發(fā)布時(shí)間：2022-07-12 09:31:52
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了1篇的淺談留守兒童現(xiàn)狀及其權(quán)益保護(hù)樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
摘要：20世紀(jì)80年代初，中國加快了近代化發(fā)展速度，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移，隨之產(chǎn)生的問題是農(nóng)村留守兒童數(shù)量的逐年上升。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的日新月異，遠(yuǎn)離父母、得不到父母呵護(hù)的留守兒童在享受應(yīng)有權(quán)益的過程中出現(xiàn)了一系列問題，如人身權(quán)、受教育權(quán)利等權(quán)益得不到應(yīng)有的保障，已經(jīng)成為一個(gè)不容忽視的社會(huì)問題。
關(guān)鍵詞：留守兒童；監(jiān)護(hù)權(quán)；教育權(quán)；人身權(quán)；發(fā)展權(quán)
農(nóng)村留守兒童指的是因父母雙方或其中一方到外地打工而留在老家生活的孩子們。根據(jù)權(quán)威調(diào)查，中國農(nóng)村留守兒童數(shù)量超過了6000萬人。這一數(shù)字呈逐年上升趨勢(shì)，如潮州饒平縣2014年農(nóng)村留守兒童已超過3500人，占農(nóng)村兒童的38.3%。與2009年全縣抽樣調(diào)查估算數(shù)據(jù)相比，四年間該縣農(nóng)村留守兒童增加約1023人，這個(gè)群體從生活、受教育等方面的權(quán)益都和同年齡段的其他兒童有著天壤之別，已經(jīng)成為一個(gè)弱勢(shì)群體。隨著這一數(shù)量的逐年上升，農(nóng)村留守兒童的權(quán)益保護(hù)已經(jīng)演變?yōu)橐粋€(gè)社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題，亟需引起社會(huì)的高度關(guān)注，從各個(gè)方面尋求保護(hù)他們權(quán)益的途徑。
一、我國農(nóng)村留守兒童權(quán)益受侵的表現(xiàn)
農(nóng)村留守兒童的產(chǎn)生源于農(nóng)村與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，多數(shù)以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，家庭的貧困使得孩子的父母不得不選擇到大城市或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)打工。但由于工作環(huán)境、戶籍制度的約束，他們無法把孩子帶在身邊。由于種種原因，農(nóng)村留守兒童應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益受到了侵害。
（一）受監(jiān)護(hù)權(quán)
《民法通則》第十六條規(guī)定：未成年人的父母是未成年人的法定監(jiān)護(hù)人，只有其父母死亡或者喪失監(jiān)護(hù)能力時(shí)，才由有監(jiān)護(hù)能力的祖父母、外祖父母作為其監(jiān)護(hù)人?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，留守兒童的監(jiān)護(hù)出現(xiàn)四種類型，即單親監(jiān)護(hù)型、隔代監(jiān)護(hù)型、同代監(jiān)護(hù)型和監(jiān)護(hù)缺位型。單親監(jiān)護(hù)型的兒童屬于留守兒童中情況最好的類型，至少還有一位法定監(jiān)護(hù)人在其身邊，但父親和母親畢竟有區(qū)別，單親監(jiān)護(hù)對(duì)于兒童性格的影響比較大。而（外）祖父母年齡較大，本身就是需要受到照顧的人，監(jiān)護(hù)能力有限，所以隔代監(jiān)護(hù)通常只能負(fù)責(zé)他們的一日三餐，而對(duì)于孩子的教育、能力的培養(yǎng)是心有余而力不足。同代監(jiān)護(hù)型一般是家庭里面兄弟姐妹比較多，由大的照顧小的，這種情況下由于大的本身就是未成年人，所謂的監(jiān)護(hù)形同虛設(shè)。監(jiān)護(hù)缺位類型盡管極少見，但也存在，通常是年齡稍微大點(diǎn)的，一般是讀初中以上的孩子照顧年紀(jì)小的弟妹。針對(duì)潮州饒平縣的調(diào)查顯示，農(nóng)村留守兒童的父母都外出的情況最多見，在這些家庭的孩子中，與祖父母一起居住的比例最高，占48.72%；寄宿或與寄養(yǎng)在親戚家的人占10.33%，有18.1%的留守兒童與爸爸（或媽媽）單獨(dú)生活，與爸爸（或媽媽）和祖父母一起生活的比例占17.05%（見表1）。
（二）受教育權(quán)
每一個(gè)中華人民共和國公民都有受教育的權(quán)利和義務(wù)。目前留守兒童在校讀書所占比例不高，很多孩子讀到初中畢業(yè)就輟學(xué)跟隨父母外出打工。留守兒童不能完全享受受教育的權(quán)利表現(xiàn)在以下方面。第一，地方學(xué)校環(huán)境、師資條件不足。例如，潮州萬豐林場(chǎng)月光小學(xué)，全校5名老師6個(gè)學(xué)生，由于學(xué)生數(shù)量有限，為了節(jié)省資源，很多老師身兼數(shù)職。第二，家庭教育的缺失。由于父母不在身邊，孩子的生活學(xué)習(xí)得不到有效的照顧和監(jiān)督。事實(shí)表明，留守兒童由于學(xué)校教育、家庭教育的缺失，和其他兒童已經(jīng)不在同一起跑線上。
（三）人身權(quán)
