發(fā)布時(shí)間：2023-10-07 08:50:19
序言：寫作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的城市土地管理法樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
[關(guān)鍵詞]城市；開(kāi)發(fā)區(qū)；土地管理
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.38.041
1 引 言
土地在城市發(fā)展的進(jìn)程中起著至關(guān)重要的作用，一個(gè)地區(qū)城市化發(fā)展的水平往往與這個(gè)地區(qū)對(duì)土地的管理水平有著緊密的聯(lián)系。開(kāi)發(fā)區(qū)是城市化過(guò)程中土地開(kāi)發(fā)的一個(gè)特殊的區(qū)域，在開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，難免遇到各種土地的管理問(wèn)題。面對(duì)這些問(wèn)題，我們必須要進(jìn)行認(rèn)真地對(duì)待。我們應(yīng)該用科學(xué)發(fā)展的眼光來(lái)看待開(kāi)發(fā)區(qū)土地資源的使用，看到土地問(wèn)題在城市發(fā)展的戰(zhàn)略意義，以務(wù)實(shí)的態(tài)度來(lái)解決這些問(wèn)題。在開(kāi)發(fā)區(qū)土地資源的管理過(guò)程中，我們應(yīng)該運(yùn)用市場(chǎng)和政府管理兩種手段來(lái)進(jìn)行土地的管理。只有不斷地借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，再充分結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，才能提出解決城市開(kāi)發(fā)區(qū)土地問(wèn)題的策略。
2 進(jìn)行開(kāi)發(fā)區(qū)土地管理的重要意義
2.1 可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展
經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是以物質(zhì)基礎(chǔ)為基礎(chǔ)條件的，而越是基本的物質(zhì)資料，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的影響作用就越大。土地就是這樣的一種不可再生的、稀缺的并且占據(jù)基礎(chǔ)地位的資源。在社會(huì)的發(fā)展中，土地的重要性也就愈加彰顯。如果不能合理地對(duì)土地的使用進(jìn)行一定的規(guī)劃，那么我們城市經(jīng)濟(jì)就不能科學(xué)合理地發(fā)展。開(kāi)發(fā)區(qū)是城市尚未形成一定規(guī)模的地區(qū)，其中土地問(wèn)題還有很多懸而未決的地方。為了使城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展充滿后勁，那么必須采取有效的手段來(lái)進(jìn)行土地資源的保護(hù)。在這個(gè)過(guò)程中，我們同時(shí)處理好土地資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩方面的問(wèn)題，兩手抓，兩手都要硬，以集約化的管理思維來(lái)進(jìn)行問(wèn)題的解決。
2.2 有利于開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)的優(yōu)化
開(kāi)發(fā)區(qū)是城市發(fā)展道路上的經(jīng)濟(jì)先鋒，也是促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要載體。一個(gè)城市的發(fā)展需要一些工業(yè)化的元素，而開(kāi)發(fā)區(qū)就可以為城市的工業(yè)化道路提供一定的土地空間。實(shí)踐證明，開(kāi)發(fā)區(qū)的設(shè)立對(duì)于優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市工業(yè)化發(fā)展都有著十分重要的推動(dòng)作用。而隨著我國(guó)土地資源管理制度嚴(yán)格化，一些開(kāi)發(fā)區(qū)在發(fā)展的過(guò)程中往往會(huì)遇到一些土地資源的瓶頸。一些地區(qū)的開(kāi)發(fā)力度很大，土地資源被過(guò)度利用，而另一些地方卻出現(xiàn)了土地閑置的狀況。這就更加提醒我們應(yīng)該利用科學(xué)合理的方式進(jìn)行土地資源的管理，提高開(kāi)發(fā)區(qū)土地的使用效率。只有這樣，才能更好的實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展建設(shè)的優(yōu)化。
3 開(kāi)發(fā)區(qū)土地在管理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題
3.1 開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展加劇了人地矛盾
開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展需要政府不斷地征用土地，而這些土地在未被開(kāi)發(fā)之前可能是耕地。在開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，可能存在一些違背土地所有者意愿的征地現(xiàn)象。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，一些地區(qū)的土地征用糾紛問(wèn)題占到了相關(guān)部門的一半以上。這就說(shuō)明，在土地征用過(guò)程中的一些問(wèn)題，加劇了人地矛盾，不利于開(kāi)發(fā)區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。雖然如此，我們還得面對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展過(guò)程中對(duì)土地越來(lái)越高的需求量。一些開(kāi)發(fā)區(qū)在發(fā)展的過(guò)程中不斷地招商引資，加大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，這些都需要土地的征用作為代價(jià)，在無(wú)形中削弱了耕地的面積。從宏觀上來(lái)看，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)潛在的隱患，不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持久發(fā)展。
3.2 土地規(guī)劃方式有待完善
土地利用規(guī)劃在土地資源分配的過(guò)程中占有很重要的位置，只有對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地進(jìn)行總體的規(guī)劃和資源的分配，才能保障土地資源使用的公平合理。然而，在現(xiàn)實(shí)情況中，我們發(fā)現(xiàn)人們對(duì)于土地規(guī)劃的重視程度不夠。一些地方不斷地出現(xiàn)違法用地的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象不能及時(shí)地得到解決，就會(huì)為土地的管理積累不安定因素。還有一些開(kāi)發(fā)區(qū)在發(fā)展的過(guò)程中沒(méi)有保證土地規(guī)劃方式的持久性，這也降低了開(kāi)發(fā)區(qū)土地管理活動(dòng)的權(quán)威性。一些土地政策的調(diào)整也給開(kāi)發(fā)區(qū)土地的管理帶來(lái)了一定程度的混亂。
3.3 開(kāi)發(fā)區(qū)土地資源得不到有效合理的使用
在開(kāi)發(fā)區(qū)的土地資源的規(guī)劃中，往往有一些土地資源得不到有效的利用。究其原因，是由于開(kāi)發(fā)區(qū)的布局規(guī)劃不科學(xué)造成的。土地的使用需要有一個(gè)科學(xué)的方法去指導(dǎo)，土地的用途和布局的規(guī)劃需要進(jìn)行科學(xué)的審批。一般來(lái)說(shuō)，土地的使用要根據(jù)土地的投資額、用途、建筑密度、人均占地面積等多種因素來(lái)決定。而開(kāi)發(fā)區(qū)土地使用的不合理，往往導(dǎo)致出現(xiàn)一些地區(qū)土地資源緊缺，而另一些地方土地閑置的情況。由于土地開(kāi)發(fā)周期較長(zhǎng)，這種問(wèn)題還不能很快地得到解決。一些產(chǎn)業(yè)密集的地區(qū)，土地資源的分配就成為一個(gè)相當(dāng)嚴(yán)峻的課題。政府想要盤活這些土地，往往需要付出很大的努力。不僅需要政府改變現(xiàn)有的政績(jī)觀，甚至還要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整。
