發(fā)布時(shí)間：2022-07-04 09:21:07
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了1篇的淺談公共管理模式樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
[摘 要] 建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共管理體制,需要?jiǎng)?chuàng)新政府管理模式。實(shí)現(xiàn)政府管理模式創(chuàng)新的前提是樹立全新的管理理念,重點(diǎn)是大力推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。
[關(guān)鍵詞] 政府管理模式; 公共管理體制; 政府職能
當(dāng)前,我國改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段,如何建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共管理體制,是我國在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期急需解決的重大問題。其中,深化政府改革的核心,是從政府管理模式創(chuàng)新入手,去推進(jìn)公共管理體制的轉(zhuǎn)變和完善。
一、政府管理模式創(chuàng)新的方向
建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng),與社會(huì)主義民主政治相配套,行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府管理體制,需要對政府管理模式進(jìn)行改革和創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)政府管理模式的四個(gè)轉(zhuǎn)變。
第一,由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的管制型政府向市場經(jīng)濟(jì)條件下的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,是近年來各級(jí)政府在深化行政體制改革中確定的一個(gè)目標(biāo)選擇,同時(shí)這也是政府管理模式創(chuàng)新的根本所在。按照產(chǎn)業(yè)分類,政府是第三產(chǎn)業(yè)部門,屬于服務(wù)領(lǐng)域,因此,各級(jí)政府的首要職責(zé)就是提供服務(wù)。服務(wù)型政府本質(zhì)上是社會(huì)本位、民本位,政府管什么不管什么,都要從社會(huì)和公民的需要出發(fā),并以此作為政府職能定位的依據(jù)。它與傳統(tǒng)的以官本位、權(quán)力本位為特征的管制型政府相比較,是兩種不同的管理理念和管理方式。政府公共部門與社會(huì)公眾之間,由治理者與被治理者之間的關(guān)系變?yōu)楣卜?wù)的提供者與消費(fèi)者、顧客之間的關(guān)系。社會(huì)公眾成了政府服務(wù)的對象,是公共服務(wù)的消費(fèi)者和顧客,從而使根據(jù)社會(huì)公眾的需要提供公共服務(wù)成了政府公共行政的應(yīng)有之義。
第二,由全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,高度集權(quán)的政府管理形態(tài)不僅極大地壓制了非政府力量參與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管理,而且導(dǎo)致政府職能龐雜、機(jī)構(gòu)臃腫、成本高昂、效率低下,存在很多管理盲區(qū),容易誘發(fā)行政權(quán)力腐敗。政府管理中長期存在的越位、缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象,根本原因就在于此。公共管理的內(nèi)涵在于其高度的社會(huì)性和公共利益最大化。具體實(shí)現(xiàn)形式就是由政府的單一管理轉(zhuǎn)向社會(huì)共同治理。公共權(quán)力的壟斷被打破,公共事務(wù)的管理主體呈現(xiàn)出多元化的趨勢。社會(huì)組織及公眾對公共事務(wù)管理活動(dòng)的廣泛參與,主要表現(xiàn)在其對政府決策的影響,通過立法、司法機(jī)構(gòu)對政府行為的約束以及通過各種渠道對政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等,促進(jìn)政府在公共服務(wù)質(zhì)量上的提高,增強(qiáng)各自在公共管理中的獨(dú)特作用。而政府管理的重點(diǎn)則放在維護(hù)市場秩序和創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境上,具體而言主要是三個(gè)方面:制定市場規(guī)則,維護(hù)市場秩序,創(chuàng)造平等競爭的環(huán)境;依靠經(jīng)濟(jì)和法律手段,保證經(jīng)濟(jì)總量關(guān)系的基本平衡,優(yōu)化與提升經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),提升社會(huì)就業(yè)水平;組織公共產(chǎn)品生產(chǎn),發(fā)展公共事業(yè),提供公共服務(wù),建立公共保障。通過權(quán)力下放和讓渡,使政府管理的效能進(jìn)一步提高,同時(shí)也促進(jìn)社會(huì)發(fā)展更加和諧。
第三,由權(quán)力型政府向責(zé)任型政府轉(zhuǎn)變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期權(quán)力高度集中的行政體制下,政府權(quán)力與責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié)和失衡,強(qiáng)調(diào)權(quán)力配置而忽視追究責(zé)任,重視權(quán)力行使而忽視承擔(dān)責(zé)任。權(quán)力和責(zé)任的不對等造成嚴(yán)重的集權(quán)主義、官僚主義和形式主義,政府權(quán)力滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的每一個(gè)領(lǐng)域,而且由于缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制,造成權(quán)力的濫用和行政資源的浪費(fèi)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主化進(jìn)程的推進(jìn),計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的直接命令式的管理顯然不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,把政府活動(dòng)和行為規(guī)范到現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代民主法治的范圍之內(nèi)成為時(shí)展的必然要求。各級(jí)政府必須建立責(zé)任制,使其各就其位,各負(fù)其責(zé),各盡其職。大力推行政務(wù)公開,增強(qiáng)政府管理的透明度,把行政行為放在公眾的監(jiān)督之下,使公共權(quán)力不僅在權(quán)力制約機(jī)制內(nèi)得到監(jiān)督,而且必須接受整個(gè)社會(huì)的普遍監(jiān)督和普遍制約。
第四,由人治型政府向法治型政府轉(zhuǎn)變。建設(shè)法治政府,是要確立法律的至上地位,將法律所確定的秩序關(guān)系引入私人領(lǐng)域和政府領(lǐng)域。在國際交往中自覺將政府行為納入WTO規(guī)則的軌道,自覺按規(guī)則行事。按法治化的要求,政府必須調(diào)整行為理念和行為模式,在遵守和履行世貿(mào)組織法的規(guī)則和義務(wù)時(shí),推進(jìn)政府自身法治化的進(jìn)程。
二、政府管理模式創(chuàng)新需要樹立全新的管理理念
第一,樹立公共管理理念。“新公共管理”核心要義在于公共性,突出強(qiáng)調(diào)管理主體的多元化,管理導(dǎo)向的社會(huì)化,公共服務(wù)的市場化等新的觀念。特別是“企業(yè)化政府”概念的提出,政府把服務(wù)的對象重新界定為顧客,讓顧客有所選擇;政府下放權(quán)力,積極采取參與式的管理;政府寧可要市場機(jī)制而不是官僚主義機(jī)制;政府關(guān)注的中心并不簡單是提供公共服務(wù),而且也向公營、私人和志愿服務(wù)各部分提供催化劑,使之行動(dòng)起來解決面臨的問題。當(dāng)前,我國明確提出要把政府職能轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)上來,并特別強(qiáng)調(diào)要更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù),體現(xiàn)了與公共管理導(dǎo)向的一致性,同時(shí)也明確了政府管理創(chuàng)新的總體方向。