我國法律明確規(guī)定，公民的生命健康權(quán)和人身權(quán)受到法律保護(hù)。留守兒童屬于無民事行為能力或限制民事行為能力人，他們的人身權(quán)必須由其父母來保障，父母沒辦法履行其法定義務(wù)時(shí)方可委托監(jiān)護(hù)。我國約有1.2億農(nóng)民常年在城市務(wù)工經(jīng)商，產(chǎn)生了近2000萬留守兒童，其中14歲以下兒童占86.5%。 近年來，留守兒童的人身安全頻頻受到侵害，如燙傷、摔傷、溺水事故等，在留守女童中，被猥褻、被虐待、被誘奸等悲劇頻頻上演。
（四）發(fā)展權(quán)
留守兒童發(fā)展權(quán)受到侵害表現(xiàn)在以下方面。第一，受教育程度低。據(jù)教育部門統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村青少年初中升高中的比例已從1985年的22.3%下降到目前的18.6%。更為嚴(yán)重的是，每年全國有近2萬的農(nóng)村少年在小學(xué)畢業(yè)后即流向社會(huì)，成為新的低文化素質(zhì)勞動(dòng)力，受教育程度的低下必定影響其未來的發(fā)展。第二，性格塑造方面，兒童時(shí)期是個(gè)人性格逐漸成型時(shí)期，父母在外打工，無法了解孩子身心變化及時(shí)加以引導(dǎo)，只靠一根電話線根本無法使孩子在遇到煩惱困難的時(shí)候和父母溝通。這些情緒長(zhǎng)期壓抑，容易使兒童形成心理障礙，親情淡漠。使其無法像其他同齡兒童那樣得到父母的關(guān)愛，學(xué)習(xí)成績(jī)差，在學(xué)校中也得不到老師的重視。一系列連鎖反應(yīng)讓很多留守兒童出現(xiàn)了內(nèi)向、憂郁、不自信，甚至出現(xiàn)自殺傾向。陜西扶風(fēng)縣杏林鎮(zhèn)曾經(jīng)發(fā)生過5名小學(xué)六年級(jí)的學(xué)生相約到一座古廟里喝農(nóng)藥自殺， 5個(gè)孩子中4個(gè)是農(nóng)村留守兒童。四川省心理學(xué)家游德良對(duì)井研縣門坎小學(xué)近400名農(nóng)村留守兒童進(jìn)行心理調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，這些孩子中近八成存在心理問題，其中106人存在焦慮心理，107人存在抑郁癥狀，100%的孩子都羨慕生活在爸爸媽媽身邊的小伙伴，在精神方面被拋棄感強(qiáng)。很多孩子性格容易出現(xiàn)偏差，加上受到電視、電腦一些暴力場(chǎng)面的影響，一些孩子會(huì)走上犯罪的道路。最高人民法院研究室主任邵文虹指出，近年來，我國各級(jí)法院判決生效的未成年人犯罪平均每年上升13%左右，其中留守兒童犯罪率約占未成年人犯罪的70%，而且還有逐年上升的趨勢(shì)。
二、留守兒童權(quán)益保障面臨的困難
（一）法律法規(guī)的不完善導(dǎo)致留守兒童權(quán)益保障難以全面實(shí)現(xiàn)
湖南臺(tái)的節(jié)目《變形記》是一檔專門針對(duì)城市和農(nóng)村兒童互換生活學(xué)習(xí)環(huán)境的節(jié)目，到了城市的農(nóng)村兒童感覺去到了天堂，所看到的所聽到的都是他不曾觸及的，孩子的心靈受到很大的震撼。我們暫且不去評(píng)價(jià)這樣的節(jié)目對(duì)農(nóng)村孩子是好還是壞，讓筆者真切感受到的是一絲悲哀。經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度應(yīng)該是體現(xiàn)公平正義的，但正是城鄉(xiāng)二元制和教育制度活生生地把農(nóng)村的孩子阻擋在城外，甚至是造成他們不得不離開父母成為留守兒童的關(guān)鍵原因。
（二）缺少專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)留守兒童保護(hù)工作
目前國家沒有一個(gè)針對(duì)留守兒童的專門機(jī)構(gòu)，各個(gè)職能部門之間也沒有制定協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致各行其是，不利于形成合力。例如，婦聯(lián)、團(tuán)委、關(guān)工委，它們的職能之中都只有一部分涉及留守兒童，而且這些部門不具有執(zhí)法權(quán)，單靠它們對(duì)留守兒童權(quán)益的保護(hù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。
（三）經(jīng)費(fèi)不足是留守兒童權(quán)益得不到保障的關(guān)鍵因素
目前我國出現(xiàn)留守兒童的農(nóng)村都是經(jīng)濟(jì)比較落后地區(qū)，對(duì)留守兒童教育權(quán)、人身權(quán)、發(fā)展權(quán)等相關(guān)權(quán)益的保障都需要經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)不足直接導(dǎo)致保障不力，很多關(guān)愛留守兒童的工作無法開展。
（四）學(xué)校對(duì)留守兒童的教育管理重視程度不夠
由于留守兒童在家缺乏父母的關(guān)愛和照顧，委托監(jiān)護(hù)人對(duì)孩子的照顧又不夠周到，使得孩子在學(xué)業(yè)、性格等方面肯定存在難以管教的情況，部分學(xué)校老師對(duì)留守兒童本身就存在抗拒的心理，擔(dān)心他們影響到成績(jī)好的孩子或者破壞班級(jí)紀(jì)律，所以抱著只要不出安全事故就好的心態(tài)。學(xué)校的管理不力更讓孩子處于自由散漫狀態(tài)。
三、從法律角度保護(hù)農(nóng)村留守兒童的權(quán)益的建議
目前我國沒有一部專門保護(hù)留守兒童的法律法規(guī)，《未成年人保護(hù)法》在經(jīng)過修訂之后規(guī)定了對(duì)留守兒童的委托監(jiān)護(hù)制度，但相比起現(xiàn)實(shí)當(dāng)中這些兒童種種權(quán)益受侵害的事實(shí)，這些規(guī)定顯得過于原則性，缺乏可操作性，制度的制定已經(jīng)滯后于現(xiàn)實(shí)的發(fā)展。