4 優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)土地管理的策略
4.1 在宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上發(fā)揮社會(huì)的決定性作用
土地資源的流轉(zhuǎn)需要政府進(jìn)行一定的宏觀調(diào)控，因?yàn)橥恋刭Y源的分配需要宏觀的分析，才不至于出現(xiàn)顧此失彼的尷尬局面。但同時(shí)，我們也應(yīng)該充分地發(fā)揮社會(huì)的自我調(diào)節(jié)功能。只有在社會(huì)中形成一個(gè)多功能的土地分配服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，才能更好地使土地信息流通起來(lái)，從而更好地發(fā)揮市場(chǎng)的作用。在進(jìn)行宏觀調(diào)控的同時(shí)，還應(yīng)該充分地發(fā)揮中介組織的作用，盤活開(kāi)發(fā)區(qū)的土地管理狀況。還要根據(jù)人口條件、環(huán)境條件和產(chǎn)業(yè)構(gòu)成等來(lái)構(gòu)建合理的信息網(wǎng)絡(luò)。
4.2 構(gòu)建完善的土地評(píng)價(jià)體系
城市化是人類社會(huì)發(fā)展的一種主要趨勢(shì)，開(kāi)發(fā)區(qū)就是城市實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步城市化和工業(yè)化的工具。在開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的過(guò)程中，我們應(yīng)該在開(kāi)發(fā)區(qū)構(gòu)建完善的土地評(píng)價(jià)體系。因?yàn)樵谕恋亻_(kāi)發(fā)的過(guò)程中，往往會(huì)涉及土地周轉(zhuǎn)的問(wèn)題，土地周轉(zhuǎn)也必然涉及土地價(jià)格的問(wèn)題。如果沒(méi)有一個(gè)合理的土地評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，那么在土地流通開(kāi)發(fā)的過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)一定的混亂。在構(gòu)建這個(gè)土地評(píng)價(jià)體系的過(guò)程中，我們應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)有土地問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的制定，對(duì)于土地利用現(xiàn)狀較好的土地要積極地鼓勵(lì)、扶持。只有制定一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建完善的體系，才能促進(jìn)土地的合理開(kāi)發(fā)利用。
4.3 完善城市的土地管理制度
要想從根本上解決城市的土地問(wèn)題，就需要建立一個(gè)較為合理科學(xué)的土地管理制度。土地制度的建立需要我們正確地認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，以制度性的手段來(lái)解決發(fā)展中遇到的各種土地管理問(wèn)題。必須對(duì)土地的使用目的進(jìn)行一定程度的區(qū)分，對(duì)于私人目的的土地使用規(guī)劃要堅(jiān)決地制止。在土地征用的過(guò)程中，應(yīng)該嚴(yán)格按照市場(chǎng)的價(jià)格對(duì)群眾進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)也應(yīng)該讓群眾積極參與到土地利益的分享中來(lái)，優(yōu)化土地資源利益的配置。在建立制度的過(guò)程中，還要充分地發(fā)揮法律的作用，堅(jiān)決杜絕一些土地兼并、囤積的現(xiàn)象。
5 結(jié) 論
在城市開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，土地問(wèn)題是繞不開(kāi)的問(wèn)題。我們要充分認(rèn)識(shí)到土地問(wèn)題的重要性，認(rèn)清當(dāng)前城市開(kāi)發(fā)過(guò)程中嚴(yán)峻的土地形勢(shì)，以積極的態(tài)度來(lái)處理、解決開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)中的土地問(wèn)題。盡量改變粗放型的土地使用政策，代之以集約型的土地規(guī)劃方案，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理分配和使用。只有充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控和社會(huì)治理的雙重作用，才能更好地解決開(kāi)發(fā)區(qū)土地資源的分配問(wèn)題，使城市經(jīng)濟(jì)能夠得到更好的發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
[1]楊鋒，袁春，周偉，等.區(qū)域土地集約用地模式研究進(jìn)展[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2010（5）.
一、關(guān)于建設(shè)用地審批的前提條件
各級(jí)人民政府要按照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，積極做好土地利用總體規(guī)劃的修編和審查報(bào)批工作。在修編的土地利用總體規(guī)劃未正式審批和年度用地計(jì)劃未正式下達(dá)之前，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和各類建設(shè)用地審批應(yīng)以經(jīng)過(guò)驗(yàn)收的土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，統(tǒng)籌安排，確保重點(diǎn)，用地指標(biāo)的預(yù)安排不得突破上報(bào)計(jì)劃數(shù)的1／2，并在上報(bào)用地請(qǐng)示中出具本地年度用地計(jì)劃的承諾。
各級(jí)人民政府要按照《土地管理法》和國(guó)土資源部《關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔1999〕39號(hào)）要求，認(rèn)真落實(shí)占用耕地補(bǔ)償制度。
二、關(guān)于建設(shè)用地審批的范圍
在年度用地計(jì)劃下達(dá)前，下列項(xiàng)目可按法定的權(quán)限和程序報(bào)批用地：①不屬于“凍結(jié)”范圍內(nèi)的國(guó)家和省重點(diǎn)項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目（包括搬遷、移民、救災(zāi)等）。②投資拉動(dòng)項(xiàng)目（國(guó)家確定的6個(gè)方面投資建設(shè)項(xiàng)目）。③城市規(guī)劃區(qū)外建設(shè)項(xiàng)目（《條例》第二十三條規(guī)定的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等）。
三、關(guān)于建設(shè)用地審批的權(quán)限
建設(shè)占用土地為農(nóng)用地的，按《土地管理法》第四十四條和第二十一條規(guī)定執(zhí)行；涉及征用土地的，按《土地管理法》第四十五條規(guī)定執(zhí)行。使用國(guó)有土地的建設(shè)用地，按《土地管理法》第五十三、五十四、五十五條規(guī)定執(zhí)行。其中，劃撥土地的，原則上由市、縣人民政府批準(zhǔn)；出讓土地的，仍按原規(guī)定執(zhí)行。企業(yè)改制中土地估價(jià)確認(rèn)和資產(chǎn)處置方案仍按原國(guó)家土地管理局《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（第8號(hào)令）執(zhí)行。改變用途的項(xiàng)目用地按《土地管理法》第五十六條規(guī)定執(zhí)行。使用集體土地（主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公益事業(yè)用地和農(nóng)村宅基地）的建設(shè)用地，按《土地管理法》第四十四、五十九、六十、六十一、六十二條的規(guī)定執(zhí)行。臨時(shí)用地，原則上由市、縣土地管理部門按《土地管理法》第五十七條規(guī)定執(zhí)行。收回國(guó)有土地可按《土地管理法》第五十八條規(guī)定執(zhí)行，收回集體土地可按《土地管理法》第六十五條規(guī)定執(zhí)行。
