已實(shí)施10年有余的《現(xiàn)金管理暫行條例》，已不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。因此，應(yīng)盡快修訂《現(xiàn)金管理暫行條例》，將自然人納入現(xiàn)金管理的范疇，將非銀行系統(tǒng)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)金納入現(xiàn)金管理范圍。加強(qiáng)存取現(xiàn)金的管理，鼓勵(lì)單位和自然人通過(guò)轉(zhuǎn)賬結(jié)算方式劃撥資金或支付交易款項(xiàng)。同時(shí)，應(yīng)賦予稅務(wù)部門監(jiān)管現(xiàn)金職能，建立納稅單位的現(xiàn)金收支監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，要求有現(xiàn)金收入一定數(shù)額的單位，必須配備記錄現(xiàn)金收入和接受銀行卡付款的電子設(shè)備，自然人和單位接受大額現(xiàn)金到銀行存款的，應(yīng)出具稅務(wù)等有關(guān)部門的收入來(lái)源證明。應(yīng)按照國(guó)際慣例建立從賬戶提取現(xiàn)金收費(fèi)制度，包括大額現(xiàn)金提取收費(fèi)和預(yù)約制度。通過(guò)以上現(xiàn)金管理改革，規(guī)范單位和自然人現(xiàn)金收支、存取行為，在保證合理的現(xiàn)金需要的基礎(chǔ)上，限制或控制不合理的現(xiàn)金使用。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)和稅務(wù)部門聯(lián)手防止利用現(xiàn)金從事洗錢活動(dòng)的發(fā)生。
另一方面，按照《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》的規(guī)定，中國(guó)人民銀行和國(guó)家外匯管理局負(fù)責(zé)分析研究金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的大額和可疑交易報(bào)告，對(duì)認(rèn)為涉嫌犯罪的按規(guī)定程序報(bào)送司法機(jī)關(guān)。實(shí)際上，由人民銀行或國(guó)家外匯管理局分析研究大額和可疑交易報(bào)告有一定的局限性，因?yàn)槿绻麪可娴奖就鈳诺南村X活動(dòng)在同一金融機(jī)構(gòu)或同業(yè)，而由人民銀行和國(guó)家外匯管理局兩個(gè)部門分開(kāi)研究分析，會(huì)人為割斷洗錢活動(dòng)的本來(lái)聯(lián)系。再者，洗錢活動(dòng)游離于商業(yè)銀行、保險(xiǎn)、證券市場(chǎng)和其他商業(yè)組織、中介組織之間，單靠人民銀行或國(guó)家外匯管理局來(lái)分析，不容易看清洗錢的本來(lái)面目。因此，建議借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立中國(guó)反洗錢情報(bào)收集和分析中心，建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫(kù)，利用計(jì)算機(jī)技術(shù)，與全國(guó)銀行、其他金融機(jī)構(gòu)以及各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫(kù)聯(lián)網(wǎng)。中國(guó)反洗錢情報(bào)收集和分析中心的職能是分析、研究和整理金融機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管部門報(bào)送的大額和可疑交易，利用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)找出任何看似毫無(wú)聯(lián)系的工商企業(yè)與銀行賬戶之間的內(nèi)在聯(lián)系或洗錢線索，對(duì)有犯罪嫌疑的向公安、司法部門報(bào)告。同時(shí)，應(yīng)建立我國(guó)反洗錢聯(lián)席會(huì)議制度，該會(huì)議應(yīng)由金融、公安、財(cái)政、稅務(wù)、工商、海關(guān)、外匯管理、外交、司法等部門負(fù)責(zé)人定期參加，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、討論、研究和制定反洗錢的戰(zhàn)略和政策，磋商有關(guān)反洗錢工作的重大和疑難問(wèn)題，形成強(qiáng)有力的部門分工合作的反洗錢機(jī)制。
【關(guān)鍵詞】 金融機(jī)構(gòu) 金融危機(jī) 金融監(jiān)管
始于2007年爆發(fā)的次貸危機(jī)讓全球各國(guó)陷入了自20世紀(jì)30年代以來(lái)前所未有的經(jīng)濟(jì)困境。次貸危機(jī)爆發(fā)的原因有很多方面,既有宏觀方面國(guó)際貨幣流動(dòng)性泛濫,也有微觀方面各金融機(jī)構(gòu)的投機(jī)操縱,但其中還有非常重要的原因就是監(jiān)管制度和政策的不完善。由于監(jiān)管制度和政策的不完善,助長(zhǎng)了金融機(jī)構(gòu)的投機(jī)之風(fēng)。
一、美國(guó)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管缺位的表現(xiàn)
從這次危機(jī)中可以發(fā)現(xiàn),雖然美國(guó)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度比較完善,但監(jiān)管缺位現(xiàn)象仍然大量存在。
1.金融監(jiān)管真空現(xiàn)象嚴(yán)重
美國(guó)金融監(jiān)管真空現(xiàn)象嚴(yán)重,直接導(dǎo)致了金融監(jiān)管效率低下,增加了整個(gè)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。如美國(guó)證券監(jiān)督委員會(huì)(SEC)對(duì)證券業(yè)監(jiān)管的主要目標(biāo)是保護(hù)投資者利益,然而他并不管理證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的具體業(yè)務(wù)也不管理上市公司的經(jīng)營(yíng)行為,而只要求投資銀行、上市公司、資產(chǎn)管理公司等提供連續(xù)的年度財(cái)務(wù)報(bào)告,監(jiān)督其信息披露,并且只監(jiān)管證券經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)。因此,投資銀行可以實(shí)行高杠桿的經(jīng)營(yíng)政策,同時(shí)肆無(wú)忌憚的創(chuàng)新出花樣繁多的金融產(chǎn)品。對(duì)速發(fā)展的對(duì)沖基金和私人股權(quán)投資基金,美國(guó)目前尚沒(méi)有專門的監(jiān)管部門,SEC僅掌握部分自愿登記的對(duì)沖基金情況。
2.金融交叉監(jiān)管現(xiàn)象嚴(yán)重
與此同時(shí),由于受分業(yè)監(jiān)管制的影響,重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。以房地產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)房地美、房利美為例,就同時(shí)由聯(lián)邦住房監(jiān)督署和證券監(jiān)督委員會(huì)實(shí)施監(jiān)管。重復(fù)監(jiān)管的最終結(jié)果可能就是沒(méi)有監(jiān)管,這在很大程度上影響著美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管效率,也直接導(dǎo)致了次貸危機(jī)的爆發(fā)。
3.金融監(jiān)管制度寬松
美國(guó)金融監(jiān)管制度雖然比較靈活,但卻比較寬松。美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于非銀行金融機(jī)構(gòu),如投資銀行、住房類金融機(jī)構(gòu),其資本要求都非常低,從而導(dǎo)致這些金融機(jī)構(gòu)杠桿系數(shù)居高不下,從而導(dǎo)致近影更顯急劇上升。以對(duì)“兩房”的監(jiān)管為例,監(jiān)管部門對(duì)其監(jiān)管要求非常低,對(duì)其資本金要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商業(yè)銀行。從房地美、房利美危機(jī)爆發(fā)前夕的資本充足情況來(lái)看,兩者完全符合監(jiān)管要求,而且資本金均大幅超過(guò)監(jiān)管部門的最低監(jiān)管要求。
二、金融危機(jī)后各國(guó)應(yīng)對(duì)政策及其風(fēng)險(xiǎn)
1.各國(guó)的應(yīng)對(duì)政策
金融危機(jī)爆發(fā)后,美國(guó)政府與全球其他遭受經(jīng)濟(jì)打擊的國(guó)家包括中國(guó)都采取了擴(kuò)張性的財(cái)政政策和貨幣政策,如降低利率或發(fā)行債券等,來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)。同時(shí)也采取了寬松的信貸政策,財(cái)政向銀行提供擔(dān)保、貸款和注資,甚至采取了進(jìn)一步的監(jiān)管寬容政策,如放松會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)定價(jià)模式。
2.擴(kuò)展貨幣及財(cái)政政策的風(fēng)險(xiǎn)
這些寬松的政策雖然在短期可以經(jīng)濟(jì)救火,可是卻忽視了長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn),有可能造成又一波的金融風(fēng)暴。極度寬松的貨幣和財(cái)政政策導(dǎo)致一些人急于捕捉積極復(fù)蘇信號(hào),認(rèn)為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇在即,可是卻忽視了危機(jī)的原兇,給經(jīng)濟(jì)的持續(xù)復(fù)蘇帶來(lái)很大的不穩(wěn)定性。監(jiān)管寬松的政策使金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)沒(méi)有徹底清除。一旦經(jīng)濟(jì)恢復(fù)暫緩或惡化,則銀行體系的不良資產(chǎn)就會(huì)侵占銀行資本金,增加破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。
三、改善我國(guó)金融監(jiān)管體制的建議
與美國(guó)的許多金融機(jī)構(gòu)相比,中國(guó)的金融機(jī)構(gòu)具備許多優(yōu)勢(shì):如流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)低;擁有龐大的外匯;銀行杠桿率低。但是,中國(guó)仍然需要把建立和完善審慎監(jiān)管體制。
1.建立審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)