（一）修訂、完善相關(guān)的法律法規(guī)
目前存在的戶籍制度、教育制度等是造成農(nóng)村留守兒童大量存在的一大因素。人民日?qǐng)?bào)曾報(bào)道，在北京的3萬流動(dòng)人口中，6～14歲的兒童達(dá)1萬人，而其入學(xué)率僅為12.5%，還有87.5%的孩子被高額的教育費(fèi)用拒于學(xué)校的大門之外。所以，必須加快戶籍制度改革，大城市入戶政策要向打工一族傾斜，讓在一個(gè)地方工作超過一定年限的打工者有資格入戶該城市，這樣才能更快地解決留守兒童的問題。
（二）出臺(tái)《留守兒童權(quán)益保護(hù)法》
一是必須盡快出臺(tái)留守兒童權(quán)益保護(hù)法律制度，建立未成年人委托監(jiān)護(hù)制度。要明確未成年人法定監(jiān)護(hù)人和委托監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)義務(wù)，在監(jiān)護(hù)人不正確履行義務(wù)時(shí)要受到法律的懲罰。美國未成年人保護(hù)法規(guī)定，孩子有足夠的能力保護(hù)自己，確實(shí)能夠單獨(dú)呆在家里的時(shí)候，父母才可以把他們單獨(dú)留在家里，否則一旦有人舉報(bào)，只有法庭相見。如果兩人都上班，就得雇一個(gè)人看孩子或托一個(gè)親人或朋友替你看管孩子，這也就是很多美國媽媽在有了孩子之后都辭去工作呆在家里的主要原因。二是應(yīng)當(dāng)明確各個(gè)職能部門之間的協(xié)調(diào)合作，各地的團(tuán)委、婦聯(lián)、村委會(huì)、社區(qū)、學(xué)校應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮作用，共同確保留守兒童各方面權(quán)益得到有效的保障。三是對(duì)留守兒童實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，要落實(shí)各個(gè)鎮(zhèn)對(duì)該鎮(zhèn)的留守兒童實(shí)行網(wǎng)上登記制度，隨時(shí)跟進(jìn)他們的情況變化，這一工作可以指派當(dāng)?shù)氐呐沙鏊痛逦瘯?huì)聯(lián)合進(jìn)行，登記情況應(yīng)當(dāng)盡可能詳細(xì)，要包括兒童的性別、年齡、就讀學(xué)校，父母務(wù)工的具體城市、聯(lián)系方式、兒童的委托監(jiān)護(hù)人等。四是確立國家監(jiān)護(hù)制度，確保留守兒童在監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)能力不足或缺失的情況下有國家作為后盾?？梢越梃b外國經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立“家長(zhǎng)”制度，由留守兒童數(shù)量較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，“家長(zhǎng)”可以由退休老師、志愿者構(gòu)成，留守兒童的父母繳納一定的費(fèi)用，機(jī)構(gòu)工作人員對(duì)留守兒童進(jìn)行監(jiān)護(hù)。
（三）各地要根據(jù)自身情況出臺(tái)相應(yīng)的政策
在保障留守兒童受教育的權(quán)利方面，在教育資源有限的情況下，建議臨近的村合并辦學(xué)，這樣既確保了學(xué)生數(shù)量又能節(jié)省教學(xué)資源。也可以采取低年級(jí)（一、二、三年級(jí)）在各自村里辦學(xué)，中高年級(jí)合并辦學(xué)或到鎮(zhèn)里就讀，這種方法既能兼顧年齡較低的兒童離家較近，又能讓年紀(jì)稍大的兒童接受更好的教育。
孩子是家庭和祖國的未來。我們所有的努力都是為了讓下一代更好的成長(zhǎng)，是我們的制度和現(xiàn)實(shí)讓留守兒童承受了他們本不應(yīng)該承受的生活壓力。所以我們不能再對(duì)這些兒童漠不關(guān)心，應(yīng)該從情感上去喚起更多的人對(duì)留守兒童的關(guān)愛，從制度上盡最大努力去保障他們的權(quán)益。
（作者單位：中共廣東省潮州市委黨校）
摘 要：當(dāng)前，農(nóng)村留守兒童問題成為倍受關(guān)注的社會(huì)問題。本文分析了留守兒童的監(jiān)護(hù)、教育、人身安全等法律權(quán)益保護(hù)方面存在的問題，并且提出解決問題的對(duì)策，即明確家庭、學(xué)校、黨委政府、社團(tuán)組織、政法機(jī)關(guān)等的責(zé)任，做好相關(guān)工作。
關(guān)鍵詞：留守兒童 法律權(quán)益 問題 解決對(duì)策
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多年輕人離開農(nóng)村去大城市務(wù)工，而他們的孩子卻不得不留在農(nóng)村學(xué)習(xí)，得不到父母的照顧，相關(guān)權(quán)益無法得到有效的保障。所以，對(duì)農(nóng)村留守兒童權(quán)益采取法律保護(hù)就顯得尤為重要。我們通過對(duì)留守兒童的監(jiān)護(hù)，教育，人身安全等方面提出相應(yīng)法律保護(hù)對(duì)策，旨在逐步縮小農(nóng)村和城市之間的差距，使其學(xué)習(xí)和生活都能夠更好地發(fā)展。
一、農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益保護(hù)存在的問題
1.留守兒童受侵害的案件呈上升趨勢(shì)。侵害留守兒童案件主要以人身損害賠償居多，涉及留守兒童的人身傷害案、校園傷害案、在受雇期間人身被傷害案，特別是交通肇事引發(fā)的人身損害賠償案等，均有不同程度的增加。尋釁滋事、搶劫、強(qiáng)奸、交通肇事等刑事犯罪，也呈多發(fā)上升趨勢(shì)。
