發(fā)布時間：2022-06-13 10:20:10
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了1篇的公共管理論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
改革開放以后,我國政府對我國的公共管理體制進行了數(shù)次的改革,這些改革在某種程度上完善了我國的公共管理體制改革模式。現(xiàn)在,在信息化和全球化的大背景下,我國的公共管理體制和大部分西方國家一樣,政府出現(xiàn)了財政負擔沉重、辦事效率低下、公共服務(wù)落后等問題。但是,隨著新公共管理體制理論的不斷發(fā)展,西方國家根據(jù)新公共管理體制理論取得了明顯的改革成果,這對于我國的公共管理體制而言,具有深遠的引導(dǎo)價值和現(xiàn)實意義。
【關(guān)鍵詞】公共管理;體制改革;發(fā)展方向
從上個世紀80年代以來,隨著全球性政府公共管理體制改革浪潮的興起以及政府內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整,公共管理理論出現(xiàn)了從傳統(tǒng)的研究公共管理部門的公共行政學向研究公共事務(wù)的“新公共管理學”的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變,不僅豐富了公共管理科學研究的研究方向和視野,還促進了公共管理事務(wù)治理模式和公共管理治理理念的變革,為廣大人們的公共利益的有效實現(xiàn)鋪平了道路。本文就公共管理體制改革進行了討論,分析了公共管理體制未來的改革方向。
一、公共管理體制改革主要模式
政府控制公共管理模式其實是我國政府為了能更好地滿足計劃經(jīng)濟體制,建立起來的一種管理模式,并將這種模式運用于公共事業(yè)領(lǐng)域。一直以來,公共事業(yè)管理體制都是處于政府控制的模式,這其中不僅包含了歷史因素,還有一部分經(jīng)濟因素。主要的經(jīng)濟因素有:特權(quán)、輔助政府管理以及與事業(yè)單位或組織代行我國政府的職責有關(guān)。首先,政府在選擇適用模式的時候,由于一些歷史原因,政府部門理所應(yīng)當?shù)匕炎约寒敵晒彩聵I(yè)的壟斷者,他們認為,只有政府才能為人們提供那些公共事業(yè)上的服務(wù),然而,這樣的做法極易滋生特權(quán)主義。這些特權(quán)主義又與尋租行為有著千絲萬縷的聯(lián)系。同時,政府在從事公共事業(yè)管理時需要承擔大部分活動經(jīng)費以及全部政治風險所產(chǎn)生的成本,這就為政府在從事公共事業(yè)管理的同時帶來了極高的風險。然而,只有政府部門在從事公共事業(yè)管理的活動中取得較高的利益,才能讓政府有能力承擔那些由公共事業(yè)管理帶來的活動經(jīng)費和活動風險。其次,政府本身的管理能力是有限的,但是這個社會需要管理的公共事業(yè)的數(shù)量卻遠遠超出了政府的能力范圍。為了能保障政府在公共事業(yè)管理的權(quán)利,政府在公共事業(yè)的各個階層都設(shè)立行政組織,這樣,不僅造成機構(gòu)臃腫,還增加了政府的管理成本,造成了國家財力不支的狀態(tài)。因此,由事業(yè)單位代替政府實施公共事業(yè)的管理職責,不僅能對社會起到良好的控制作用,還能有效地節(jié)約管理成本,提高行政效率。最后,在計劃經(jīng)濟體制下,事業(yè)單位對政府部門進行直接服務(wù),社會公眾成為了事業(yè)單位服務(wù)的間接對象。事業(yè)單位的服務(wù)目的并非是為了向廣大的社會公眾提供更加優(yōu)質(zhì)、更加健全的服務(wù),而是為了獲得政府部門的財力支持。因此,事業(yè)單位的活動常常受制于政府部門的意志。由于事業(yè)單位并非政府機構(gòu),所以,事業(yè)單位在人員編制、財務(wù)支出上具有很大的彈性,或許是出于對臨時安排離職或者退休人員的需要,或許是出于政治方面的考慮,或許是出于滿足領(lǐng)導(dǎo)者個人需求或者滿足政府部門利益,政府部門可以通過對事業(yè)單位進行整改,比如合并、成立、撤銷、擴張等來達到上述目標。
二、公共管理體制改革發(fā)展方向
從大多數(shù)西方發(fā)達國家成功的管理實踐來看,社會選擇和政府控制是兩種根本不一樣的公共事業(yè)管理機制。在傳統(tǒng)的公共事業(yè)管理體制下,政府部門對公共事業(yè)的控制是連通整個公共事業(yè)管理機制的重要力量,但政府部門的這種控制完成方式是通過組織的形式達到的,換而言之,政府將自己的權(quán)利通過社會組織延伸到整個社會的各方面,從而達到政府部門對整個社會的控制。實際上,社會上各種各樣的事業(yè)單位和社會組織,大部分是人們運用公共資源獲得利益的一種方式,但是,當國家成為那些社會公共資源的絕對擁有者和占有者時,那些事業(yè)單位或者社會組織就會轉(zhuǎn)化成一種組織化手段,而這種組織化的手段有利于國家目標的實現(xiàn)。社會選擇和政府控制不僅是不一樣的管理方式,它們的意義也完全不一樣。第一,在政府控制公共事業(yè)管理體制的過程中,政府部門是公共事業(yè)管理體制的主體,但在社會選擇的管理模式下,社會是公共事業(yè)管理體制的主體。政府控制比社會選擇更適用于計劃經(jīng)濟體制,而社會選擇比政府控制更適用于市場經(jīng)濟體制。第二,從法律方面來說,政府控制承擔著所有的社會責任。然而,事業(yè)單位則具有相當獨立的法律地位,在法律上,事業(yè)單位屬于事業(yè)法人。第三,社會選擇和政府控制下的公共事業(yè)管理體制的結(jié)果也不一樣。社會選擇下的公共事業(yè)單位獨立性高且數(shù)量多,然而,政府控制下的公共事業(yè)單位獨立性較低且數(shù)量少。
三、結(jié)束語
總而言之,在對待國外的公共管理體制時,要保持“取其精華,去其糟粕”的態(tài)度,不能一味地推崇國外的公共管理體制,也不能一味地固守自己的公共管理體制。公共事業(yè)管理機制是構(gòu)成我國社會管理機制的主要組成部分,公共事業(yè)管理機制和企業(yè)管理機制、國家行政管理機制及一些其他方面的管理機制是相互制約、相互影響、相互聯(lián)系的。要想探索出一套適合我國發(fā)展的公共事業(yè)管理機制,必須依據(jù)我國的根本國情,這樣才能確保我國公共事業(yè)管理機制的健康發(fā)展。
20世紀80年代中期以來,隨著戶籍壁壘的松動,中國城鄉(xiāng)間的人口流動現(xiàn)象成為社會各界關(guān)注的熱點。同時城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的變革也使得我國農(nóng)村出現(xiàn)了大批的剩余勞動力,他們開始流動到大城市打拼生活。他們中有部分開始在城市定居生活,他們子女在義務(wù)教育階段的教育問題更引起了全社會的廣泛關(guān)注。
1相關(guān)概念界定
農(nóng)民工是指擁有農(nóng)村戶籍,但是生活在城市,從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的群體。其子女或隨遷、或留守,我們通常稱隨父母進城居住的子女為“農(nóng)民工子女”,仍在農(nóng)村居住的子女稱為“留守兒童”。而“農(nóng)民工子女”專指6~14周歲(或7~15周歲)隨父母或其他監(jiān)護人在流入地暫時居住半年以上、有學習能力的兒童少年。義務(wù)教育,又稱強迫教育和免費義務(wù)教育,是指在國家法律的強制下適齡兒童和青少年免費接受的國民教育。義務(wù)教育具有強制性、公益性、普及性的基本特點,是公共產(chǎn)品的一種。
2農(nóng)民工子女的義務(wù)教育問題
2.1農(nóng)民工子女入學方面的問題
當前農(nóng)民工子女入學困難,他們很難同城市孩子一樣公平的享受義務(wù)教育。我國有著嚴格的戶籍管理制度,義務(wù)教育階段的適齡兒童應(yīng)該在戶籍所在地就近選擇學校入學,然而作為農(nóng)民工子女,他們的戶籍都在自己的老家,他們跟隨父母在城市生活,如果想要在城市公立學校上學,他們只能夠交很高的借讀費,這對于收入微薄的農(nóng)民工家庭無疑是負擔。義務(wù)教育就其性質(zhì)而言,它屬于公共產(chǎn)品,具有非競爭性和非排他性。所以在我國所有的適齡兒童都擁有公平享受義務(wù)教育的權(quán)利,然而在城市生活的農(nóng)民工的子女在城市很難同其他孩子一樣公平的享受義務(wù)教育這一公共產(chǎn)品。同時,我國從2001年開始實施了對農(nóng)村貧困家庭學生的“兩免一補”(即免除雜費、免書本費以及補助寄宿生生活費)的政策,所以農(nóng)民工子女進入城市學習后,就不能夠享受這一政策帶來的優(yōu)惠,更加劇了這些家庭的負擔,就農(nóng)民工在城市的工作特點來看,農(nóng)民工的工作有很大的流動性,其子女也會隨之不斷地遷移,這樣會在一定程度上導(dǎo)致一些農(nóng)民工子女的入學率低,輟學現(xiàn)象嚴重。2.2農(nóng)民工子女學校方面的問題農(nóng)民工子女學校辦學條件差。因為戶籍以及經(jīng)濟等原因,農(nóng)民工子女進入其所工作城市的公立學校非常困難。所以,他們只能把孩子送到農(nóng)民工子弟學校學習。農(nóng)民工子弟學校大多處于城鄉(xiāng)結(jié)合部,學校的環(huán)境條件和辦學條件均達不到國家對義務(wù)教育階段辦學要求的基本標準,且大部分學校沒有得到國家的辦學許可證以及相關(guān)部門的批準。學校的辦學條件十分惡劣,大部分學校都是簡易破漏的平房,其中有部分還是舊廠房改造而成的,教室里的桌椅數(shù)量不及學生的數(shù)量,不少學生是多人共用一個桌子,有的教室甚至沒有窗戶,更不用提操場以及音體美教學設(shè)備了,基本上農(nóng)民工子弟學校都不達標。從師資力量上看,農(nóng)民工子弟學校老師十分匱乏,一個老師教多個年級,教多門科目是普遍的現(xiàn)象。教育資源匱乏是農(nóng)民工子弟學校面臨的突出問題,以公共服務(wù)的觀點來看,我國的義務(wù)教育的公共服務(wù)體系還不完善,不能讓整個社會的兒童共同享有社會的義務(wù)教育資源,我們的公共服務(wù)的產(chǎn)品供不應(yīng)求,受教育者的合法權(quán)益沒有得到應(yīng)有的保障。
2.3農(nóng)民工子女心理方面的問題
跟隨父母進入城市生活的農(nóng)民工子女們,跟他們的父輩一樣生活在社會的最底層,他們一面經(jīng)歷著生活的艱辛,一面要經(jīng)受著城市繁華的誘惑。他們與城市的孩子從生活方式、生活環(huán)境以及價值觀等方面都有很大的差異,所以他們很難和城市的孩子融在一起,有的甚至會受到城市孩子的排斥,這無疑對他們的心理造成了巨大的傷害,他們逐漸產(chǎn)生孤僻、自卑以及心理不平衡等非健康的心理狀態(tài)。加之他們的父母普遍文化水平較低和工作繁忙,他們根本無暇顧及孩子的心理健康問題,農(nóng)民工子弟學校的辦學的條件本身就很薄弱,更不用提在心理健康方面對孩子的教育,公共服務(wù)的均等化在農(nóng)民工子女的教育過程中沒有得到很好的落實。
3農(nóng)民工子女教育問題的解決對策
《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中明確的提出了“把促進公平作為國家基本教育政策。教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)”。在保障農(nóng)民工子女義務(wù)教育階段機會公平,就需要政府、社會和家庭的共同努力。
3.1政府方面
國家提出農(nóng)民工子女入學應(yīng)實行“兩為主”,即當?shù)卣疄橹骱凸k中小學為主,這是解決農(nóng)民工子女入學問題的根本途徑。首先,政府應(yīng)該加大對農(nóng)民工群體的政策和經(jīng)濟的支持,農(nóng)民工子女在教育方面遇到的問題,多半是由于經(jīng)濟原因造成的,所以政府首先保證了農(nóng)民工的經(jīng)濟收入的穩(wěn)定,減少拖欠農(nóng)民工工資的問題才能解決其子女在入學時所面臨的經(jīng)濟問題,能在一定程度上減少農(nóng)民工子女的因為經(jīng)濟問題所導(dǎo)致的輟學率比例高的問題。其次,影響農(nóng)民工子女入學難的另一大難題就是戶籍問題,我國城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)以及嚴格的戶籍制度是農(nóng)民工子女入學的另一障礙,我國政府應(yīng)該放寬對學生在進入義務(wù)教育階段學習方面的戶籍制度,通過一些考核標準來對想要進入公辦學校學習的農(nóng)民工子女進行準入考核,而不應(yīng)該僅僅通過戶籍來作為一個門檻限制孩子的進入城市的公辦學校就讀,這顯然對于同樣擁有接受免費義務(wù)教育權(quán)利的農(nóng)民工子女是不公平的。最后,政府應(yīng)該適度的推廣教育券制度,教育券(又稱教育憑證),是政府把教育經(jīng)費折算成一定數(shù)額的有價證券,向?qū)W齡青少年家庭頒發(fā)的,表明其受教育權(quán)利的一種價值憑證。彌爾頓?弗里德曼教授認為以教育券的形式對教育進行財政投入,一方面能保證政府對教育自上而下的有效投入,另一方面也賦予了受益方一定的自主選擇權(quán),理論上有利于實現(xiàn)教育的公平。利用教育劵制度,發(fā)給農(nóng)民工子女教育劵,給他們一個自主選擇權(quán),和城市的孩子一樣平等地享受義務(wù)教育。
3.2社會方面
從
公共管理的視角看,應(yīng)當充分利用第三部門在農(nóng)民工子女的義務(wù)教育問題上的作用,根據(jù)民政部于1998年公布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《事業(yè)單位登記管理暫行條例》,現(xiàn)在中國的第三部門可以分為社會團體、民辦非企業(yè)組織以及事業(yè)單位。我國的第三部門現(xiàn)在呈現(xiàn)出碰壁的發(fā)展趨勢,我們應(yīng)該充分利用我國第三部門豐富的資源幫助農(nóng)民工子女解決教育問題,利用社會團體的社會地位以及影響力為農(nóng)民工子弟學校募集資金用于改善學校的辦學條件,志愿者服務(wù)團體號召社會公眾參與到農(nóng)民工子弟的教育工作中,充當他們的臨時老師,讓孩子們能夠接受到更多的來自社會各個方面的關(guān)愛力量,讓這些農(nóng)民工子女能在廣泛的社會關(guān)注中不斷向好的方向發(fā)展,促進教育公共服務(wù)的均等化早日實現(xiàn)。 3.3家庭方面
農(nóng)民工大量涌入城市,給城市的經(jīng)濟繁榮帶來了勃勃生機,然而他們的生活卻沒有得到最根本的改變,他們中的大多數(shù)仍然靠出賣自己的體力賺取支撐全家人的生活費,跟隨父母一起生活在城市邊緣地帶的農(nóng)民工子女們,他們的教育問題得到社會廣泛關(guān)注的同時,父母更應(yīng)該去關(guān)注孩子的心理變化,成長在這種家庭環(huán)境中的孩子,父母因為文化水平較低,覺得給孩子提供了基本的學習條件就是對孩子的關(guān)心了,往往忽視或者根本注意不到自己孩子的心理變化,應(yīng)當在打工之余,通過發(fā)宣傳單或者組織一些短期的家長培訓,讓家長全面科學地關(guān)心自己的孩子的生理和心理的全面發(fā)展,讓自己的孩子和城市里的孩子一樣擁有一個美好的未來。兒童是祖國發(fā)展的希望,孩子是家庭的未來的希望。全社會都應(yīng)該關(guān)注農(nóng)民子女的義務(wù)教育問題,讓他們能夠與全國的廣大兒童一樣生活在同一片藍天下,擁有一個美好的明天。
摘要：公共管理（學）的發(fā)展，需要我們對公共管理的主體、客體和方法等基本問題作更進一步的研究和探討，尤其要注意我國公共管理與西方公共管理的本質(zhì)不同。公共事務(wù)是公共管理的起點，決定了公共行政走向公共管理的必然態(tài)勢。我國公共管理要堅決貫徹中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)原則；要立足中國國情，用馬克思主義理論建構(gòu)有中國特色的公共管理學體系。近年來，國內(nèi)學界對公共管理的一些相關(guān)問題進行了深入探討，取得了可喜的成績。但是，總體上看，公共管理對我們還是一個新課題，公共管理學科發(fā)展還處在起步階段，對于公共管理領(lǐng)域的一些基本問題，如公共管理的主體、客體和方法，仍然需要做更進一步的研究和探討。