第二,樹立充分競爭理念?！靶鹿补芾怼敝鲝堄檬袌龅牧α縼砀脑煺?在公共部門中引入市場機(jī)制,在公共部門與私人部門之間、公共部門機(jī)構(gòu)之間展開競爭,以縮小政府規(guī)模,提高公共物品及服務(wù)供給的效率。將企業(yè)管理原則引入政府管理,進(jìn)行“政府再造”,促進(jìn)政府管理創(chuàng)新,是提高政府管理效能的重要途徑。在公共物品和服務(wù)的提供上采用市場的方法(合同承包、、拍賣、招標(biāo)等),并在公共機(jī)構(gòu)以及政府組織中確立節(jié)約成本和提高效益的激勵(lì)機(jī)制,對正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國政府管理體制來說,具有非常積極的借鑒意義。
第三,樹立注重效率理念。追求效率是政府管理改革的重要目標(biāo)之一。與傳統(tǒng)公共行政追求效率原則不同,新公共管理以追求“三E”(即經(jīng)濟(jì)、效率和效益)為目標(biāo),實(shí)現(xiàn)從效率優(yōu)位向績效優(yōu)位轉(zhuǎn)移。因此,公共行政的目的,就是對各種資源加以最有效能的利用,使公共計(jì)劃得以最迅速、最經(jīng)濟(jì)、最圓滿地被完成。政府是否高效運(yùn)作,一直是判斷一個(gè)公共管理體系是否優(yōu)良的標(biāo)準(zhǔn),也是判斷政府是否負(fù)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。高效率和高績效意味著公共部門能夠充分地利用各種資源實(shí)現(xiàn)管理的目標(biāo),意味著公共部門和公共管理者要重視金錢的價(jià)值、時(shí)間的價(jià)值、結(jié)果的價(jià)值和服務(wù)的價(jià)值。
第四,樹立以人為本協(xié)調(diào)發(fā)展理念。以人為本是政府管理制度創(chuàng)新的靈魂。制度文明,本質(zhì)上是如何善待人類自己,如何尊重人、為多數(shù)人服務(wù)。為增強(qiáng)國力服務(wù),為經(jīng)濟(jì)主體服務(wù),為民眾服務(wù),這是制度創(chuàng)新的方向。黨的十六屆三中全會(huì)提出了全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀,標(biāo)志著我們黨執(zhí)政理念更趨理性,也使政府管理的目標(biāo)更為明確。
三、政府管理模式創(chuàng)新的重點(diǎn)是大力推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變
按照公共管理和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,政府的行政方式既要充分運(yùn)用各種法律、制度、規(guī)章來調(diào)整各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動(dòng),同時(shí)要 綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和必要的行政手段管理社會(huì)事務(wù),提供公共服務(wù),由“行政——控制型”向“規(guī)則——服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。政府職能范圍和內(nèi)容要進(jìn)行調(diào)整和改革,主要是解決政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系,轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能。其目的在于,充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,更好地滿足社會(huì)公眾的物質(zhì)和精神需求。
在計(jì)劃體制下,政府管了許多“不該管、管不了、管不好”的事,造成職能“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”,因此,必須對政府權(quán)力和社會(huì)權(quán)利進(jìn)行重新配置,對政府內(nèi)部職能進(jìn)行重新設(shè)置,對政府職能行使方式進(jìn)行重新界定,使政府職能實(shí)現(xiàn)“歸位”、“到位”和“補(bǔ)位”。政府職能轉(zhuǎn)變的根本要求是承認(rèn)政府權(quán)力的有限性,還權(quán)于社會(huì),還權(quán)于市場,還權(quán)于公民,改變過去政府包攬一切的做法,把政府的某些職能轉(zhuǎn)移到民間,由非政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織承擔(dān)。拋棄過去那種全能型政府管理模式,由微觀干預(yù)的管理方式向宏觀調(diào)控的管理方式轉(zhuǎn)變,把政府的決策職能和管理職能分開,把決策職能置于政府職能的中心位置,將執(zhí)行職能更多地交由社會(huì)其他權(quán)力主體承擔(dān)。為此,政府應(yīng)著力培育多元化的社會(huì)活動(dòng)主體,為社會(huì)中介組織的健康發(fā)展提供各種制度保障。同時(shí),為了提高公共服務(wù)質(zhì)量,政府還應(yīng)積極引入競爭機(jī)制,讓更多的私營部門和非政府組織參與公共服務(wù)的供給,促使政府組織節(jié)約成本,以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效益。
總之,政府管理模式創(chuàng)新,是一個(gè)浩大的系統(tǒng)工程,是一個(gè)漸進(jìn)的歷史過程,也是推進(jìn)公共管理體制轉(zhuǎn)變和完善的重要路徑。
論文關(guān)鍵詞:新公共管理 責(zé)任機(jī)制 管理責(zé)任 政府改革
論文摘要:政府責(zé)任機(jī)制的改變是傳統(tǒng)行政管理模式向新公共管理模式轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)。在新公共管理責(zé)任機(jī)制中行政部門的管理責(zé)任上升并成為主導(dǎo)責(zé)任，它關(guān)注的是管理結(jié)果和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及管理者對此負(fù)有的個(gè)人責(zé)任，同時(shí)加入了行政系統(tǒng)對公民的直接責(zé)任，而官僚系統(tǒng)的政治責(zé)任則不像以往那么突出，管理者與政治家之間形成了更加靈活而緊密的關(guān)系。在這種新的責(zé)任機(jī)制框架下，公共管理在實(shí)踐中形成了績效管理、引人市場、顧客至上等多種靈活有效的管理方式與技術(shù)。因此，從責(zé)任機(jī)制的轉(zhuǎn)變與構(gòu)建來把握新公共管理對于我國行政體制改革的研究及實(shí)踐具有重要意義。
20世紀(jì)70年代以來，新公共管理運(yùn)動(dòng)在西方國家掀開了政府改革的新篇章。針對傳統(tǒng)公共行政模式下官僚體制的僵化、低效等種種弊端，新公共管理從多元、民主的現(xiàn)代社會(huì)沖豁正出發(fā)，借鑒私營部門的成功經(jīng)驗(yàn)為政府量身裁制了一套全新管理模式。政府運(yùn)作模式轉(zhuǎn)向新公共管理的過程從根本上說在于責(zé)任機(jī)制的改變和再造。作為官僚系統(tǒng)運(yùn)行的根本動(dòng)力和約束，責(zé)任機(jī)制成為研究和把握新公共管理的一個(gè)重要視角。下面將退封丈對政府責(zé)任機(jī)制的轉(zhuǎn)換和建構(gòu)研究來深人而全面到斷垂析新公共管理模式。
一、傳統(tǒng)公共行政到新公共管理的資任機(jī)制轉(zhuǎn)變
上世紀(jì)70年代以來.新公共管理興起并日益成為傳統(tǒng)公共行政的替代物。傳統(tǒng)的公共行政模式是在工業(yè)發(fā)展的特殊時(shí)期應(yīng)運(yùn)而生的，其體系和技術(shù)都與早期的工業(yè)年代相吻合;常規(guī)的等級(jí)制和政治與行政的分離是其突出特征，也反映著傳統(tǒng)公共行政模式的責(zé)任機(jī)制。然而，這種傳統(tǒng)模式在今天表現(xiàn)出的僵化、低效使其不能再有效發(fā)揮作用了。
休斯曾把公共部門的責(zé)任歸結(jié)為兩種相關(guān)的責(zé)任機(jī)制:政治責(zé)任與官僚或管理責(zé)任。第一種是選舉產(chǎn)生的政府對選民的責(zé)任;第二種則主要表明官僚制組繆拐寸選舉產(chǎn)生的政府的責(zé)任。以此來審視傳統(tǒng)公共行政模式，就會(huì)發(fā)現(xiàn)它在今天力不從心的根源:沒有明顯的指向結(jié)果的管理責(zé)任，政治責(zé)任也是間接的、含混的。
傳統(tǒng)的公共行政理論在政黨分贓之弊的解決對策中形成了政治—行政二分原則，引門色其作為要永久堅(jiān)持的理論基礎(chǔ)。由此，傳統(tǒng)官僚制要求行政獨(dú)立于特定的政治范圍之外。官僚制組織僅僅是在政策方面給政治領(lǐng)袖提供建議，并且盡可能地代表政治領(lǐng)袖管理其擁有的各項(xiàng)資源。這樣，行政部門的責(zé)任鏈走向便表現(xiàn)為公務(wù)員通過各個(gè)部門的等級(jí)結(jié)構(gòu)，在技術(shù)上對政治領(lǐng)袖負(fù)責(zé)，并最終對人民負(fù)責(zé)。此外，傳統(tǒng)公政責(zé)任機(jī)制假設(shè)，作為政治官員活動(dòng)領(lǐng)域的政策事務(wù)與留待公務(wù)員完成的行政事務(wù)是可以嚴(yán)格區(qū)分開來的;實(shí)際上公務(wù)員是中立的、匿名的，且與任何特定政策無關(guān)，因此，只有政治官員才真正負(fù)責(zé)任。