2、涉及留守兒童的刑事犯罪案件頻頻發(fā)生。留守兒童受教育權(quán)被侵害的案件時(shí)有發(fā)生。學(xué)校限制、剝奪留守兒童的平等受教育權(quán)而引發(fā)行政訴訟案件，父母不肯支付留守兒童的學(xué)費(fèi)而引發(fā)民事訴訟案件等，也有所增加。
二、農(nóng)村留守兒童的合法權(quán)益缺乏有效保障的原因
1.物質(zhì)生活條件的缺失
留守兒童、貧困兒童大多是家境貧寒，父母外出務(wù)工，從而寄養(yǎng)在爺奶家、外公外婆家、姑家、姨家或其他家，物質(zhì)生活不會(huì)很隨意充足，心理上也有隔膜。這部分學(xué)生很容易受外界的引誘而走進(jìn)危險(xiǎn)的陷阱。
2.受教育權(quán)的缺失
留守兒童、貧困兒童的物質(zhì)生活條件缺失還不是大問題，但留守家庭對(duì)孩子的教育大多不到位，有的孩子輟學(xué)在家，無人問津；有的孩子學(xué)習(xí)習(xí)慣差，無人糾正。還有一些貧困山區(qū)教育資源嚴(yán)重缺乏，無力提供符合標(biāo)準(zhǔn)的辦學(xué)設(shè)施和充足的師資力量。即便能夠入學(xué)，老師通常也無法詳細(xì)了解留守兒童、貧困兒童在家的學(xué)習(xí)狀況，無法實(shí)現(xiàn)學(xué)校與家庭的雙向互動(dòng)，挫傷了孩子學(xué)習(xí)的積極性。
3.愛的缺失
由于父母奔波勞累無暇顧及或長(zhǎng)期不在身邊，遇到生活中、學(xué)習(xí)中的問題無法及時(shí)得到回答，在成長(zhǎng)中缺少了父母情感上的關(guān)愛和呵護(hù)，疑問疊加會(huì)加劇孩子自卑、抑郁、脆弱的心理。與接受父母監(jiān)護(hù)的同齡人相比，他們要么顯得膽小孤僻、不愛交流，要么野性十足、沒有規(guī)矩，甚至產(chǎn)生憎恨、仇視的畸形心理，自閉癥、抑郁癥等心理疾病頻發(fā)，嚴(yán)重影響了孩子的心理健康。
4.法律意識(shí)的缺失
留守兒童、貧困兒童身體心理情感處在動(dòng)蕩不定期，對(duì)是非善惡的判斷能力相對(duì)較弱、自控能力也較差，再加之監(jiān)護(hù)人看管不嚴(yán)，很容易受到社會(huì)不良現(xiàn)象的熏染引誘，染上打架、盜竊、賭博、吸毒等惡習(xí)，甚至走上犯罪道路。
不法之徒的蓄意傷害
有一些不法之徒，利欲熏心，道德淪喪，專打未成年人的注意。廉價(jià)雇傭童工、教唆兒童賭博吸毒偷盜搶劫、引誘脅迫少女從事色情服務(wù)、販賣人體器官等。都對(duì)留守兒童、貧困兒童造成致命的傷害。
三、完善農(nóng)村留守兒童權(quán)益的法律對(duì)策
1.完善監(jiān)護(hù)法律制度。
（1）強(qiáng)化父母作為法定監(jiān)護(hù)人的法律責(zé)任?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》雖然規(guī)定了外出務(wù)工的父母可以委托他人代為監(jiān)護(hù)其未成年子女，但應(yīng)當(dāng)明確父母必須是在萬不得己的情況下方可委托他人監(jiān)護(hù)子女，監(jiān)護(hù)職責(zé)不僅包括支付足額撫養(yǎng)教育費(fèi)用，還有定期探望、照顧孩子的生活、以良好品行對(duì)孩子進(jìn)行管理和教育、保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的身體健康及合法權(quán)益等義務(wù)。
（2）完善委托監(jiān)護(hù)制度的法律規(guī)定?，F(xiàn)在社會(huì)流行的委托監(jiān)護(hù)主要是感情委托（主要是親屬、親戚關(guān)系），而不是法律委托。法律對(duì)委托監(jiān)護(hù)制度的規(guī)定也不詳細(xì)具體、缺乏操作性。例如委托監(jiān)護(hù)人必須具備的條件、法定監(jiān)護(hù)人和委托監(jiān)護(hù)人的權(quán)利義務(wù)等需要進(jìn)一步明確。
2.完善相關(guān)法律政策，制定《留守兒童、貧困兒童權(quán)益保護(hù)法》。
留守兒童、貧困兒童問題是一個(gè)社會(huì)問題、時(shí)代問題、是我國改革開放后經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變帶來的新問題。涉及社會(huì)與制度、法律與道德、責(zé)任與義務(wù)，事關(guān)收入分配、用工、三農(nóng)、教育、監(jiān)護(hù)制度與戶籍制度等多個(gè)方面的綜合問題。建議加快對(duì)不適宜法律法規(guī)和政策的修訂、制定，如戶籍法律制度、教育政策等。修訂中，特別關(guān)注農(nóng)村留守兒童、貧困兒童教育、人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)益，適時(shí)出臺(tái)《留守兒童、貧困兒童權(quán)益保護(hù)法》，以便更有針對(duì)性、時(shí)效性的加強(qiáng)保護(hù)。
3.建立留守兒童、貧困兒童快捷有效的法律服務(wù)體系，加大學(xué)校、社區(qū)、基層政府、司法機(jī)關(guān)保護(hù)力度。
公安、司法部門要配合學(xué)校做好留守兒童、貧困兒童法制教育、安全教育工作，提高農(nóng)村留守兒童、貧困兒童自我保護(hù)能力和預(yù)防違法犯罪意識(shí)，做好教育轉(zhuǎn)化工作：公安部門不僅嚴(yán)厲打擊侵害農(nóng)村留守兒童、貧困兒童的違法犯罪行為，還要加大對(duì)非刑事案件的治安案件和人身傷害案件的重視和處罰力度，對(duì)父母遺棄留守兒童、貧困兒童的案件進(jìn)行有效干預(yù)；法院積極探索審判職能，建立留守兒童、貧困兒童權(quán)益保護(hù)“綠色通道”，保障留守兒童、貧困兒童維權(quán)途徑暢通，對(duì)留守兒童、貧困兒童實(shí)施司法救助。