四、關(guān)于建設(shè)用地報(bào)批的程序
建設(shè)用地的報(bào)批程序嚴(yán)格按《條例》第二十、二十一、二十二、二十三條規(guī)定執(zhí)行。
五、關(guān)于建設(shè)用地報(bào)件的要求
規(guī)劃區(qū)內(nèi)用地應(yīng)按規(guī)定上報(bào)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、征用土地方案、補(bǔ)充耕地方案和建設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)說(shuō)明書(shū)；規(guī)劃區(qū)外用地，除報(bào)上述三個(gè)方案和一個(gè)說(shuō)明書(shū)外，還須上報(bào)供地方案。具體內(nèi)容要符合國(guó)土資源部頒布的《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》（第2號(hào)令）。
為了進(jìn)一步搞好成片土地開(kāi)發(fā)工作，更合理地開(kāi)發(fā)利用土地，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定及市政府一九九三年第一號(hào)令的規(guī)定精神，針對(duì)我市目前的實(shí)際情況，對(duì)加強(qiáng)成片土地開(kāi)發(fā)的管理，提出如下意見(jiàn)：
一、土地成片開(kāi)發(fā)，應(yīng)堅(jiān)持“五統(tǒng)一”的規(guī)定，按土地開(kāi)發(fā)權(quán)與土地使用權(quán)相分離的原則，實(shí)行委托開(kāi)發(fā)。由市土地管理部門依據(jù)政府的意圖與開(kāi)發(fā)企業(yè)簽訂委托開(kāi)發(fā)合同，包括開(kāi)發(fā)土地的位置、范圍、面積、任務(wù)、期限、利潤(rùn)、補(bǔ)償辦法等，土地仍由政府壟斷。政府安排到各開(kāi)發(fā)區(qū)的項(xiàng)目，各開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)無(wú)條件接受，保證政府的產(chǎn)業(yè)政策、項(xiàng)目規(guī)劃等重大決策的落實(shí)。
二、進(jìn)行成片土地開(kāi)發(fā)的投資，包括征用土地的三項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)、耕地占用稅、菜田開(kāi)發(fā)基金、土地管理費(fèi)、開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)的“六通一平”開(kāi)發(fā)費(fèi)（含接引區(qū)外水、電、通訊所支付的配套費(fèi)），應(yīng)由承擔(dān)開(kāi)發(fā)任務(wù)的企業(yè)負(fù)責(zé)解決。土地開(kāi)發(fā)完成后，開(kāi)發(fā)企業(yè)在大市政建設(shè)和開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)建設(shè)的投資和利潤(rùn)，經(jīng)市政府核準(zhǔn)后，按開(kāi)發(fā)后熟地的評(píng)估價(jià)格的80%留相應(yīng)的熟地予以補(bǔ)償。其余的土地仍交回市政府統(tǒng)一出讓。
三、為使各開(kāi)發(fā)區(qū)域能夠盡快啟動(dòng)，在市土地管理部門與開(kāi)發(fā)企業(yè)簽訂合同后，根據(jù)預(yù)算的投資和利潤(rùn)，可在開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)或開(kāi)發(fā)區(qū)域外給開(kāi)發(fā)企業(yè)預(yù)留補(bǔ)償用地，并將部分預(yù)留補(bǔ)償用地預(yù)先劃給開(kāi)發(fā)企業(yè)，由開(kāi)發(fā)企業(yè)轉(zhuǎn)讓、抵押或經(jīng)營(yíng)，以招商引資。根據(jù)目前開(kāi)發(fā)建設(shè)的需要，首期暫劃給長(zhǎng)流組團(tuán)補(bǔ)償用地2000畝，新埠島旅游度假區(qū)800畝，秀英西北片500畝。在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，開(kāi)發(fā)企業(yè)可根據(jù)開(kāi)發(fā)進(jìn)度或招商引資的需要向市土地管理部門提出申請(qǐng)?jiān)賱澖o一定面積的補(bǔ)償用地，由市土地管理部門攝核并報(bào)經(jīng)市政府批準(zhǔn)后予以辦理。但在開(kāi)發(fā)任務(wù)完成前所劃給開(kāi)發(fā)企業(yè)的土地不能超過(guò)預(yù)留補(bǔ)償用地的70%.開(kāi)發(fā)企業(yè)轉(zhuǎn)讓或抵押土地時(shí)，應(yīng)簽訂轉(zhuǎn)讓或抵押合同，并到市土地管理部門辦理有關(guān)手續(xù)。
四、預(yù)留補(bǔ)償用地，目前暫按下列標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算開(kāi)發(fā)企業(yè)的投資和利潤(rùn)：征用土地三項(xiàng)補(bǔ)償按6. 7萬(wàn)元/畝計(jì)，耕地占用稅按0. 67萬(wàn)元/畝計(jì)，菜田開(kāi)發(fā)基金按0. 67萬(wàn)元/畝計(jì)，土地管理費(fèi)按該地區(qū)基本地價(jià)的3%計(jì)。根據(jù)目前我市各開(kāi)發(fā)區(qū)域的位置、條件、規(guī)劃，開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)“六通一平”開(kāi)發(fā)費(fèi)（含接引區(qū)外水、電、通訊所支付的配套費(fèi)），分別按下列標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算：其中，秀英西北片、金東南片、泰華西北片按2. 0億元/平方公里，即13. 3萬(wàn)元/畝計(jì)；長(zhǎng)流組團(tuán)首期、金融貿(mào)易區(qū)北側(cè)填海區(qū)、海甸島西北片、下洋片按2. 5億元/平方公里，即16. 7萬(wàn)元/畝計(jì)；新埠島旅游度假區(qū)按3. 0億元/平方公里，即20萬(wàn)元/畝計(jì)。開(kāi)發(fā)企業(yè)承擔(dān)的開(kāi)發(fā)區(qū)域外大市政工程項(xiàng)目及開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)市政府安排的公共建筑項(xiàng)目的投資，按市政府核準(zhǔn)的投資額計(jì)算；開(kāi)發(fā)企業(yè)的投資利潤(rùn)按10%計(jì)，管理費(fèi)按3%計(jì)，資金利息根據(jù)國(guó)家規(guī)定的貸款利率計(jì)。
五、預(yù)留補(bǔ)償用地，按下列辦法處理：長(zhǎng)流組團(tuán)首期、秀英西北片、新埠島旅游度假區(qū)根據(jù)初步核片的投資及利潤(rùn)，目前暫按下列標(biāo)準(zhǔn)核定預(yù)留補(bǔ)償用地地價(jià)，秀英西北片60萬(wàn)元/畝，新埠島旅游度假區(qū)55萬(wàn)元/畝，長(zhǎng)流組團(tuán)首期45萬(wàn)元/畝，預(yù)留補(bǔ)償用地時(shí)開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)的道路用地按比例分?jǐn)?，分?jǐn)偟牡缆酚玫匕雌骄杀緝r(jià)計(jì)。由于泰華西北片、海甸島西北片、金東南片、下洋片等土地已由市政府統(tǒng)一出讓，開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)無(wú)地留給開(kāi)發(fā)企業(yè)作為補(bǔ)償用地，因此，進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)的投資如仍由開(kāi)發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)解決，則應(yīng)在其他地區(qū)考慮補(bǔ)償用地，預(yù)留補(bǔ)償用地的地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，待確定預(yù)留補(bǔ)償用地的位置后再定。