建立審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu),必須要考慮宏觀金融聯(lián)系,考慮金融機(jī)構(gòu)之間的相互聯(lián)系。同時(shí),作為提供無(wú)限流動(dòng)性的提供者和保證經(jīng)濟(jì)金融體系穩(wěn)定的捍衛(wèi)者的當(dāng)局,必須是最終貸款人。而且在全球化的背景下,審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)必能有效地進(jìn)行國(guó)際協(xié)調(diào)。在中國(guó),可以根據(jù)現(xiàn)有的“一行三會(huì)”框架,協(xié)調(diào)建立一個(gè)高效的審慎監(jiān)管體制。
2.廣泛運(yùn)用壓力測(cè)試方法
從日常的監(jiān)管來(lái)看,可以廣泛運(yùn)用壓力測(cè)試方法設(shè)想“不可能發(fā)生的事”的沖擊。用基于較長(zhǎng)時(shí)間框架和風(fēng)險(xiǎn)情況來(lái)確定金融機(jī)構(gòu)人員的薪酬,也可以學(xué)習(xí)公司治理中對(duì)職員的激勵(lì)和約束機(jī)制,降低金融機(jī)構(gòu)人員道德風(fēng)險(xiǎn)的可能性。用全面風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)應(yīng)對(duì)綜合流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn);跨部門分析風(fēng)險(xiǎn),盡可能利用私營(yíng)部門的現(xiàn)有信息或業(yè)務(wù)平臺(tái)。
3.建立健全我國(guó)社會(huì)信用體系
從監(jiān)管的程序來(lái)看,要建立健全我國(guó)社會(huì)信用體系,包括社會(huì)信用中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)化信用評(píng)估體系、中小企業(yè)社會(huì)抵押、擔(dān)保體系。評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在次貸危機(jī)中擔(dān)任了推波助瀾的不光彩角色。然而信用評(píng)級(jí)體系是債券市場(chǎng)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。我國(guó)應(yīng)該借此機(jī)會(huì)建立健全信用評(píng)級(jí)體系,增強(qiáng)國(guó)內(nèi)信用評(píng)估機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)能力。同時(shí),還應(yīng)該完善中小企業(yè)社會(huì)抵押、擔(dān)保體系,這樣既有利于改善中小企業(yè)融資環(huán)境,也有利于降低銀行對(duì)中小企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、貸款的難度,達(dá)到雙贏的局面。
4.實(shí)行更加嚴(yán)格的資本管制
從監(jiān)管的內(nèi)容上來(lái)看,應(yīng)該實(shí)行更加嚴(yán)格的資本管制、更嚴(yán)格地限制杠桿操作,建立內(nèi)在穩(wěn)定措施,以防止資產(chǎn)泡沫的形成及其周期性。更加重視對(duì)流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。建立更科學(xué)的機(jī)制以監(jiān)管大型、復(fù)雜性的跨境金融機(jī)構(gòu)。拓寬金融監(jiān)管范圍,以確保所有系統(tǒng)性重要機(jī)構(gòu)都得到適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和管制。提高金融衍生產(chǎn)品和復(fù)雜金融工具的透明度,降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。但是過(guò)于嚴(yán)格的監(jiān)管可能會(huì)造成“過(guò)猶不及”的局面。
5.其他建議
當(dāng)然,要建立和完善中國(guó)審慎的監(jiān)管體制,還涉及更多的法律、宏觀經(jīng)濟(jì)和文化等因素。中國(guó)可以以此次金融危機(jī)為契機(jī),避免美國(guó)的覆轍,建立和完善適應(yīng)未來(lái)金融業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的審慎監(jiān)管體制,防范下一次危機(jī)的到來(lái)。
參考文獻(xiàn):
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（一）服務(wù)對(duì)象范圍廣，普惠性與商業(yè)性共存1990年中期以后，秘魯明確小額信貸專業(yè)機(jī)構(gòu)、正規(guī)金融機(jī)構(gòu)和其他金融公司均可以經(jīng)營(yíng)小微金融業(yè)務(wù)。不同的機(jī)構(gòu)分別服務(wù)不同的客戶群體，銀行類及城市小微金融機(jī)構(gòu)主要服務(wù)于城市小微企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，農(nóng)村小微金融機(jī)構(gòu)主要服務(wù)于農(nóng)村地區(qū)的客戶，而EDPYME由于可以跨省經(jīng)營(yíng)，且牌照具有全國(guó)性，所以服務(wù)對(duì)象更加靈活。同時(shí)，秘魯?shù)男∥⒔鹑诩骖櫫恕案＠髁x”和“制度主義”，既包括如孟加拉鄉(xiāng)村銀行強(qiáng)調(diào)扶貧解困，又能像玻利維亞陽(yáng)光銀行強(qiáng)調(diào)商業(yè)化經(jīng)營(yíng)，關(guān)注盈利和可持續(xù)發(fā)展。
（二）通過(guò)“業(yè)務(wù)下沉”和“轉(zhuǎn)型升級(jí)”等多種模式開(kāi)展小微金融服務(wù)一方面，秘魯正規(guī)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)新設(shè)專屬機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)單元等形式涉足低端市場(chǎng)，從事小微金融業(yè)務(wù)，稱之為“業(yè)務(wù)下沉”。另一方面，有部分的非營(yíng)利組織轉(zhuǎn)型為受監(jiān)管的正規(guī)銀行類金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展小微金融服務(wù)，稱之為“轉(zhuǎn)型升級(jí)”。例如秘魯?shù)腗IBANCO，由非營(yíng)利組織發(fā)展而來(lái)，現(xiàn)已成為專業(yè)提供小微金融服務(wù)的全功能銀行。
（三）放寬資金來(lái)源，保障非存款類放貸組織的可持續(xù)發(fā)展小微金融機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源主要包括公眾存款以及第三方貸款，其中公眾存款約占全部資金來(lái)源的74.5%，是小微貸款的主要來(lái)源。EDPYME不能吸收公眾存款，其資金來(lái)源主要包括本地商業(yè)銀行貸款，以及秘魯國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的貸款等。監(jiān)管機(jī)構(gòu)將EDPYME外部融入資金上限放寬到自有資本的10倍，并允許符合條件的EDPYME申請(qǐng)更換牌照，變?yōu)榭晌沾婵畹慕鹑诠?，鼓?lì)EDPYME不斷完善經(jīng)營(yíng)能力，提高金融服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力。
（四）利率自主定價(jià)，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和提高市場(chǎng)透明度秘魯法律未對(duì)貸款的利率作強(qiáng)制性規(guī)定，允許小微金融機(jī)構(gòu)自主決定利率水平。監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為只要信息充分披露，客戶可以自主選擇合適的產(chǎn)品，人為限制利率會(huì)降低小額信貸的可獲得性，利率通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)降至合理水平。同時(shí)，由于小額信貸的利率高，但金額小、時(shí)間短等原因，能夠很好地覆蓋信貸風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而相比于高利貸市場(chǎng)，小微金融機(jī)構(gòu)無(wú)疑具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。
二、秘魯小微金融的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)
（一）監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于秘魯小微金融市場(chǎng)上各類機(jī)構(gòu)并存且相互競(jìng)爭(zhēng)，因此秘魯注重對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管，而不是機(jī)構(gòu)本身的監(jiān)管。秘魯小微金融的監(jiān)管部門是銀行、保險(xiǎn)與年金監(jiān)管局（簡(jiǎn)稱SBS）。同時(shí)，秘魯還建立了較為完善的征信系統(tǒng)，有4家征信機(jī)構(gòu)，其中3家為私有征信機(jī)構(gòu)，另外1家國(guó)有征信機(jī)構(gòu)設(shè)在SBS。國(guó)有征信機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)與秘魯?shù)纳矸葑C系統(tǒng)以及稅務(wù)管理部門的系統(tǒng)相連，信用信息主要來(lái)源于一般金融機(jī)構(gòu)、小微金融機(jī)構(gòu)以及其他機(jī)構(gòu)提供的債務(wù)信息。SBS信用系統(tǒng)針對(duì)一般債務(wù)人和特定債務(wù)人設(shè)立了兩套不同的信用報(bào)告系統(tǒng)。設(shè)立于2001年的一般債務(wù)人信用報(bào)告系統(tǒng)記錄了債務(wù)人的債務(wù)余額、信用額度、貸款轉(zhuǎn)讓情況以及擔(dān)保情況。特定債務(wù)人是指非零售的信用組合占總信用組合25%以上的債務(wù)人，特定債務(wù)人信用報(bào)告系統(tǒng)設(shè)立于2012年，該系統(tǒng)非常詳細(xì)地記錄了那些特定債務(wù)人的信用情況，包括信用的設(shè)立與退出、風(fēng)險(xiǎn)模式、相關(guān)擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓情況。
（二）審慎監(jiān)管內(nèi)容
1.最低資本和資本充足率。秘魯對(duì)小微金融機(jī)構(gòu)的最低資本要求為27萬(wàn)美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于銀行520萬(wàn)美元和金融公司260萬(wàn)美元的最低資本要求；資本充足率要求為9%，與銀行要求一致。