一、公共事務(wù)——公共管理的起點
公共管理是對公共事務(wù)的管理，沒有公共事務(wù)，就沒有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明確公共事務(wù)的內(nèi)涵、性質(zhì)與范圍問題。
在西方，公共事務(wù)是與私人事務(wù)相對的概念，是指提供關(guān)涉全體社會成員公共利益的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的相關(guān)活動。從根本上講，這種觀點來自社會契約論。個人經(jīng)由社會契約而結(jié)成國家，在組成國家的過程中，個人把裁判糾紛等自然權(quán)利讓渡給國家，形成政治權(quán)力，由此，國家的基本職責就是管理這些個人無法完成或不愿承擔的事務(wù)，即公共事務(wù)。在這樣的邏輯下，國家管理公共事務(wù)就是要滿足社會全體成員的共同需要，當然也就是符合全體社會成員“公共利益”的。這種看法片面強調(diào)了公共事務(wù)與全體社會成員的相關(guān)性，沒有揭示出國家管理公共事務(wù)的本質(zhì)，也沒有反映出國家是為誰提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，是在保護和實現(xiàn)誰的利益。
我們認為，在階級社會中，所謂公共事務(wù)，是指該社會的統(tǒng)治階級為了把社會控制在“秩序”范圍內(nèi)，推動社會發(fā)展，所進行的滿足社會成員共同需要與要求的一系列社會活動。它具有四個主要特征：一是階級性。在階級社會中，社會的公共利益必然反映出統(tǒng)治階級的利益要求，公共事務(wù)的具體內(nèi)容也必然滿足統(tǒng)治階級的根本需要。二是公益性。公共事務(wù)的表現(xiàn)形式是公共物品與公共服務(wù)，公共物品與公共服務(wù)具有消費的非排他性，不能只為供給方單獨享有，而是會使社會成員普遍受益。因此，從形式上看，公共事務(wù)的受益對象是一定范圍的社會公眾。三是多樣性。公眾對公共物品和服務(wù)質(zhì)與量方面的需求偏好千差萬別，而且呈現(xiàn)出不斷變化的趨勢。這就決定了公共事務(wù)種類繁多。內(nèi)容廣泛，同時也決定了公共管理方式。方法的多樣化。四是層次性。公共事務(wù)所針對的是不同層次的公共問題，所涉及的社會成員范圍有大有小，由此，公共事務(wù)可分為全球性公共事務(wù)、全國性公共事務(wù)和地方性公共事務(wù)等不同層次。其中，階級性與公益性是公共事務(wù)的本質(zhì)屬性，多樣性與層次性是公共事務(wù)的表現(xiàn)形式。
由于不同的公共事務(wù)在階級性和公益性特征方面存在明顯差異，可以根據(jù)這一點從理論上把公共事務(wù)分為政治性公共事務(wù)和社會性公共事務(wù)兩類。所謂政治性公共事務(wù)，是指與國家政權(quán)建設(shè)緊密相關(guān)，涉及國家政權(quán)穩(wěn)定和國家政治發(fā)展的，需要依靠國家強制力加以解決的公共事務(wù)，如軍事、外交。司法、維護公共安全等。政治性公共事務(wù)具有明顯的階級性特征，但同樣具有公益性，比如，國家安全和公共安全不僅對統(tǒng)治階級有利，也對被統(tǒng)治階級有益。社會性公共事務(wù)是不必然依靠國家強制力來解決的公共事務(wù)，如教育。科技。公共交通、醫(yī)藥衛(wèi)生等。這類公共事務(wù)與社會成員的切身利益休戚相關(guān)，顯示了較強的社會公益性，但在階級社會中，任何社會性公共事務(wù)同樣具有階級性，都必然反映統(tǒng)治階級的意志與利益。
在階級社會，國家承擔著管理兩類公共事務(wù)的職責，對政治性公共事務(wù)的管理職能稱為政治職能，對社會性公共事務(wù)的管理職能則稱為社會職能。在社會主義國家里，政治職能是為了人民當家作主，社會職能是為人民服務(wù)，提高人民的物質(zhì)文化生活水平，這表明他們之間的關(guān)系是并列的，處于同等地位，其活動方向、總作用是一致的。所以，我們在政府職能轉(zhuǎn)變問題上要注意防止一種錯誤傾向，即把我國當前政府職能的轉(zhuǎn)變片面理解為以社會職能代替政治職能，強化社會職能必然要以弱化政治職能為前提。這種觀點實際上是割裂了國家職能的內(nèi)在統(tǒng)一性。事實上，強化社會職能只是政府職能重心的轉(zhuǎn)移，并不意味著要弱化國家政治職能，相反是為了更好地實現(xiàn)政治職能，維護最廣大人民群眾的根本利益。
二、公共事務(wù)管理的歷史沿革及公共管理的產(chǎn)生
伴隨著公共事務(wù)的產(chǎn)生，人類社會就出現(xiàn)廠對公共事務(wù)管理的社會活動。從歷史上看，在不同的歷史時期，人類對公共事務(wù)的管理在主體、客體和手段方面有所不同，根據(jù)這些方面的差異，可以把公共事務(wù)管理的發(fā)展粗略地劃分為三個階段。
第一階段是早期成長階段，從公共事務(wù)管理產(chǎn)生之初起一直到19世紀中葉。這一時期還可以分作兩個階段：門）在原始社會中，僅存在簡單的社會性公共事務(wù)，社會依靠自身的力量實現(xiàn)自我管理；門）在國家產(chǎn)生之后，政治性公共事務(wù)產(chǎn)生并日益突出，政府在公共事務(wù)管理中的作用越來越重要，但由于當時社會發(fā)展條件的限制，主要運用的是經(jīng)驗式的管理手段。
第二階段是公共行政階段，從19世紀中葉到20世紀80年代。在這一階段中無論是政治性公共事務(wù)還是社會性公共事務(wù)，其內(nèi)容和范圍都迅速擴大，迫切需要通過有效管理來滿足社會共同需要；政府最終成為公共事務(wù)管理最重要的主體，主要運用行政手段，保證公共事務(wù)管理的有序規(guī)范。
第三階段是公共管理階段，從周世紀80年代開始至今。在這一階段，社會性公共事務(wù)的內(nèi)容和范圍更為擴大，復(fù)雜性大大提高。主要依靠政府管理公共事務(wù)暴露出諸多弊端，由此引發(fā)了西方發(fā)達國家大規(guī)模的政府改革浪潮，公共事務(wù)的管理主體日趨多元化。另外，現(xiàn)代 企業(yè)管理中的許多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趨于多樣化。
可見，對公共事務(wù)的管理活動古已有之，但長期以來，或者是特定的社會條件限制了政府參與或不需要政府參與，或者是政府力量過于強大而拒斥了社會參與，一直沒有形成政府與社會合作管理公共事務(wù)的社會條件，換句話說，一直沒有形成現(xiàn)代意義上的“公共管理”，當然也不會產(chǎn)生單獨的公共管理學科。今天我們所說的公共管理實際上是指對公共事務(wù)管理的一個發(fā)展階段，在這一階段中，形成了以政府為核心的多元的。開放的管理體系。具體來說，公共管理就是政府和其他社會組織為了維護社會秩序，滿足社會需求，推動社會進步，在互動合作過程中，采取一定方式。方法對公共事務(wù)施加管理的活動。隨著歷史發(fā)展和社會進步，對公共事務(wù)的管理將越來越依靠社會自身的力量，在國家消亡之后，國家權(quán)力復(fù)歸社會，公共事務(wù)管理將完全依靠社會自身力量來完成，公共管理這一特定的歷史范疇也就會結(jié)束其使命。
在我國，從20世紀80年代開始，也開始了行政管理改革。其根本的動因來自于市場取向的經(jīng)濟體制改革。經(jīng)濟體制改革帶來了國家與企業(yè)。國家與社會關(guān)系的根本變化，傳統(tǒng)的政府行政管理模式不再適應(yīng)社會發(fā)展的需要，這就必然要求對社會公共事務(wù)的管理從觀念。方法。體制等方面進行徹底變革。盡管這種變革和西方發(fā)達國家政府改革的背景和原因不盡相同，但總體上看，我國的行政改革也開啟了公共管理的進程，這一進程與國際上從公共行政向公共管理的發(fā)展趨勢相契合，同樣需要我國學者和實際工作者重新思考公共事務(wù)管理的主體和方法等問題。
三、公共管理的主體分析
公共管理是以公共事務(wù)為主要對象的管理活動。市場經(jīng)濟的發(fā)展程度和公共事務(wù)本身的層次性和復(fù)雜性，決定了公共管理主體的多樣性。
在我國，依據(jù)管理主體與公共權(quán)力中心的距離，可以將其劃分為六類：第一類是直接掌握公共權(quán)力處理公共事務(wù)的國家機關(guān)（廣義的政府），也可稱為權(quán)力組織；第二類是執(zhí)政黨，它在權(quán)力組織的形成和運行過程中有著正式的。合法的。重要的地位與作用；第三類是政治團體，它們與國家權(quán)力不具有正式的。直接的。法律程序上的聯(lián)系，但是也與國家權(quán)力相關(guān)，如工會。婦聯(lián)。共青團等；第四類是依靠法律和政府授權(quán)來處理公共事務(wù)的公共部門，如各類事業(yè)單位等；第五類是在政府指導(dǎo)下，由基層群眾組成的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的自治組織；第六類是不依靠公共權(quán)力來處理公共事務(wù)的民間組織，一般分為社會團體和民辦非企業(yè)單位兩類。在社會轉(zhuǎn)型時期，社會中介組織將伴隨政府職能的轉(zhuǎn)變而發(fā)揮越來越顯著的作用，成為不可或缺的公共管理主體?？梢?，隨著與公共權(quán)力直接聯(lián)系的緊密程度由強至弱，不同主體所處理的公共事務(wù)的性質(zhì)呈現(xiàn)出一定的規(guī)律：政治性趨于減弱，而社會性趨于增強。總之，公共管理的主體應(yīng)該是以政府為核心的開放式體系。目前，這一體系的構(gòu)成是：中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)地位，政府是公共管理的核心主體，各種非政府公共部門。自治組織和社會團體在公共管理中的作用日益凸顯。這種公共管理的主體體系與西方國家的公共管理主體范圍不盡相同，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：
首先，中國共產(chǎn)黨是我國公共管理的重要主體，黨的領(lǐng)導(dǎo)保證了公共管理的社會主義性質(zhì)和方向。在西方國家，政黨主要圍繞選舉和議會開展活動，組織松散，派系斗爭激烈，充滿權(quán)力傾軋，因此無法成為一個獨立的公共事務(wù)管理主體。而在中國，中國共產(chǎn)黨在公共管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位是由我國的國家性質(zhì)所決定的，也是歷史經(jīng)驗所證明的。當然，黨在公共管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位并不意味著黨要作為一個權(quán)力組織直接管理公共事務(wù)。黨的核心地位和領(lǐng)導(dǎo)作用主要是通過黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)的。也就是說，人民群眾接受黨的領(lǐng)導(dǎo)并不是因為黨擁有權(quán)力，而是因為黨是人民群眾利益的代表，所以，黨要依靠正確的綱領(lǐng)和政策來發(fā)揮其總攬全局。協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在一切公共事務(wù)管理過程中，都要把黨的領(lǐng)導(dǎo)原則貫穿始終。當然，黨的方針政策要在全社會實施，必須通過國家權(quán)力機關(guān)的法定程序上升為國家意志，這一過程實際上就是人民行使權(quán)力的過程。
其次是關(guān)于政治團體的問題。西方國家的工會組織、婦女組織等社會團體，基本上是互益性質(zhì)的，主要是為某一特定的人群服務(wù)，代表和維護這個人群的利益。在這一既定目標的基礎(chǔ)上，或在追求這一目標的過程中，這些社團承擔。參與和影響著公共事務(wù)的管理。而我國的政治團體，也稱人民團體，是一種有中國特色的、特殊的社會團體，特指參加人民政治協(xié)商會議的八大群眾團體。它不同于一般意義上的社會團體，中國共產(chǎn)黨十五大報告指出，工會。共青團。婦聯(lián)等群眾團體，要在管理國家和社會事務(wù)中發(fā)揮民主參與和民主監(jiān)督的作用，成為黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。人民團體在公共事務(wù)的管理活動中，既體現(xiàn)黨的政治性的要求，又要獲得廣大人民群眾的認可與支持，從而發(fā)揮組織、參政、監(jiān)督和教育等功能。因而，人民團體在公共管理中承擔著特殊的功能，即尋找黨和政府需求與其所代表的群眾需求的結(jié)合點，這與西方國家社團只謀求其內(nèi)部成員的整體利益有著嚴格區(qū)別。
最后，自治組織也是公共管理的主體之一，在公共事務(wù)管理中發(fā)揮著特定的功能。但在西方，自治組織一般在法律框架內(nèi)實行自主管理和活動。在我國，基層群眾自治組織主要包括城市社區(qū)居民委員會。農(nóng)村村民委員會和企業(yè)單位中的職代會，這些自治組織在政府指導(dǎo)。支持和幫助下實行“自我管理、自我教育。自我服務(wù)”，在推動社會主義民主政治發(fā)展，擴大群眾政治參與等方面發(fā)揮著不可低估的作用，同時也承擔著一定范圍內(nèi)的公共事務(wù)管理任務(wù)。這些基層自治組織自身的發(fā)展，行為的規(guī)范，以及效能的發(fā)揮，都取決于能否接受黨的正確領(lǐng)導(dǎo)和政府指導(dǎo)。尤其是目前基層自治組織尚處于發(fā)展的初步階段，還需要大力培育。健全和發(fā)展，只有其自身力量得到充分 提高，其在公共事務(wù)管理中的作用才能真正顯現(xiàn)出來，才能協(xié)助、補充和延伸黨與政府對公共事務(wù)的管理。
四、公共管理的基本方式與方法
馬克思主義認為，管理具有兩重性——自然屬性與社會屬性。一方面，管理普遍存在于一切社會協(xié)作生產(chǎn)和社會公共生活的過程中，具有自身的一般規(guī)律，這使得管理活動和方法具有可學習和借鑒性。另一方面，作為～種社會活動，管理是在特定的生產(chǎn)關(guān)系中進行的，必然體現(xiàn)出生產(chǎn)資料占有者的意志，這使得管理具有特定的社會歷史性質(zhì)，使得管理活動和方法具有特殊性。管理方法是一般性與特殊性的統(tǒng)一。
依據(jù)管理與管理方法的兩重性原理，我們可以把公共管理的方式與方法概括為兩個層次，即實質(zhì)方法與技術(shù)方法。實質(zhì)方法是由于社會屬性和社會發(fā)展階段不同而采用的適合各國實際情況的管理方式，必然體現(xiàn)該社會的特定生產(chǎn)關(guān)系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技術(shù)方法則是隨著社會發(fā)展而不斷更新，但與社會生產(chǎn)關(guān)系屬性的相關(guān)性不大，可以為不同社會制度中的人們共同采用的方法。20世紀80年代以后，西方發(fā)達國家在公共管理技術(shù)方法方面獲得了巨大的發(fā)展，既采用了資源與支出控制的技術(shù)，也使用了用于保證個人和團體績效的技術(shù)。其中，收支預(yù)測。財政趨向監(jiān)控。戰(zhàn)略計劃。零基預(yù)算。目標基礎(chǔ)預(yù)算和方案預(yù)算被西方發(fā)達國家認為是最有效的幾種方法。另外，純粹的管理技術(shù)手段也獲得了極大發(fā)展，主要表現(xiàn)在計算機與管理信息系統(tǒng)和決策支持系統(tǒng)的普遍應(yīng)用方面。我國同樣處于公共管理的發(fā)展時期，對于這些技術(shù)方法，應(yīng)該積極借鑒。吸收，使之為我所用。
在實質(zhì)方法方面，我們必須充分注意到我國與西方資本主義國家在國家性質(zhì)。政治體制和發(fā)展階段上的不同，堅持走有中國特色的公共管理發(fā)展道路，不能照搬照抄西方國家的模式和方法。