不難看出，傳統(tǒng)公共行政模式下官僚系統(tǒng)的政治責(zé)任是模糊不清的。民主政治要求官僚系統(tǒng)必須對公民負(fù)責(zé)，然而傳統(tǒng)公共行政模式下的官僚體系只有通過政治領(lǐng)導(dǎo)人而間接地對公民負(fù)責(zé)，也就是說，由于官僚系統(tǒng)直接對政治領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，行政者的行動(dòng)也就成為政治領(lǐng)導(dǎo)的行動(dòng)，因此選民通過投票選舉政治領(lǐng)導(dǎo)人來評寸古政治方面和官僚方面的能力。傳統(tǒng)官僚制的政治責(zé)任機(jī)制實(shí)質(zhì)上振當(dāng)恿過某種政治制度把官僚系統(tǒng)和公民最終聯(lián)系起來，這種對公民責(zé)任的間接性是其政治責(zé)任模糊含混的根源所在。
傳統(tǒng)模式下的行政責(zé)任機(jī)制被認(rèn)為是一種“范圍較窄的責(zé)任”，“在這種機(jī)制中，雖然由誰最終負(fù)責(zé)是很明確的，但這種責(zé)任是對錯(cuò)誤，而非對成就而言的。傳統(tǒng)的公共行政要求公務(wù)員準(zhǔn)確無誤地貫徹執(zhí)行既定政策，在行政“習(xí)卜政治化”的原則下，這也是對公務(wù)員的唯一要求及衡量標(biāo)準(zhǔn)。這種激勵(lì)使得“照章辦事”比取得成果重要，必然導(dǎo)致官僚系統(tǒng)中“不求無功，但求無過”的消極作風(fēng)的盛行。另外，由于嚴(yán)格的等級(jí)制和命令一一一月民從模式，行政者可能以沒有下達(dá)命令或命令不清楚為由逃避責(zé)任，特別是個(gè)人的責(zé)任。在此，傳統(tǒng)官僚體系的僵化、低效等弊病也就容易解釋了。
傳統(tǒng)公共行政模式的責(zé)任機(jī)制存在的缺陷使其不能在今天的社會(huì)中有效運(yùn)行、發(fā)揮應(yīng)有作用，也成為采用管理主義模式的主要原因。新公共管理以管理主義、經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇理論為基礎(chǔ)，試圖用適合當(dāng)代社會(huì)的一系列全新.構(gòu)建一套根本不同于以往的公共管理模式，來代替漏洞百出、力不從心的傳統(tǒng)官僚機(jī)制，這些理念包括:公務(wù)員被假定為具有經(jīng)濟(jì)利益動(dòng)機(jī);私營部門的靈活管理為政府部門提供了經(jīng)驗(yàn);政治與行政不可分離;在從行政到管理的理論變化中，一個(gè)關(guān)鍵的區(qū)別是，行政是執(zhí)行指令，而管理是獲取結(jié)果并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
要全面理解新公共管理，應(yīng)從其責(zé)任機(jī)制的更新與構(gòu)建人手。這一變革的突出特點(diǎn)就是行政系統(tǒng)的管理責(zé)任上升并成為了行政組織的主導(dǎo)責(zé)任。也就是說，在完成政治領(lǐng)導(dǎo)制定的戰(zhàn)略目標(biāo)時(shí)，官僚組織需要負(fù)的是管理責(zé)任而非政治責(zé)任;雖然在對政策目標(biāo)的分解和細(xì)化中公務(wù)員常常要參與政策制定并監(jiān)督目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，下旦這一過程也被視為公務(wù)員指向戰(zhàn)略目標(biāo)的一系列管理過程，他們在其間的責(zé)任也就更多地表現(xiàn)在管理方面。所以，新公共管理模式的顯著變化就在于關(guān)注重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和管理者對結(jié)果所負(fù)的個(gè)人責(zé)任。
從本質(zhì)上說，行政是指聽從指令，而管理則是實(shí)曬勝吉果。既然管理責(zé)任成為官僚組織的主導(dǎo)責(zé)任，那么它的一切行為責(zé)任就集中在對結(jié)果的實(shí)現(xiàn)上了。新公共管理并不認(rèn)為實(shí)現(xiàn)某結(jié)果有一條最好的途徑，管理者在被賦予責(zé)任之前也就沒有被告知如何獲得結(jié)果。決定工作方式是管理者的一個(gè)職責(zé)，如果沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)，管理者對此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。這意味著公務(wù)員的角色已從行政者變?yōu)楣芾碚?，他可以綜合運(yùn)用計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等多種方式來更好地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。于是，新公共管理下官僚組織的運(yùn)作模式及公務(wù)員職能都比傳統(tǒng)的公共行政模式有了根本性的擴(kuò)展與轉(zhuǎn)變。
阿利森右少付公共管理的某些刃乙點(diǎn)進(jìn)布予綜合的基礎(chǔ)上歸結(jié)出了“管理的一般職能”，主要是三個(gè)方面:戰(zhàn)略、管理內(nèi)部構(gòu)成因素和管理夢卜部構(gòu)成因素。其中“戰(zhàn)略”又可劃分為:(1)確定(組織的)目標(biāo)和重點(diǎn)(以對外部環(huán)境和組織能力的預(yù)測為依據(jù));(2)設(shè)針也展作討戈蛆以實(shí)現(xiàn)所定目標(biāo)?！肮芾韮?nèi)部構(gòu)成要素”包括:(1)人員的組織和調(diào)配;(2)人事指揮和人事管理制度;(3)控制績效?！肮芾硗獠繕?gòu)成要素”有: (1)與組織的“外部”單位協(xié)調(diào)關(guān)系(它們服從于同一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān));(2)與獨(dú)立的組織協(xié)調(diào)關(guān)系;(3)與新聞媒介和公眾協(xié)調(diào)關(guān)系。
管理的自由性與靈活性使公務(wù)員能因地制宜、因時(shí)制宜地積極發(fā)揮能動(dòng)性，找到完成目標(biāo)的最佳或最適宜方式，出色地完成目標(biāo)。像企業(yè)家一樣發(fā)揮自身的創(chuàng)造性，把資源從生產(chǎn)率和產(chǎn)出較低的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方，達(dá)到優(yōu)化配置原本十分有限的政府資源，使得在稅收不變的情況下，提供更多更有效的公共服務(wù)。很明顯這種指向結(jié)果的管理責(zé)任鼓勵(lì)官僚組織內(nèi)的創(chuàng)新意識(shí)、效率和成本意識(shí)，也就是運(yùn)用私營部門的成功經(jīng)驗(yàn)來改善公共部門的運(yùn)作和績效。
在注重結(jié)果的同時(shí)，管理責(zé)任還強(qiáng)調(diào)“誰對結(jié)果負(fù)責(zé)”，也就是公務(wù)員對結(jié)果的個(gè)人責(zé)任?？梢哉f這種個(gè)人負(fù)責(zé)機(jī)制是公務(wù)員成為管理者的基礎(chǔ)和前提，因?yàn)橹^織寸結(jié)果負(fù)責(zé)誰就有權(quán)選擇管理方式。同時(shí)這也是公務(wù)員積極工作、爭創(chuàng)業(yè)績，同時(shí)努力減少和避免失誤的有效激勵(lì)。個(gè)人負(fù)責(zé)的責(zé)任機(jī)制包含對出色實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)和未實(shí)現(xiàn)或達(dá)到預(yù)期目的的個(gè)人責(zé)任追究和懲罰機(jī)制。由此引申出的“責(zé)任管理”更是以往官僚行政中消極懈怠，“不求有功，但求無過”等思想的克星。英國曾對政府責(zé)任機(jī)制進(jìn)行過一系列改革，富爾頓報(bào)告認(rèn)為責(zé)任管理就是要“使個(gè)人和單位對已得到盡可能客觀評價(jià)的績效負(fù)責(zé)”，它的實(shí)現(xiàn)依賴于“在政府部門內(nèi)部確認(rèn)或建立責(zé)任單位一這些單位的產(chǎn)出能夠被盡可能客觀地加以考核，同時(shí)，這些單位中的個(gè)人則可以個(gè)人的名義對自己的績效負(fù)責(zé)。
可以說，新公共管理責(zé)任機(jī)制的楊:就是公務(wù)員的管理責(zé)任。在這一機(jī)制下，公共管理者應(yīng)為自己的行為及所屬機(jī)構(gòu)的行為負(fù)責(zé)任，在政策執(zhí)行中他們不能以所有行動(dòng)應(yīng)是政治責(zé)任為由而否認(rèn)他們自己的職責(zé)。這一點(diǎn)對于責(zé)任追究和功績獎(jiǎng)勵(lì)來說是十分重要的，同時(shí)也是新公共管理在責(zé)任機(jī)制方面比傳統(tǒng)公共行政模式的進(jìn)步之處。表面上看強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的管理責(zé)任仿佛會(huì)降低整個(gè)行政系統(tǒng)的政治責(zé)任，同時(shí)也減少了政治領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。事實(shí)上，管理責(zé)任的上升并不提多寸政治責(zé)任的削減，而是使政府責(zé)任得以明晰化。傳統(tǒng)行政機(jī)制下，政治官員在為其所主管的部門承擔(dān)責(zé)任時(shí)并不曾明確真正的管理責(zé)任，以致承擔(dān)了與自身職位不相稱的政治責(zé)任，而行政人員則可因此而形成逃避責(zé)任或規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的傾向，其管理績效與成就方面的責(zé)任就顯得很微弱了。所以說，要克服傳統(tǒng)行政機(jī)制的弊端必須明晰政治責(zé)任和管理責(zé)任;即便新模式下政治責(zé)任在某種意義上真的有所減弱，然而“政治責(zé)任任何程度的減弱都可以被管理責(zé)任的改進(jìn)所抵消。"