2.不良貸款。秘魯將逾期天數(shù)作為小微貸款分類的主要標(biāo)準(zhǔn)，分為8天以內(nèi)、9-30天、31-60天、61-120天以及120天以上5個(gè)等級(jí)。在客戶不能按時(shí)償還全部或部分貸款的當(dāng)天，該筆小微貸款應(yīng)立即被認(rèn)定為不良貸款，而小微金融機(jī)構(gòu)應(yīng)將該筆貸款全部余額（而非僅發(fā)生拖欠的額度）記錄為不良貸款，停止計(jì)算利率收入，為逾期貸款提足撥備，同時(shí)在不超過(guò)90天時(shí)間內(nèi)，沖銷已入賬而未實(shí)際收到的利息收入，或者為這部分利息收入的逾期損失計(jì)提撥備。
3.貸款損失準(zhǔn)備金和貸款沖銷。根據(jù)不良貸款的5級(jí)分類，小微貸款的損失準(zhǔn)備金比例分別是1%、5%、25%、60%和100%。在貸款確認(rèn)為最高風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別被計(jì)提100%準(zhǔn)備金后，該筆貸款應(yīng)該認(rèn)定為完全損失并全額沖銷。為了實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)連續(xù)性，沖銷的核準(zhǔn)需要每月進(jìn)行，貸款沖銷后，應(yīng)該將客戶情況上報(bào)給SBS征信系統(tǒng)。
4.關(guān)聯(lián)貸款。禁止小微金融機(jī)構(gòu)為其董事、主要股東和管理層及其親屬提供貸款。對(duì)于雇員和小額股東，單一客戶關(guān)聯(lián)貸款占凈資產(chǎn)的比重不得超過(guò)0.35%，而全部關(guān)聯(lián)貸款總額不得超過(guò)凈資產(chǎn)的37%。同時(shí)關(guān)聯(lián)方不應(yīng)在獲得貸款的難易程度上有額外便利。
（三）非審慎監(jiān)管內(nèi)容為了規(guī)范小微金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，SBS對(duì)小微金融機(jī)構(gòu)的信貸業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、費(fèi)用收取、信息披露、合同管理、防范過(guò)度負(fù)債、投訴處理等內(nèi)容作了全面的規(guī)范。
三、秘魯小微金融監(jiān)管對(duì)我國(guó)的啟示
（一）建立全面統(tǒng)一的行為監(jiān)管制度目前我國(guó)發(fā)展小微金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)包括：正規(guī)金融機(jī)構(gòu)、小額貸款公司、政府部門和非政府組織或國(guó)內(nèi)公益組織等。與秘魯類似，我國(guó)從事小微金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)中，既有存款類銀行，也有小額貸款公司等非存款類放貸機(jī)構(gòu)。但是與秘魯不同的是，我國(guó)小微金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系相對(duì)復(fù)雜，包括人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、金融辦、農(nóng)工辦、扶貧辦等多個(gè)監(jiān)管部門，由于秉持機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念而非行為監(jiān)管理念，對(duì)從事相同業(yè)務(wù)的不同類型的小微金融機(jī)構(gòu)，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)差異很大。實(shí)踐中，由于監(jiān)管規(guī)則差異存在監(jiān)管套利，大型正規(guī)銀行和貸款公司等金融機(jī)構(gòu)由于監(jiān)管成本較高，其小微金融業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)模遠(yuǎn)低于農(nóng)民資金互助社和小額貸款公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)。另外我國(guó)部分監(jiān)管部門實(shí)施監(jiān)管的依據(jù)是規(guī)范性文件，沒(méi)有法律授權(quán)，如農(nóng)工辦對(duì)農(nóng)民資金互助社的監(jiān)管尚無(wú)法可依。為統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，避免監(jiān)管套利，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)應(yīng)借鑒秘魯?shù)谋O(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，從機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向行為監(jiān)管，以小微信貸業(yè)務(wù)為基點(diǎn)，構(gòu)建與其業(yè)務(wù)特征相適應(yīng)的法律和政策框架，并適用于從事該業(yè)務(wù)的各類機(jī)構(gòu)。
（二）完善小微金融業(yè)務(wù)的非審慎監(jiān)管內(nèi)容
1.放松利率管制。目前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的貸款利率已經(jīng)放開(kāi)，但是小額貸款公司等非存款類放貸組織仍然要遵守最高人民法院確立的4倍貸款利率上限，實(shí)踐中小額貸款公司為了覆蓋資金成本降低業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，只能發(fā)放單筆金額較大的貸款，最終導(dǎo)致“小貸不小”和“小貸不貸”等現(xiàn)象。為鼓勵(lì)小額貸款公司發(fā)放小微單筆貸款，促進(jìn)金融包容程度，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，我國(guó)可以借鑒秘魯?shù)某墒旖?jīng)驗(yàn)，放開(kāi)小微金融機(jī)構(gòu)利率管制，最終通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)利率會(huì)穩(wěn)定在合理水平。
2.培育社會(huì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。完善的評(píng)級(jí)制度可以為差異化分類監(jiān)管提供依據(jù)，我國(guó)可以借鑒秘魯經(jīng)驗(yàn)，培育發(fā)展社會(huì)第三方評(píng)級(jí)中介機(jī)構(gòu)，不斷完善小微金融機(jī)構(gòu)注冊(cè)設(shè)立程序和日常監(jiān)測(cè)程序，建立系統(tǒng)性的小微金融機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)管部門可以根據(jù)評(píng)級(jí)結(jié)果獎(jiǎng)優(yōu)罰劣實(shí)施差異化監(jiān)管，提升監(jiān)管效率、降低監(jiān)管成本。
3.強(qiáng)化金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。建立法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、監(jiān)管指引相互配套、逐步細(xì)化的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法律框架。推廣實(shí)施合同概要說(shuō)明表客戶簽字確認(rèn)制度，有效解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，保護(hù)客戶知情權(quán)和決策權(quán)。加大合同簽訂各個(gè)環(huán)節(jié)的審查和監(jiān)督力度，禁止小微金融機(jī)構(gòu)濫用合同條款侵害客戶權(quán)益。關(guān)注債務(wù)人過(guò)度負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，建立過(guò)度負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，要求小微金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放貸款前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)，杜絕發(fā)放掠奪性貸款。
4.加強(qiáng)征信系統(tǒng)的建設(shè)。根據(jù)我國(guó)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》，從事信貸業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)提供信貸信息，目前央行征信中心正在允許小額貸款公司有序接入征信系統(tǒng)。但是實(shí)踐中仍有一些小額貸款公司、農(nóng)民資金互助社等放貸組織尚未與征信中心的數(shù)據(jù)庫(kù)相連。同時(shí)我國(guó)征信行業(yè)還處于發(fā)展的初級(jí)階段，許多私有征信企業(yè)的征信數(shù)據(jù)覆蓋面和數(shù)據(jù)量還有待提高。建議進(jìn)一步培育和鼓勵(lì)征信行業(yè)發(fā)展，發(fā)揮我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)技術(shù)開(kāi)展征信服務(wù)。培育和鼓勵(lì)社會(huì)主體依法建立征信機(jī)構(gòu)，不斷拓展征信系統(tǒng)覆蓋范圍，加強(qiáng)社會(huì)信用體系宣傳教育，充分發(fā)揮征信制度對(duì)違約風(fēng)險(xiǎn)的約束作用。
（三）改進(jìn)小微金融業(yè)務(wù)的審慎監(jiān)管框架目前我國(guó)小微金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管框架以審慎監(jiān)管為主，尤其是金融辦、農(nóng)工辦等監(jiān)管部門的監(jiān)管框架，基本上是參照人民銀行和銀監(jiān)會(huì)的銀行審慎監(jiān)管框架建立的，忽視了小微金融機(jī)構(gòu)尤其是非吸收秘魯小微金融監(jiān)管實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示存款類機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，難以完全適用。因此，在監(jiān)管框架上，我們應(yīng)當(dāng)針對(duì)小微金融機(jī)構(gòu)的特征，對(duì)現(xiàn)有審慎監(jiān)管框架進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。
1.尋找設(shè)置最低資本要求的平衡點(diǎn)。首先應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)中金融中介的經(jīng)濟(jì)規(guī)模設(shè)定最低資本要求，既要足以應(yīng)付機(jī)構(gòu)的啟動(dòng)成本和一定的損失準(zhǔn)備，也要避免準(zhǔn)入門檻過(guò)高限制充分競(jìng)爭(zhēng)。尤其是對(duì)非吸收存款類的小微金融機(jī)構(gòu)，資本金門檻不宜太高，避免資金閑置成本過(guò)高導(dǎo)致貸款大額化傾向突出。