在我國，最具特色的公共管理方法是依法治國與以德治國的結(jié)合。1997年，黨的十五大提出，“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。”2002年1月，同志在全國宣傳部長會議上又指出，“對一個國家的治理來說，法治與德治，從來都是相輔相成。相互促進的，二者缺一不可，也木可偏廢?！币婪ㄖ螄鸵缘轮螄鴱闹卫韲业拇缶殖霭l(fā)，指明了我們黨治國方略轉(zhuǎn)變的根本方向。法治是要求黨和國家機關(guān)的活動必須依照法律，管理的目的是保護公民權(quán)利。德治是指加強社會主義道德建設(shè)，既包括提高人民群眾道德素質(zhì)，也包括提高黨和國家機關(guān)工作人員的廉潔自律、奉公守法意識，尤其以黨和國家機關(guān)干部的“官德”建設(shè)為核心。只有把黨和國家機關(guān)及其工作人員的依法活動和“官德”密切結(jié)合起來，才能貫徹黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。
社會主義國家管理公共事務(wù)除了要應(yīng)用法治和德治手段外，還要運用政策手段。尤其是在制定法律還不成熟的社會條件下，對新的社會關(guān)系和社會問題，就要由政策來加以解決。公共管理學所要研究的政策，是黨和國家把解決全局性問題的方法細化、具體化的結(jié)果。在當代科學技術(shù)迅速發(fā)展，國際國內(nèi)情況瞬息萬變的條件下，決策就成為各項事業(yè)成敗的關(guān)鍵。為了避免和減少決策的失誤，就必須要使決策科學化。民主化。推進決策科學化。民主化，提高決策水平和工作效率是健全社會主義民主制度的一項重要內(nèi)容?？茖W化是對決策的共性要求，在中西方?jīng)]有本質(zhì)區(qū)別。民主化則必然反映一個國家的階級屬性。我國的社會主義國家性質(zhì)，決定了我國的公共管理決策必然反映人民群眾的根本利益和意志。在資本主義國家中，公共決策在名義上反映的是全民的公共利益，事實上所維護的是資產(chǎn)階級的整體利益。
五、立足國情，建構(gòu)有中國特色的公共管理學體系
公共管理學以公共管理活動為基本對象，主要研究以政府為核心的公共部門管理什么以及如何進行管理。從這個角度看，公共管理學不是對公共行政學的簡單否定，而是對公共行政學的積極發(fā)展。我們主張積極借鑒經(jīng)濟學。管理學乃至社會學等多學科的先進成果，但中國公共管理學的發(fā)展，決不能脫離政治學和行政學這個學科基礎(chǔ)。由于目前對公共管理的研究是在一個較短的時期里開展起來的，缺乏必要的基礎(chǔ)理論積累，所以極容易出現(xiàn)純技術(shù)化的“管理主義”傾向，即僅僅把公共管理看作是管理學，而切斷它與政治學和行政學的內(nèi)在聯(lián)系。這種傾向是十分有害的。公共管理學應(yīng)該是價值理性與工具理性的統(tǒng)一體，不僅要解決“如何做”的問題，也要解決“為誰做”的問題；不僅要回答在實踐中出現(xiàn)的各種公共事務(wù)和社會問題如何解決的“管理”問題，同時更要回答“為何做”和“為誰做”的“公共”問題。
從研究對象來說，公共管理學不再像傳統(tǒng)公共行政學那樣更多地將自己限制在對政府行政機關(guān)的研究上，而是把研究范圍擴展到其他政府機構(gòu)和社會組織方面。從研究焦點來說，公共管理學從以往公共行政學的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉?，由重視機構(gòu)、過程和程序的研究轉(zhuǎn)到重視項目。環(huán)境。戰(zhàn)略與績效的研究。從研究方法來說，公共管理學要改變以往以規(guī)范研究為主的做法，重視量化方法與案例方法的應(yīng)用，廣泛吸收經(jīng)濟學。管理學和政策分析方法等學科的理論與技術(shù)手段。因此，公共管理（學）的發(fā)展，離不開更開放的學術(shù)視野和更廣闊的學科發(fā)展平臺。就我國而言，既要從西方相關(guān)學科的發(fā)展歷程中吸取經(jīng)驗教訓，更要容許國內(nèi)多種意見和看法的爭鳴，從而把整個公共管理學的學科發(fā)展，建立在全面而充分的學術(shù)交流與討論基礎(chǔ)上，使其理論成果能夠更好地為中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的實踐而服務(wù)。
明白了公共管理學與公共行政學的關(guān)系，我們就可以按照公共管理活動的主體?？腕w與方法等三個基本范疇，建構(gòu)起公共管理學的學科體系。概略地說，公共管理學的學科體系應(yīng)包括如下三個部分；
一是主體篇，主要內(nèi)容包括：公共組織理論；政府職能理論；黨政關(guān)系理論；政社關(guān)系理論；政事關(guān)系理論；政企關(guān)系理論；社會中介組織理論；社區(qū)發(fā)展理論等。
二是客體篇，主要內(nèi)容包括：公共事務(wù)的基礎(chǔ)理論；公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給；公共資源的保護與開發(fā)；公共安全與公共秩序維護；新興公共勝社會問題；公共財政與預(yù)算管理；公共 人力資源管理；公共組織外部關(guān)系協(xié)調(diào)等。
三是方式篇，主要內(nèi)容包括：依法治國與以德治國；決策的科學化與民主化；從統(tǒng)治到治理：管理模式的轉(zhuǎn)換；戰(zhàn)略管理；項目管理；績效管理；新技術(shù)對管理方式的影響等。
我們相信，改革開放的不斷深入和公共管理水平的不斷提高，一定會為公共管理學在中國的發(fā)展注入持久的活力；而具有中國特色的公共管理學的成熟與發(fā)展，也必然會為我國的公共管理事業(yè)和現(xiàn)代化建設(shè)提供相應(yīng)的理論支持與指導(dǎo)。
其次,公民社會的日益成長,第三部門在公共管理中的作用越來越大,形成了強大的參與力量,這就要求公共部門在管理過程中更多地體現(xiàn)“公共性”,從而表現(xiàn)為某種程度上“公共性”的覺醒。譬如,一種成熟的理論認為,公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域都存在體現(xiàn)公共理性的力量,公共領(lǐng)域由于是公共權(quán)力活動的場所,因而天然地必須體現(xiàn)公共性。而私人領(lǐng)域是市民社會成熟基礎(chǔ)上的產(chǎn)物,它發(fā)揮社會批判功能,體現(xiàn)參與和監(jiān)督精神,因此它的存在有助于公共性的發(fā)揚(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,學林出版社1999年版。)。許多國內(nèi)學者也認為,“經(jīng)濟的市場化或自由化推動著市民社會與政治國家分離開來而獲得獨立的存在和發(fā)展,在市民社會里,各種非官方的社團組織及他們活動于其中的非官方的公共領(lǐng)域也逐漸活躍起來。一般而言,自治原則、法治原則、個人主義、多元主義、公開性、公共性等被人們認為是市民社會特有的價值旨趣或規(guī)范基礎(chǔ)?！彪S著第三部門的成長壯大,它在政治生活中起到有效抑制公共權(quán)力對社會公眾的濫用,從而發(fā)揚民主行政理念,使公共管理更能體現(xiàn)為公眾利益的本質(zhì)目標(注:參見汪俊昌《我們今天應(yīng)當怎樣談?wù)撌忻裆鐣?《浙江學刊》1999年第3期。)。由此看來,當前對于“公共性”的研究,既是過去探索的延續(xù),又具有現(xiàn)實緊迫性。
二、“公共性”的由來及演變過程
根據(jù)《辭?！返慕忉?“公”的中文含義為“公共;共同”,與“私”相對?！抖Y記·禮運》所言“大道之行也,天下為公”,即為此意?！稘h語大辭典》中,“公共”意為“公有的,公用的,公眾的,共同的”。因此,自古以來,“公共”的中文語義強調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認為“公眾”一詞有兩個起源:一是起源于古希臘詞匯(pubes or maturity),強調(diào)個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標志。二是源于古希臘詞匯(Koinon),英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞,意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會里,公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體,其主要職責是建立一些永久的標準和規(guī)則,目的是為了獲取最大之善。因此,從起源上看,“公共”更多地意指社會層面的非個體性,在古希臘政治社會里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了,隨著時展,當代的“公共”概念已發(fā)生很大改變,公共成為政府和政治的同義詞的觀點。
哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中,公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門,而是指一種建立在社會公/私二元對立基礎(chǔ)之上的獨特概念,它誕生于成熟的資產(chǎn)階級私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上,并具有獨特批判功能。關(guān)于公共性的演變,哈貝馬斯認為,自古希臘以來,社會有明確的公私劃分,公代表國家,私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬,公私分明,所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見或進行交往的場所,那時雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀,公私不分,公吞沒私,不允許私的存在,公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代(17、18世紀)以來,在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域,才有了真正意義上的公共性(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,學林出版社1999年版。)。
受到國外對這一問題研究的啟發(fā),國內(nèi)也有學者從社會領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認為,公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域,國家與市民社會,政治生活與經(jīng)濟活動具有對應(yīng)的相關(guān)性。整個近代社會發(fā)展史的客觀進程,都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化,這樣一來,整個社會就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過程中,國家的職能也開始了分化的歷程,除出現(xiàn)了國家職能的多樣化趨勢,其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團和被統(tǒng)治集團的關(guān)系中實現(xiàn)的,所以,雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容,但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中,公共性則是其最為根本的特性,甚至可以斷言:歸咎于管理職能的是一個純粹的公共性的領(lǐng)域。因此,社會領(lǐng)域的分化引發(fā)國家職能的分解,從而導(dǎo)致公共性的彰顯。
在論及公共性在近代的演變時,國內(nèi)外學者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點認為,在近代功利哲學和市場經(jīng)濟的趨利傾向共同催生下,古希臘公共性的含義進一步喪失,現(xiàn)時情況是,“通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實踐中已是私有的福利(private well-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義,有的只是原子個人的集合體;這里沒有公共利益,有的只是許多私人利益的聚合體?！彪m然美國公共行政對于如何實現(xiàn)公共性有過幾種理論,包括以利益集團形式表現(xiàn)出來的公共(多元主義視角);以理性選擇人形式表現(xiàn)出來的公共(公共選擇視角);以代議的形式表現(xiàn)出來的公共(立法的視角);以消費者形式表現(xiàn)出來的公共(提供服務(wù)的視角);以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來的公共(公民權(quán)視角)等,但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ),公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛之上,此外還需要聽證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展,及對集體公共群體和弱勢群體的關(guān)懷,等等。
哈貝馬斯也認為,隨著資產(chǎn)階級社會的發(fā)展變化,出現(xiàn)了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型(哈貝馬斯理論中的公共性一詞,可以譯成公共性,也可以譯為公共領(lǐng)域,二者沒有實質(zhì)差異。但傾向于用公共性指稱政治層面,而用公共領(lǐng)域指稱社會層面。——筆者注),由此導(dǎo)致公共性喪失。“兩種相關(guān)的辯證趨勢表明公共性已經(jīng)瓦解:它越來越深入社會領(lǐng)域,同時也失去了其政治功能,也就是說,失去了讓公開事實接受具有批判意識的公眾監(jiān)督的政治功能。”在這里,哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相互滲透(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,學林出版社1999年版。)。
在我看來,關(guān)于“公共性”本源及演變,其實離不開整個社會環(huán)境的變化背景,這一背景包括社會的、經(jīng)濟的和政治的因素。首先,最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性,如古希臘民主制。其次,在古代社會,由于沒有明確的公/私領(lǐng)域劃分,在政治領(lǐng)域,代表國家權(quán)力的“公”吞沒了“私”,在經(jīng)濟領(lǐng)域,表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟生活的全面控制,因而公共性等同于國家權(quán)力。再次,按照哈貝馬斯的看法,直到近代,“公”與“私”才截然分離,各有自己的獨有領(lǐng)域,與此同時,經(jīng)濟領(lǐng)域盛行自由主義和市場經(jīng)濟理論,在政治領(lǐng)域采取國家放任主義,公共行政在政治與行政“二分法”的影響下,熱衷于對純粹管理技術(shù)和效率的追求,從而形成對公共行政的公共精神和公共價值的沖擊,于是就有新公共行政學強調(diào)公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后,現(xiàn)代社會“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢,經(jīng)濟領(lǐng)域表現(xiàn)為國家干預(yù)與自由經(jīng)濟并存,而在政治領(lǐng)域,以第三部門為核心的公民社會成長壯大,社群主義盛行,引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮,“公共性”問題再一次被重視起來,此時,突出“公共性”不僅是公共部門的內(nèi)在要求,同時也是公民社會外力推動的結(jié)果。
三、公共管理的“公共性”內(nèi)涵
在對國內(nèi)外關(guān)于“公共性”起源和演變問題的相關(guān)論述做一番考察之后,我們?nèi)匀徊?