摘要：改革開放以來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村大量的剩余勞動(dòng)力涌入城市，隨之出現(xiàn)了一個(gè)特殊的群體――留守兒童。由于父母雙方或一方長(zhǎng)期不在身邊，留守兒童的生活缺失監(jiān)管，引起一系列社會(huì)問題。如何保護(hù)留守兒童的合法權(quán)益，是一個(gè)需要家庭、學(xué)校、社會(huì)共同努力的問題。
關(guān)鍵詞：留守兒童 權(quán)益 法律
改革開放以來，隨著我國社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大量的農(nóng)村青壯年農(nóng)民走向城市，出現(xiàn)了一個(gè)新的勞動(dòng)群體――農(nóng)民工，而隨之也出現(xiàn)了一個(gè)特殊的群體――留守兒童。留守的少年兒童正是身心成長(zhǎng)的關(guān)鍵時(shí)期，卻因?yàn)楦改搁L(zhǎng)期在外務(wù)工，無法得到應(yīng)有的照顧和正確的引導(dǎo)，從而出現(xiàn)一些心理問題以及認(rèn)識(shí)、價(jià)值觀念上的偏差，一些兒童甚至誤入歧途。關(guān)注留守兒童的健康成長(zhǎng)，保護(hù)留守兒童的合法權(quán)益，是一個(gè)急待解決的社會(huì)問題。
1.留守兒童群體現(xiàn)狀
所謂留守兒童，是指因父母雙方或一方外出務(wù)工而留守在家鄉(xiāng)，不能和父母雙方共同生活在一起，需要其他親人照顧的年齡在14歲以下的少年兒童。上世紀(jì)90年代中期以來，伴隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力為了改變生存狀況向城市轉(zhuǎn)移，其中大部分為夫妻一同外出，因經(jīng)濟(jì)等各種原因無法將子女帶在身邊，由此引發(fā)“留守兒童”的問題。根據(jù)權(quán)威調(diào)查，中國有近6000萬兒童沒有父母陪伴，相當(dāng)于英國人口的總數(shù)。其中57%的留守兒童是父母一方外出，43%的留守兒童是父母同時(shí)外出。留守兒童大多由祖輩或者親屬照顧，由于父母監(jiān)護(hù)教育角色的缺失，對(duì)留守兒童的全面健康成長(zhǎng)造成不良影響，由此引發(fā)了一些社會(huì)問題不容忽視。
1.1教育問題
留守兒童大多是父母一方或者雙方不在身邊，那么對(duì)其教育方面或多或少會(huì)有疏忽，而且很大一部分留守兒童是由祖父母或親友照顧，可想而知，對(duì)孩子的學(xué)習(xí)疏于管也沒能力管。加上農(nóng)村的學(xué)校受各方面的局限，對(duì)留守兒童的教育和關(guān)愛都不到位，導(dǎo)致一些留守兒童行為出現(xiàn)偏差，從而出現(xiàn)厭學(xué)、逃學(xué)或輟學(xué)現(xiàn)象就不足為奇了。此外，由于父母長(zhǎng)期在外，留守兒童正常的情感需求有缺失，極大地影響其身心健康，從而產(chǎn)生心理失衡，甚至出現(xiàn)犯罪的傾向，導(dǎo)致犯罪行為的發(fā)生。
1.2安全問題
由于父母長(zhǎng)期在外，留守兒童的受監(jiān)護(hù)權(quán)缺失，祖輩、親友的隔代監(jiān)護(hù)或臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任往往落實(shí)不力，缺乏防范意識(shí)，兒童自身又缺乏防護(hù)意識(shí)和能力，很容易發(fā)生意外事件，例如近幾年發(fā)生的幾起溺水事件大多都是留守兒童。更值得憂慮的是，留守兒童往往容易成為不法分子的侵害目標(biāo)，尤其女性兒童容易遭受性侵害而又不能得到父母的及時(shí)救助，極容易產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。
1.3社會(huì)問題
留守兒童問題有歷史的原因，它和我國長(zhǎng)期以來形成的城鄉(xiāng)二元體制有著密切的聯(lián)系。在我國廣大的農(nóng)村，留守兒童是一個(gè)龐大的群體，也是一個(gè)弱勢(shì)的群體。他們的生存狀況堪憂，會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)問題。
2.留守兒童權(quán)益存在的法律問題
兒童時(shí)期是人一生中的奠基時(shí)期，是身體、心理健康成長(zhǎng)的關(guān)鍵期，更是一個(gè)人接受教育的關(guān)鍵期。留守兒童在最需要父母關(guān)愛的時(shí)期，父母卻遠(yuǎn)離了他們，兒童的監(jiān)護(hù)權(quán)被委托給其他人，造成留守兒童很多權(quán)益的缺失。從法律的角度看，可以發(fā)現(xiàn)留守兒童權(quán)益存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
2.1生存權(quán)
《兒童權(quán)利公約》第6條規(guī)定，每個(gè)兒童享有固有的生命權(quán)。我國《憲法》第24條指出，兒童有權(quán)享有可達(dá)到的最高標(biāo)準(zhǔn)和健康，并享有醫(yī)療康復(fù)設(shè)施。生存權(quán)是每一個(gè)公民都享有的基本權(quán)利，它包括生命權(quán)、健康權(quán)和醫(yī)療保健獲得權(quán)。留守兒童是未成年人，在他們最需要照顧和關(guān)愛的時(shí)期，他們的父母雙方或一方卻不在身邊，身心發(fā)展都得不到保障，在這種情況下，很容易受到不法分子的侵害。同時(shí)，由于安全監(jiān)管不到位，更容易發(fā)生觸電、溺水、車禍等意外事件，嚴(yán)重地威脅到留守兒童的生存權(quán)利。
2.2發(fā)展權(quán)