新公共管理責(zé)任機(jī)制的另一個(gè)顯著變化就是增加了對公民的直接責(zé)任。它要求官僚組織建立對公眾的直接聯(lián)系與責(zé)任，這種聯(lián)系的建立可以是為公眾提供相關(guān)咨，增加行政透明度，接受公眾監(jiān)督，傾聽公眾意見，或是提供政府服務(wù)時(shí)與社會(huì)私營部門、非營利組織等各類團(tuán)體的直接接觸及共同協(xié)商等。實(shí)際上，行政系統(tǒng)在政策執(zhí)行過程中渴望得到公眾的認(rèn)可與支持。從系統(tǒng)論來看，行政系統(tǒng)生存和發(fā)展的活力之源來自外界不斷的需求信息和能量的輸人，經(jīng)過一系列內(nèi)化、整合過程后再向外界輸出，并得到反饋，以此來調(diào)整和促進(jìn)組織的再運(yùn)行。并在與外界的互動(dòng)中不斷更新自身，達(dá)到與環(huán)境的適應(yīng)和共同發(fā)展。因此有學(xué)者認(rèn)為，由于這種對公眾直接責(zé)任的存在，官僚制組織本身甚至比政治官員或利益集團(tuán)更具有責(zé)任感:“作為政治代表，官僚制組織的優(yōu)勢在于它們既有信息也有責(zé)任感。在令人信服地處理某事務(wù)時(shí)需要第一個(gè)特點(diǎn)，而在證明行政的合法性時(shí)則需要第二個(gè)李東點(diǎn)。像立法者等選舉產(chǎn)生的代表具有高度的責(zé)任感，但有時(shí)卻會(huì)嚴(yán)重缺乏專門知識(shí)。私人利益集團(tuán)—立法者經(jīng)常依靠它們獲取信息(及金錢)—擁有豐富的信息，但卻對合法權(quán)力的來源缺乏責(zé)任感。相反，公共官僚制組織部同時(shí)具備了專業(yè)技術(shù)及正式的法定權(quán)力。從有效性以及可提供廣泛聯(lián)系的角度來看，這是一種獨(dú)一無二的組合。如果沒有官僚制組織，將會(huì)使社會(huì)更加不平等，使政治更加動(dòng)蕩。
為了突出行政系統(tǒng)與公眾間的直接責(zé)任關(guān)系，新公共管理把公眾喻為公共服務(wù)的“顧客”，并提出政府在公共管理中要做到“以顧客為中心”，對顧客需求敏感并作出及時(shí)、周到的回應(yīng)。“以顧客為中心”成為了新公共管理對傳統(tǒng)公共行政的重大突破與創(chuàng)新，正如休斯所言;“傳統(tǒng)模式缺乏對顧客的特定反應(yīng)，事實(shí)上也不需要。但對責(zé)任體制的思考改變了這一點(diǎn)，并且反過來導(dǎo)致了行政體制的改變。世界經(jīng)合組織(OECD)甚至認(rèn)為，整個(gè)經(jīng)濟(jì)效率須依賴于公共部門在提供商品及服務(wù)時(shí)如何對顧客需求作出反應(yīng)。經(jīng)合組織還就此提出建議，認(rèn)為政府可以通過提高行政體制的可理解性，對顧客的需要予以滿足，保證政府與公民接觸渠道的暢通，以及推動(dòng)公民的積極參與等等方法改進(jìn)對公眾作出的反應(yīng)。
對公民的直接責(zé)任機(jī)制，使行政部門像企業(yè)關(guān)注顧客一樣關(guān)心公眾需求，有針對性地為不同公眾群體提供又快又好的服務(wù)，以滿足今天多元的社會(huì)需求。在此需要指出一點(diǎn)，把公眾當(dāng)作顧客來對待并不是像有的批評所說的那樣要改變公民的主權(quán)地位，而是強(qiáng)調(diào)一種以公眾現(xiàn)實(shí)需求為出發(fā)點(diǎn)和導(dǎo)向的服務(wù)理念，這恰恰提歲寸公民權(quán)利的最大尊重與實(shí)現(xiàn)。根據(jù)公共選擇理論，企業(yè)把顧客作為上帝是為了爭得更多的“貨幣選票”，使自己在激烈的市場競爭中生存和發(fā)展;政府以顧客為中心為自己贏得了政治選票，這樣才能在公民的認(rèn)可中獲得和鞏固自身的合法地位。因此，對公民的直接責(zé)任成為了公共管理模式的責(zé)任機(jī)制中必不可少的一部份。
二、公務(wù)員與政治家、公眾間的貴任關(guān)系
傳統(tǒng)的公井襯了政模式因其責(zé)任機(jī)制的單一、僵化和政治—行政二分法的不切實(shí)際而遭到批評，隨著從行政到管理的轉(zhuǎn)變，新公共管理模式下公務(wù)員與政治家、公為匕之間的責(zé)任關(guān)系必然發(fā)生改變。
傳統(tǒng)模式中，管理者與政治家之間的關(guān)系是范圍狹小的和技術(shù)性的，類似于主人和仆從之間的那種發(fā)號(hào)施令和唯命是從關(guān)系。但在新公共管理模式下，政治家與管理者之間的關(guān)系變得比以前靈活而緊密，突破了傳統(tǒng)的狹隘范圍和技術(shù)性局限”由于政治權(quán)威依然存在，公共管理必然是處于政治權(quán)威影響下的管理……其結(jié)果是將公共管理與未受政治權(quán)威影響的其他管理形式區(qū)別開來。今天的公務(wù)員(公共管理者)日益卷人公共政策制定中，也與傳統(tǒng)嚴(yán)格意義上的政治事務(wù)發(fā)生了千絲萬縷的聯(lián)系;正如雷尼所說;“在技術(shù)合理性的基礎(chǔ)之上，公共管理者在某些情況、某些層次上有較大的自主權(quán)而不受政治干預(yù)。政治干預(yù)在其他情況下則有支配權(quán)。而在某些情況下，政治和行政標(biāo)準(zhǔn)則有效地融合在一起?！?，于是，特別是在行政管理的高層人員身上，管理責(zé)任與政治性也出現(xiàn)了交融—出現(xiàn)了一批“官僚政治家”。他們更有可能帶有政治色彩地致力于公共管理，而不是無黨派或中立的。人們越來越明顯地看到，一個(gè)有效的管理者必須在政治上也要長袖善舞?？梢哉f，公務(wù)員與政治家之間這種靈活而緊密的關(guān)系是與當(dāng)代政治與行政發(fā)展趨勢相一致的，因此也是相適應(yīng)的。
另外，隨著“以顧客為中心”的提出，公務(wù)員與公民間建立了直接和互動(dòng)的責(zé)任關(guān)系。新的責(zé)任機(jī)制改變了公民的被動(dòng)服從或接受地位，公民要求可以直接成為政府部門提供公共服務(wù)的動(dòng)力和壓力，公務(wù)員與公民間變成了傾聽與合作關(guān)系，行政部門以積極的回應(yīng)態(tài)度與公民共同努力，以創(chuàng)建更好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。
三、新公共管理資任機(jī)制在實(shí)踐中的運(yùn)用
以管理責(zé)任和對公民的直接責(zé)任為主要特征的新公共管理責(zé)任機(jī)制，成為了政府運(yùn)行模式和管理方式全面革新的內(nèi)在動(dòng)因和根據(jù)。新型的責(zé)任機(jī)制促使政府逐漸在各個(gè)層級(jí)之間、在監(jiān)督機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間、在公共部門與私營部門之間以及公共部門內(nèi)部引進(jìn)一種更為契約化、更具參與性、選擇更為自由的關(guān)系。在新公共管理的具體實(shí)踐中，指向目標(biāo)和結(jié)果的責(zé)任、管理者個(gè)人責(zé)任、對公眾的直接責(zé)任和與政治的靈活關(guān)系構(gòu)成了一個(gè)全新的責(zé)任機(jī)制框架，以此為基礎(chǔ)創(chuàng)設(shè)出了一系列的管理方式和方法。我國學(xué)者陳振明曾將其概括為以下幾個(gè)方面:1)“讓管理者進(jìn)行脊里，(強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理);2)衡量業(yè)績(明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與績效評估);3)產(chǎn)出控制(項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理);4)顧客至上(提供回應(yīng)性服務(wù));5)分散化(公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化);6)引人競爭機(jī)制;7)采用私人部門的管理方式;8)改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。
很明顯，新公共管理的責(zé)任機(jī)制使政府在管理實(shí)踐中更傾向于借鑒私營部門的管理技術(shù)和成功經(jīng)驗(yàn)，以“三E" (F.coramy, Efficiency and E6ec)標(biāo)準(zhǔn)來提高生產(chǎn)力并增強(qiáng)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力。在這一過程中，世界經(jīng)合組織(OE)認(rèn)為應(yīng)通過“兩個(gè)主要途徑”。
其一是:“提高公共組織的生產(chǎn)績效，目的是提高人員、發(fā)展合格人才的招聘以及績效獎(jiǎng)勵(lì)等方面的人力資源管理水平。具體內(nèi)容包括讓組織員工參與決策和管理過程，在推行嚴(yán)格的績效目標(biāo)時(shí)相應(yīng)放松管理控制力度;運(yùn)用信息技術(shù);改善顧客反饋渠道并強(qiáng)調(diào)服務(wù)的質(zhì)量;將供給與需求決策結(jié)合起來(例如采用使用者付費(fèi)方式)?！?