2.推廣運(yùn)用合理的不良貸款分類標(biāo)準(zhǔn)和損失準(zhǔn)備。我國(guó)一般對(duì)小微金融機(jī)構(gòu)的不良貸款分類和損失準(zhǔn)備的設(shè)定都是參照銀行的五級(jí)分類來(lái)執(zhí)行的，銀行的標(biāo)準(zhǔn)建立在長(zhǎng)期數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上，這對(duì)小微金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)數(shù)據(jù)量不足而且程序過(guò)于復(fù)雜，小微金融機(jī)構(gòu)很難掌握?？梢越梃b秘魯?shù)淖龇?，按照逾期貸款的天數(shù)對(duì)小微金融機(jī)構(gòu)不良貸款分類、設(shè)置相應(yīng)的貸款損失準(zhǔn)備，并及時(shí)進(jìn)行核銷。
3.打破區(qū)域經(jīng)營(yíng)限制，促進(jìn)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)。出于防范風(fēng)險(xiǎn)、便利監(jiān)管的考慮，目前我國(guó)的小額貸款公司、農(nóng)民資金互助社等新型小微金融機(jī)構(gòu)都是哪里審批哪里經(jīng)營(yíng)的審慎監(jiān)管原則，如監(jiān)管部門要求小額貸款公司只能在審批縣域范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)，不能跨區(qū)域開(kāi)展放貸業(yè)務(wù)。但隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展，阿里小貸等線上跨區(qū)域發(fā)放貸款的小額貸款公司已經(jīng)出現(xiàn)，并取得了很好的效果。從促進(jìn)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)揮市場(chǎng)配置資金作用考慮，我國(guó)應(yīng)打破小微金融機(jī)構(gòu)的區(qū)域經(jīng)營(yíng)限制。如允許小額貸款公司獲得省級(jí)人民政府牌照在省內(nèi)跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)符合條件的小貸公司跨省發(fā)放具有公益性和普惠性的小額貸款。
（四）拓寬非存款類小微金融機(jī)構(gòu)的融資渠道，提升商業(yè)可持續(xù)性除了銀行等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)外，小額貸款公司等其他小微金融機(jī)構(gòu)都是禁止吸收公眾存款的，同時(shí)由于自身的非金融機(jī)構(gòu)屬性限制，無(wú)法獲得再貸款融資，導(dǎo)致商業(yè)模式難以持續(xù)。因此，我們應(yīng)當(dāng)借鑒秘魯經(jīng)驗(yàn)，采取多種方式拓寬非存款類小微金融機(jī)構(gòu)的融資渠道。
1.鼓勵(lì)符合條件的非存款類放貸機(jī)構(gòu)向存款類金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化。以小額貸款公司為例，雖然根據(jù)我國(guó)的規(guī)定，小額貸款公司符合一定的條件可以轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行，但是現(xiàn)行村鎮(zhèn)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)對(duì)于小額貸款公司的投資者而言，將最多只能有10%的股份，這顯然會(huì)嚴(yán)重影響小額貸款公司改制的積極性。建議應(yīng)該借鑒秘魯?shù)慕?jīng)驗(yàn)，通過(guò)立法規(guī)定，只要達(dá)到一定的條件，小額貸款公司就可以改制為正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，且擁有絕對(duì)的控股權(quán)，從而能夠通過(guò)吸收公眾存款來(lái)拓展融資渠道。
1、混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式成為發(fā)展趨勢(shì)
加入世界貿(mào)易組織后，我國(guó)金融市場(chǎng)開(kāi)放加快，隨之而來(lái)的是金融業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的快速轉(zhuǎn)變。這種經(jīng)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)的外資金融機(jī)構(gòu)的大量涌入和國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)逐步走向混業(yè)經(jīng)營(yíng)兩個(gè)方面。
（1）混業(yè)經(jīng)營(yíng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)者大量進(jìn)入我國(guó)金融市場(chǎng)
加入世界貿(mào)易組織后，按照我國(guó)政府的承諾，2007年以后我國(guó)金融市場(chǎng)將全面對(duì)外資開(kāi)放，允許外國(guó)金融企業(yè)全面加入中國(guó)金融業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，在中國(guó)營(yíng)業(yè)的所有銀行機(jī)構(gòu)都將獲得許可，可以在全國(guó)的所有地方經(jīng)營(yíng)任何貨幣的業(yè)務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2005年底，已有21個(gè)國(guó)家和地區(qū)的72家外資銀行，在我國(guó)設(shè)立了254家營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，目前被外資參股控股的金融企業(yè)共計(jì)67家，其中銀行16家，信托公司4家，保險(xiǎn)公司19家，基金管理公司19家，汽車金融公司4家。隨著金融業(yè)開(kāi)放的推進(jìn)，在境外跨國(guó)金融集團(tuán)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力下，現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式會(huì)越來(lái)越被動(dòng)。
（2）國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)逐步走向混業(yè)經(jīng)營(yíng)
金融市場(chǎng)開(kāi)放后，我國(guó)國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)已成大勢(shì)所趨。國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)在同國(guó)外金融機(jī)構(gòu)展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)中，由于國(guó)外金融機(jī)構(gòu)的背景是綜合性金融集團(tuán)，大都采用混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，具有許多綜合優(yōu)勢(shì)，而國(guó)內(nèi)的銀行、證券公司和保險(xiǎn)公司相對(duì)而言幾乎都是單一資本、單一業(yè)務(wù)，幾乎都存在資本單薄、互相調(diào)度資金空間有限以及專業(yè)人才分割、知識(shí)面較窄的缺陷，在競(jìng)爭(zhēng)中肯定處于劣勢(shì)。因此，在國(guó)外金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)壓力下，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)將進(jìn)一步受到國(guó)際金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)的影響，逐步走向混業(yè)經(jīng)營(yíng)。事實(shí)上，我國(guó)政府已開(kāi)始對(duì)金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的政策進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，國(guó)內(nèi)銀行、證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)合作已日趨加強(qiáng)，已初步形成了三者之間業(yè)務(wù)滲透、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利互惠、共同利用現(xiàn)有市場(chǎng)資源、共同發(fā)展的新格局，并呈現(xiàn)了相互滲透共同發(fā)展的趨勢(shì)。例如中信集團(tuán)擁有中信銀行、信誠(chéng)人壽、中信證券、中信基金、中信信托等子公司，業(yè)務(wù)橫跨銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等金融領(lǐng)域；光大集團(tuán)控股光大銀行、光大證券公司、光大永明保險(xiǎn)公司、光大國(guó)際信托投資公司，這些不同類型的金融機(jī)構(gòu)之間業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)非常密切，事實(shí)上已經(jīng)存在混業(yè)經(jīng)營(yíng)。
2、金融監(jiān)管理念滯后
目前我國(guó)金融監(jiān)管基本上停留在政府管制和保護(hù)階段，金融監(jiān)管當(dāng)局依然遵循著限制金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)行為，限制金融機(jī)構(gòu)合并的金融管理理念。然而，在世界金融全球化趨勢(shì)日益明顯的背景下，國(guó)際上金融監(jiān)管理念也因而不斷發(fā)生變化，從最初單純立足于安全的監(jiān)管目標(biāo)，發(fā)展到以效率優(yōu)先、兼顧安全的新型監(jiān)管理念。我國(guó)金融市場(chǎng)開(kāi)放后，為了拓展自身的業(yè)務(wù)范圍和抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，獲取更高的利潤(rùn)，內(nèi)外資金融機(jī)構(gòu)將不斷地進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新和金融工具創(chuàng)新，開(kāi)拓和經(jīng)營(yíng)非傳統(tǒng)性的業(yè)務(wù)，金融創(chuàng)新不斷出現(xiàn)，因此，我國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局的以金融安全為最終目標(biāo)的金融管理理念已然不能適應(yīng)金融業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。
3、金融法律、法規(guī)建設(shè)滯后