得不面臨一個根本性的問題,即什么是“公共性”?什么是公共管理的“公共性”?在沒有給出自己明確的答案之前,我們發(fā)現(xiàn),對公共性問題的闡述可以有很多角度,不同學科也有不同的認可。僅從公共行政與哲學等角度對“公共性”的內(nèi)涵進行闡述的觀點,就可以歸納為以下六個方面:
1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認為,“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動基本性質(zhì)和行為歸宿的一個重要分析工具。在一般情況下,是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者,應(yīng)按照社會的共同利益和人民的意志,從保證公民利益的基本點出發(fā),制定與執(zhí)行公共政策。具體表現(xiàn)為:從基本理念上講,“公共性”指政府組織應(yīng)著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動。由此,衡量政府活動是否達到公共性的基本標準是,公共政策及其執(zhí)行是否堅持和維護了公民的基本權(quán)利,是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達了公民的意志,政策與執(zhí)行的出發(fā)點是否超越了政府的自利傾向,而考慮更為普遍的社群利益和社會長遠利益等。在道德層面上,“公共性”應(yīng)是每一個政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務(wù),明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求,并在政策制定與執(zhí)行過程中,防止部門和個人偏私的利益驅(qū)動。在政治過程層面上,“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動上,存在著有效的決策參與通道和決策選擇機制。在這里,“公共性”的獲取及其保證,具體化為政府政策利益導(dǎo)向的選擇過程,它包含政府的政策制定與執(zhí)行是否具有開發(fā)性,以使公民能夠充分了解有關(guān)政策的信息,并能夠與政策制定者進行磋商;公民的利益能否通過民主的程序得到表達與整合;公民依靠怎樣一組規(guī)則來決定政治決策的選擇,決定政府公共物品或服務(wù)的提供等。在政府的財政活動中,評價“公共性”價值是否滿足的核心要素,應(yīng)是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關(guān)的政府收支行為的基本取向和政策目標,以及相關(guān)的財政制度和規(guī)則的安排(注:孫柏瑛:《公共性:政府財政活動的價值基礎(chǔ)》,《中國行政管理》2001年第1期。)。
2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點認為,公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神?，F(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個方面:民主的精神,即人民的意愿是政府合法性的唯一來源;法的精神,它意味著政府的一切活動應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約;公正的精神,即承認社會公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害;公共服務(wù)的精神,即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配,政府的施政過程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現(xiàn)方式應(yīng)是:逐步實現(xiàn)政府與公民平等化;行政權(quán)力既受到保護又受到制約;行政活動既有效率又有責任;公共行政是由民眾驅(qū)動的、積極的、合作主義的、參與的過程,等等(注:張成福:《論公共行政的“公共精神”》,《中國行政管理》1995年第5期。)。
3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念:它揭示了管理目的的公益性,強調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點;它明確了管理的范圍是那些公共事務(wù),揭示了管理所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予,因而其行使必須接受公民的監(jiān)督,以公民認定的是非為是非,不能違背公民的意志;它體現(xiàn)著行政過程中的責任,要求行政行為必須對其后果無條件承擔責任;它強調(diào)了行政過程中必須有公民參與,強調(diào)注意聽取公民的意見,這就要求行政過程中的公開性與透明性;它強調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認可,這就要求有向公民報告的制度,工作一定周期后,政府應(yīng)按程序向公民報告,以接受公民審查并予以通過,等等(注:劉熙瑞:《理念·職能·方式——我國地方行政機構(gòu)改革面臨的三個轉(zhuǎn)變》,《人民論壇》2000年第7期。)。
4.作為一種價值基礎(chǔ)的“公共性”。該理論認為,由于行政體系的價值基礎(chǔ)是其公共性,因而政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說,政府把自我表達存在的公共性作為至高無上的原則,政府的組織機構(gòu)、行為方式、運行機制、政策規(guī)范等,都無條件地體現(xiàn)出其公共性。政府組織是掌握公共權(quán)力的實體,但這個實體卻沒有自己的獨立的利益要求和政治愿望,也不是任何一個社會集體的利益要求和政治愿望的代表,它所體現(xiàn)出來的是整個社會的公共利益和政治要求。政府價值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性,而且這種公正性是一種制度公正,是包含在行政行為機制之中的,有法律法規(guī)和公共政策體系提供的,是一種制度安排(注:張康之:《行政改革中的制度安排》,《公共行政》2000年第4期。)。
5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統(tǒng)公共行政過分追求理性與效率的傾向,新公共行政主張:(1)社會公平。強調(diào)所有公民平等的政治和社會機會。它同樣代表著對所有公民而不是對公共機構(gòu)負責,以及對公共部門經(jīng)決策和實施項目負責。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權(quán)力,但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵因素,需要考慮其他價值觀的積極參與。(3)響應(yīng)性。主張政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。(5)社會責任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時又是平等的服務(wù)(注:參見[美]張夢中等《尋求社會公平與民主價值》,《公共行政》2001年第3期。)。
6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點探討的資產(chǎn)階級公共性的本質(zhì)。他認為,“公共性應(yīng)當貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”,從而“公共性成為國家機構(gòu)本身的組織原則”。他進一步提出,在資產(chǎn)階級哲學那里(霍布斯、盧梭、洛克和康德),公共性等同于理性,甚至是良知,依靠公共輿論表達出來。而在法哲學那里,公共性需要法律和道德元素支撐,所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則,又是啟蒙方法”。而“默格爾根據(jù)18世紀的范型把公共性的功能界定為統(tǒng)治的合理化”。由此我們不難看出,哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會獨立領(lǐng)域的批判力量和促進資產(chǎn)階級統(tǒng)治合法化的獻身精神(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,學林出版社1999年版。)。
綜合起來,有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點主要集中在以下方面:首先,在倫理價值層面上,“公共性”必須體現(xiàn)公共部門活動的公正與正義。其次,在公共權(quán)力的運用上,“公共性”要體現(xiàn)人民主權(quán)和政府行為的合法性。第三,在公共部門運作過程中,“公共性”體現(xiàn)為公開與參與。第四,在利益取向上,“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的,必須克服私人或部門利益的缺陷。第五,在理念表達上,“公共性”是一種理性與道德,它支持公民社會及其公共輿論的監(jiān)督作用(哈貝馬斯)?？傊?傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價值觀,在此之下,才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責任等一系列價值體系。
盡管在公共性問題上,不同時期、不同角度的理解存在差異,但對于公共管理,基于它是一種為實現(xiàn)公共利益而進行的公共部門管理活動,我們把這種管理活動的公共性內(nèi)涵歸納為以下四個方面:一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體(這里的國家、政府與社會都是從狹義的意義上說 的)。作為公共管理主體,這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征,主要表現(xiàn)在組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等方面。二是公共管理價值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟地和富有效率地實現(xiàn)管理目標不同,公共管理的價值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責任心等方面。私人管理建立在個人本位主義和自利性本質(zhì)之上,把追求個人效率或利益最大化作為目標取向。與其迥然不同的是,公共管理注重在民主政治理念上去實現(xiàn)公眾的高度參與、社會公平以及承擔為公眾謀求福利的責任。三是公共管理手段的公共性。權(quán)力是政治社會的基石,是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言,“契約,沒有刀劍,就是一紙空文”。恩格斯也認為,國家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運用公共權(quán)利實現(xiàn)管理目標的社會活動,因此,公共權(quán)力是公共管理活動的后盾和基礎(chǔ),公共力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理手段的公共性。四是公共管理對象及目標的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù),即國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù),無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對公共事務(wù)的管理首先從公共問題入手,公共問題是公共管理的邏輯起點。同時,由于對公共事務(wù)的管理,最終要達到的目標或宗旨是實現(xiàn)社會公眾的公共利益,因此,公共事務(wù)、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應(yīng)有之意。
四、公共管理的公共性與社會性的異同
“公共性”作為公共管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵,與公共管理在本質(zhì)上是一種社會治理活動之間存在怎樣的聯(lián)系,這是個至關(guān)重要的問題。它涉及到我們對于公共管理研究的基本價值取向,即它是實證的過程還是規(guī)范的研究,或是兩者兼而有之。
我們認為,就總體而言,作為公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵,公共性與社會性既有區(qū)別又有聯(lián)系。在階級與國家產(chǎn)生之前的原始社會時期,公共性與社會性在最廣泛意義上是一致的或領(lǐng)域是重合的;隨著階級與國家的產(chǎn)生,國家成為公共性的代表,公共性逐漸從社會領(lǐng)域中凸顯并獨立出來;而在階級與國家消亡之后,公共性與社會性又再次融為一體。因此,本文所討論的公共性,是指處于從階級與國家產(chǎn)生到消亡這一歷史時期的特定概念。另外,從上述公共性的自然發(fā)展過程可以得出,社會性是公共性的存在基礎(chǔ),公共性則是社會性的特殊體現(xiàn);社會性具有量的規(guī)定性,公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。隨著人類社會不斷發(fā)展,公共性將不斷擴張與壯大,最后發(fā)展成為社會性。
1.公共性與社會性的區(qū)別
首先,從概念的定義上看,社會是具有多重性含義的。在現(xiàn)代漢語詞典中,社會有兩層意思,一是指由一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體;二是泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群。我們平常所說的社會,既可以指最廣義的“人類社會”,也可以指狹義的社會性事務(wù),如與人們生活息息相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。因此,理論上對社會這個概念作界定并不簡單,從不同的角度都可以定義社會。馬克思主義認為,物質(zhì)實踐創(chuàng)造了社會,社會本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系,“生產(chǎn)關(guān)系總和起來就構(gòu)成所謂社會關(guān)系,構(gòu)成所謂社會,并且是構(gòu)成一個處于一定歷史發(fā)展階段上的社會,具有獨特的特征的社會?！?注:孫曉莉:《中國現(xiàn)代化進程中的國家與社會》,中國社會科學出版社2001年版,第9頁。)
政治科學常用的社會概念,最初在思想家眼里是與國家等同的,例如盧梭就把國家、社會共同體和社會契約混用起來。直到19世紀以后,大多數(shù)資產(chǎn)階級理論家才開始把社會當作與國家對立的社會領(lǐng)域,即市民社會或公共社會。摩爾根較早指出,“我們可以在這里提出一個前提:即一切政治形態(tài)都可歸納為兩種基本方式,此處使用方式(plan)一詞系就其科學意義而言。這兩種方式的基礎(chǔ)有根本的區(qū)別。按時間順序說,先出現(xiàn)的第一種方式以人身、以純?nèi)松黻P(guān)系為基礎(chǔ),我們可以名之為社會。這種組織的基本單位是氏族;第二種方式以地域和財產(chǎn)為基礎(chǔ),我們可以名之為國家。這種組織的基礎(chǔ)或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉(xiāng)或區(qū)及其所轄之財產(chǎn),政治社會即由此而產(chǎn)生。”(注:(美)摩爾根:《古代社會》,楊東莼等譯,商務(wù)印書館1995年版,第6頁。)馬克思主義把社會性看成是人的本質(zhì)屬性,并認為社會的產(chǎn)生先于國家,因而國家代表的公共性與社會性不能如早期思想家所認為的那樣可以等同或渾然一體。
其次,在公共管理實踐中,公共與社會各有所指。平常說的“小政府、大社會”模式,是我們區(qū)分政府所代表的“公共性”與社會性的實際體現(xiàn),表明在政府與社會二元對立的情況下,政府代表的公共性與社會所代表的社會性相互關(guān)系的狀況。一般而言,公共性表示一種權(quán)力或權(quán)威,而社會性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。
2.公共性與社會性的聯(lián)系
其主要表現(xiàn)在于:公共性來源于社會性,在一定條件下它們是一致的,比如在非階級社會里,公共性實際上和群體性是等同的。然而,公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會性(群體性),比如建立在契約之上的“公意”,體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。因而在一定條件下,公共性又不完全等同于社會性。二者的聯(lián)系具體表現(xiàn)在:
首先,從起源看,早期的思想家對公共性與社會性是分不清的或認為等同的,表現(xiàn)在政治上就是國家與社會根本混淆。如柏拉圖認為,國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達到正義或公道的手段。在這里,他是把國家與社會等同起來,混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結(jié)合,因為還沒有出現(xiàn)與人民相分立的公共權(quán)力(注:鄒永賢主編:《國家學說史》上,福建人民出版社1987年版,第9頁。)。直到亞里士多德那里,才區(qū)分了國家與社會,認為國家起源于社會,是社會自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國家源于社會說,同時指出,“在這里,國家是直接地和主要地從氏族社會本身內(nèi)部發(fā)展起來的階級斗爭中產(chǎn)生的”(注:《馬克思恩格斯選集》第4卷,人民出版社1972年版,第165頁。)。因此,我們認為,國家所代表的公共性與整個社會所代表的社會性是具有產(chǎn)生的異時性的。