這一途徑主要為了在組織內(nèi)部加強(qiáng)對公務(wù)員個(gè)人的激勵(lì)和績效測量，以及改善與顧客的關(guān)系;這與組織內(nèi)部個(gè)人負(fù)責(zé)制和對公眾的直接責(zé)任機(jī)制是對應(yīng)的。同時(shí)，在關(guān)注結(jié)果而非控制過程的管理責(zé)任機(jī)制下，行政組織有了充分的自由空間來選擇達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑:而在現(xiàn)有的社健牲圣濟(jì)條件下，市場這個(gè)最有效率的資源配置方式必然成為首選方式。
于是，第二個(gè)途徑便是“充分利用私營部門建立一個(gè)可靠的、有效的、競爭性的以及公開的采購體制，將原來由公共部門提供產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)轉(zhuǎn)包出去，通過合同形式購進(jìn)中間形態(tài)的產(chǎn)品和服務(wù)，并終止供應(yīng)的壟斷現(xiàn)象和其他保護(hù)形式?！碑?dāng)然，在公共管理實(shí)踐中，管理者還要根據(jù)具體情況選擇或者創(chuàng)造出最適宜的管理方式以求為公眾提供更滿意的服務(wù)。用一個(gè)不太貼切的比喻，政府責(zé)任機(jī)制與管理方式二者之間好比內(nèi)容和形式的關(guān)系;新公共管理責(zé)任機(jī)制的建立使政府運(yùn)營和治理模式煥然一新，而今后圍繞這一機(jī)制，公共管理技術(shù)與方式將隨實(shí)際情況的不同而變化發(fā)展，但這種形式的不斷變換卻始終以責(zé)任機(jī)制這個(gè)“內(nèi)容”為基礎(chǔ)和依據(jù)，也始終反應(yīng)和適應(yīng)其要求。
四、結(jié)語
政府責(zé)任機(jī)制的變化是傳統(tǒng)公尹綺于政模式到新公共管理模式轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)，因此從新責(zé)任機(jī)制的構(gòu)建入手可以更透徹、更全面地把握新公共管理范式的本質(zhì)及要素。我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)已初步建立。相應(yīng)的政府體制改革問題也日益突出;因此，對于如何有效借鑒新公共管理模式，以促進(jìn)我國公共管理研究與實(shí)踐進(jìn)步來說，這一視角的研究具有不可低估的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。
【論文關(guān)鍵詞】蘇州工業(yè)園區(qū) 公共管理 模式 政策設(shè)計(jì)
【論文摘要】蘇州工業(yè)園區(qū)的成功很大程度上得益于園區(qū)積極借鑒新加坡公共管理的經(jīng)驗(yàn)，形成了一系列富有特色的公共管理意識(shí)、體制和模式。研究和分析蘇州工業(yè)園區(qū)的公共管理模式及政策設(shè)計(jì)，對于促進(jìn)我國其它地區(qū)開展中外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作和現(xiàn)代化建設(shè)具有一定的借鑒意義。
蘇州工業(yè)園區(qū)的開發(fā)與建設(shè)是中國和新加坡政府間重要的合作項(xiàng)目。園區(qū)地處蘇州市城東金雞湖畔，行政區(qū)域面積約260平方公里。其中，中新合作開發(fā)區(qū)面積70平方公里，園區(qū)自1994年5月正式開發(fā)建設(shè)以來，在向著“具有國際競爭力的高科技工業(yè)園區(qū)和現(xiàn)代化、園林化、國際化的新城區(qū)”發(fā)展方面邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐，已經(jīng)發(fā)展成為“中國發(fā)展速度最快、協(xié)調(diào)發(fā)展最好、經(jīng)濟(jì)效益最佳、科技含量最高的開發(fā)區(qū)之一”，成為中國對外合作的成功范例。蘇州工業(yè)園區(qū)所以取得巨大成功，與其學(xué)習(xí)和借鑒新加坡公共管理經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)充分地結(jié)合我國特別是蘇州工業(yè)園區(qū)的實(shí)際是分不開的。蘇州工業(yè)園區(qū)的公共管理模式及政策設(shè)計(jì)具有多方面的內(nèi)容，其中在園區(qū)規(guī)劃、親商理念、協(xié)調(diào)發(fā)展等方面更具有自己鮮明的特色。
一、長遠(yuǎn)規(guī)劃。有效管理
蘇州工業(yè)園區(qū)之所以長盛發(fā)展而不衰，這與它的長遠(yuǎn)規(guī)劃和有效管理是密不可分的。與國內(nèi)一些城市的開發(fā)區(qū)建設(shè)相比，蘇州工業(yè)園區(qū)在學(xué)習(xí)和借鑒新加坡公共管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃和有效管理方面更具有其獨(dú)到的特色。
1、規(guī)劃長遠(yuǎn)，投入到位。在規(guī)劃設(shè)計(jì)方面，蘇州工業(yè)園區(qū)立足長遠(yuǎn)，高端設(shè)計(jì)，清晰地預(yù)見未來的發(fā)展面貌。10年前，園區(qū)高價(jià)聘請中新雙方專家編制了先進(jìn)、科學(xué)的園區(qū)總體規(guī)劃。規(guī)劃強(qiáng)調(diào)以人為本和可持續(xù)發(fā)展，在園區(qū)中合理布局了工業(yè)、商業(yè)、人居、景觀等各項(xiàng)城市功能，科學(xué)地預(yù)見了園區(qū)未來發(fā)展的方向，為園區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展與科學(xué)管理奠定了堅(jiān)實(shí)的前提基礎(chǔ)。如，考慮到蘇州工業(yè)園區(qū)地處低洼的平原地帶，為保障進(jìn)駐企業(yè)不受洪災(zāi)影響，園區(qū)地坪被填土加高，使之超過百年一遇洪水水位標(biāo)準(zhǔn)0. 5米以上，為投資商放心大膽地投入吃下了定心丸。
在實(shí)際投入方面，蘇州工業(yè)園區(qū)認(rèn)真借鑒新加坡“需求未到，基礎(chǔ)設(shè)施先行”的經(jīng)驗(yàn)，集中資金力量，適度超前建設(shè)了完備的基礎(chǔ)設(shè)施。早在地面建設(shè)啟動(dòng)之前，園區(qū)的地下工程如水、電、氣、熱、排水、排污、通訊、有線電纜等各種管線隨著道路工程一次性埋入地下，在建成區(qū)，每平方公里基礎(chǔ)設(shè)施投入超過1億美元。良好的基礎(chǔ)設(shè)施為引進(jìn)項(xiàng)目的及時(shí)開工投產(chǎn)創(chuàng)造了必要條件。而我國其它一些地方政府，在開發(fā)區(qū)建設(shè)方面，喜歡亂鋪攤子，重復(fù)投入，一個(gè)縣甚至有三、四個(gè)開發(fā)區(qū)，結(jié)果造成資金分散，基礎(chǔ)設(shè)施投入不到位，對外資缺乏應(yīng)有的吸引力，甚至根本吸引不到外資，開發(fā)區(qū)形同虛設(shè)，給地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成了巨大損失。好在國家已注意到這一問題的嚴(yán)重性，并采取了相應(yīng)的政策措施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2004年6月，我國共撤消各類開發(fā)區(qū)4735個(gè)，占開發(fā)區(qū)總數(shù)的7成。這對于遏制開發(fā)區(qū)投資過熱，避免重復(fù)建設(shè)，認(rèn)真學(xué)習(xí)蘇州工業(yè)園區(qū)經(jīng)驗(yàn)，長遠(yuǎn)規(guī)劃，高端設(shè)計(jì)，集中力量辦大事指明了方向。
2、嚴(yán)格制度，有效管理。在蘇州工業(yè)園區(qū)，最大的權(quán)威不是管委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，而是園區(qū)的總規(guī)劃師，這已經(jīng)成為蘇州工業(yè)園區(qū)政策設(shè)計(jì)的特色之一。10年來，只要是規(guī)劃圖上的線條和色塊仍然符合現(xiàn)實(shí)要求，那么，這些線條和色塊就仍然具有法律效力，任何人都無權(quán)改動(dòng)，這與國內(nèi)其它許多地方因領(lǐng)導(dǎo)喜好而異，因班子調(diào)整而異，建了拆，拆了建，反復(fù)折騰的情況形成了鮮明的對比。在許多外商看來，園區(qū)最值得稱道的莫過于10年來的開發(fā)建設(shè)與10年前的規(guī)劃一模一樣，這種可預(yù)見的、充滿著管理者誠信的投資環(huán)境，自然是投資商最為放心的。