《兒童權(quán)利公約》規(guī)定了兒童享有發(fā)展的權(quán)利。我國《未成年人保護(hù)法》第3條規(guī)定，未成年人享有發(fā)展權(quán)。也就是說，兒童都享有接受正規(guī)和非正規(guī)的教育，有權(quán)享有促進(jìn)其身體、心理、精神、道德和社會(huì)發(fā)展的生活條件。人只有獲得發(fā)展權(quán)，才能擺脫與其他動(dòng)物合為一體的狀態(tài)而成為社會(huì)上的、法律上的人。留守兒童因?yàn)榧彝ケO(jiān)管不力，學(xué)校和社會(huì)對(duì)他們也缺乏有效的教育和管理，一部分過早地進(jìn)入社會(huì)，和失足青年混到一起，走上違法犯罪的道路，嚴(yán)重影響了留守兒童的成長(zhǎng)與發(fā)展。
2.3受教育權(quán)
我國《憲法》第46條規(guī)定，中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。受教育權(quán)對(duì)于未成年人來說，是一項(xiàng)至關(guān)重要的權(quán)利。兒童教育需要家庭、學(xué)校、社會(huì)共同協(xié)作才能更好的完成。父母是孩子的第一任老師，家庭是兒童學(xué)習(xí)的主要場(chǎng)所。留守兒童父母長(zhǎng)期在外，隔代監(jiān)護(hù)或臨時(shí)監(jiān)護(hù)由于其自身的文化層次大多不高，不能很好地進(jìn)行家庭教育，因此教育兒童的任務(wù)大多丟給了學(xué)校和社會(huì)。學(xué)校和家庭之間又缺乏正常的互動(dòng)，致使很大一部分留守兒童思想、情感、道德、人格等方面欠缺，學(xué)習(xí)不被重視，甚至?xí)a(chǎn)生厭學(xué)情緒。這些問題的存在，對(duì)留守兒童未來的發(fā)展產(chǎn)生惡劣的影響。
2.4受保護(hù)權(quán)
《兒童權(quán)利公約》指出，反對(duì)一切形式的兒童歧視；每一個(gè)兒童將得到平等對(duì)待；保護(hù)兒童一切人身權(quán)利及關(guān)于處于危機(jī)、緊急情況下的兒童保護(hù)，脫離家庭的兒童保護(hù)。在我國，盡管“保護(hù)兒童”這一口號(hào)耳熟能詳，但對(duì)于怎樣具體落實(shí)這一口號(hào)，缺乏明確的認(rèn)識(shí)和措施，所以兒童的這一項(xiàng)權(quán)利實(shí)際上得不到保護(hù)。留守兒童處境艱難，沒有父母的守護(hù)，經(jīng)常受到同齡人的欺凌，生活狀況令人心酸，能力得不到發(fā)展，這一切都很大程度上影響了其身心的健康成長(zhǎng)。
3.解決留守兒童權(quán)益保護(hù)問題的對(duì)策建議
3.1加強(qiáng)立法，制定和完善相關(guān)法律法規(guī)
針對(duì)未成年人的身心健康，我國已經(jīng)制定了《未成年人保護(hù)法》，包括《婚姻法》、《繼承法》、《義務(wù)教育法》、《母嬰保健法》等法律，形成了以《憲法》為基礎(chǔ)的一整套保護(hù)未成年人的法律體系。但是對(duì)于留守兒童這一特殊群體，并沒有專門的法律法規(guī)保護(hù)其應(yīng)該享有的權(quán)利。因此，當(dāng)務(wù)之急是盡快制定和完善保護(hù)留守兒童權(quán)益的實(shí)體法，在法律上確認(rèn)未成年人的平等發(fā)展權(quán)，以體現(xiàn)國家保障所有未成年人健康發(fā)展的責(zé)任。
3.2改革和完善監(jiān)護(hù)制度
首先，對(duì)于未成年人的監(jiān)護(hù)和教育責(zé)任是父母的一項(xiàng)法定義務(wù)，作為父母應(yīng)該切實(shí)履行好這個(gè)責(zé)任，留守兒童的父母也不例外，如果其不能很好地履行監(jiān)護(hù)責(zé)任的，應(yīng)該有相應(yīng)的懲罰措施。其次，我國的監(jiān)護(hù)制度是以親屬監(jiān)護(hù)為主、組織監(jiān)護(hù)為輔，這就很不利于保護(hù)留守兒童的權(quán)益，對(duì)此，應(yīng)該改革現(xiàn)有的監(jiān)護(hù)制度，要構(gòu)建親屬監(jiān)護(hù)責(zé)任機(jī)制，考慮在相關(guān)法律中規(guī)定監(jiān)護(hù)人的權(quán)利及相關(guān)的報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)，變監(jiān)護(hù)人義務(wù)為權(quán)利，以利于其更好的履行監(jiān)護(hù)責(zé)任。再次，建立家庭、社會(huì)、國家三位一體的監(jiān)護(hù)制度。明確規(guī)定監(jiān)護(hù)人的資格條件，明確監(jiān)護(hù)人的責(zé)任，增強(qiáng)法律的可實(shí)施性，最大程度的保護(hù)留守兒童的合法權(quán)益。
3.3加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，改變不合理的制度
經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定一切。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的落后，農(nóng)民生活的貧困以及我國長(zhǎng)期以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)戶籍制度，是造成農(nóng)村留守兒童問題的根本原因。因此要解決問題，首先要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，特別要加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)。