其次,從哲學意義上講,社會性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的,公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開,二者有交叉之處,即所謂“公中有私(局部和個人),私中也有公(共同事務(wù)和利益)”(注:夏書章:《現(xiàn)代公共管理概論》,長春出版社2000年版,第3頁。)。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會性。與此同時,公共性作為共性是對社會群體中的個性的一種提煉和升華,是建立在一定條件(契約等)基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識表達,因此,公共性脫離了社會個體的雜亂無章和無序,成為一定團體的集中意志。還應(yīng)看到,在發(fā)展趨勢上,隨著社會自治的完善和國家作為統(tǒng)治工具的最后消亡,公共性與社會性將再次趨同,達到終級目標的社會性,實現(xiàn)古人所稱頌的社會大同。如《禮記·禮運》所說,“大道之行也,天下為公。選賢與能,講信修睦,……故外戶而不閉,是謂大同?！惫残耘c社會性由混沌統(tǒng)一到分離對立,再到在新的社會領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一,體現(xiàn)了公共性與社會性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進過程。
再次,在具體實踐中,公共管理的公共性以社會性為參考坐標。表現(xiàn)為公共部門的活動越是接近社會,其公共性越明顯;越遠離社會,其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會中心轉(zhuǎn)變,從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變,管理原則從對上負責向?qū)ο仑撠熮D(zhuǎn)變,如此等等,其結(jié)果都使公共管理活動更趨向民主,更能保障公平,并盡可能給公眾帶來效益。
五、公共管理的公共性及 其與社會性關(guān)系問題研究的現(xiàn)實意義
公共性與社會性是各有其特定內(nèi)涵的復(fù)雜概念,同時二者的異同在一定程度上體現(xiàn)出國家(政府)與社會之間的相互關(guān)系,由此我們可以用它們作為分析現(xiàn)實問題的理論工具,從而使得對這一問題的研究不僅具有理論上的意義,更有實踐上的方法論意義。
首先,馬克思主義認為,人類社會生活中的問題或現(xiàn)象都具有自然和社會雙重屬性。公共管理既是一項主觀見諸客觀的管理過程,又是一種現(xiàn)實狀態(tài),因此我們在分析這一現(xiàn)象時,就必須既看到它自然發(fā)展的演變過程,又要注意這一過程的社會屬性。針對這種社會屬性,人們的態(tài)度、方法不是企圖超越或跨過它,而應(yīng)該是在承認它的前提下,不斷根據(jù)時展和環(huán)境變化的需要,探索公共管理不同的運行模式。
其次,僅就公共管理的社會性來說,它包含“公”與“私”兩個不同領(lǐng)域,前者是公共權(quán)利的活動范圍,后者是指狹義的社會領(lǐng)域,包括各種盈利組織、第二部門及公民個體的活動范圍。盡管在理論上,社會歷史發(fā)展的趨勢是廢除公、私界限,逐步走向大同。然而,在每一個具體的歷史時期,同一社會內(nèi)部的公與私關(guān)系可以有不同的表達形式,即在一定時期里,公共權(quán)力活動范圍遠大于社會力量的活動范圍,甚至取代后者;而在另一特定時期,社會力量可以很強大,能夠取代公共權(quán)力的管理(治理)作用。所以,公共性與社會性的相互關(guān)系,有其客觀的發(fā)展過程,取決于客觀環(huán)境而非主觀的意念。
再次,政府與社會的關(guān)系曾是困擾當前我國行政改革的核心問題之一,解決這一問題也可以從公共性與社會性的關(guān)系中獲得啟示。改革開放前,我國曾長期實行政社合一體制,根端的情形是公共權(quán)力無所不在,政府行為無所不包。改革開放后,我們經(jīng)歷了從“大政府、小社會”到“小政府、大社會”的轉(zhuǎn)型,這一過程使得國家、政府活動范圍受到一定限制,社會力量獲得發(fā)展機會,并隨著改革進程不斷增長。在公共管理(行政)領(lǐng)域,表現(xiàn)為政府職能社會化、管理主體多元化及公民社會的成長壯大等。然而,盡管社會化是遏制公共權(quán)力或權(quán)威泛濫的有效途徑,卻不代表可以在現(xiàn)階段過分夸大社會化的作用,原因是從上面對公共性與社會性的分析中,我們已經(jīng)明確了二者關(guān)系演變過程的客觀性?；蛟S結(jié)論應(yīng)當是:當前,我國公共管理(行政)改革與發(fā)展必須做到,在努力體現(xiàn)公共性的同時,積極走政府職能社會化的道路。
摘要:我國在市場經(jīng)濟建設(shè)方面已經(jīng)將近20年,時間雖短但是卻取得了巨大成功。在經(jīng)濟和社會獲取全面發(fā)展的同時,公共管理的發(fā)展遠遠趕不上前面兩者的發(fā)展速度,已經(jīng)成為制約我國社會整體發(fā)展的短板。在市場化的今天,我國公共管理市場化改革勢在必行。本文對我國公共管理市場化趨勢進行分析和研究。
關(guān)鍵詞:公共管理 市場化 趨勢
近幾年,我國市場經(jīng)濟建設(shè)取得了巨大的發(fā)展,社會發(fā)展得到了很大進步。但是,公共管理則成為制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。原因是因為公共管理體制與市場經(jīng)濟體制的錯位。在市場經(jīng)濟條件下,公共管理也應(yīng)當與市場接軌,如今,加快公共管理市場化成為我國公共管理改革的趨勢。
一、與市場職能相適應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置
(一)機構(gòu)設(shè)置要對市場信號做出反應(yīng)
在市場經(jīng)濟條件下,公共部門應(yīng)是市場的主體,能及時收集到市場信息,并對市場信號做出反應(yīng)。因此,公共部門的設(shè)置就應(yīng)當面向市場,能滿足市場的需要和針對性地解決市場中出現(xiàn)的問題。
(二)對公共部門基層組織加大授權(quán),加強其決策自主性
在現(xiàn)代的管理中,授權(quán)越來越被大家所接受,因為授權(quán)可以分解上級部門的工作負擔,增強下級部門的工作主動性,激發(fā)他的創(chuàng)造性。授權(quán)主要通過分散決策與政策執(zhí)行的權(quán)力來進行,也可以通過將大部門分散成若干小的機構(gòu)或者將職權(quán)下放給較低層的政府機關(guān)等方法來實現(xiàn)。有了自主權(quán)力,公共服務(wù)部門才能對市場靈敏地做出反應(yīng)。
(三)加強機構(gòu)設(shè)置的靈活性,提高效率
減少部分公共服務(wù)機構(gòu)設(shè)置的固定性,增加其機動性有利于機構(gòu)利用效率的提高。在公共管理事務(wù)中,有一些是季節(jié)性和周期性強的事務(wù),其相應(yīng)的機構(gòu)一旦設(shè)立,在完成特定時期的工作任務(wù)后就處于閑置狀態(tài),只有到下一個周期期滿后才能發(fā)揮其作用,這是一種資源的浪費。因此。需要用靈活的機構(gòu)設(shè)置來代替固定的機構(gòu)設(shè)置,合理利用臨時辦事機構(gòu),既能有效解決問題,提高資源利用效率,又不增加政府負擔,達到機構(gòu)精簡的效果。
二、突出服務(wù)性的行政職能
服務(wù)功能主要體現(xiàn)在公共商品和服務(wù)的提供上,包括有益于社會整體的收費和不收費的公共商品和服務(wù),將其稱為“公共產(chǎn)品”,這些公共產(chǎn)品不具有排他性。在我國公共服務(wù)體制改革中,可以從兩個方面來突出服務(wù)性。
(一)實現(xiàn)職能定位的轉(zhuǎn)換,減少管制功能,增強服務(wù)功能
中國發(fā)展到今天,社會文明、市場發(fā)育和社會法制都發(fā)展到較高的程度,社會自治的要求表現(xiàn)得越來越強,人民的物質(zhì)文化需求不斷增加,社會保障、道路交通、公共文教衛(wèi)生等公共產(chǎn)品的需要日益增強,而公共部門提供的這些服務(wù)功能卻相對滯后。因此,政府實現(xiàn)職能定位的轉(zhuǎn)變顯得日益緊追。實踐證明,一個國家公共產(chǎn)品的提供水平明顯制約著該國家的經(jīng)濟發(fā)展水平和發(fā)展進度。
(二)合理劃定公共部門和公民的角色關(guān)系
所謂合理劃定公共部門和公民的角色關(guān)系,是說公共部門以服務(wù)者的角色出現(xiàn),將公民視作消費者,在公民交納稅收的前提下,公民以消費者的身份享受公共部門提供的公共產(chǎn)品,并保證公民對公共產(chǎn)品的選擇權(quán)。公共部門與公眾的關(guān)系是商品和服務(wù)交換的責任關(guān)系。以顧客為中心的改革意識使公共部門能更好地對顧客的要求作出反應(yīng),這是“行政就是服務(wù),公眾就是顧客”運動的一部分。
三、競爭機制的引入
在市場經(jīng)濟條件下,競爭是提高資源配置效率的有效方式。同樣,涉及廣泛領(lǐng)域的公共行政活動,也需要引進競爭機制,有效配置有限的公共資源。
(一)實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的多元化
所謂公共產(chǎn)品供給的多元化指打破政府對公共產(chǎn)品供給的壟斷,將關(guān)系到公眾利益的公共產(chǎn)品的供給權(quán)納入競爭范疇,實現(xiàn)供給主體的多元化,允許民營企業(yè)參與到公共產(chǎn)品供給的行業(yè)中來,政府充當購買者的角色。公共管理改革一個重要原則就是將購買者與提供者分開,這種改革也是一種保證公共部門普遍采用市場原則的重要機制。將公共服務(wù)的購買者與提供者分開,不僅能降低公共服務(wù)供給的成本,也減少了政府的工作負擔。
(二)公共決策的市場化
由于公共部門自身的局限性,在技術(shù)性強、專業(yè)要求高的情況下,決策容易出現(xiàn)失誤。在現(xiàn)代社會自治的觀念下,政府自身的決策問題其實也是公眾的決策問題,因此保證政府公共決策的科學性顯得非常重要。鑒于此,公共決策應(yīng)當引進市場機制.允許私人部門和社會組織對公共管理或公共服務(wù)提出決策方案,政府組織論證,一旦符合要求,政府付給提供者費用。這樣,政府就擺脫了決策事務(wù)多,容易出現(xiàn)失誤的困境,而以公共決策的拍板者和購買者的身份來行使公共事務(wù)的決策權(quán)。
四、市場化的績效考核
績效考核的市場化指公共行政部門的績效考核打破傳統(tǒng)的內(nèi)部考核機制,代之以市場化的考核機制,具體從以下兩個方面來進行:
(一)公共行政結(jié)果驗收的市場化
行政結(jié)果驗收的市場化是指公共行政的效果的評價不應(yīng)單獨由政府內(nèi)部考核,它要以社會效益、財政結(jié)果與公眾的滿意度為標準進行綜合考核。傳統(tǒng)的考核主要著重于行政事務(wù)數(shù)量的多少和過程的合法性.而對結(jié)果考慮得比較少,在市場化驗收的方式下,行政結(jié)果的檢驗主要從行政的社會效益、經(jīng)濟效益與公眾滿意度三個方面來進行,而不僅僅在于行政活動的數(shù)量與過程。
(二)機關(guān)工作人員的績效考核應(yīng)引進市場考核機制
關(guān)于報酬,公共部門人員的工資收入應(yīng)該符合市場經(jīng)濟的水平,他們工資報酬的多少應(yīng)取決于他們工作成績的好壞,工作成績越好,所得到的報酬就應(yīng)越多。在市場經(jīng)濟快速發(fā)展的中國,政府在公共管理方面的能力影響著整個社會的發(fā)展。所以,結(jié)合中國市場經(jīng)濟的實際,改革與完善政府在公共管理方面的機制和職能,加快市場化趨勢,對中國社會主義建設(shè)和改革開放的深入進行具有深遠的現(xiàn)實意義。
從社會建設(shè)的內(nèi)涵與內(nèi)容可見,社會建設(shè)需要更精干、更有力、更富有成效的政府管理,需要更多的第三部門組織參與公共事務(wù)管理,需要公務(wù)員和非政府公共管理機構(gòu)的管理人員具備更強的知識創(chuàng)新能力、管理創(chuàng)新能力和依法行政能力。社會建設(shè)的提出為我國公共管理學科與人才的發(fā)展提供了良好的機遇,但也向我國現(xiàn)有的公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)模式提出了挑戰(zhàn)。換言之,傳統(tǒng)公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)模式不能適應(yīng)加強社會建設(shè)的新形勢。其不足主要表現(xiàn)在教育目的、教育內(nèi)容、教育方法三個方面。
首先,傳統(tǒng)公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)模式的教育目標相對滯后與單一。雖然很多高校已經(jīng)意識到時展對公共管理專業(yè)人才提出了更高的要求,但大部分高校在實際的教育體系設(shè)計與執(zhí)行中卻很難真正及時轉(zhuǎn)換觀念、轉(zhuǎn)變教育模式,跟上時代的發(fā)展。而且,傳統(tǒng)公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)偏重于儲備政府公共部門的管理人員,強調(diào)對學生行政素質(zhì)的培養(yǎng),卻缺乏對學生進行公共服務(wù)精神的塑造。這是由于我國公共管理教育沒有完全擺脫長期以來的官本位思想,公共服務(wù)理念未得到應(yīng)有的重視與體現(xiàn)。
其次,傳統(tǒng)公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)模式的教育內(nèi)容上存在問題。(1)專業(yè)設(shè)置不規(guī)范且有些雷同,人才培養(yǎng)特色不明顯。公共管理專業(yè)英文名為PublicAdministration,在國內(nèi)相關(guān)專業(yè)有公共行政學、行政學、行政管理學、公共事務(wù)管理學等。不同的名稱在一定程度上表明了國內(nèi)高校公共管理專業(yè)設(shè)置不規(guī)范的事實?，F(xiàn)行本科教學設(shè)計中的“寬口徑、厚基礎(chǔ)”的特點又在客觀上導(dǎo)致了不同高校人才培養(yǎng)的高趨同性。(2)課程體系不科學,專業(yè)內(nèi)容比較狹窄。我國公共管理教育體系的建立時間較短,一些院校的公共管理類專業(yè)直接是從政治學、法學、哲學、經(jīng)濟管理等學科分化或轉(zhuǎn)變而成。這導(dǎo)致其專業(yè)教育底蘊不足,學科基礎(chǔ)薄弱,專業(yè)課程設(shè)置較亂。而且,傳統(tǒng)公共管理人才培養(yǎng)的專業(yè)內(nèi)容主要局限于培養(yǎng)政府管理人員,缺乏對非政府公共部門所需人才的針對性培養(yǎng)。(3)能力培養(yǎng)重視不夠,專業(yè)技能訓練不足。從目前國內(nèi)公共管理本科教育的課程設(shè)置上看,基本原理類的課程所占的比例達50%~60%,而培養(yǎng)學生行政能力和技術(shù)方法方面的課程不到20%,后者比例明顯偏小。
再次,從教育方法上看,一方面,傳統(tǒng)公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)模式重課堂理論教學,輕社會實踐教學。應(yīng)用性和實踐性是公共管理專業(yè)的顯著特點。然而,現(xiàn)有公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)的實踐性教學主體地位仍不突出,學生的專業(yè)實踐技能得不到有效訓練。另一方面,課堂教學方法單一,教學效果不理想?，F(xiàn)行公共管理的課堂教育以抽象的理論講解居多,優(yōu)秀的案例研究和教學極為欠缺,傳統(tǒng)的“滿堂灌”、“填鴨式”的單向溝通方式還十分常見。
一、新形勢下公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)的基本原則與目標定位
高等學校人才培養(yǎng)歸根結(jié)底是“人才培養(yǎng)模式的選擇問題,即‘培養(yǎng)什么樣的人’和‘怎樣培養(yǎng)’的問題”。如何科學、準確地定位公共管理人才的培養(yǎng)目標,構(gòu)建合理的公共管理人才培養(yǎng)體系,搭建有效的培養(yǎng)平臺,是現(xiàn)代公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)中所必須解決的問題。構(gòu)建新型的公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)模式應(yīng)秉持幾個基本原則。第一,必須真正適應(yīng)社會的需求。建立高校適應(yīng)社會需求的人才培養(yǎng)機制是提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的根本前提。第二,以學科內(nèi)涵為導(dǎo)向,遵循學科發(fā)展的規(guī)律。正確認識學科涵義與特點,充分利用學科優(yōu)勢,合理配置教育資源,擬定人才培養(yǎng)規(guī)格,是建立新的公共管理人才培養(yǎng)模式的重要依據(jù)。第三,堅持知識、能力和素質(zhì)的協(xié)調(diào)發(fā)展與綜合提高。在傳授多學科知識的基礎(chǔ)上,注重學生綜合素質(zhì)與能力的提高,尤其要加強對學生實踐能力和創(chuàng)新意識、創(chuàng)新能力的培養(yǎng)。第四,堅持因材施教的個性化原則。在努力保證人才培養(yǎng)質(zhì)量的前提下,更加注重學生個性的培養(yǎng),盡可能滿足學生不同的發(fā)展要求。