當(dāng)然，隨著園區(qū)投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，原來的規(guī)劃設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)要求也會(huì)有不盡相符的地方，這時(shí)，管理者并不囿于條條框框，而是采取積極的管理措施。他們認(rèn)為:對于一個(gè)有效的公共管理者來說，不是被動(dòng)地適應(yīng)環(huán)境，而是要積極主動(dòng)地改造環(huán)境，克服管理環(huán)境中各種不和時(shí)宜的約束和障礙，做到忠實(shí)執(zhí)行與靈活運(yùn)用相結(jié)合—但決不能偏離原有規(guī)劃的精神實(shí)質(zhì)。具體實(shí)施中，就是在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)規(guī)劃師的意見，適當(dāng)縮減彈性綠地，重新設(shè)計(jì)預(yù)留“白地”，從而達(dá)到規(guī)劃與發(fā)展的協(xié)調(diào)。所謂彈性綠地，就是指在性質(zhì)不同的規(guī)劃用地中間，因發(fā)展程度的原因，權(quán)且綠化而成為類似公共綠地的綠化區(qū)。當(dāng)園區(qū)發(fā)展到一定程度，在整體規(guī)劃框架內(nèi)，可以適當(dāng)縮小彈性綠地，使之最終成為一條綠化帶。所謂“白地”，就是為了使規(guī)劃能夠隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而做相應(yīng)調(diào)整，對目前做什么尚沒有確定認(rèn)識(shí)地段?！鞍椎亍笔切录悠略O(shè)計(jì)公司提出的最新概念，也是目前世界上最流行的設(shè)計(jì)理念，它充分地體現(xiàn)了變與不變的辨證關(guān)系，為管理的與時(shí)俱進(jìn)提供了空間。
二、親商不忘親民。親商而不唯商
有人說，“親商”這一概念是蘇州工業(yè)園區(qū)第一個(gè)從新加坡引進(jìn)中國的，這話或許需要考證，但是，園區(qū)親商不忘親民，親商而不唯商的政策設(shè)計(jì)卻是它10年來既能蒸蒸日上地發(fā)展，又能夠得到當(dāng)?shù)鼐用駸崆橹С值脑蛩凇?
1、親商不忘親民。其實(shí)，在中國，親商的做法，比“親商”這一概念的引進(jìn)要早的多。改革開放之初，親商的做法就己在全國開花，其口號(hào)也一個(gè)比一個(gè)響，什么“親商、安商、富商”、“引商、重商、扶商”等等，這些做法，對于增強(qiáng)該地區(qū)的自我親和力、吸引外商投資，無疑具有積極的作用?？蛇z憾的是，在許多地方，“親商”有余，而親民不足，殊不知這是否暖了“商”的心也尚未可知，但卻實(shí)實(shí)在在地涼了“民”的心。不久前發(fā)生的“嘉禾拆遷事件”就鮮明地說明了這一問題。如此顧此失彼，實(shí)際上是與新加坡管理理念中的“親商”原意背道而馳的。
在蘇州工業(yè)園區(qū)，親商與親民是統(tǒng)一的，親商首先親民。在園區(qū)建設(shè)過程中，首先考慮的是拆遷安置問題。園區(qū)管委會(huì)把失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置當(dāng)作重大工程來抓，確保了農(nóng)民“失地不失業(yè)、失地不失崗、失地不失利”02002年，全區(qū)累計(jì)已有近4萬農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)換為具有就業(yè)、創(chuàng)業(yè)技能的新型市民。園區(qū)親民的另一典型舉措是“鄰里中心”的設(shè)計(jì)。鄰里中心是蘇州工業(yè)園區(qū)在第三產(chǎn)業(yè)和公益事業(yè)及其經(jīng)營管理方面借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)而興建的一種新穎的社區(qū)服務(wù)形式。它涵蓋了所有商業(yè)服務(wù)、社會(huì)服務(wù)設(shè)施(包括農(nóng)貿(mào)市場、學(xué)校、郵政所、診所、文娛體育設(shè)施、書店、理發(fā)室、浴室、洗衣房、修理鋪等)，集商業(yè)、文教和社區(qū)服務(wù)于一體，其服務(wù)半徑約0. 5平方公里，不僅可為1萬多戶居民提供服務(wù)，大大方便了當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活，而且解決了相當(dāng)數(shù)量的適齡拆遷戶的就業(yè)問題，這實(shí)在是親民的切實(shí)之舉，值得提倡和推廣。
2、親商而不唯商。親商、尊商、重商，給投資商提供良好的投資環(huán)境，是各地政府應(yīng)該做的份內(nèi)之事?？墒?，在國內(nèi)吸引投資商競爭日益激烈的今天，許多地方為吸引投資紛紛降低門檻，待投資商如上賓，而視百姓如草芥，親商到了唯商的地步，更有甚者竟置法律于不顧。近聞某縣為啟動(dòng)“親商愛民工程”，規(guī)定:“……對涉及正在進(jìn)行重大項(xiàng)目洽談，重要經(jīng)營活動(dòng)和科技攻關(guān)骨干人員的違法犯罪案件，只要上述人員犯罪情節(jié)不是十分嚴(yán)重，又沒有現(xiàn)實(shí)危害的，一般不采取強(qiáng)制措施;對輕微違法犯罪行為不予立案追究……”。在這里，之所以出現(xiàn)了“沒有現(xiàn)實(shí)危害”的“犯罪”、“輕微違法犯罪行為不予立案追究”的超越法律的怪事，恐怕就是“唯商”的思想在作祟。既然在你這里法律都可以超越，法律面前不能人人平等，那么投資商還會(huì)相信你的承諾嗎?事實(shí)上，因“親商過頭”而嚇走投資商的報(bào)道已不止一例。
蘇州工業(yè)園區(qū)在政策設(shè)計(jì)上的“親商”理念，改變了傳統(tǒng)行政體系中的主體中心主義，但是，它親商而不唯商，一切按國際商務(wù)活動(dòng)的通行規(guī)則辦事，從而贏得了投資商的信賴。在園區(qū)，親商的概念就是創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，切實(shí)為投資商做好服務(wù)。10年來，管委會(huì)科學(xué)定位政府職能，不斷強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、完善服務(wù)機(jī)制、提高服務(wù)水準(zhǔn)，從精簡行政審批項(xiàng)目、清理壓縮行政事業(yè)性收費(fèi)著手，先后推出了社會(huì)服務(wù)承諾制、一站式服務(wù)中心、電子審批、網(wǎng)上預(yù)審等，千方百計(jì)營造有利于企業(yè)發(fā)展的投資環(huán)境，與此同時(shí)，園區(qū)還在招募人才、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、實(shí)行快速通關(guān)、方便員工生活等各方面為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，大大提高了辦事效率，受到了外資企業(yè)的廣泛好評?！坝H商”，這種主體的邊緣化不僅使腐敗現(xiàn)象喪失了發(fā)生的依據(jù)，而且，讓園區(qū)從發(fā)展理念、體制機(jī)制到每個(gè)工作人員的觀念和作風(fēng)都與國際接軌。
三、強(qiáng)調(diào)園區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展
蘇州工業(yè)園區(qū)堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀，高度重視經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，為園區(qū)的持久繁榮創(chuàng)造了條件。具體說來，園區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展理念主要有三個(gè)方面:即經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)和資源的協(xié)調(diào)、核心地帶和周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)。