六、土地開(kāi)發(fā)完成后，由市土地管理部門會(huì)同規(guī)劃、城建、審計(jì)、建設(shè)銀行等有關(guān)部門組織對(duì)各項(xiàng)開(kāi)發(fā)工程的驗(yàn)收和對(duì)開(kāi)發(fā)投資的審計(jì)，驗(yàn)收合格后，根據(jù)核準(zhǔn)的實(shí)際投資和利潤(rùn)額辦理結(jié)算手續(xù)，將補(bǔ)償用地全部劃給開(kāi)發(fā)企業(yè)。
關(guān)鍵詞：土地管理；制度；分析；完善
中國(guó)土地制度是從適應(yīng)中國(guó)不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段需要而逐步建立并完善起來(lái)的，既在保護(hù)耕地、促進(jìn)節(jié)約用地、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公平正義、參與國(guó)家宏觀調(diào)控等方面發(fā)揮出重大作用，但也具有了某種局限性。本文主要從《土地管理法》中有比較明確表述的制度入手，就這些制度存在的問(wèn)題及如何完善做一粗淺分析。
1 存在的問(wèn)題
1.1 土地征收制度
《土地管理法》第一章《總則》第 2 條第 4 款規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。目前，征地制度存在的主要問(wèn)題有：（1）征地范圍過(guò)寬。大量經(jīng)營(yíng)性用地和城市規(guī)劃區(qū)外許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地，也以“公共利益”和“國(guó)家建設(shè)”名義征用，農(nóng)民感到難以接受。（2）補(bǔ)償太低。政府付給集體和農(nóng)民的征地費(fèi)用，與土地的市場(chǎng)價(jià)格差距太大，引起農(nóng)民不滿。（3）對(duì)因征地而產(chǎn)生的失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活缺乏妥善安置。集體與農(nóng)民的利益分配關(guān)系中，對(duì)農(nóng)民的利益保障不夠。
1.2 土地有償使用制度
《土地管理法》第一章《總則》第 2 條第 5 款指出“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。但是，國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國(guó)有土地使用權(quán)的除外?！碑?dāng)前中國(guó)土地使用制度離規(guī)范化的土地市場(chǎng)尚存在較大差距，具體體現(xiàn)在：（1）土地市場(chǎng)機(jī)制不夠完善，劃撥用地、協(xié)議出讓土地仍占相當(dāng)比重；（2）土地市場(chǎng)監(jiān)測(cè)、調(diào)控技術(shù)手段缺乏，不夠有效；（3）城鄉(xiāng)土地收益分配嚴(yán)重失衡。由于農(nóng)民收益受損、城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大可能累積許多新的矛盾。
1.3 土地用途管制
《土地管理法》第一章《總則》第 4 條指出“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”。和適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和建設(shè)“法制型、服務(wù)型”政府的要求相比，中國(guó)土地用途管制制度存在的問(wèn)題有：（1）規(guī)劃彈性不足?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定了縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃要?jiǎng)澐滞恋乩脜^(qū)，明確每一塊土地的用途。這樣一來(lái)，就沒(méi)有市場(chǎng)配置土地資源的余地了，也就談不上發(fā)揮市場(chǎng)配置的基礎(chǔ)性作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)從規(guī)定每一塊土地用途轉(zhuǎn)向限制土地使用權(quán)，通過(guò)用途管制規(guī)則來(lái)管理不同分區(qū)土地用途。（2）土地利用規(guī)劃缺乏法律權(quán)威，規(guī)劃管制失效、規(guī)劃實(shí)施缺乏監(jiān)督、規(guī)劃隨意修改、計(jì)劃指標(biāo)屢屢突破的現(xiàn)象普遍。（3）管制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)度依賴審批方式。目前還存在審批環(huán)節(jié)多、審批內(nèi)容重復(fù)、審批鏈條長(zhǎng)、審批權(quán)限設(shè)置不合理等問(wèn)題；與經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和市場(chǎng)環(huán)境變化的不確定性不相適應(yīng)，不利于發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變。
1.4 土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)制度
《土地管理法》第 27 條規(guī)定“國(guó)家建立土地調(diào)查制度”，第 29 條規(guī)定“國(guó)家建立土地統(tǒng)計(jì)制度”。當(dāng)前土地調(diào)查制度仍存在不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的方面：（1）土地調(diào)查數(shù)據(jù)已不單是地方土地管理的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，更成為地方在耕地保護(hù)、規(guī)劃編制、計(jì)劃指標(biāo)分配、執(zhí)法監(jiān)察等方面謀求利益的工具。這種情況下，很難完全保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性。（2）隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)高速發(fā)展，要求土地調(diào)查及時(shí)、快速、準(zhǔn)確。而基層調(diào)查人員和時(shí)間都難以保證，中介機(jī)構(gòu)又良莠不齊，實(shí)際工作中規(guī)范化管理難度大，成果質(zhì)量高低不一，很難適應(yīng)土地調(diào)查快速反應(yīng)的要求。（3）在全面建設(shè)小康社會(huì)和“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會(huì)的形勢(shì)下，土地質(zhì)量日益引發(fā)關(guān)注，土地生態(tài)和生活功能越發(fā)突出，單純以數(shù)量和生產(chǎn)功能為主的調(diào)查顯然已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求，急需進(jìn)一步向土地質(zhì)量和土地生態(tài)狀況調(diào)查擴(kuò)展。
2 未來(lái)中國(guó)土地管理制度完善的思考
（1）更新管理理念。樹(shù)立新型資源觀和資源管理觀。加強(qiáng)土地管理的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范管理體系和制度設(shè)計(jì)。加大對(duì)土地資產(chǎn)和資本化背景下有關(guān)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題的關(guān)注，增強(qiáng)土地管理的經(jīng)濟(jì)安全意識(shí)、民生保障意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和權(quán)益保護(hù)意識(shí)，大力加強(qiáng)這些方面的管理制度創(chuàng)新。