我們是農(nóng)業(yè)大國，應(yīng)該立足農(nóng)業(yè)，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，充分吸納農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力，提高農(nóng)民收入和生活水平，從而減少農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，減少留守兒童家庭缺失的問題。其次，國家和政府應(yīng)該加快改革，在政策上向農(nóng)業(yè)傾斜，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)戶籍體制。戶籍制度得不到解決，那么留守兒童在教育、醫(yī)療等方面的不公平問題依然得不到解決。因此，只有徹底打破多年以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，才能從制度上消除留守兒童進(jìn)城讀書的障礙，使留守兒童的生存權(quán)、教育權(quán)切實(shí)得到保障。從根本上消除城鄉(xiāng)差距，是解決留守兒童權(quán)益保護(hù)各種問題的根本措施。
【摘 要】隨著中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開始向城市轉(zhuǎn)移，但由于我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)以及與之相聯(lián)系的戶籍制度，大量農(nóng)民工子女無法向城市轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致了一系列農(nóng)村留守兒童問題的產(chǎn)生。本文主要描述了農(nóng)村留守兒童的基本現(xiàn)狀，解讀了農(nóng)村留守兒童引發(fā)的社會(huì)問題，進(jìn)一步分析了產(chǎn)生這些問題的原因，并在此基礎(chǔ)上提出了一些可行性的建議。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村留守兒童；權(quán)益保障；現(xiàn)狀；問題；原因
隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大批農(nóng)業(yè)人口流向城市，但在流動(dòng)過程中出現(xiàn)了農(nóng)村兒童父母角色的缺位問題，從而使得農(nóng)村兒童被迫生活在獨(dú)特的“留守”環(huán)境里。當(dāng)這種“留守”的生活狀態(tài)遭遇兒童不成熟的身心發(fā)展?fàn)顩r時(shí)，便導(dǎo)致了農(nóng)村留守兒童問題的產(chǎn)生。
1.農(nóng)村留守兒童的基本現(xiàn)狀
由于中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性和我國特殊的戶籍制度，使得農(nóng)村勞動(dòng)力在向城市轉(zhuǎn)移的過程中，不可避免的導(dǎo)致了農(nóng)村留守兒童問題的產(chǎn)生。
1.1 農(nóng)村留守兒童的概念
“留守兒童”一詞最早出現(xiàn)在1994年，目前關(guān)于“留守兒童”還沒有一個(gè)準(zhǔn)確的概念界定，一個(gè)普遍接受的觀點(diǎn)是“留守兒童”是指父母雙方或一方流動(dòng)到城市或其他地區(qū)，而孩子則留在戶籍所在地，不能和父母雙方共同生活在一起的14周歲及以下的兒童。[1]留守兒童的本質(zhì)特征是他們長(zhǎng)期不能與父母單方或雙方生活在一起，親子之間缺乏正常的交往和互動(dòng)。[2]
1.2 農(nóng)村留守兒童的數(shù)量
據(jù)調(diào)查，農(nóng)村留守兒童在我國農(nóng)村兒童的總數(shù)中約占55.68%，其中，0—5歲的留守兒童占27.05%，15—17歲的大齡留守兒童占17.27%。根據(jù)戶籍的不同，可以將留守兒童分為農(nóng)村留守兒童和城鎮(zhèn)留守兒童。其中，農(nóng)村留守兒童在留守兒童中的比例為86.50%，占絕大多數(shù)，因此應(yīng)該是主要的關(guān)注對(duì)象。[3]
2.農(nóng)村留守兒童引發(fā)的社會(huì)問題
農(nóng)村留守兒童長(zhǎng)期脫離父母，導(dǎo)致他們?cè)谏?、教育、生活、心理等各方面都存在著很大的問題，其權(quán)益也難以得到切實(shí)有效的保護(hù)。
2.1 農(nóng)村留守兒童的受監(jiān)護(hù)權(quán)缺失
按照我國《民法通則》第16條的規(guī)定，未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護(hù)人，只有其父母死亡或者沒有監(jiān)護(hù)能力時(shí)，才由有監(jiān)護(hù)能力的祖父母、外祖父母等擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。[4]而農(nóng)村留守兒童絕大部分被委托給其祖父母或外祖父母監(jiān)護(hù)，這些委托監(jiān)護(hù)人一般年齡較大、文化較低，多數(shù)很難勝任監(jiān)護(hù)職責(zé)。很多留守兒童長(zhǎng)期得不到父母的關(guān)愛和教育，這都在一定程度上影響了其身心的健康成長(zhǎng)。
2.2 農(nóng)村留守兒童的受教育權(quán)缺失
受教育權(quán)對(duì)未成年人而言是至關(guān)重要的，它是未成年人的一項(xiàng)最基本的權(quán)利?！督逃ā返诙l規(guī)定“國家實(shí)行九年義務(wù)教育制度。義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)”。[5]而農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)人大多數(shù)是老年人，他們很難在學(xué)習(xí)上給予留守兒童應(yīng)有的幫助和指導(dǎo)，有的留守兒童甚至輟學(xué)在家，不能享受受教育的權(quán)利。