在社會建設(shè)背景下,公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)模式的改革,要樹立新的教育理念,瞄準復(fù)合型、應(yīng)用型、創(chuàng)新型的本科人才培養(yǎng)目標,建構(gòu)起一種新的以能力培養(yǎng)為核心的、多層次個性化人才培養(yǎng)模式。該模式的目標定位于著力培養(yǎng)學生具有與時代精神相適應(yīng)的公共管理理念、創(chuàng)新公共管理的知識素養(yǎng)、別具一格的公共事務(wù)管理運作技能,使他們成為能在政府機構(gòu)、事業(yè)單位、社會團體及其他非政府公共機構(gòu)以及企業(yè)行政管理部門從事相關(guān)管理工作的高素質(zhì)的復(fù)合型、應(yīng)用型、創(chuàng)新型的本科專業(yè)人才。
復(fù)合型人才的主要特征是基礎(chǔ)扎實,知識面廣,應(yīng)用能力強,素質(zhì)全面。復(fù)合型人才不僅要具有非常淵博的知識,而且還應(yīng)具有很強的綜合素質(zhì)以及基本能力、專業(yè)能力和專業(yè)技能。綜合素質(zhì)是指具有良好的思想道德素質(zhì),正確的世界觀、人生觀、價值觀,具有維護正義、獻身公益、服務(wù)公眾的精 神特質(zhì),以及健康的身體與心理素質(zhì)等?；灸芰κ侵肝淖直磉_能力、口頭表達能力、組織協(xié)調(diào)能力、公關(guān)交往能力等。專業(yè)能力是指領(lǐng)導(dǎo)能力,政策規(guī)劃、制定、協(xié)調(diào)和決策能力。以及一定的科學研究能力。專業(yè)技能則包括計算機應(yīng)用能力、調(diào)查研究和實證分析能力、文獻搜集與處理能力、處理實際公務(wù)的操作技能等。
培養(yǎng)應(yīng)用型的人才,就是要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展需要,以就業(yè)為導(dǎo)向設(shè)置應(yīng)用型的學科和專業(yè),以能力培養(yǎng)為核心,以實踐教學為手段,適應(yīng)不同行業(yè)、崗位的需要。培養(yǎng)公共管理專業(yè)應(yīng)用型人才的關(guān)鍵在于讓學生把學到的知識轉(zhuǎn)化為實際的需要,達到理論與實踐的有機結(jié)合。其重要方法就是加強實踐教學環(huán)節(jié),提高學生的應(yīng)用能力。創(chuàng)新型公共管理專業(yè)人才可以通過對不同學科知識和能力的轉(zhuǎn)換與融合,實現(xiàn)對自身原有知識和能力的超越,并能獲得一種更新的思維、方法和技能,即能用一種全新的思維方法來應(yīng)對所遇到的問題并提出新的解決方法。對創(chuàng)新型人才的培養(yǎng),就是要愛護和鼓勵學生的好奇心、求知欲,幫助學生自主學習,獨立思考,鼓勵學生的探索精神、創(chuàng)新思維、競爭意識和批判精神。
需要說明的是,“復(fù)合型、應(yīng)用型、創(chuàng)新型”這三個詞語所包含的內(nèi)容并不是截然分開的,而是相互交織在一起的,只是側(cè)重點有些不同。比如,具有復(fù)合知識與能力的學生更容易具有創(chuàng)新意識;復(fù)合型的人才必須把復(fù)合知識與能力運用到實踐中去,進而成為應(yīng)用型人才;應(yīng)用型的人才在實踐環(huán)節(jié)中比較容易激發(fā)出創(chuàng)新思維。
二、優(yōu)化公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)的途徑
在社會建設(shè)背景下,要培養(yǎng)出適應(yīng)當前社會發(fā)展需要的公共管理專業(yè)人才,就必須優(yōu)化人才培養(yǎng)的途徑。
1.優(yōu)化培養(yǎng)方案,調(diào)整課程體系。
課程體系是人才培養(yǎng)模式的核心,也是培養(yǎng)方案的主要內(nèi)容。公共管理專業(yè)課程體系應(yīng)突出公共管理的特點和規(guī)律,體現(xiàn)素質(zhì)教育和專業(yè)教育的有機結(jié)合,專業(yè)基本理論、基礎(chǔ)知識和基本技能的有機結(jié)合,知識、素質(zhì)、智慧、技能與社會實際情況有機結(jié)合,理論和應(yīng)用有機結(jié)合,富于啟發(fā)與獨立思考有機結(jié)合,有利于人才全面成長。公共管理學專業(yè)的課程設(shè)置還需要保持工具性課程與價值性課程設(shè)置的動態(tài)平衡。公共管理專業(yè)人才必然要掌握和運用高精尖的科學技術(shù)和手段,但又不能片面強調(diào)效率導(dǎo)向的實用性的工具理性。因為公共管理專業(yè)承擔社會管理的責任,須維護和堅持公民社會的基本價值,即自由、秩序、正義和責任。如果片面注重開設(shè)工具性的課程,不但誤導(dǎo)學生的世界觀和價值觀,可能會導(dǎo)致公共管理內(nèi)在價值的喪失。因此,公共管理專業(yè)課程設(shè)置必須把握好工具性與價值性的適度平衡?！捌胶狻辈坏扔谡n程的課時數(shù)量對等,而是把公共管理內(nèi)涵的價值觀念滲透到所有課程中,喚起公共管理者神圣的職業(yè)倫理,即通過“追求卓越的專業(yè)技術(shù)而服務(wù)于公共利益”。
2.優(yōu)化教學內(nèi)容,改進教學方法。
公共管理專業(yè)的教學內(nèi)容要密切聯(lián)系實際,關(guān)注學科發(fā)展動向。首先應(yīng)反映出我國政府管理為適應(yīng)市場經(jīng)濟體制出現(xiàn)的新變化和新進展,并運用公共管理知識對我國部門行政和基層行政中存在的現(xiàn)實問題深入分析和研究;其次是關(guān)注國外公共管理學發(fā)展的新動向、新成果,在教學過程中給予概括總結(jié)。因此,要適時改造公共管理專業(yè)舊的課程體系,大量增加跨學科、前沿性和應(yīng)用性的課程;要及時刪除或合并過時、重復(fù)、理論與實踐嚴重脫節(jié)的課程和教學內(nèi)容,大量增加作為學科新基礎(chǔ)或反映學科前沿的實踐性、應(yīng)用性強的課程。公共管理專業(yè)的教學內(nèi)容涉及多門學科領(lǐng)域,相當一部分知識具有直接應(yīng)用性和極強的實踐性,因此需要充分利用各種有效的教學方法。(1)研究討論式教學法,即教師按照教學要求從擬講內(nèi)容中抽出若干重點作為討論題目,并指定相關(guān)參考書目,要求學生積極參與討論并發(fā)表自己的見解,老師最后歸納總結(jié)。(2)專題式教學法,即老師將本學科中最基礎(chǔ)、最核心或最受關(guān)注的內(nèi)容以專題的形式進行講授,以突出重點,將內(nèi)容講透。(3)開放式教學,如通過組織學生到政府部門進行調(diào)研,了解政府具體運作。(4)案例教學,即學生運用理論知識分析極具代表性的案例,或要求學生就某一知識點寫出相應(yīng)的案例。(5)網(wǎng)絡(luò)教學,即利用信息網(wǎng)絡(luò)化,開設(shè)專業(yè)網(wǎng)頁和遠程教育教室以及公共管理專業(yè)模擬實驗室等。
3.強化實踐環(huán)節(jié),突出應(yīng)用能力。
構(gòu)建合理的實踐教學體系,即課內(nèi)實踐教學、第二課堂和社會實踐“三位一體”的實踐培養(yǎng)體系。公共管理專業(yè)的課內(nèi)實踐教學活動,可建立模擬演練實驗室,開展包括公共決策過程模擬、電子政務(wù)處理模擬、人力資源管理模擬、公共服務(wù)大廳模擬、電子政務(wù)模擬、公文流轉(zhuǎn)模擬等在內(nèi)的專業(yè)模擬演練,提高學生的實踐能力。第二課堂體系以學生社團為依托,以學生學術(shù)刊物和學生學術(shù)論壇為載體和平臺,以特色素質(zhì)拓展活動為抓手,引導(dǎo)學生參加形式多樣的課外學習活動等。組織學生走出校門開展專業(yè)認知、專業(yè)調(diào)查、專業(yè)實習和畢業(yè)實習,以及其他各種形式的社會實踐活動,幫助學生更全面地了解社會,提高學生運用知識解決實際問題的能力。擁有穩(wěn)定的、合作良好的校外實踐基地是實施校外實踐教學的前提和基礎(chǔ)。學院應(yīng)與政府和相關(guān)大型企事業(yè)單位攜手建立一批高質(zhì)量的與公共管理相關(guān)的實習基地。要積極探索合作機制,確保(學)校(政)府雙方在合作中雙贏。如基地為學校實踐教學提供便利,為學生頂崗“實習”和教師“掛職”、“兼職”提供崗位;學校為基地培養(yǎng)人才,或幫助解決管理問題,以及共同進行課題研究等。
4.重視師資建設(shè),提升教研水平。
公共管理作為新建學科,應(yīng)根據(jù)自身實際情況,合理建構(gòu)專業(yè)師資隊伍。通過引進、培養(yǎng)和聘任等措施將國內(nèi)外優(yōu)秀公共管理教師吸收到教學實踐和科研工作中來,使學科師資隊伍建設(shè)得到穩(wěn)步發(fā)展?？梢宰尳處焻⒓痈鞣N專業(yè)培訓班、學術(shù)研討會及向名牌高校派送國內(nèi)訪問學者,有條件的學校派教師出國考察,借鑒學習國外的教學經(jīng)驗。通過多種途徑,達到提高師資水平的目的。加強高校與社會的聯(lián)系,通過專業(yè)教師在政府或其他公共事業(yè)部門掛職、擔任顧問等形式,促使教師更深地理解公共事業(yè)及其管理的相關(guān)理論,成為實踐型教師,避免教學中照本宣科現(xiàn)象的出現(xiàn)。教師應(yīng)經(jīng)常性地進行調(diào)查研究,提高科研水平,促進專業(yè)教學。另外,還要加強師德建設(shè)。師德建設(shè)對于提高教師隊伍的思想政治水平、增強教書育人的自覺性至關(guān)重要。教師不僅要有廣博的知識,還要有高尚的人格;不僅要精于教書,還要善于育人。一個好教師對學生不僅要有學術(shù)影響力,更重要的是要有人格感召力。高尚的師德能使學生潛移默化,銘刻在心,終身受益。因此,要以師德為核心,促使教師增強敬業(yè)意識,提高育人水平,塑造師德風范,努力做到嚴謹治學,敬業(yè)愛生,以德立身,以德立業(yè),為人師表,樂于奉獻,使教師真正成為學生健康成長的指導(dǎo)者和引路人
一、紀錄片的管理目標與路徑選擇
從20世紀70年代開始,正是為了應(yīng)對政府行政管理面臨的危機,一種新的公共行政理論、管理模式,即新公共管理在英美兩國流行,隨后風行西方各國。它是以現(xiàn)代經(jīng)濟學和私人企業(yè)理論作為指導(dǎo),在政府的管理中引進企業(yè)化的管理方式來提高管理的績效的一種新思路。其實,如果考察一下新公共管理模式就會發(fā)現(xiàn),這一管理理念和手段恰恰可以有效地促進中國紀錄片管理問題的解決。為了應(yīng)對渠道多元化帶來的政治風險,防范經(jīng)濟利益帶來的倫理沖突,2010年起,中國紀錄片走上了新的管理模式,即依靠政府的權(quán)威機構(gòu)進行統(tǒng)一的管理。通過政府部門審核、確認制作方資質(zhì)的方式進行規(guī)范的管理,從而做到保導(dǎo)向保安全的目標。但是,由于紀錄片制作總量日益增多,集權(quán)式的管理模式面臨考驗。以現(xiàn)有的管理隊伍和管理水平來應(yīng)對,勢必會出現(xiàn)管理效率低下的問題。而網(wǎng)絡(luò)主體的自我管理水準難料。如果增加投入,又會增加行政負擔,造成機構(gòu)臃腫,財政支出龐大的困局。依照新公共管理的重要思想,在這種情況下,就要對政府的職能進行限制與轉(zhuǎn)向。通過弱化政府的管制職能,把廣電局對紀錄片管理的集權(quán)模式適度放開,把監(jiān)督管理的權(quán)力轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會等非營利組織,將權(quán)力廣泛下放給相關(guān)專家。其次,目前的紀錄片管理僅僅強調(diào)了程序的正確,行政管理主體的明確。但是,財政局、廣電局、電信局等多頭管理或者多方參與的方式導(dǎo)致的目標混雜的現(xiàn)狀依然存在,無法統(tǒng)一協(xié)調(diào)。政府管理者與紀錄片制作單位的上下級關(guān)系過于明顯,很容易滋長權(quán)威部門的官僚習氣,缺乏權(quán)力的相互制衡。更重要的是,沒有正確和即時的反饋將難以推動管理水平的提高。紀錄片的管理績效事實上無人做出評估。新公共管理強調(diào)了行政管理的根本目的是最大化地實現(xiàn)公共利益,服務(wù)公共利益,而不是簡單滿足于完成行政命令。與私人企業(yè)一樣,它的管理的第一任務(wù)就是必須要讓它有績效。所以,中國紀錄片管理依此行事,就不能只關(guān)心各個管理部門的各自職能和行政管理權(quán)力,應(yīng)該本著以紀錄片的創(chuàng)作和傳播繁榮為使命,重視所服務(wù)的每一個具體的紀錄片項目的需求和評價反饋,努力簡化自身的審批手續(xù),凝練自身的服務(wù)優(yōu)勢,提高自己的目標服務(wù)價值。比如宣傳片的投資比例是否恰當,公共產(chǎn)品是否受到了公民的認可,培育市場體系的實際成效如何等等。用一種新的管理思維直達行政管理的終極目標,從管理結(jié)果出發(fā),強調(diào)目的價值的優(yōu)先地位,主張用競爭的方式調(diào)動公眾、企業(yè)和非政府力量參與公共物品和服務(wù)的管理,由重視政府機構(gòu)的權(quán)力、行政管理過程和準確執(zhí)行程序轉(zhuǎn)到重視具體項目、績效和結(jié)果。最后,目前在政府管理組織內(nèi)部,并無專門的紀錄片管理分支機構(gòu)和專業(yè)管理人員。在人員和資源有限的情況下,更加專業(yè)、細化和多元化的服務(wù)目標很難達到。新公共管理強調(diào)把管理對象作為顧客,將政府職能定位于服務(wù),具備真正的市場意識,而非單純執(zhí)行行政程序。管理者需從每一個紀錄片、制作者等服務(wù)對象出發(fā),分析它在項目決策、貸款招員、審批指導(dǎo)、宣傳推廣,甚至是布景設(shè)施等方面的需求。為了提高服務(wù)的效果,政府必須分清自己的權(quán)力范圍,即通過服務(wù)和資助間接地實現(xiàn)管理目標,培育市場,而非過分的干預(yù)。
二、紀錄片的分權(quán)管理與組織構(gòu)建
在西方,紀錄片從屬于影視片類型,無需特別的、專門的直接管理。歐美傳播的根本思想是言論自由,所以,要求取消新聞事先檢查制度,進行事后追究。完善的法律與行業(yè)高度的自律結(jié)合是主要的管理方式。在中國,因為意識形態(tài)傳播的特殊屬性,考慮到紀錄片的巨大影響力,進行嚴格的管理是有必要的。但這種管理依舊需要空前的靈活性。以往韋伯式的官僚制特別固守程序的正確性,只能保證行政的準確性與可靠性,在目前日益復(fù)雜的紀錄片發(fā)展現(xiàn)狀面前,管理的效力就顯得捉襟見肘了。紀錄片的管理首先需要提高管理的專業(yè)化程度和服務(wù)質(zhì)量。而管理監(jiān)督的根本難點在于專業(yè)化的判斷需與政治判斷相結(jié)合。比如在某些技術(shù)細節(jié)問題上紀錄片是否提供了最大限度的事實,是否遵守了搬演的規(guī)則,影像提供的證據(jù)是否構(gòu)成完整的證據(jù)鏈來指向某一種傾向等等需要專業(yè)判斷。而如何根據(jù)意識形態(tài)與主流的契合程度來判斷紀錄片是否違反基本價值觀,甚至是法律,也需要復(fù)雜的判斷。紀錄片從短片到長片、系列片,種類多樣,時間迥異,因而成本不同,生產(chǎn)周期不同,甚至生產(chǎn)模式也不相同。管理工作正面臨著區(qū)域過廣的問題。如果監(jiān)管不到位,會造成惡劣的社會影響。如果管理受限于計劃,制度會妨礙市場競爭者的自由進出,不利于鼓勵紀錄片產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；纳a(chǎn)。所以,十分需要引進一些新公共管理理論的管理方法。針對以上的情況,由集權(quán)走向分權(quán)是一種可以采用的管理模式,即充分調(diào)動社會機構(gòu)、專家和公眾的積極性,將紀錄片的一部分監(jiān)督管理權(quán)力和提供公共服務(wù)的權(quán)力讓渡給非政府組織和非營利組織,建立扁平式的管理組織,進行開放式的管理,減少政府的行政開支,避免因為管理任務(wù)的增加而導(dǎo)致管理機構(gòu)的臃腫。管理主體不僅應(yīng)該包括各級行政主管部門,還應(yīng)包括媒體,比如電視臺、視頻網(wǎng)站等等。此外,還有行業(yè)協(xié)會以及該領(lǐng)域?qū)＜胰耸康膮⑴c管理,甚至是廣大人民群眾的監(jiān)督。2010年文件中依據(jù)不同的媒體主體進行分類渠道管理的思路是正確的,可以達到有效分權(quán)的目的。但是,事中事后的監(jiān)督仍不可放松。日常監(jiān)看監(jiān)督的權(quán)力完全可以按照新公共管理的理論授權(quán)給行業(yè)協(xié)會。由行業(yè)協(xié)會組建非政 府機構(gòu),管理參與的專業(yè)人士,接收群眾的投訴和舉報,定期上報觀看情況,詳細記錄違規(guī)現(xiàn)象,分析影片制作質(zhì)量,在內(nèi)部公示相關(guān)信息,以此為依據(jù)建立制作方的信用等級制度和獎懲制度。而國家廣電總局和地方各省廣電局則負責宏觀管理,比如制定當年題材規(guī)劃以及長遠發(fā)展規(guī)劃(主要針對各級各類的宣傳產(chǎn)品),統(tǒng)一進行外宣等等,還可回復(fù)制片人的投訴等等。此外,這些行政主管部門對電視臺、行業(yè)協(xié)會的輔助監(jiān)管機構(gòu)還要加強管理,制定相應(yīng)的政策和法規(guī),定期進行培訓和指導(dǎo),增大處罰力度等。其次,針對紀錄片管理的重要目標之一———實現(xiàn)多樣化的創(chuàng)作,盡可能地滿足公益目的,建議組織相應(yīng)的專門機構(gòu)來實現(xiàn)。管理最本源的功能在于建立可運作的組織機構(gòu),由組織機構(gòu)充分應(yīng)用人、財、物等各種資源進行計劃、組織、指揮和控制等管理活動,促成組織目標的實現(xiàn)。事實上,這不僅適用于經(jīng)濟組織,也適用于非營利性目標的實現(xiàn)。澳大利亞兒童基金(ACTF)就是國家級的非營利組織,鼓勵兒童電影電視節(jié)目,推動社區(qū)推廣等等帶有公益性質(zhì)的服務(wù)。英國BBC更是全世界最著名的公共服務(wù)機構(gòu),多年來制作和播出了大量優(yōu)秀的紀錄片。就中國的國情而言,很多電視機構(gòu)都是準公共電視臺,目前都有免費播出紀錄片的任務(wù),屬于欄目管理方式,但就管理目標和模式而言都未明確其公共服務(wù)目的,且因為受到各地方政府和廣電局的管理,獨立性無法保證。再加上各種新媒體播出資源分散,管理主體多元,無獨立的公益目標。所以,對于公共服務(wù)功能明確的紀錄片來說,中國需要獨立的公共管理機構(gòu)和播出機構(gòu)來調(diào)度各種資源,管理制作和播出紀錄片,組建體制外的管理人才隊伍,最大限度地實現(xiàn)公益服務(wù)的目的。當然,政府也需加強對上述機構(gòu)的監(jiān)管。