（2）加強(qiáng)土地基礎(chǔ)制度建設(shè)。①產(chǎn)權(quán)制度：一方面建立城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)主體明晰，權(quán)能明晰的現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)土地及其地上附著物的統(tǒng)一登記。同時(shí)，加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，開(kāi)展土地統(tǒng)一登記試點(diǎn)工作，加快全國(guó)宗地統(tǒng)一編碼工作。②規(guī)劃制度：一方面改變多部門分頭規(guī)劃的現(xiàn)狀，建立以空間約束和功能布局為主要特征的國(guó)家空間規(guī)劃分級(jí)體制。推動(dòng)《土地利用規(guī)劃法》立法，確定規(guī)劃的法定地位，保證土地利用規(guī)劃的權(quán)威性。實(shí)現(xiàn)“立法―規(guī)劃許可―計(jì)劃制度―管制規(guī)則”的管理體系。同時(shí)，加快國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的管制體系建設(shè)。③土地調(diào)查制度：一方面建立國(guó)家直屬的土地調(diào)查機(jī)構(gòu)，建立專職的土地調(diào)查隊(duì)伍，從體制機(jī)制、人、財(cái)、物等保證土地調(diào)查的正常開(kāi)展，提高國(guó)家把握土地資源和利用狀況的快速性、全面性和準(zhǔn)確性。同時(shí)，適應(yīng)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體資源管理觀念轉(zhuǎn)變，開(kāi)展土地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)綜合監(jiān)測(cè)與調(diào)查，建立產(chǎn)業(yè)用地和生態(tài)用地調(diào)查統(tǒng)計(jì)制度。
（3）進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。①征地制度：一方面逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體的平等地位。同時(shí)，縮小征地范圍，合理控制征地規(guī)模，推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，完善征地補(bǔ)償和安置；完善征地程序，健全征地補(bǔ)償爭(zhēng)議救濟(jì)程序。②審批制度：一方面除國(guó)家關(guān)乎國(guó)際民生、經(jīng)濟(jì)安全、軍事安全等重大建設(shè)項(xiàng)目由國(guó)家審批，逐漸以規(guī)劃許可制度代替審批制度。同時(shí)，調(diào)整各級(jí)政府用地審批權(quán)限，減少省級(jí)以上政府土地審批職能，強(qiáng)化宏觀調(diào)控、規(guī)劃管制和綜合監(jiān)管職能；具體審查事項(xiàng)下放到地方，提高整體審批效率。③土地有償使用制度：一方面結(jié)合財(cái)稅改革，開(kāi)征房產(chǎn)稅、土地閑置稅。建立和完善有利于土地集約利用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，防止土地投機(jī)的土地交易稅費(fèi)制度。同時(shí)，縮小劃撥用地范圍，規(guī)范劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓行為；探索基礎(chǔ)設(shè)施、公益用地的有償使用。
（4）完善土地法制，提高權(quán)利保障、市場(chǎng)運(yùn)行、執(zhí)法監(jiān)察的法律保障。一方面通過(guò)法律法規(guī)制定，保護(hù)不同權(quán)利主體，構(gòu)建平等交易制度等。同時(shí)，提升征地制度改革、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的法律空間。
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【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民；補(bǔ)償；保護(hù)；法律探究
一、我國(guó)集體土地征收中農(nóng)民權(quán)益受損的現(xiàn)狀
當(dāng)前，中國(guó)失地農(nóng)民的總?cè)藬?shù)大約有4000萬(wàn)，而且每年還要新增200多萬(wàn)。這個(gè)數(shù)字是根據(jù)經(jīng)審批的合法征收土地?cái)?shù)統(tǒng)計(jì)出來(lái)的，不包括違法侵占，突破指標(biāo)以及一些農(nóng)村私下賣地。因此，有學(xué)者認(rèn)為，1987～2001年實(shí)際征占耕地?cái)?shù)為4080～4420萬(wàn)畝左右，按人均占有土地0.8畝計(jì)算，被征地農(nóng)民數(shù)在5100～5525萬(wàn)人。如果加上因農(nóng)村超生等原因沒(méi)有分到田地的“黑戶口”勞動(dòng)力，這個(gè)數(shù)目則逾6000萬(wàn)。這些農(nóng)民失去土地也就失去了土地賦予的生活保障，沒(méi)有資格進(jìn)入城市社會(huì)保障體系，政治權(quán)利及受教育等各個(gè)方面的權(quán)利得不到保障。我國(guó)征地補(bǔ)償制度以犧牲農(nóng)民利益換取城市發(fā)展，對(duì)農(nóng)民利益缺乏保護(hù)，存在諸多問(wèn)題。
二、我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的法律依據(jù)
（1）《土地管理法》第10條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。（2）《憲法》第10條規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。（3）《物權(quán)法》第42條雖然規(guī)定了“依法足額補(bǔ)償”，并且規(guī)定“保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！保?）《土地管理法》第47條、《土地管理法實(shí)施條例》第26條就安置補(bǔ)償做出了較為明確的規(guī)定。（5）《土地管理法》第45條規(guī)定征收土地由國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，等法律法規(guī)。
三、國(guó)家在土地征用過(guò)程中存在的問(wèn)題
我國(guó)《土地管理法》第45條規(guī)定征收土地由國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。有權(quán)批地的政府審查的內(nèi)容是土地利用總體的規(guī)劃、土地利用年計(jì)劃、建設(shè)供地標(biāo)準(zhǔn)、附土地管理部門審查意見(jiàn)，但卻未規(guī)定政府審批用地申請(qǐng)的具體依據(jù)。我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》只規(guī)定征地補(bǔ)償、安置方案予以公告并聽(tīng)取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，但沒(méi)規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民可以要求聽(tīng)證的具體規(guī)定。限制了廣大的被征地農(nóng)民對(duì)一些關(guān)系其切身利益的重大內(nèi)容的知情權(quán)與參與權(quán)，整個(gè)征地過(guò)程群眾的參與性非常有限，農(nóng)民無(wú)法以獨(dú)立權(quán)利主體的地位參與到征地協(xié)商談判中來(lái)，農(nóng)民沒(méi)有與買方平等地坐下來(lái)談判，更沒(méi)有決定權(quán)，完全由地方政府決定。
四、對(duì)城郊失地農(nóng)民的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的對(duì)策