1、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)。與有的開發(fā)區(qū)片面追求GDP不同，蘇州工業(yè)園區(qū)在開發(fā)建設(shè)過程中，十分注重經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，園區(qū)以不到蘇州市3%的土地、3. 5%的人口和5%的工業(yè)用電量，創(chuàng)造了全市14%的地方一般預(yù)算收入、18%的工業(yè)產(chǎn)值、21%的注冊外資,28%的進(jìn)出口額。園區(qū)每萬元GDP耗水5. 9噸、耗能0. 22噸標(biāo)準(zhǔn)煤，達(dá)到了90年代世界先進(jìn)水平，初步走出了一條高產(chǎn)出、低能耗的新型工業(yè)化發(fā)展之路。10年來，園區(qū)中新合作區(qū)內(nèi)常住人口己超過8萬人，累計(jì)創(chuàng)造就業(yè)崗位13萬余個(gè)，周邊70%農(nóng)民己遷入設(shè)施齊全的現(xiàn)代化居住小區(qū)，其中4萬余農(nóng)村富余勞動(dòng)力完成身份置換，成為初步具有就業(yè)、創(chuàng)業(yè)技能的新型市民。2003年，全區(qū)職工人均收入達(dá)25000元，農(nóng)民人均純收入8510元。如今，蘇州工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)穩(wěn)定，自然生態(tài)良性循環(huán)，人民群眾安居樂業(yè)，成為人們生活和創(chuàng)業(yè)的樂園。
2、產(chǎn)業(yè)和資源的協(xié)調(diào)。蘇州工業(yè)園區(qū)十分重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源的協(xié)調(diào)，在金雞湖及環(huán)湖地區(qū)建設(shè)過程中，決策者認(rèn)為:湖濱是公共資源，公共資源的第一享受者是公眾，不允許有錢人或有特權(quán)者單獨(dú)享受。因此，在具體設(shè)計(jì)中，環(huán)金雞湖22公里全部是開放公共地帶，寬闊的綠化帶和道路之外，才是低密度的住宅或娛樂設(shè)施。根據(jù)規(guī)劃，環(huán)繞著金雞湖，設(shè)置了玲瓏灣、文化水廊、金姬墩望湖角、水巷鄰里、湖濱大道、城市廣場、波心島8個(gè)特色區(qū)，并通過綠地系統(tǒng)和步行系統(tǒng)連為一體，盡可能與湖畔公共空間相融。有人算了一筆帳。1994年園區(qū)初期開發(fā)房地產(chǎn)價(jià)格是50美元每平方米，2002年園區(qū)拍賣至今最高的房地產(chǎn)價(jià)500多美元每平方米。8年地價(jià)上漲10倍，這與園區(qū)的科學(xué)開發(fā)模式和政策設(shè)計(jì)，特別是注重產(chǎn)業(yè)與資源的協(xié)調(diào)發(fā)展是分不開的。
3、核心地帶和周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)。在蘇州工業(yè)園區(qū)，核心地帶和周邊區(qū)域脈絡(luò)清晰，發(fā)展協(xié)調(diào)。商業(yè)用地居其核心，其周邊是生活居住用地，再外圍為工業(yè)用地。這種功能布局縮短了人們居住與就業(yè)購物、休閑娛樂等生活空間的距離，緩解了城市的交通擁擠。蘇州工業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃70平方公里，按照規(guī)劃，將建成一座60萬人在這里居住工作的新型工業(yè)城市。首期開發(fā)8平方公里，這里緊靠蘇州古城，將建成一個(gè)以工商業(yè)為主體、包括金融業(yè)和旅游業(yè)的中心區(qū):第二區(qū)環(huán)繞秀美的金雞湖，將建成一個(gè)富有水城特色的居住區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū);第三區(qū)靠近上海，地勢開闊，將建成一個(gè)技術(shù)密集的制造業(yè)和加工工業(yè)基地。全部建成后，園區(qū)將提供36萬個(gè)就業(yè)崗位。規(guī)劃就是效益，園區(qū)的核心地帶和周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展大大提升了園區(qū)土地的價(jià)值。園區(qū)各鎮(zhèn)主動(dòng)接受中新合作區(qū)開發(fā)建設(shè)的輻射效應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高。所轄的婁薪鎮(zhèn)2003年被評為江蘇省綜合實(shí)力第一鎮(zhèn)。
蘇州工業(yè)園區(qū)在借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身特點(diǎn)，形成了自己特色的管理模式和政策設(shè)計(jì)。可以說，蘇州工業(yè)園區(qū)的公共管理模式和政策設(shè)計(jì)，己經(jīng)為我國發(fā)展中外經(jīng)濟(jì)技術(shù)互利合作積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
一、憲政基本原則與現(xiàn)代公共管理的內(nèi)在張力
憲政是現(xiàn)代國家運(yùn)用憲法管理國家的政治制度，我國憲法學(xué)家張友漁先生曾經(jīng)指出：“所謂憲政，就是拿憲法規(guī)定國家體制、政權(quán)組織以及政府和人民相互之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而使政府和人民都在這些規(guī)定之下，享受應(yīng)享受的權(quán)利，負(fù)擔(dān)應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)，無論誰都不許違反和超越這些規(guī)定而自由行動(dòng)的這樣一種政治形態(tài)”。顯然，公共管理是憲政國家重要的組成部分，憲政基本原則與現(xiàn)代公共管理之間存在一系列的矛盾和沖突，并由此構(gòu)成了公共管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在張力。
（一）權(quán)利保障原則與部門條塊化的沖突
憲政的基本價(jià)值追求就是對人權(quán)的保障，“憲政的本質(zhì)就是用憲法和法律來限制政府專橫的權(quán)力保障公民的基本權(quán)利”，?憲法以根本大法的形式對公民的基本權(quán)利加以確認(rèn)和保障成為近代憲法鮮明的主旨。從制度安排的角度講，應(yīng)本文由論文聯(lián)盟收集整理當(dāng)“以保障個(gè)人基本權(quán)利作為國家機(jī)關(guān)職權(quán)的確立和執(zhí)行的底線”，?這有利于保障公民的合法權(quán)利免受國家權(quán)力的非法入侵與傷害，同時(shí)可以“以權(quán)利制約權(quán)力”。尊重人的主體性和個(gè)體性，以公民的權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，是近代憲法的真諦。然而，目前我國以分工為基礎(chǔ)、以各司其職和層級(jí)節(jié)制為特征的傳統(tǒng)官僚制日益導(dǎo)致了行政業(yè)務(wù)之間、政府各部門之間、各地方政府之間、垂直部門與地方政府之間、各行政層級(jí)之間的分割，形成了“碎片化”的分割管理模式。?隨著網(wǎng)絡(luò)化、信息化的快速發(fā)展，這種管理模式的缺陷日益凸顯，既妨礙了政府整體效能的實(shí)現(xiàn)，又妨礙了服務(wù)政府的建設(shè)，對保障公民的基本全力帶來了極大不便。
（二）權(quán)力制約原則與公共權(quán)力拓張的風(fēng)險(xiǎn)
在馬克思主義的視閾中，國家是社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，并有其萌芽、異化與回歸的過程。權(quán)力制約原則認(rèn)為權(quán)力需要制約，國家權(quán)力的各部分之間相互監(jiān)督、彼此牽制，以保障公民權(quán)利。然而，國家公共權(quán)力的回歸需要經(jīng)歷過一個(gè)漫長的歷史過程，在這個(gè)過程中，限制和制約公共權(quán)力成為了公共利益最大化的前提條件。正如黃健榮指出：“沒有憲政保障和制約的公共管理尤如沙灘上的樓閣一樣，而沒有規(guī)范和有效的公共管理的支撐，憲政則如同空中樓閣”，?公共權(quán)力與公共利益的辯證關(guān)系需要統(tǒng)一于憲政的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之上。
（三）法治原則與市場化政府行為的矛盾