三、紀錄片管理的有效授權(quán)與效果評估
紀錄片不同于動畫片和劇情片,后者是一種大眾產(chǎn)品,假設(shè)性非常強,很容易根據(jù)大眾需求進行類型化調(diào)整,適合規(guī)?；漠a(chǎn)業(yè)生產(chǎn)。紀錄片則是依據(jù)事實進行加工,限定性非常強,總體屬于相對小眾的產(chǎn)品,這已經(jīng)是被實踐證明的。紀錄片的公益性特色超出動畫片和劇情片,而且產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對艱難,市場培育期較長,需要特定的專業(yè)服務(wù)?，F(xiàn)在的紀錄片管理存在著多頭主體、多頭參與、效率低下的問題。比如,財政部雖擁有發(fā)放文化專業(yè)基金的權(quán)力,人民銀行各分支機構(gòu)會同同級宣傳文化、財政、銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等部門制定和完善金融支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體實施意見或辦法,但是,它在是否發(fā)放或貸款給紀錄片創(chuàng)作,發(fā)放比例如何,項目水準如何評定等等方面面臨著實際的效力不足的問題。因為專業(yè)人力不足,又缺乏協(xié)調(diào)性,商業(yè)目標與公益目標混同,很容易喪失標準,出現(xiàn)資源配置不合理的現(xiàn)象。廣電總局雖有一些相關(guān)研究機構(gòu)和一些針對優(yōu)秀紀錄片的獎勵扶持政策,但并沒有整合各個環(huán)節(jié)的能力,沒有專項資金預(yù)先資助具體紀錄片創(chuàng)作人及項目,更沒有獨立的金融支持計劃,從立項、貸款、資助到最后評估的完整方案,只能做一些政策性指導(dǎo),題材公示和事后的獎勵、推薦工作,無法通過資金來掌握和協(xié)調(diào)全局,也無法對一些有潛質(zhì)的項目和無資金能力的小制作單位進行合理的評估和資助。為此,可以在國家廣電總局下設(shè)紀錄片管理中心,負責制定和調(diào)整相關(guān)政策,統(tǒng)一管理和下發(fā)國家財政相關(guān)資金部分,統(tǒng)一協(xié)調(diào)包括財政、銀行、保險等部門在內(nèi)的金融扶持工作,并協(xié)助各金融機構(gòu)建立和完善金融支持紀錄片產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項統(tǒng)計制度,加強對紀錄片產(chǎn)業(yè)貸款的統(tǒng)計與監(jiān)測分析。此外,除了事前規(guī)劃,事后的效果評估也是非常重要的管理任務(wù)。當前中國媒介管理面臨的一個重要問題就是構(gòu)建一個可以綜合考慮傳播社會價值和經(jīng)濟價值的評估方法,為傳媒管理的實效提供有效的評價依據(jù),形成良性的反饋機制。對于紀錄片來說,也是如此。各級各類部門均在制作紀錄片,但題材規(guī)劃是否雷同,制作預(yù)算是否合理,宣傳效果是否良好等幾乎無權(quán)威機構(gòu)意見。獨立的公共服務(wù)機構(gòu)應(yīng)具有獨立審片的權(quán)力,同時擁有自己的績效管理體系?，F(xiàn)有的國家廣電總局應(yīng)該撥付財政專款,對其實行監(jiān)管,規(guī)范組織法律和法規(guī),在紀錄片管理中心內(nèi)部成立專門的效果評估機構(gòu),對政府參與投資的宣傳產(chǎn)品以及公共機構(gòu)提供的準公共產(chǎn)品的傳播效果進行評估,對獨立的公共機構(gòu)和非政府機構(gòu)的管理效率進行評定。而紀錄片行業(yè)協(xié)會需制定行業(yè)公約或行業(yè)準則,對產(chǎn)業(yè)中間機構(gòu)和制作者進行管理,代表他們對公共機構(gòu)的工作提出意見和建議,并向有關(guān)政府部門提出申訴。新公共管理則強調(diào)行政結(jié)果即目的價值的優(yōu)先地位,只要有助于行政效率的提高,管理人員可不為僵化的規(guī)則、程序所束縛。依此思路,紀錄片行業(yè)協(xié)會應(yīng)力圖解除規(guī)制,由競爭機制產(chǎn)生審片專家,賦予他們以更大的自由裁量。專家不僅可以對所監(jiān)看之片提供專業(yè)的意見,還可以推薦其中優(yōu)秀的影片進入資助范圍,也可幫助審查資助項目。行業(yè)協(xié)會根據(jù)專家的審片效果,制定內(nèi)部信用等級,給予適當?shù)妮啌Q。這樣,廣電總局擬下設(shè)的紀錄片管理中心和行業(yè)協(xié)會就做到了有效地授權(quán),適當?shù)乇O(jiān)督了被授權(quán)者,同時做到了正面的回饋。
四、紀錄片的服務(wù)效用與間接管理
事實上,自2000年以后,很多國家都在著力打造相關(guān)產(chǎn)業(yè)。我國2010年文件也從國家層面明確了加快紀錄片產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。在扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的策略上,各國都在努力調(diào)整政府與市場的關(guān)系。政府既要尊重產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展規(guī)律,又要通過介入來促進紀錄片生產(chǎn)的效率與公平。過度的干預(yù)會干擾市場,阻礙民主進程,所以,干預(yù)必須具有一定的張力,選擇適當?shù)姆绞?。首?從資助開始服務(wù)。澳大利亞分權(quán)式管理層次清晰,各個影視機構(gòu)側(cè)重不同,既能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全局,又能覆蓋多層面的需求,其中就有重點發(fā)展紀錄片的機構(gòu),而其專業(yè)化和細分化是其服務(wù)的特點。在商業(yè)訴求方面,電影機構(gòu)并沒有強調(diào)對大型國企的龍頭地位的培育,而是以資金和信息的方式直接向紀錄片制作個人、項目、組織和創(chuàng)作活動等提供直接的資助,保證包括個人在內(nèi)的弱勢群體得到應(yīng)有的保障,促進不同性質(zhì)制作單位的平等競爭。西歐和加拿大等國都提供給電影業(yè)來源于稅款的補助。比如法國就把在三大財政法案支持下收到的來自強勢產(chǎn)業(yè)的強制性稅收用于補給多樣化創(chuàng)作,其中就包括紀錄片。這些資金本來就來自產(chǎn)業(yè),這樣的模式可以避免政府違背產(chǎn)業(yè)規(guī)律制定財政計劃,同時有利于保護紀錄片產(chǎn)業(yè)與其他強勢門類的均衡發(fā)展,以商業(yè)利益補給公共供給的不足。我國同樣可以適當借鑒這種方式,即以服務(wù)實現(xiàn)間接管理,以資金引導(dǎo)多元創(chuàng)作。我國政府可以通過法律法規(guī)規(guī)范市場結(jié)構(gòu)以及對具體的市場主體的行為給予規(guī)范等等方式介入紀錄片生產(chǎn)方與播出媒介的經(jīng)濟運作。在規(guī)范市場結(jié)構(gòu)方面,應(yīng)鼓勵制作公司自由競爭,避免某一市場出現(xiàn)高度的壟斷。即使是國有企業(yè)也要避免行政撮合下的盲目做大,違反市場規(guī)律的 低效率資源配置。至于國內(nèi)的發(fā)行、中介機構(gòu)也應(yīng)是市場成熟后的自然產(chǎn)物。對于紀錄片產(chǎn)業(yè)而言,適應(yīng)市場需求是最好的試金石,做強是最終極的標準。因為紀錄片不同于電視??！、動畫片,它的長短伸縮很大,類型更加多樣,更加適合多樣化的媒體,甚至是私人消費性較強的新媒體,如手機等,所以,它的準入標準、投資額度、市場規(guī)模等均可靈活處理,即做大并非唯一選擇。所以,應(yīng)該鼓勵投資者向多種類型的紀錄片制作者和項目進行直接投資,而非把資金集中在大型國企一家,充分警惕地方媒介可能形成的價格聯(lián)盟,通過補貼、優(yōu)惠或制定最低價格等具體方式對弱勢制作方給予支持。當然,依靠完善相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范媒介的行為是十分必須的。不僅如此,還應(yīng)加強對相關(guān)責任人個人的處罰力度,并加強對相關(guān)處罰的宣傳報道,以儆效尤。中國管理者要有顧客意識,要有滿足需求的意識。新公共管理思維是從內(nèi)而外的自覺服務(wù),是真正的市場意識,是接受監(jiān)督,自覺競爭的新的思維模式。紀錄片的管理者也同時是服務(wù)者,在對紀錄片的管理的同時必須擴大服務(wù)范圍,提升服務(wù)質(zhì)量。除了積極探索金融機構(gòu)對紀錄片產(chǎn)業(yè)的融資方式和配套金融服務(wù),建立風險投資機制,以及落實出口優(yōu)惠政策,建設(shè)海外營銷機構(gòu),鼓勵興辦各種發(fā)行、中介實體,推進紀錄片上星頻道境外落地,大力實施人才培養(yǎng)工程外,還要繼續(xù)加強符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐的研究工作,增加相關(guān)信息的披露,完善不同目標的不同評估體系,著力培養(yǎng)年輕觀眾等。更重要的是,要使得相關(guān)專業(yè)管理機構(gòu)能夠充分整合資源,擁有獨立自主的決策權(quán)和獨立評估的權(quán)力,充分吸納體制外人才進行監(jiān)管工作。真正做到產(chǎn)、學、研一體化,制作、發(fā)行、放映一條龍,國內(nèi)市場、區(qū)域市場和海外市場的全域連接,真正促進紀錄片的各個相關(guān)行業(yè)的成熟,幫助培育紀錄片產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在條件逐漸成熟的情況下,可建立國家級的高級人才培訓機構(gòu),甚至是免費指導(dǎo)影視愛好者的拍攝,在各大高校建立數(shù)字放映院線的同時,鼓勵開設(shè)相關(guān)必修課,持續(xù)培育觀看人群?？傊?中國紀錄片在中國承載著多重價值,它要實現(xiàn)政治目標、社會目標和經(jīng)濟目標等多重目標,所以,它不僅需要更加嚴格而規(guī)范的管理,而且需要能夠直面環(huán)境變遷的科學的管理方式。新公共管理視野的引入,有助于我們在新的高度上審視現(xiàn)有的管理模式,真正把國家層面的政策性支持轉(zhuǎn)化為實際的紀錄片發(fā)展機遇
新公共管理、無縫隙政府和整體性治理這三大公共治理范式都旨提升公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的有效性、合理性以及穩(wěn)定性。這三種公共治理范式在政策主張與技術(shù)方式上雖存在著明顯差異,但三者具有密切的內(nèi)在聯(lián)系與共通性。深入分析探討三者之間聯(lián)系與差異,對于我國公共治理具有重要的現(xiàn)實意義。
一、新公共管理、無縫隙政府和整體性治理理論概述
1、新公共管理理論
新公共管理理論主張對公共部門采用企業(yè)與市場管理的方式進行改革,使其民營化、自由化以及市場化,同時將合作機制與競爭機制引入,以使政府職能得以實現(xiàn)轉(zhuǎn)變。新公共管理理論的實現(xiàn)途徑與實現(xiàn)價值是在經(jīng)濟上主張放松經(jīng)濟管制、對龐大的福利開支進行削減;在政治方面主張國家干預(yù)的強化、公共部門的改革、企業(yè)管理模式的引入、“顧客”機制的建立、合作與競爭機制的引入、行政結(jié)果的重視、社會合作的推行等。
2、無縫隙政府理論
無縫隙政府理論主張改革傳統(tǒng)官僚制,重構(gòu)政府流程,以滿足“顧客”的無縫隙需要。無縫隙政府理論主張利用信息資源、業(yè)績、獎勵、預(yù)算等手段,對現(xiàn)有制度進行創(chuàng)新和改進,以創(chuàng)建服務(wù)公眾、面向“顧客”的全新組織形式。在使“顧客”需求得到滿足的基礎(chǔ)上,讓政府的服務(wù)質(zhì)量與效率得以提升。無縫隙政府理論的特征為以競爭為導(dǎo)向、以結(jié)果為導(dǎo)向與以“顧客”為導(dǎo)向。
3、整體性治理理論
整體性治理是為了解決新公共管理理論所導(dǎo)致的政府部門單位的空心化、分割化以及碎片化問題,以向社會和大眾提供更加高效、更加高質(zhì)、更加經(jīng)濟的公共產(chǎn)品與公共服務(wù),從而實現(xiàn)善治。整體性治理的理論基礎(chǔ)是建立在對新公共管理理論的批判上的。
二、新公共管理、無縫隙政府和整體性治理的范式比較
新公共管理的出發(fā)點是工業(yè)革命背景下對現(xiàn)有政府組織和社會資源分配形式的改革,而無縫隙政府與整體性治理從技術(shù)層面體現(xiàn),主張利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)是實現(xiàn)改進。無縫隙政府可被視為新公共管理的一個子概念。而整體性治理理論可被視作新公共管理理論的批判與超越。對新公共管理理論的批判主要是基于經(jīng)濟學基礎(chǔ)理論為假設(shè),因而被視作具有缺陷的一門社會理論科學。在私營部門運作和經(jīng)濟體系中以經(jīng)濟學理論為基礎(chǔ)是合理有效的,但當被運用于公共部門時,公民的消費者身份使的交易呈現(xiàn)復(fù)雜化趨勢,一些公民一方面抱怨政府稅收過高、不合理,一方面又要求政府必須提供更多、更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù),這本身就是一種悖論。公共部門完全照搬私營企業(yè)的管理方法,容易產(chǎn)生漏洞與問題,例如,政府外包與合同可能引起的官僚受賄與政府尋租的等。因而,在新公共管理的責任和倫理問題上存在著嚴重缺陷,尤其是將新管理模式與方法的引入成本問題無法有效解決。對無縫隙政府的批判首先在于其理論沒有明確政府需承擔的公共責任。在政府部門與政府組織中。政府部門或組織在對社會公共事務(wù)處理過程中,由于公共管理的行為的實施所產(chǎn)生的必然結(jié)果,其結(jié)果對社會公共利益所造成的影響即為政府需承擔的公共責任。無縫隙政府改革以公共產(chǎn)品市場化為導(dǎo)向進行,這造成了政府部門與單位公共責任的缺失。同時,無縫隙政府理論中重構(gòu)政府流程的混亂與無序也是其受到批判的重要方面。整體性治理理論中政府組織結(jié)構(gòu)邊界劃定與合并在整體性思路下過于復(fù)雜化,是整體性治理遭到批判的主要方面。并且在整體性思路下政府組織的職能在分化和整合之間存在矛盾沖突,如責任與權(quán)力的制衡與分化。同時,整體性治理要求的組織協(xié)調(diào)也有一定高投入性與復(fù)雜性。例如,改革大部制過程中,擴展大部門的邊界后,部際之間仍然存在著沖突與共同任務(wù),這只能通過部際協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建,促成部際之間的協(xié)作,對矛盾沖突進行協(xié)調(diào)及解決。綜合而言,新公共管理與無縫隙政府理論都是基于批判和改革傳統(tǒng)官僚制度的不足與弊端,整體性治理的理論是基于批判新公共管理理論所導(dǎo)致的政府部門單位的空心化、分割化以及碎片化問題。三者之間既有內(nèi)在聯(lián)系又相互區(qū)別。
三、結(jié)束語
通過新公共管理、無縫隙政府和整體性治理三種范式的比較,可明顯看出三者之間既存在互相批判關(guān)系,又存在互補關(guān)系。因而需結(jié)合利用三種范式,為社會和大眾提供更多、更優(yōu)質(zhì)、更完善的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。
[論文關(guān)鍵詞]公共管理;公民社會 公共治理 合作管理
[論文摘要]現(xiàn)時代的公共管理是政府與公民社會對社會公共事務(wù)的合作管理。公民社會具有管理主體與管理對象的雙重身份,并以其這種雙重身份在公共管理的過程中扮演著政治民主的捍衛(wèi)者、經(jīng)濟發(fā)展的促進者、公共服務(wù)的提升者、公共價值的維護者、社會穩(wěn)定的支持者的多種重要角色。這種政府與公民社會合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系,多元化的管理主體之間存在著極力依賴和互動的伙伴關(guān)系,其責任邊界具有相當?shù)哪：?。這種基于伙伴關(guān)系多元管理主體參與的公共管理是一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理,在這種公共管理網(wǎng)絡(luò)中政府扮演著“元治理”的角色。
一、從行政管理、公共行政到公共管理