（1）試圖提出保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的宏觀思路。首先，應(yīng)規(guī)范現(xiàn)行法律、完善征地制度，對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確的確定，農(nóng)村集體進(jìn)行法人化經(jīng)營(yíng)，應(yīng)重構(gòu)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)組織進(jìn)行公司化法人機(jī)關(guān)改造農(nóng)村集體應(yīng)成為一個(gè)法人。其次，嚴(yán)格區(qū)分土地征收和征用，限定公益性用地范圍。再次，改革征地補(bǔ)償制度，提高征地使用權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，將重點(diǎn)放到擁有使用權(quán)的身上。強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)社會(huì)保障的補(bǔ)償，還應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)民的居住條件。最后，建立土地征地制度，提高農(nóng)民的參與度。（2）試圖全面深刻的考察土地征收過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的理論問(wèn)題。本項(xiàng)目根據(jù)法學(xué)原理，結(jié)合社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等社會(huì)學(xué)科理論，主要采用了社會(huì)實(shí)證分析法、價(jià)值分析法、比較分析法和文獻(xiàn)研究等方法。
關(guān)于對(duì)城郊失地農(nóng)民補(bǔ)償與保護(hù)的法律問(wèn)題的研究應(yīng)從現(xiàn)有土地征收的相關(guān)問(wèn)題、對(duì)土地?fù)Q保障的機(jī)制內(nèi)容的實(shí)際研究分析、農(nóng)民土地權(quán)益受損的相關(guān)問(wèn)題出現(xiàn)研究等理論入手，主要采用實(shí)證研究的方法，深入分析了土地征收過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)合理安置失地農(nóng)民和健全農(nóng)村社會(huì)保障、完善失地農(nóng)民的權(quán)益表達(dá)和司法救濟(jì)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題做了詳細(xì)的研究，并提出相應(yīng)的解決方案，提供對(duì)策。
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與土地管理法律不銜接。現(xiàn)行土地管理法律對(duì)使用土地、土地登記等方面都作了明確規(guī)定。土地調(diào)查是查清土地資源和利用狀況的基礎(chǔ)和必要手段，海域使用權(quán)證書(shū)換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)土地調(diào)查，就無(wú)法準(zhǔn)確確定填海形成土地的面積和四至范圍。填海后形成的土地就是現(xiàn)有土地的一部分，需要在土地利用總體規(guī)劃中確定其地類，需要明確其用途。利用填海形成的土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)如何納入土地利用年度計(jì)劃統(tǒng)籌安排，需要慎重。建設(shè)項(xiàng)目可行性研究論證時(shí)，需要土地主管部門審查，提出建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告；供地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，需要市，縣人民政府向建設(shè)單位頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)，使用國(guó)有土地的，需要簽訂國(guó)有土地有償使用合同或由土地行政主管部門核發(fā)國(guó)有土地劃撥決定書(shū)等等。這些問(wèn)題沒(méi)有解決，法定程序沒(méi)有履行，決定了海域使用權(quán)證書(shū)難以直接換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)，說(shuō)明了海域使用管理法律法規(guī)與土地管理法律法規(guī)存在明顯的脫節(jié)。更何況，海域使用權(quán)證書(shū)與國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)的取得要件，取得方式明顯不同，《海域使用證》與《國(guó)有土地使用證》證書(shū)本身載明的事項(xiàng)有很大的差異性，這也決定了兩證無(wú)法簡(jiǎn)單換發(fā)。
與《物權(quán)法》沒(méi)有銜接。《物權(quán)法》第137條規(guī)定：工業(yè)，商業(yè)，旅游，娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)，拍賣等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓。填海造地主要是為了將土地用于工業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目，依法應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣、掛牌等公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)，如果將海域使用權(quán)證書(shū)直接換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)，實(shí)際上繞開(kāi)了國(guó)有土地使用權(quán)出讓的有關(guān)規(guī)定，土地使用權(quán)的取得方式也就無(wú)從談起。這不僅不利于優(yōu)化市場(chǎng)對(duì)資源的配置起基礎(chǔ)性作用，而且也明顯違反了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)取得原則，引致土地管理的混亂，對(duì)原海域使用權(quán)人合法權(quán)益的保護(hù)也十分不利，如轉(zhuǎn)讓、抵押土地使用權(quán)和處置地上建筑物就缺乏依據(jù)了。
與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》沒(méi)有銜接。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第38條規(guī)定：在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，在國(guó)有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置，使用性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國(guó)有土地使用權(quán)。在簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同后，才能領(lǐng)取用地規(guī)劃許可證。第39條規(guī)定：規(guī)劃條件未納入國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的，該國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同無(wú)效；對(duì)未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證的建設(shè)單位批準(zhǔn)用地的，由縣級(jí)以上人民政府撤銷有關(guān)批準(zhǔn)文件。
簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同是國(guó)有土地使用權(quán)出讓、取得用地規(guī)劃許可證的必經(jīng)程序，是以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的前提，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，沒(méi)有明確規(guī)劃條件是不能簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同，不能出讓國(guó)有土地使用權(quán)的。不能取得國(guó)有土地使用權(quán)也就是不能取得國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)。海域使用管理法第32條第2款直接規(guī)定海域使用權(quán)證書(shū)換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)的簡(jiǎn)易程序，既沒(méi)有規(guī)定取得國(guó)有土地使用權(quán)的方式，也沒(méi)有規(guī)定取得國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)應(yīng)有的要件和程序，與城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定完全割裂，省略、模糊了取得國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)依法應(yīng)當(dāng)具備的要件和必經(jīng)的程序，造成人們對(duì)相關(guān)法律條文的理解存在差異，同時(shí)還使換發(fā)證書(shū)工作處于被動(dòng)狀態(tài)。