金融監(jiān)管的實(shí)質(zhì)是法制管理，從金融監(jiān)管的內(nèi)容來(lái)看，一般應(yīng)包括市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、市場(chǎng)運(yùn)作過(guò)程監(jiān)管和市場(chǎng)退出監(jiān)管；從金融監(jiān)管的手段與方法來(lái)看，主要依據(jù)法律、法規(guī)來(lái)進(jìn)行；在具體監(jiān)管過(guò)程中，則主要運(yùn)用金融稽核手段來(lái)進(jìn)行。由于我國(guó)金融監(jiān)管長(zhǎng)期依靠由上而下的行政管理，因此造成我國(guó)金融監(jiān)管法律基礎(chǔ)環(huán)境發(fā)展滯后。雖然目前已出臺(tái)有《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》等多部法律與法規(guī)，但條款比較概括、籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，有的已經(jīng)不能適應(yīng)金融業(yè)務(wù)的發(fā)展和金融監(jiān)管的需要。在現(xiàn)實(shí)中，金融機(jī)構(gòu)從市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)，到市場(chǎng)退出、違規(guī)處理等等方面都存在大量的法律問(wèn)題需要加以明確和解決。
二、完善我國(guó)金融監(jiān)管的幾點(diǎn)建議
面對(duì)我國(guó)金融市場(chǎng)進(jìn)一步開(kāi)放和金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管的挑戰(zhàn)，結(jié)合我國(guó)金融監(jiān)管的現(xiàn)狀，對(duì)完善我國(guó)金融監(jiān)管制度提出以下建議：
1、轉(zhuǎn)變金融監(jiān)管理念，提升金融監(jiān)管的水平。
金融市場(chǎng)開(kāi)放和金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)要求金融監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變，即在安全基礎(chǔ)上，更注重效率與創(chuàng)新。在當(dāng)前的金融監(jiān)管中引入激勵(lì)監(jiān)管的觀念，充分尊重金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新能力。
首先，從合規(guī)監(jiān)管向風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。當(dāng)前我國(guó)金融監(jiān)管的內(nèi)容主要是以對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審批和金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)性監(jiān)管為主，而對(duì)金融機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管和規(guī)范性監(jiān)管則涉及不多。在金融機(jī)構(gòu)發(fā)展初期，以合規(guī)性監(jiān)管為主是必要的。但是從風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管角度分析，這樣的監(jiān)管措施往往起不到應(yīng)有的效果。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管措施強(qiáng)調(diào)的是發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)后如何控制風(fēng)險(xiǎn)、減少風(fēng)險(xiǎn)、增加抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，追究造成風(fēng)險(xiǎn)者的責(zé)任。長(zhǎng)期以來(lái)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)習(xí)慣于設(shè)定一系列管理規(guī)定，進(jìn)而據(jù)此檢查金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)性，而風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的監(jiān)管更為強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)性的監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)對(duì)商業(yè)銀行的資本充足程度、資產(chǎn)質(zhì)量、流動(dòng)性、盈利性和管理水平所實(shí)施的監(jiān)管。隨著銀行業(yè)的創(chuàng)新和變革，合規(guī)性監(jiān)管的市場(chǎng)敏感程度明顯降低，促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向性。巴塞爾委員會(huì)據(jù)此也了一系列的文件，強(qiáng)調(diào)和鼓勵(lì)各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)重視風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。
其次，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際先進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。目前，我國(guó)金融市場(chǎng)已有一定的發(fā)展，金融業(yè)正逐步向國(guó)際化邁進(jìn)，如果仍缺乏對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、保護(hù)以及最后支持的基礎(chǔ)，將不利于我國(guó)金融市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)體系的健康穩(wěn)定發(fā)展。在我國(guó)，一旦金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，政府往往是以行政方式出面干預(yù)，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的違規(guī)行為做出糾正。這種被動(dòng)的事后處理方式，影響了金融業(yè)發(fā)展的穩(wěn)健性，導(dǎo)致我國(guó)金融監(jiān)管能力和金融業(yè)整體運(yùn)營(yíng)效率的低下。所以，我國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)有必要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，盡快完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。
第三，努力提高金融監(jiān)管水平。在我國(guó)金融市場(chǎng)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的同時(shí)，要努力提高監(jiān)管水平，要借鑒國(guó)際先進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)《新資本協(xié)議》的原則，跟上國(guó)際金融業(yè)務(wù)和監(jiān)管技術(shù)的發(fā)展；通過(guò)建立科學(xué)的評(píng)級(jí)體系和實(shí)施綜合并表監(jiān)管，提高以風(fēng)險(xiǎn)為本的持續(xù)性審慎監(jiān)管能力；規(guī)范監(jiān)管工作，提高監(jiān)管工作透明度和監(jiān)管效率；建立國(guó)際監(jiān)管組織的合作協(xié)議與機(jī)制，在信息共享和交流的基礎(chǔ)上更好地實(shí)施監(jiān)管。
2、加強(qiáng)金融法制建設(shè)，強(qiáng)化金融監(jiān)管的功能和作用。
法律體系是金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度的主要保障和歸結(jié)點(diǎn)，把監(jiān)管工作建立在嚴(yán)密、系統(tǒng)的法律法規(guī)之上，使監(jiān)管工作依法進(jìn)行，并以此保障監(jiān)管行為的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性和統(tǒng)一性，這既是金融監(jiān)管自身的內(nèi)在要求，也是世界各國(guó)的共同經(jīng)驗(yàn)。因此，面對(duì)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的潮流，政府應(yīng)盡快適應(yīng)金融深化和金融創(chuàng)新的需要，可以借鑒國(guó)外成功的管理經(jīng)驗(yàn)和理論基礎(chǔ)，對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)進(jìn)行全面、系統(tǒng)的清理，廢除或完善相關(guān)條款，同時(shí)根據(jù)外部環(huán)境變化及內(nèi)部需求變動(dòng)增設(shè)新的金融監(jiān)管法律規(guī)范，形成從市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)范圍、風(fēng)險(xiǎn)管理、市場(chǎng)退出等各個(gè)方面的金融監(jiān)管法規(guī)體系。此外，還要嚴(yán)格依照法律規(guī)定程序和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)管行為，確保監(jiān)管行為自身的合法性、合規(guī)性，防止金融監(jiān)管違法、失當(dāng)行為的發(fā)生。
3、強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)管與內(nèi)部控制的結(jié)合，尤其應(yīng)重視內(nèi)部控制的作用
有效的金融監(jiān)管必須注重外在約束和自我約束的有機(jī)統(tǒng)一，即在對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行外部監(jiān)管控制同時(shí)，強(qiáng)化其內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制制度，提高自我監(jiān)控水平。因此，我國(guó)在強(qiáng)化國(guó)家金融監(jiān)管的同時(shí)，還要注意建立完善我國(guó)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制機(jī)制，形成一套完整、有效的內(nèi)控自律管理體系。只有金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成良好、嚴(yán)格的內(nèi)控機(jī)制，外部的金融監(jiān)管才能發(fā)揮效能，這既是金融監(jiān)管最基本的約束機(jī)制，也是國(guó)家實(shí)行金融監(jiān)管的基礎(chǔ)。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)經(jīng)過(guò)大量的調(diào)查和研究，發(fā)現(xiàn)很多金融機(jī)構(gòu)的問(wèn)題出在內(nèi)部控制上。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要促進(jìn)和督察金融機(jī)構(gòu)完善內(nèi)部控制，只有將外部監(jiān)管和內(nèi)部控制結(jié)合起來(lái)，才能保證金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健的運(yùn)行。如果脫離了嚴(yán)密的內(nèi)部控制機(jī)制，再完善的外部監(jiān)管也會(huì)成為便的缺乏基礎(chǔ)，無(wú)法發(fā)揮效用。