行政管理、公共行政、公共管理,都是指對社會公共事務(wù)管理的活動,盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對象,但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對社會公共事務(wù)管理模式的角度去看,隨著時代的發(fā)展,行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統(tǒng)治、到治理的演進之路。在公私?jīng)]有區(qū)分、國家體系內(nèi)部缺乏合理分工的專制社會時代,行政就是政治的落實,其功能是依靠暴力和強制負責國家政務(wù)的推行,以維護統(tǒng)治者的利益;公共行政出現(xiàn)在私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域相分離、行政與政治相分離的現(xiàn)代社會,其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業(yè)化的文官制度統(tǒng)攬社會公共事務(wù),以實現(xiàn)統(tǒng)治者的統(tǒng)治利益和社會公共利益;公共管理則出現(xiàn)在公民社會自治能力與要求不斷擴展、市場機制不斷成熟與市場力量不斷壯大、政府獨攬公共事務(wù)的“不可治理性”危機日益加重的全球化和信息化時代,公共事務(wù)管理主體的多元化和管理方法的多樣性,適應(yīng)了當今時代公共事務(wù)日益復(fù)雜化及其管理民主化的客觀要求,體現(xiàn)了公共事務(wù)管理的“公共性”與“管理性”的有機統(tǒng)一,無論在合法性還是在社會資源方面,都為實現(xiàn)和增進公共利益開辟了新途徑。20世紀90年代以來由于公民社會的興起與壯大等原因,治理理論出現(xiàn)并發(fā)展起來。公共治理逐漸成為對社會公共事務(wù)管理的一種新模式,其的理念也逐漸成為了公共管理的新內(nèi)涵,同時,它也使公共管理進入了區(qū)別于行政管理、公共行政的新時代。
二、公民社會在公共管理中的雙重身份與多重角色
現(xiàn)時代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性,它是政府與公民社會對公共生活的一種合作管理,是公共權(quán)力向社會的一種回歸?，F(xiàn)時代的公共管理有賴于公民社會的自愿合作和其對權(quán)威的自覺認同。公民社會在公共管理中具有管理主體和管理對象的雙重身份,而且這種雙重身份在公共管理的過程中又以其各自的特征優(yōu)勢起著不可替代的重要作用。一方面,作為公共管理的主體,公民社會與政府一道對社會公共生活進行合作管理。在這個過程中,公民社會以它那種來自基層、靈活多樣的特性正好彌補了政府的種種不足和有限性,從而可以大大提升管理的效率和效果。同時,公民社會在與政府的合作過程中,能夠有更多的機會了解到政府的權(quán)力運行,從而可以起到對政府更有效的監(jiān)督作用。此外,在公共管理的過程中,健康有益的社會組織可以得到政府和社會更好的認可,這些組織以共同目標和信念把人們聚集到一起,在這個過程中人與人之間增強了彼此的信任、提升了公益精神,從而有利于社會資本的積累。另一方面,作為公共管理的對象,公民社會在參與管理的同時可以切身的感受到公共管理的效果,從而可以以公共管理接受者的身份對公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優(yōu)。其次,通過公民社會組織,公民在參與社會公共事務(wù)管理的同時又以普通社會成員的身份為政府增強了合法性。公共管理的過程也是公民社會完善的過程,公民社會的完善又可以促進更好的公共管理。公共管理最終是要推動社會的全面發(fā)展,作為當代公共管理的一支重要力量,公民社會以其特有的雙重身份在這個過程中又扮演著多重的重要角色,以其特有的價值訴求與功能表達影響著公共管理的成效。
第一,公民社會是政治民主的捍衛(wèi)者。公民社會的自主發(fā)展能有效的分割和制衡國家的權(quán)力,從而能有效的遏制公共權(quán)力的專斷傾向;公民社會可以為公民的利益表達提供多樣的表達形式和途徑,保障公民利益表達的通暢,從而提升民主政治的代表性與生命力;此外,公民社會對培育公民的民主參與意識具有積極的作用,能夠強化民主的社會基礎(chǔ)從而推動社會民主的發(fā)展。
第二,公民社會是經(jīng)濟發(fā)展的促進者。公民社會是一個以契約、法制、自由、平等、競爭為價值準則的社會,這為市場經(jīng)濟的運行提供了良好的市場環(huán)境。此外,公民社會中的工會、行業(yè)協(xié)會等團體組織可以起到規(guī)范行業(yè)行為、穩(wěn)定經(jīng)濟秩序的作用。
第三,公民社會是公共服務(wù)的提升者。由于公共需要的多樣性和政府的有限性,政府并不能為社會做好所有的公共服務(wù)。而以第三部門為核心的公民社會因其具有來自基層、靈活多樣的特征和其“去私存公、取私為公”的“非營利”特性以及其服務(wù)社會、自助自主的公共精神,使之恰好成為公民參與公共服務(wù)的良好渠道,并能有效彌補政府在公共服務(wù)上的缺限和不足,公民社會組織可以通過委托承包、志愿服務(wù)、自助服務(wù)等方式和途徑,去做那些政府未做、不想做或不宜做但卻符合大眾需求的公共服務(wù),從而使社會公共服務(wù)的水平大大提升。
第四,公民社會是公共價值的維護者。與其他領(lǐng)域一樣,公共生活領(lǐng)域同樣存在著對善的追求。公共生活領(lǐng)域的善就是公共價值,它包括公民對公共生活的態(tài)度、責任與義務(wù),對他人的尊重與關(guān)愛,對社會正義的維護以及公民的公益思想與修養(yǎng)。公共管理的核心是為了增進人類的公共利益和福祉,這實際上就包含了對公共價值的追求:公民社會是公共管理的對象,它同時又是公共管理的主體構(gòu)成之一,公民社會的精神與價值必然會影響到公共管理的目標和價值。公民社會所倡導(dǎo)的諸如參與、友愛、信任、互惠、寬容、合作、平等、公正、開放、多元等價值理念,對于維拼良好的公共價值具有重要的作用。
第五,公民社會是社會穩(wěn)定的支持者。公民社會能夠在個人和社會之間提供一種有益的中介結(jié)構(gòu)。通過這一中介結(jié)構(gòu),它可以為不同的群體和階層的利益訴求提供表達途徑,同時又可以對他們的利益訴求進行整合;通過這一結(jié)構(gòu),它還可以為社會成員提供寬松的活動空間,滿足他們多樣性的愿望要求,同時這一中介結(jié)構(gòu)還起到了排解社會怨氣、釋放社會壓力的作用?？梢哉f公民社會是一個社會和諧發(fā)展的“穩(wěn)定器”、“緩沖器”和“調(diào)節(jié)器”。
三、公共管理;政府與公民社會的合作管理
公共管理是政府與公民社會對公共社會生活的一種合作管理,在這種管理模式中,政府與公民社會之間應(yīng)是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作關(guān)系,通過協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和共同目標等方式對公共事務(wù)實施管理。具體來講,這種政府與公民社會合作管理模式下的公共管理可以從以下幾點進行認識。
第一,公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。政府并非公共管理的唯一主體,除此之外,私營部門、第三部門等公民社會組織在公共事務(wù)的管理中也扮演著重要角
色,它們在介于市場經(jīng)濟與公共部門之間的“社會經(jīng)濟”領(lǐng)域內(nèi)積極活動并依靠自身資源參與管理共同關(guān)切的社會事務(wù),在某些領(lǐng)域,公民社會組織甚至比政府擁有更大的優(yōu)勢。公共管理主體可以是公共部門,也可以是私營部門,可以是第三部門,還可以是三者多種形式的合作。這正如著名的治理理論研究者斯托克指出的那樣;“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn),政府并不是國家惟一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認可,就都可能成為在各個不同層面上的權(quán)力中心?！?
第二,公共管理的責任邊界具有相當?shù)哪：浴９补芾碡熑芜吔绲哪：员憩F(xiàn)為許多民營部門向傳統(tǒng)公共領(lǐng)域的進軍,公共領(lǐng)域和市場領(lǐng)域的區(qū)分已不像以前那樣明顯。在市場和公共部門之間被稱之為“社會經(jīng)濟”的領(lǐng)域中,涌現(xiàn)了所謂非營利組織、志愿團體、社區(qū)企業(yè)、合作社、社區(qū)互助組織等大量公民社會組織,它們在社會中的作用和影響越來越大。伴隨著這些公民社會組織能夠滿足多方需要,解決社會問題而無需運用政府資源和權(quán)威的優(yōu)勢日益顯現(xiàn)以及傳統(tǒng)上由政府執(zhí)掌的部分公共管理權(quán)向這些非政府組織的轉(zhuǎn)移,傳統(tǒng)上法律和制度規(guī)定由政府承擔的公共管理責任便呈現(xiàn)出交由非政府組織和個人來承擔的趨勢。
第三,多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動的伙伴關(guān)系。多元化的公共管理主體之間存在著一種權(quán)力依賴關(guān)系,因為這些公共管理主體“不論是公共部門還是私人部門,沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態(tài)、多樣性問題所需要的全部知識與信息,也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應(yīng)用所有有效的工具”,電們必須相互依賴,進行談判和交易,在實現(xiàn)共同目標的過程中實現(xiàn)各自的目的。正是由于公共管理主體之間存在著這種權(quán)力依賴的關(guān)系,所以公共管理的過程便呈現(xiàn)為一種互動的過程。在這種互動的過程中,各個公共管理主體之間建立了各種各樣的合作伙伴關(guān)系。
第四,公共管理是多元化公共管理主體基于伙伴關(guān)系進行的一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理。多元化的公共管理主體及其相互間的權(quán)力依賴與合作伙伴關(guān)系以及其中的協(xié)商、談判和交易機制,最終必然會推動公共管理向自治自主的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。在這種網(wǎng)絡(luò)化公共管理系統(tǒng)中,參與公共管理的各方主體為了獲得他人的支持和幫助而必須放棄自己的部分權(quán)利,對于社會組織和個人來說放棄的是部分經(jīng)濟自主權(quán),對于政府而言放棄的是部分行政強制權(quán)。這些公共管理主體依靠自己的優(yōu)勢和資源,通過對話以增進理解,樹立共同的目標并相互信任,建立短期、中期和長期的合作關(guān)系以減少機會主義,相互鼓勵并共同承擔風險,最終建立一種公共事務(wù)的管理聯(lián)合體。這種網(wǎng)絡(luò)化公共管理的特征不再是監(jiān)督,而是自主合作;不再是集權(quán),而是權(quán)力在縱向和橫向上的同時分散;不再是追求一致和普遍性,而是追求多元化和多樣性基礎(chǔ)上的共同利益。
第五,公共管理主體中的政府在社會公共管理網(wǎng)絡(luò)中扮演著“元治理”的角色。在社會公共管理網(wǎng)絡(luò)中,雖然政府不具有最高的絕對權(quán)威,但是它卻承擔著建立指導(dǎo)社會組織行為主體的大方向和行為準則的重任,它被視為“同輩中的長者”,特別是在那些基礎(chǔ)性工作中,政府仍然是公共管理領(lǐng)域最重要的行為主體。
摘要:新公共管理最核心也是最重要的思想是使公共服務(wù)部門的服務(wù)積極性能夠得到提高,促使他們產(chǎn)生動力,進而以公民為公共服務(wù)的對象,根據(jù)公民的需求和相關(guān)的支付能力來提供服務(wù)。在市場經(jīng)濟占據(jù)主導(dǎo)地位的今天,除了注重經(jīng)濟效益的提高,企業(yè)越越來越注重管理的重要性。而新公共管理在企業(yè)管理中的作用也收到各個企業(yè)乃至社會的關(guān)注。本文就此以“新公共管理對于企業(yè)管理的影響探析”為主題,提出新公共管理的基本理論構(gòu)成;經(jīng)濟全球化、信息技術(shù)革命對企業(yè)管理的影響;新公共管理在企業(yè)發(fā)展中起到的影響作用。
關(guān)鍵詞:新公共管理;企業(yè)發(fā)展;影響;優(yōu)化
新公共管理(new public mamgemem,NPM)是自20世紀80年代以來,在英、美等西方國家的盛行的一種新的公共行政理論和管理模式,同時也是近年來指導(dǎo)西方等國家行政改革的主體思想之一。其由理論基礎(chǔ)、核心價值與思想、操作規(guī)則與手段三個層次構(gòu)成。新公共管理的核心在于:強調(diào)要優(yōu)先發(fā)揮經(jīng)濟的的價值、強調(diào)市場機能的重要性、強調(diào)要大規(guī)模的使用企業(yè)管理哲學與技術(shù)、強調(diào)要形成以顧客為導(dǎo)向的行政風格。
一、新公共管理的基本理論構(gòu)成
首先,新公共理論和傳統(tǒng)的公共行政的基本構(gòu)成要素不同。傳統(tǒng)的公共行政的基礎(chǔ)理論是在威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論基礎(chǔ)上形成的,而新公共理論的支撐點是建立在現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營企業(yè)管理理論方法之上的。
其次,新公共理論最重要的核心內(nèi)容是引入了競爭機制,更加注重公共服務(wù)的效率、效果、質(zhì)量以及產(chǎn)生的結(jié)果;強化國家核心的戰(zhàn)略能力,實現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置,提高公共資源的使用功效,引導(dǎo)國家對外界的變化和不同利益的需要作出自主、靈活的反應(yīng)。
再次,新公共理論強調(diào)價值規(guī)律的作用,以市場為導(dǎo)向,對政府和公眾關(guān)的關(guān)系進行重塑。倡導(dǎo)政府改變以往發(fā)號施令的權(quán)威官僚機構(gòu)的形象,應(yīng)該懷著以人為本的理念提供服務(wù),不以盈利為目的,對經(jīng)濟資源進行合理的調(diào)動和配置,使其發(fā)揮更大的作用,使公眾成為最終的利益最大的獲得者。
二、新公共管理對于企業(yè)管理的影響分析
1.新公共管理中的經(jīng)濟全球化、信息技術(shù)革命理念對企業(yè)管理的影響
新公共管理中的經(jīng)濟全球化、信息技術(shù)革命新理念,要求企業(yè)轉(zhuǎn)變以往單調(diào)死板的管理模式,尋求新的適合市場需求的管理理念與機制為企業(yè)注入活力。而新公共管理體制恰恰迎合了市場下的企業(yè)改革需求。
全球化使得各國企業(yè)無法避免地參與到國際競爭舞臺當中,與諸多外國、跨國公司在同一平臺上展開角逐和競爭。顯然,企業(yè)面臨的壓力比以往更大,因此,他們就必須面向市場,以市場的需要和客戶的要求為導(dǎo)向,對企業(yè)內(nèi)部的組織管理和人事管理決策進行不斷的調(diào)整,從而達到降低生產(chǎn)投入成本,提高產(chǎn)品質(zhì)量和市場占有率,實現(xiàn)服務(wù)強有力的競爭的目的。新公共管理引入市場機制的理念,符合企業(yè)生存和發(fā)展的需求,進而能夠通過對企業(yè)管理體制的完善提高企業(yè)的競爭水平,這符合企業(yè)當前和長遠利益的要求。
信息技術(shù)的變革也對企業(yè)管理產(chǎn)生了重大的影響。日新月異的計算機和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使得信息無需通過傳統(tǒng)介質(zhì)就可以進行傳播和儲存,大量的中間管理層次就可以被裁減,企業(yè)本身具備的金字塔型的組織結(jié)構(gòu)就可以變“扁”變“瘦”,這也就是大家通常所說的組織機構(gòu)扁平化。新公共管理蘊含的內(nèi)涵能夠為企業(yè)實現(xiàn)機構(gòu)扁平化提供充實的理論依據(jù),用該理論來指導(dǎo)實踐,完成企業(yè)的管理體制改革變不是一個泛泛而談的空洞概念,而是切切實實的能夠?qū)崿F(xiàn)的實踐活動。
2.新公共管理對企業(yè)發(fā)展中的影響
傳統(tǒng)公共行政模式下的人事管理體制十分僵硬,而新共共管理體制則很好的解決了這一缺陷和不足帶來的問題,它更為重視人力資源管理的重要性,注重企業(yè)在人員錄用、任期、工資及其他人事管理一節(jié)上的靈活性的提高。傳統(tǒng)的企業(yè)機構(gòu)組織機械化,比較封閉,上下級之間等級過于明顯,管理相互制約,部門安排不靈活,降低了企業(yè)效率。而新公共管理模式則能在一定程度上彌補傳統(tǒng)管理模式的不足之處。這樣以來,既對企業(yè)人事制度的管理注入了新的理念,又在實踐上減輕了由機構(gòu)龐大的帶來的弊端,優(yōu)化了企業(yè)的人才和經(jīng)濟資源的配置,實現(xiàn)了企業(yè)的雙重發(fā)展,新公共管理在企業(yè)發(fā)展中的影響是必不可少的。新公共管理從組織行為上倡導(dǎo)新的倫理觀,強調(diào)“顧客至上”,改變了傳統(tǒng)公共模式下的企業(yè)與社會之間的關(guān)系,強調(diào)了企業(yè)的服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向,應(yīng)增強對社會公眾需要的響應(yīng)力。
綜合所述,在全球化和信息化的大背景下,通過新公共管理理念來對企業(yè)實施管理,能夠減少對組織管理層次的過分依賴,通過對行政管理層次的減少,對冗余人員的裁減進而使企業(yè)辦事機構(gòu)得到精簡,最后建立起一種不僅管理層次少、而且管理幅度大的新的組織機構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)一方面減少了行政層次,另一方面又增寬了管理幅度,組織成員的積極性因而能夠最大程度的調(diào)動。從企業(yè)內(nèi)部來看,信息暢通,準確性高不易失真,縮短了決策執(zhí)行時間;管理成本降低,辦事效率能夠得到大幅度提高。從企業(yè)外部來看,這種管理體制上的革新帶來的無形資產(chǎn)能夠幫助企業(yè)更好的樹立自身的形象,擴大影響力,在激烈的市場競爭贏得一席之地。
此外,企業(yè)還需根據(jù)自身情況將新公共管理進行創(chuàng)新,大膽嘗試,建立和完善自己的管理體制。