在海域使用權(quán)證書(shū)換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)問(wèn)題上，除了要明確換發(fā)要件、程序和適用的法律法規(guī)外，還要梳理一些看法，澄清一些認(rèn)識(shí)：
依法管理不是附加條件。有人認(rèn)為，海域使用管理法第32條第2款規(guī)定非常明確，依法應(yīng)當(dāng)直接換發(fā)，如果附加各種前提條件，不僅違反海域使用管理法，也違反《行政許可法》關(guān)于行政許可設(shè)定的原則，屬于增設(shè)行政許可行為。
應(yīng)當(dāng)看到，按照土地、規(guī)劃等法律操作，并非附加條件，而是日常管理的需要。之所以出現(xiàn)問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是海域使用管理法第32條第2款的規(guī)定沒(méi)有保持好與其他法律之間的相互銜接，導(dǎo)致實(shí)際工作中相關(guān)事項(xiàng)無(wú)法操作。從上面相關(guān)法律的規(guī)定看就可以知道，海域使用權(quán)證書(shū)直接換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)不僅不符合土地管理法律、物權(quán)法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，在實(shí)際工作中也無(wú)法實(shí)施。
新增加的土地也要依法辦理。有人認(rèn)為，填海形成的土地不是天生的，也不是通過(guò)征收農(nóng)民集體所有土地成為國(guó)有土地的，這種土地是新增加的，是新出現(xiàn)的問(wèn)題，既然是新增加的土地，就不能利用已有土地管理的模式進(jìn)行調(diào)整。我們認(rèn)為。通過(guò)填海造地，已經(jīng)使海域改變了自然屬性，成為土地的組成部分。既是土地，就要按照土地管理法律法規(guī)來(lái)調(diào)整。
第二條本辦法所稱宅基地，是指蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)和嘎查村的農(nóng)業(yè)戶口或城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的居民（以下簡(jiǎn)稱居民），在農(nóng)村牧區(qū)的住房和雜屋等附屬建筑物占地及庭院占地。
居民在自治區(qū)境內(nèi)使用宅基地，必須遵守本辦法。
第三條居民建房，應(yīng)利用舊宅基地。在空閑地、劣地、廢棄地的，不得占用耕地和好地。
第四條各級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)宅基地管理，嚴(yán)格申請(qǐng)、審核、批準(zhǔn)手續(xù)。
第五條居民對(duì)宅基地，只有使用權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)。
第六條居民使用宅基地，應(yīng)符合蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求。
未作村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的，應(yīng)按照土地利用規(guī)劃，搞好宅基地規(guī)劃，經(jīng)旗縣級(jí)土地管理部門和村鎮(zhèn)建設(shè)管理部門審查，由旗縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。
第七條有條件的地方，可以遷并分散的村莊和零散住戶，復(fù)耕原址，擴(kuò)大耕地面積。遷并應(yīng)符合土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。
鼓勵(lì)城市郊區(qū)和經(jīng)濟(jì)條件較好的人口密集地區(qū)集中建房和建多層住宅。
第八條旗縣級(jí)人民政府應(yīng)制定宅基地用地計(jì)劃，經(jīng)盟行政公署、設(shè)區(qū)的市人民政府計(jì)劃部門和土地管理部門審核后，報(bào)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)下達(dá)執(zhí)行。
第九條居民建住宅實(shí)行一戶一宅。宅基地面積按照《實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；宅基地的申請(qǐng)、審批程序，按《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第十條具備下列條件之一的，可以申請(qǐng)新的宅基地：
（一）因國(guó)家或集體建設(shè)占用土地，原住宅需要拆遷的；
（二）因土地利用規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，原住宅需要拆遷的；
（三）因騰優(yōu)占劣將原址復(fù)耕復(fù)植，需搬遷的；
（四）達(dá)到婚齡，確需建住宅的。
第十一條宅基地使用者應(yīng)按批準(zhǔn)用途使用，不得買賣和非法轉(zhuǎn)讓。
第十二條居民依法使用的宅基地，由旗縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，確認(rèn)使用權(quán)，核發(fā)使用證。
第十三條居民住宅依法出售、繼承、贈(zèng)與引起宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，應(yīng)向所在地集體經(jīng)濟(jì)組織或嘎查村民委員會(huì)提出申請(qǐng)，經(jīng)蘇木鄉(xiāng)級(jí)人民政府審核，由旗縣級(jí)人民政府土地管理部門辦理宅基地變更登記手續(xù)，換發(fā)使用證。
第十四條宅基地實(shí)行有償使用的原則。對(duì)超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)不能收回土地的，應(yīng)按超占面積數(shù)量加收使用費(fèi)；對(duì)五保戶、軍烈屬、特困戶可以減收或免收費(fèi)用。具體收費(fèi)辦法另行制定。
第十五條宅基地使用費(fèi)實(shí)行?？顚Ｓ?，主要用于嘎查村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。各級(jí)土地管理、財(cái)政、審計(jì)部門監(jiān)督其使用，任何單位或個(gè)人不得挪用。
第十六條宅基地使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，當(dāng)事人應(yīng)協(xié)商解決。協(xié)商不成的，由蘇木鄉(xiāng)級(jí)或旗縣級(jí)人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)處理不服的，可以向作出處理決定的上一級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議；對(duì)復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定通知之日起十五日內(nèi)向人民法院；也可以直接向人民法院。
第十七條宅基地爭(zhēng)議處理期間，雙方應(yīng)維持宅基地及其附著物使用現(xiàn)狀，任何一方不得改變和破壞。
第十八條宅基地糾紛處理期間，故意制造糾紛、煽動(dòng)鬧事、阻撓處理工作正常運(yùn)行的，由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
關(guān)鍵詞：土地有償使用，土地使用權(quán)出讓，土地租賃
一、我國(guó)土地使用權(quán)租賃制度的發(fā)展