4、逐步建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系。
為了適應(yīng)金融市場(chǎng)的對(duì)外開(kāi)放，我國(guó)需要逐步建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系。統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系的建立，是以金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展為契機(jī)，形成覆蓋銀行、證券、保險(xiǎn)、信托及其它金融業(yè)務(wù)的統(tǒng)一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)現(xiàn)有分散的金融監(jiān)管資源進(jìn)行有效配置，逐步解決監(jiān)管重疊與監(jiān)管缺位并存等問(wèn)題，提高監(jiān)管的有效性和全面性，推進(jìn)金融業(yè)務(wù)的創(chuàng)新與發(fā)展，促進(jìn)金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行。
參考文獻(xiàn)：
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一、引言
國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》明確提出：“鼓勵(lì)民間資本發(fā)起或參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等金融機(jī)構(gòu)?！雹傥覈?guó)在工業(yè)領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，基本上形成了國(guó)有經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和外資經(jīng)濟(jì)都非?；钴S的局面，但是，在金融領(lǐng)域民間資本的進(jìn)入目前還不是很順暢，仍然存在著一些金融體制上的障礙。
因此，國(guó)務(wù)院決定設(shè)立溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)，批準(zhǔn)實(shí)施了《浙江省溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》，目的是引導(dǎo)民間融資規(guī)范發(fā)展，提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，為全國(guó)金融改革提供經(jīng)驗(yàn)?？傮w方案提出了“加快發(fā)展新型金融組織，鼓勵(lì)和支持民間資金參與地方金融機(jī)構(gòu)改革，依法發(fā)起設(shè)立或參股村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型金融組織。符合條件的小額貸款公司可改制為村鎮(zhèn)銀行。”②這項(xiàng)改革不僅對(duì)溫州的健康發(fā)展至關(guān)重要，而且對(duì)全國(guó)的金融改革和中小企業(yè)的發(fā)展都具有重要的探索意義。
中小企業(yè)在拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保證就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定和增加稅收過(guò)程中扮演著相當(dāng)重要的角色，但金融業(yè)對(duì)于中小企業(yè)的支持力度卻一直不夠，這導(dǎo)致金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效果始終不太明顯。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生的角度而言，中小企業(yè)必須成為今后我國(guó)金融服務(wù)的重要著力點(diǎn)。當(dāng)前，小企業(yè)融資難是我國(guó)面臨的一大挑戰(zhàn)，而發(fā)展服務(wù)于小企業(yè)的小型金融機(jī)構(gòu)（包括農(nóng)村資金互助社、貸款公司、村鎮(zhèn)銀行等新型金融組織，下同），將是幫助小企業(yè)化解融資難的有效措施。
隨著金融綜合改革的不斷深入，我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入金融領(lǐng)域，興辦各類股份制的區(qū)域型小型金融機(jī)構(gòu)，將是未來(lái)幾年中國(guó)農(nóng)村金融領(lǐng)域改革最富有特色的事情。為此，有必要進(jìn)一步研究探索發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)村金融理論，為小型金融機(jī)構(gòu)的小額信貸提供理論基礎(chǔ)，也為小型金融機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管與市場(chǎng)準(zhǔn)入提供必要的理論依據(jù)。
二、農(nóng)村金融理論的演進(jìn)
在發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)村金融領(lǐng)域，農(nóng)村金融理論經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼論、農(nóng)村金融市場(chǎng)論和不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)論三種不同理論流派的演變過(guò)程。
（一）農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼論：20世紀(jì)80年代以前
農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼論認(rèn)為，由于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特性，農(nóng)民沒(méi)有儲(chǔ)蓄能力導(dǎo)致農(nóng)村面臨資金不足的問(wèn)題，因此，有必要從外部注入大量低利的政策性資金，建立專門服務(wù)于“三農(nóng)”的小型金融機(jī)構(gòu)，這樣有利于縮小農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)之間的收入差距，有效遏制非正規(guī)金融（如高利貸、民間標(biāo)會(huì)等）影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。
發(fā)展中國(guó)家根據(jù)農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼論，普遍實(shí)施相應(yīng)的農(nóng)村金融政策，提高了向農(nóng)業(yè)部門的融資力度，從而加快了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，但由于長(zhǎng)期依賴低利率信貸政策，根本無(wú)法建立自己的儲(chǔ)蓄機(jī)制，信貸資金無(wú)法回收，致使融資偏好向中上層農(nóng)民集中，許多國(guó)家同時(shí)陷入了嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。總體來(lái)看，單純地從這一理論出發(fā)，很難構(gòu)建一個(gè)有效率、自立的農(nóng)村金融體系。
（二）農(nóng)村金融市場(chǎng)論：20世紀(jì)80年代
農(nóng)村金融市場(chǎng)論認(rèn)為，農(nóng)民是有儲(chǔ)蓄能力的，不必由外部注入大量低利的政策性資金，利率必須由市場(chǎng)機(jī)制決定，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)蓄動(dòng)員和平衡資金供求，并且認(rèn)為非正規(guī)金融具有一定合理性，應(yīng)同時(shí)利用正規(guī)金融與非正規(guī)金融市場(chǎng)。
但是，農(nóng)村金融市場(chǎng)論的作用也許并沒(méi)有想象中的那么大。由于信貸的高成本和缺乏銀行所要求的擔(dān)保，通過(guò)利率市場(chǎng)化能否使農(nóng)民得到正規(guī)金融市場(chǎng)所期望的貸款，仍然是一個(gè)問(wèn)題。所以，仍需政府的介入以照顧農(nóng)民的利益。在一定的情況下，如果有適當(dāng)?shù)捏w制結(jié)構(gòu)來(lái)管理信貸計(jì)劃的話，對(duì)發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村金融市場(chǎng)的介入仍然是必要的。
（三）不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)論：20世紀(jì)90年代以來(lái)
1997年7月亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，充分地說(shuō)明市場(chǎng)機(jī)制并不能解決所有問(wèn)題，對(duì)于培育穩(wěn)定的有效率的金融市場(chǎng)和降低金融風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，合理的政府干預(yù)是必要的。斯蒂格利茨總結(jié)了金融市場(chǎng)中市場(chǎng)失敗七個(gè)方面的問(wèn)題：包括對(duì)公共品的監(jiān)控問(wèn)題；監(jiān)控、選擇和貸款的外部性問(wèn)題；金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的外部性問(wèn)題；市場(chǎng)不完善和缺乏的問(wèn)題；不完全競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題；競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的帕累托無(wú)效率問(wèn)題；投資者缺乏信息問(wèn)題。斯蒂格利茨認(rèn)為，由于存在市場(chǎng)失敗，政府應(yīng)積極介入金融市場(chǎng)。政府在金融市場(chǎng)中的作用十分重要，但是政府不能取代市場(chǎng)，而是應(yīng)補(bǔ)充市場(chǎng)。政府應(yīng)采取間接控制機(jī)制對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管的范圍和標(biāo)準(zhǔn)必須依據(jù)一定的原則確立。在農(nóng)村，仍然不是一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)的金融市場(chǎng)。由于無(wú)法充分了解借貸方的信息，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制培育出一個(gè)農(nóng)村所需要的金融市場(chǎng)困難重重，所以政府以適當(dāng)?shù)姆绞浇槿虢鹑谑袌?chǎng)是相當(dāng)必要的。