法治也稱“法的統(tǒng)治”，是指“統(tǒng)治階級(jí)按照民主原則把國家事務(wù)法律化、制度化，并嚴(yán)格依法進(jìn)行管理的一種治國理論、制度體系和運(yùn)行狀態(tài)”，?公平和正義成為法治原則的核心內(nèi)容。對于中國公共管理而言，法治原則是一項(xiàng)基本內(nèi)容。然而隨著市場化改革，中國公共服務(wù)的供給主體結(jié)構(gòu)由單一的政府供給轉(zhuǎn)向政府公共部門、市場企業(yè)組織及社會(huì)非營利組織多元參與，關(guān)鍵問題是：在社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)品購買過程中，政府管理部門能否做到公開、透明和規(guī)范？如何改變社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)品的“臨時(shí)性”？政府把本應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任推給市場，容易引發(fā)公共服務(wù)供給過程中政府與市場的錯(cuò)位，“不少公立服務(wù)機(jī)構(gòu)偏離甚至拋棄了公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的定位與定向，產(chǎn)生了大量的趨利行為，少數(shù)甚至成了自行其是的營利機(jī)構(gòu)，陷入了畸形市場化與產(chǎn)業(yè)化的困境。公立服務(wù)機(jī)構(gòu)在體制上的嚴(yán)重缺陷是造成近些年來所謂的‘上學(xué)難’與‘看病難’等一系列社會(huì)問題的重要根源。”?顯然，中國公共管理和公共服務(wù)改革在實(shí)現(xiàn)效率的同時(shí)，在一定程度上犧牲了公平和正義的法治原則。
二、憲政視閾下公共管理創(chuàng)新的模式分析
構(gòu)建一種有效、合理的公共管理模式成為一種必然選擇。目前學(xué)界對公共管理模式的認(rèn)識(shí)存在著諸多見仁見智的觀點(diǎn)，但分類依據(jù)都缺乏整體性的視角，很難為我們提供一種具有普遍性和科學(xué)性的范式。在憲政視閾下，以公共權(quán)力的組織形態(tài)為依據(jù)，公共管理的模式可以分為分割管理模式、整體管理模式和服務(wù)型管理模式三種類型。
（一）“市場主導(dǎo)-效率優(yōu)先”模式
該模式強(qiáng)調(diào)效率和合法性，公共管理具有高效的管理能力以及這種效能得到了憲政支持，但是沒有價(jià)值訴求。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場競爭是產(chǎn)生效率的前提，因此我們可以此種范式視為一種由市場主導(dǎo)的公共管理模式。在這種范式下，政府不僅需要積極完善市場秩序，創(chuàng)造各類市場活動(dòng)主體公平競爭的環(huán)境，而且還需要根據(jù)市場的競爭機(jī)制，解決公共服務(wù)產(chǎn)品的供需問題。因此，這種模式一定程度上能夠克服官僚體制下公共服務(wù)的政府單一供給模式，有助于糾正傳統(tǒng)公共服務(wù)的失效現(xiàn)象。但是，為公共利益而進(jìn)行的公共管理同樣有可能面臨著如何代表和實(shí)現(xiàn)公眾要求和愿望的合法性，即政治學(xué)意義的合法性的挑戰(zhàn)。
（二）“分權(quán)融合-公平至上”模式
高模式強(qiáng)調(diào)價(jià)值和公民政治訴求，公共管理由明確的政治價(jià)值訴求，而且有憲政支持，但是缺乏高效率的管理效率。在當(dāng)下的社會(huì)條件下，公平、正義、民主的價(jià)值訴求成為一種主流，該模式能夠凸顯公共行政的公共利益指向和公民指向，將公共服務(wù)的范式建立在民主治理框架的基礎(chǔ)上，但是對與高效率相關(guān)的管理技術(shù)、體制安排和行政程序并沒有具體的主張，而且認(rèn)為以市場價(jià)值作為公共行為的主要導(dǎo)向，無法克服市場失效帶來的價(jià)值問題，即市場在限制壟斷、提供公共品、約束個(gè)人的極端自私行為、克服生產(chǎn)的無政府狀態(tài)、降低統(tǒng)計(jì)成本等方面存在著內(nèi)在的局限，尤其在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平方面更是無能為力。
（三）“多元競合——均等共享”模式
此種模式能夠比較清晰地反映出當(dāng)前我國公共服務(wù)的供給狀況，最突出的特征就是激發(fā)各級(jí)地方政府以及市場主體和社會(huì)主體在公共服務(wù)供給方面的能量，以期推動(dòng)公共服務(wù)總量和質(zhì)量的迅速提升。但是，由于我國現(xiàn)行憲法仍存在著公民基本權(quán)利與自由保障乏力、國家權(quán)力分配體制不明確、秩序缺位和面臨憲法實(shí)施困境等憲政缺失，官僚體制的弊端依然存在，整個(gè)公共管理體系存在著明顯的缺陷和不足。在缺乏憲政支持的背景下，基于不同的利益定位和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，不同供給主體對公共服務(wù)供給具有不同的目的，容易導(dǎo)致公共服務(wù)供給過程中不公平的現(xiàn)象產(chǎn)生。
三、憲政視閾下公共管理模式創(chuàng)新的路徑
一個(gè)政府如何選擇自己的公共政策，選擇什么樣的公共政策來干預(yù)社會(huì)生活，直接關(guān)系到該社會(huì)中種種矛盾的解決以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而也直接影響社會(huì)的未來發(fā)展方向?！?基于上述范式分析，我們認(rèn)識(shí)到，中國公共服務(wù)范式的構(gòu)建和完善，既要強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)行為的管理效率、能力（怎么做事），又要充分考慮公共服務(wù)的政治價(jià)值取向（為誰做事），同時(shí)還需要發(fā)揮憲政作為一種支持的存在（何以可能）?！坝捎诠补芾淼膬芍貙傩允谷?，它既是國家與社會(huì)的中介，又是政治過程與技術(shù)過程的統(tǒng)一，公共管理難免會(huì)陷人民主與效率、價(jià)值理性與工具理性選擇的兩難。”?只有建立在憲政基礎(chǔ)上，公共管理才能夠?qū)崿F(xiàn)民主與效率以及價(jià)值理性與工具理性的辯證統(tǒng)一。
公共管理需要同時(shí)強(qiáng)調(diào)效率、價(jià)值和憲政支持的模式，既有政治的價(jià)值，同時(shí)管理又具備足夠的能力，還有來自憲政的權(quán)力支持。處于這個(gè)區(qū)域中的公共服務(wù)范式是最具有價(jià)值，也最有可能獲得成功，我們將此定位為“效率優(yōu)先-均等共享-憲政支持”范式。此種范式包括符合憲法原則的合法性和政治學(xué)意義的合法性。一方面，社會(huì)公共事務(wù)大量增加，角色群體不斷分化，公共管理只有最大限度的實(shí)現(xiàn)公共利益，不斷滿足個(gè)人的利益需求和意愿才能獲得合法性基礎(chǔ)；另一方面，公民社會(huì)正日益發(fā)育成熟，公民的參與性不斷增強(qiáng)，社會(huì)自治能力明顯提高，社會(huì)自主治理功能本身蘊(yùn)涵著合法性。這就要求政府不斷回應(yīng)公民，形成一種以政府權(quán)力為中心，同時(shí)包含社會(huì)自治權(quán)在內(nèi)的互動(dòng)體系。同樣，公民只有主動(dòng)參與到與自己切身利益相關(guān)的公共事務(wù)的管理，形成在一定公共事務(wù)范圍內(nèi)維護(hù)相應(yīng)權(quán)益的組織，才有利于達(dá)成與公共部門的良好合作。
可以明確，“效率優(yōu)先-均等共享-憲政支持”模式是對管理、政治和憲政這三種不同途徑所擁有的價(jià)值、結(jié)構(gòu)與程序安排以及技術(shù)方法進(jìn)行的整合，倡導(dǎo)在實(shí)現(xiàn)憲政的框架下充分發(fā)揮公民的參與意識(shí)，從而形成一種具有相對合理的公共管理模式。首先，公共管理中所運(yùn)行的民主機(jī)制本質(zhì)上不僅不排斥效率要求，而且在某種意義上還有利于從根本上提高效率；其次，從制度規(guī)范的角度來看，此范式使政治運(yùn)作實(shí)現(xiàn)法律化的理念或理想狀態(tài)，要求政府所有權(quán)利的行使都以憲法為基準(zhǔn)并受憲法的制約；再次，憲政的實(shí)施保障人民的自由和權(quán)利與限制和制約公共權(quán)力尤其是政府權(quán)力，公共利益通過一定的方式體現(xiàn)為公共權(quán)力意志和政治價(jià)值。最后，因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)趨向復(fù)雜化、多樣化，現(xiàn)代管理也日益專業(yè)化、技術(shù)化，不可能由每一個(gè)社會(huì)成員都親自參與對社會(huì)事務(wù)的管理，政府主導(dǎo)這種公共權(quán)力意志，通過設(shè)立一系列必要的專門機(jī)構(gòu)授予其相應(yīng)的權(quán)力來履行相關(guān)職能的方式來進(jìn)行，從而能夠?qū)崿F(xiàn)公眾共同的意愿和要求。