（一）1988 年前，我國(guó)《憲法》第10條第4款規(guī)定：“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣、出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”?？萍颊撐摹?988年《憲法修正案》，將上述條款修改為 “任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，從而為土地租賃制的實(shí)行解開(kāi)了禁錮。同年，根據(jù)《憲法修正案》，又對(duì)《土地管理法》相應(yīng)修改，將原《土地管理法》第2條第2款“任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”修改為“任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，并明確規(guī)定：“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”。1998年《土地管理法實(shí)施條例》第29條規(guī)定：“國(guó)有土地有償使用的方式包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓、國(guó)有土地租賃和國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股”，從而正式將土地租賃確定為國(guó)有土地使用權(quán)取得方式之一。
（二）1990年《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第28條規(guī)定：“土地使用權(quán)出租是指土地使用者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。”1992年《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第9條規(guī)定：“土地使用權(quán)出租，是指土地使用者將土地使用權(quán)單獨(dú)或者隨同地上建筑物、其他附著物租賃給他人使用，由他人向其支付租金的行為。”
二、集體土地使用權(quán)的出租。
集體土地使用權(quán)包括農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（又稱農(nóng)地使用權(quán)）、宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)和公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)。關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的出租，我國(guó)《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》均有詳細(xì)規(guī)定，至于公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地，因不具有營(yíng)利性，實(shí)踐中相關(guān)糾紛不多，所以本文不再述及二者的出租問(wèn)題。下面主要分析一下宅基地使用權(quán)、企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)的出租問(wèn)題。
（一）宅基地使用權(quán)的出租。關(guān)于此，目前只有《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。……農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”從該規(guī)定可以看出法律是允許農(nóng)民出租住宅的，但是否允許出租宅基地使用權(quán)呢？從實(shí)務(wù)上看，因農(nóng)民建住宅完全可以申請(qǐng)到免費(fèi)的宅基地，從而很少存在承租別人宅基地使用權(quán)的必要性和可能性；從法理上看，既然法無(wú)禁止，應(yīng)理解為是允許出租宅基地使用權(quán)的，而且允許出租不會(huì)導(dǎo)致宅基地使用權(quán)主體的變更，從而并不違反“一戶一宅”的法律規(guī)定。科技論文。
宅基地使用權(quán)的出租，是否也應(yīng)參照國(guó)有土地使用權(quán)出租規(guī)定而必須達(dá)到一定開(kāi)發(fā)程度呢？如前所述，本人還是認(rèn)為，土地使用權(quán)的出租與承租土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓不同，前者并不改變土地使用權(quán)的權(quán)屬主體，因此，不宜對(duì)土地使用權(quán)出租時(shí)的開(kāi)發(fā)程度過(guò)多限制。
至于農(nóng)村居民出租住房，從上述規(guī)定中看不出對(duì)承租人資格條件的任何限制，從現(xiàn)實(shí)看，農(nóng)民將住房出租與城市居民、本集體外村民的現(xiàn)象大量存在，其于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人流與物流中，扮演著重要的角色，而且農(nóng)村居民出租住房并不因此改變集體土地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)的變更，因此，本人認(rèn)為應(yīng)予以肯定和鼓勵(lì)農(nóng)村居民出租住房。
（二）關(guān)于企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)的出租問(wèn)題。
相對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)則更具有市場(chǎng)性，它對(duì)農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展起了重大作用，但關(guān)于企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)出租的法律規(guī)定，僅有《土地管理法》第六十三條，且對(duì)于該條款的理解，有眾多分歧。
三、租賃土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。
首先，必須弄清租賃土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓與租賃土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)租二者之間的區(qū)別。所謂租賃土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是指原土地租賃合同的承租人，將其承租取得的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移與第三人，由第三人享有原土地租賃合同的權(quán)利義務(wù)，轉(zhuǎn)讓人喪失土地使用權(quán)?？萍颊撐?。而租賃土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)租是指原土地租賃合同的承租人將小于其承租土地使用權(quán)的權(quán)利在原租賃期限內(nèi)轉(zhuǎn)租與次承租人，且不喪失其作為原土地租賃合同承租人地位的法律行為。該兩者存以下區(qū)別：前者的轉(zhuǎn)讓人要退出原租賃合同關(guān)系，經(jīng)過(guò)原土地行政主管部門變更登記后，受讓人成為原土地租賃合同的承租人，直接附有向出租人繳納租金等原租賃合同約定的義務(wù)，同時(shí)享有轉(zhuǎn)讓人在原租賃合同約定的權(quán)利。后者的轉(zhuǎn)租人不退出原租賃合同關(guān)系，仍然是原租賃合同的承租人，仍附有繳納租金等原租賃合同約定義務(wù)，接受轉(zhuǎn)租的次承租人與出租人之間并不存在租賃合同關(guān)系。
四、土地使用權(quán)租賃登記
《土地登記規(guī)則》第三十條規(guī)定：“ 有出租權(quán)的土地使用者依法出租土地使用權(quán)的，出租人與承租人應(yīng)當(dāng)在租賃合同簽訂后十五日內(nèi)，持租賃合同及有關(guān)文件申請(qǐng)土地使用權(quán)出租登記。土地管理部門應(yīng)當(dāng)在出租土地的土地登記卡上進(jìn)行登記，并向承租人頒發(fā)土地他項(xiàng)權(quán)利證明書(shū)。”可見(jiàn)該項(xiàng)登記為他項(xiàng)權(quán)利登記。
五、關(guān)于土地使用權(quán)出租期限
土地使用權(quán)出租期限最高為多少呢？可否適用《合同法》關(guān)于租賃合同期限的有關(guān)規(guī)定呢？
我國(guó)合同法規(guī)定，租賃期限不得超過(guò)20年，超過(guò)部分無(wú)效，我國(guó)政策規(guī)定是將土地出租最高期限等同于同類用途土地的出讓最高年期，即已超過(guò)20年，但該規(guī)定僅限于部門規(guī)章，并未上升到法律層面上，值得立法界進(jìn)一步明確。