不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)論的政策主張有：①低通脹率等宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定是金融市場(chǎng)發(fā)展的前提條件；②在不損害金融機(jī)構(gòu)儲(chǔ)蓄動(dòng)員動(dòng)機(jī)的同時(shí)由政府從外部供給資金；③政策性金融在不損害銀行最基本利潤(rùn)的范圍內(nèi)是有效的；④為避免農(nóng)村金融市場(chǎng)存在的不完全信息而導(dǎo)致的貸款回收率低下的問(wèn)題，應(yīng)鼓勵(lì)并利用借款人聯(lián)保及互助等；⑤為確保貸款的回收，利用融資與實(shí)物買賣（如肥料、作物等）相結(jié)合的方法是有效的；⑥政府應(yīng)給予一定的特殊政策（例如限制新參與者等保護(hù)措施）以促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展；⑦政府應(yīng)適當(dāng)介入非正規(guī)金融市場(chǎng)以提高其效率。
不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)論為政府介入農(nóng)村金融市場(chǎng)提供了理論基礎(chǔ)，但顯然它不是農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼論的翻版。不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)論認(rèn)為，盡管農(nóng)村金融市場(chǎng)可能存在的市場(chǎng)缺陷要求政府和提供貸款的機(jī)構(gòu)介入其中，但任何形式的介入，如果要能夠有效地克服由于市場(chǎng)缺陷所帶來(lái)的問(wèn)題，都必須要求具有完善的體制結(jié)構(gòu)。因此，對(duì)發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村金融市場(chǎng)的非市場(chǎng)要素介入，應(yīng)該關(guān)注改革和發(fā)展小型金融機(jī)構(gòu)，排除阻礙農(nóng)村金融市場(chǎng)有效運(yùn)行的障礙，這包括消除獲得政府優(yōu)惠貸款方面的壟斷局面；隨著逐步取消補(bǔ)貼而越來(lái)越使優(yōu)惠貸款集中面向小農(nóng)戶、小企業(yè)；以及放開(kāi)利率后使小型金融機(jī)構(gòu)可以完全補(bǔ)償成本。
三、小型金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入與改革
目前，我國(guó)還沒(méi)有專門適用于小型金融機(jī)構(gòu)的法律，相關(guān)法律法規(guī)體系還不完善。③對(duì)此，溫州金融綜合改革實(shí)驗(yàn)作為重點(diǎn)的民間資本進(jìn)入金融，開(kāi)展得并不理想。小額貸款公司普遍不愿轉(zhuǎn)型成村鎮(zhèn)銀行，截止2012年10月溫州只有2家小額貸款公司正在轉(zhuǎn)向村鎮(zhèn)銀行的審批之中。而溫州市民間融資登記服務(wù)中心從2012年4月至10月實(shí)際成交量只有1.8億元。成交量較低主要有兩方面原因：一是民間借貸陽(yáng)光化后的利息收入是否要納稅并未明確；二是企業(yè)的貸款利息是否計(jì)入成本也未明確。歸根結(jié)底，還是民間借貸利率市場(chǎng)化的問(wèn)題，并未納入《浙江省溫州市金融綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)總體方案》中。
為了促進(jìn)農(nóng)村村鎮(zhèn)小型金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，應(yīng)該降低其市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻和進(jìn)行一些配套的改革措施，同時(shí)有必要逐步完善適用于小型金融機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)體系，并制定與之相適應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和操作規(guī)程。
（一）市場(chǎng)準(zhǔn)入
1.注冊(cè)資本限額：根據(jù)《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法（修正）》第十三條規(guī)定，設(shè)立農(nóng)村商業(yè)銀行的注冊(cè)資本最低限額為5000萬(wàn)元人民幣?！洞彐?zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第八條第三款規(guī)定，在縣（市）設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，其注冊(cè)資本不得低于300萬(wàn)元人民幣；在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，其注冊(cè)資本不得低于100萬(wàn)元人民幣。對(duì)于小型金融機(jī)構(gòu)的最低限額應(yīng)當(dāng)給予下調(diào)，即建議在縣（市）設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，其注冊(cè)資本不得低于150萬(wàn)元人民幣；在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，其注冊(cè)資本不得低于50萬(wàn)元人民幣。
2.股權(quán)設(shè)置和股東資格限制：現(xiàn)有的《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》和《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》對(duì)于村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立仍有很多嚴(yán)格限制，如：發(fā)起人或出資人中應(yīng)至少有1家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，最大股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，且持股比例不得低于股本總額的20%，單個(gè)自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過(guò)村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%，單一非銀行金融機(jī)構(gòu)或單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過(guò)村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%，以及各種股東資格限制措施等。這些限制措施對(duì)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)造成了很大的阻力，小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行也難以實(shí)現(xiàn)。所以，相關(guān)規(guī)定必須盡快修訂給予放寬限制，建議單個(gè)自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過(guò)村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%，單一非銀行金融機(jī)構(gòu)或單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過(guò)村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%，這將有利于吸納更多、更大比例的民間資本進(jìn)入，使村鎮(zhèn)銀行得到較快發(fā)展。
3.變更股份報(bào)批：根據(jù)《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法（修正）》和《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》的規(guī)定，變更持有資本總額或者股份總額5%以上的股東，應(yīng)當(dāng)事前報(bào)監(jiān)管部門審批。由于小型金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模都比較小，變更持有資本總額或者股份總額需要報(bào)批的比例建議提高到10%以上。
（二）配套改革
1.推進(jìn)利率市場(chǎng)化：改革的原則是要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。市場(chǎng)配置資源很重要的一條是金融資源要通過(guò)金融機(jī)構(gòu)把它配置到最需要資金、效益最好、最有發(fā)展前景的企業(yè)上來(lái)，只有通過(guò)利率市場(chǎng)化才能實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)。那么怎樣才能降低利率呢？只有通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)利率市場(chǎng)化降低貸款利率，減輕企業(yè)還本付息的負(fù)擔(dān)。而消除民間利率與銀行利率雙軌制的最有效方式，同樣也是推進(jìn)利率市場(chǎng)化。只有推進(jìn)利率市場(chǎng)化，才能將民間的游資吸引到正規(guī)的金融體系中來(lái)，引導(dǎo)民間金融從“地下”走上“地上”，從“野蠻成長(zhǎng)”走向“理性發(fā)展”，同時(shí)又在風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控、資金明碼標(biāo)價(jià)的情形下，解決小企業(yè)融資難、融資貴問(wèn)題。
2.差異化存款準(zhǔn)備金率：大中型金融機(jī)構(gòu)規(guī)模大、資金雄厚，吸收存款能力強(qiáng)。相比而言，小型金融機(jī)構(gòu)吸收存款的能力則遠(yuǎn)不如大中型金融機(jī)構(gòu)。小型金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展直接受到資金規(guī)模的限制，因此，在民間資金進(jìn)入銀行業(yè)仍不順暢的情況下，對(duì)于小型金融機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)施比中型金融機(jī)構(gòu)更低的存款準(zhǔn)備金率。2012年5月18日，中國(guó)人民銀行調(diào)整后的存款準(zhǔn)備金率是大型金融機(jī)構(gòu)20%，中小型金融機(jī)構(gòu)16.5%，建議將小型金融機(jī)構(gòu)調(diào)整到比中型金融機(jī)構(gòu)降低5%的存款準(zhǔn)備金率即11.5%。
3.出臺(tái)財(cái)政政策支持：提高財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，加大財(cái)政政策的扶持力度，在財(cái)政性存款給予優(yōu)惠和傾斜，實(shí)施政府資金支持等措施。
4.實(shí)行稅收減免政策：建議對(duì)小型金融機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)稅和所得稅實(shí)行減免政策，即從小型金融機(jī)構(gòu)開(kāi)始營(yíng)業(yè)算起，營(yíng)業(yè)稅前5年免征、后3年減半征收；同時(shí)，小型金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的所得稅稅率按50％計(jì)入應(yīng)納稅所得額。
5.存貸比限額管理：由于小型金融機(jī)構(gòu)仍處于發(fā)展初期，吸收存款的能力較弱，建議銀監(jiān)會(huì)將小型金融機(jī)構(gòu)不納入存貸比限額管理范圍。在經(jīng)濟(jì)緊縮的情況下，小企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境惡化時(shí)，有助于小型金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款給小企業(yè)。
6.設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金：由地方政府出資設(shè)立，為小型金融機(jī)構(gòu)的信貸業(yè)務(wù)提供擔(dān)保。當(dāng)小企業(yè)貸款的不良率超過(guò)一定水平時(shí)，則從風(fēng)險(xiǎn)基金中劃撥資金，為小型金融機(jī)構(gòu)分擔(dān)部分貸款壞賬。
在政策允許民間資金發(fā)起設(shè)立小型金融機(jī)構(gòu)的大背景下，進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入和實(shí)施配套改革，使得以服務(wù)小企業(yè)為主要對(duì)象的小型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入到快速發(fā)展期，這樣就可以使民間借貸逐步浮出水面。通過(guò)加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，現(xiàn)在有些地方的高利貸現(xiàn)象就會(huì)自然消失，因?yàn)閺V大借款用戶能夠從正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)獲得利率比較低的借款，高利貸自然就沒(méi)有了市場(chǎng)，自己就會(huì)消失。從這個(gè)意義上講，這是一項(xiàng)重大的改革。
四、小型金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展與監(jiān)管
小企業(yè)融資難是個(gè)世界性的難題，我國(guó)小企業(yè)融資困局既與小型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展不足有關(guān)，也與小企業(yè)本身信用制度不健全有關(guān)。所以，應(yīng)努力建立以正規(guī)金融為主導(dǎo)、民間金融為補(bǔ)充的多層次融資體系，同時(shí)也要加快建立健全小企業(yè)信用征信體系、信用擔(dān)保體系和信用評(píng)級(jí)體系建設(shè)。在歐美國(guó)家，小型金融機(jī)構(gòu)，如美國(guó)的社區(qū)銀行是小企業(yè)融資的主渠道?！靶?duì)小”——小型金融機(jī)構(gòu)服務(wù)于小企業(yè)，應(yīng)當(dāng)成為小企業(yè)融資的新模式。
然而由于剛剛起步，小型金融機(jī)構(gòu)相關(guān)的配套政策和措施還沒(méi)有跟上，利率、信貸、人才等方面的管理基本上直接參照大中型商業(yè)銀行的模式，忽視了小型金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作的特殊性。在金融體制改革不斷深入的今天，如何加快小型金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展并加強(qiáng)其風(fēng)險(xiǎn)管理已顯得至關(guān)重要。
在發(fā)展小型金融機(jī)構(gòu)的過(guò)程中，必須堅(jiān)持兼顧發(fā)展原則與風(fēng)險(xiǎn)可控原則，在發(fā)展的基礎(chǔ)上根據(jù)實(shí)踐情況逐步完善監(jiān)管?？傮w上看，監(jiān)管應(yīng)注意掌握尺度，“防止過(guò)松”和“防止過(guò)緊”，其中主要的是“防止過(guò)緊”，畢竟小型金融機(jī)構(gòu)仍處于發(fā)展初期，還是要適當(dāng)放松監(jiān)管，以支持小企業(yè)的發(fā)展。
第一，放寬各種限制，吸納更多的民間資本進(jìn)入。借鑒美國(guó)發(fā)展社區(qū)銀行的做法，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的信心，鼓勵(lì)民間資本成立服務(wù)于小企業(yè)的小型金融機(jī)構(gòu)。
第二，直面民間借貸，堅(jiān)持規(guī)范與嚴(yán)厲打擊相結(jié)合的原則。一是健全民間金融相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)能夠促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的民間金融形式應(yīng)規(guī)范發(fā)展，促使民間資本的陽(yáng)光化、規(guī)范化和合法化；二是對(duì)以投機(jī)為目的的非法集資等，給予嚴(yán)厲打擊；三是嚴(yán)密監(jiān)控銀行貸款資金流向，防止貸款資金流向民間借貸市場(chǎng)，切斷民間借貸風(fēng)險(xiǎn)向銀行體系擴(kuò)散的路徑。
第三，實(shí)施差異管理，堅(jiān)持有針對(duì)性的監(jiān)管原則。我國(guó)小型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管沒(méi)有一整套相對(duì)獨(dú)立的政策，目前的政策大多參照針對(duì)大中型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管做法。相比大中型金融機(jī)構(gòu)，小型金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)環(huán)境、市場(chǎng)信譽(yù)、管理水平、資金來(lái)源、資本實(shí)力等方面有較大差距，現(xiàn)在執(zhí)行的監(jiān)管政策必然使小型金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位，不可否認(rèn)大中型金融機(jī)構(gòu)也必然會(huì)擠壓小型金融機(jī)構(gòu)正常的發(fā)展空間。因此，對(duì)于小型金融機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)實(shí)行有別于大中型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策。
第四，理順上下關(guān)系，建立行之有效的監(jiān)管體系。對(duì)區(qū)域性的小型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任交給地方政府，并建立起地方性的針對(duì)小型金融機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置的金融監(jiān)管體系。在業(yè)務(wù)上可以劃歸銀監(jiān)會(huì)指導(dǎo)，但監(jiān)管責(zé)任由地方政
府承擔(dān)，同時(shí)要強(qiáng)化地方政府的監(jiān)管責(zé)任。
第五，借助行業(yè)協(xié)會(huì)，協(xié)助地方政府進(jìn)行有效監(jiān)管。發(fā)展各種行業(yè)協(xié)會(huì)，憑借其專業(yè)優(yōu)勢(shì)和對(duì)市場(chǎng)的敏感度，充分發(fā)揮其行業(yè)專長(zhǎng)協(xié)助監(jiān)管，以填補(bǔ)金融監(jiān)管的一些空白地帶。這種方式主要是通過(guò)行業(yè)的自律制度來(lái)進(jìn)行監(jiān)管的。
第六，完善法律法規(guī)，建立健全一整套規(guī)章制度。風(fēng)險(xiǎn)是金融體系固有的特性，這是銀行經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的本質(zhì)所決定的。不管是金融監(jiān)管還是行業(yè)自律，或者其它各方力量的監(jiān)督，都不可能徹底消除金融體系的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)。金融監(jiān)管體制不論多么的有效和完善，也都無(wú)法絕對(duì)保證不會(huì)有金融機(jī)構(gòu)陷入危機(jī)。因此，只有通過(guò)建立專門的適用于小型金融機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)體系，促使小型金融機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營(yíng)，杜絕過(guò)度冒險(xiǎn)行為，將風(fēng)險(xiǎn)控制在合理的可承受的范圍之內(nèi)，并防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和金融危機(jī)的發(fā)生。當(dāng)然，健全的法律法規(guī)體系也為小型金融機(jī)構(gòu)的繁榮發(fā)展提供了可靠的法律保證。
從本文的分析來(lái)看，主要有幾個(gè)觀點(diǎn)：一是深化金融體制改革最重要的一個(gè)方面就是允許民間資本發(fā)起設(shè)立各類股份制的小型金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使得高利貸現(xiàn)象自然消失。二是對(duì)區(qū)域性的小型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任交給地方政府，并建立起地方性的針對(duì)小型金融機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置的金融監(jiān)管體系。三是對(duì)于小型金融機(jī)構(gòu)，從市場(chǎng)準(zhǔn)入和金融監(jiān)管等方面實(shí)行有別于大中型金融機(jī)構(gòu)的差異化政策措施。四是建立專門適用于小型金融機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)體系，并在今后的實(shí)踐中不斷加以完善。
注釋：
①2010年5月7日，國(guó)務(wù)院了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2010]13號(hào)文），簡(jiǎn)稱“新36條”。