2.3 農(nóng)村留守兒童的發(fā)展權(quán)缺失
我國《未成年人保護(hù)法》第三條規(guī)定，未成年人享有發(fā)展權(quán)。未成年人是祖國未來的建設(shè)者，發(fā)展權(quán)對(duì)于未成年人具有不可轉(zhuǎn)讓性。留守兒童因家庭監(jiān)管缺位，學(xué)校很難對(duì)他們進(jìn)行有效的教育和管理，甚至在教育無效時(shí)只能采取開除或勸其轉(zhuǎn)學(xué)的辦法，有的學(xué)校干脆對(duì)留守兒童放任不管，使他們過早地流入社會(huì)，這些都會(huì)嚴(yán)重影響留守兒童的成長(zhǎng)與發(fā)展。
3.產(chǎn)生農(nóng)村留守兒童問題的原因
由于長(zhǎng)期缺乏父母監(jiān)護(hù)和親情關(guān)懷，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村留守兒童人格成長(zhǎng)不健全，而產(chǎn)生這些問題的的原因要從社會(huì)、家庭和學(xué)校等多方面來分析。
3.1 社會(huì)制度層面的因素
產(chǎn)生農(nóng)村留守兒童問題的原因是多方面的，但社會(huì)制度存在的一些矛盾和缺陷，是造成農(nóng)村留守兒童問題的重要原因。
3.1.1 城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制度與農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模流動(dòng)之間的矛盾
“農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模流動(dòng)與我國長(zhǎng)期以來實(shí)行的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下所推行的各種戶籍制度、醫(yī)療制度、教育制度和就業(yè)保障制度等有密切關(guān)系，它們是農(nóng)村留守兒童現(xiàn)象及其問題產(chǎn)生的深層次原因”。[6]長(zhǎng)期以來，我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元隔離的戶籍制度，這使得農(nóng)民工不能與城里人享有平等的權(quán)利與權(quán)益，從而造成了其子女接受教育的困難。
3.1.2 新的就業(yè)制度下產(chǎn)生的新讀書無用論
由于國家對(duì)大學(xué)生不再實(shí)行包分配的政策，而是通過市場(chǎng)的方式來自由配置這些資源，因此大量畢業(yè)生在畢業(yè)后找不到工作的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，時(shí)間一長(zhǎng)，一些人尤其是農(nóng)民就夸大了它的負(fù)面效應(yīng)，認(rèn)為“辛辛苦苦讀書，到頭來卻還是務(wù)工，因此還不如不讀書”。[7]這種思想和觀念嚴(yán)重的限制了農(nóng)村教育的發(fā)展，使得農(nóng)村留守兒童的教育無法得到有效的保障。
3.2 家庭層面的因素
家庭教育和環(huán)境的影響是一個(gè)人社會(huì)化的開端，而家庭的幸福與否直接影響農(nóng)村留守兒童的健康成長(zhǎng)。
3.2.1 親子互動(dòng)、溝通大大減少，相當(dāng)部分的留守兒童產(chǎn)生孤獨(dú)感
父母外出務(wù)工使得許多留守兒童感覺到了家庭的冷清與寂寞，因?yàn)橥獬龈改概c留守兒童的親子互動(dòng)只能維持在父母與孩子的電話溝通上或短暫的相聚上。這種短暫而有限的溝通通常是以父母為主導(dǎo)、兒童則被動(dòng)接受的交流方式，因此兒童很少能夠向父母表達(dá)自己的內(nèi)心感受，這將嚴(yán)重影響孩子的健康成長(zhǎng)。
3.2.2 部分家長(zhǎng)的價(jià)值觀改變，使留守兒童受到不良的影響
在外出務(wù)工過程中，有些家長(zhǎng)看到了大學(xué)生工作難找、農(nóng)民工短缺的情況，便產(chǎn)生了讀書無用論的觀念。這種低期望價(jià)值觀必然會(huì)潛移默化地影響子女的學(xué)習(xí)成就感，從而使部分兒童產(chǎn)生了輟學(xué)務(wù)工等急功近利的想法。另外，有些家長(zhǎng)受各種思想觀念的影響，最終造成了家庭的分裂，這些因素都不可避免地對(duì)留守兒童的生活、學(xué)習(xí)和心理等方面造成了嚴(yán)重的影響。
4.對(duì)農(nóng)村留守兒童權(quán)益保障的法律和制度建議
目前，針對(duì)我國農(nóng)村留守兒童所產(chǎn)生的社會(huì)問題，結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)情況，為了保障農(nóng)村留守兒童的權(quán)益，我們應(yīng)積極采取以下幾方面的對(duì)策及措施。
4.1 加快戶籍制度改革，保障勞動(dòng)力的合理流動(dòng)
由于現(xiàn)行體制的限制，數(shù)以萬計(jì)的年輕父母外出打工，卻不得不做出與孩子分離的選擇，所以要從根本上解決農(nóng)村留守兒童問題，必須要從戶籍制度以及其他相關(guān)體制的改革入手。改革戶籍制度的核心并不在于完全取消戶籍管理制度，而是要逐步弱化乃至取消與戶籍相聯(lián)系的導(dǎo)致城鄉(xiāng)隔離的各種制度，從而保障勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，為解決農(nóng)村留守兒童問題創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。 4.2 開設(shè)未成年人維權(quán)求助熱線與咨詢熱線
農(nóng)村留守兒童更需要社會(huì)以及政府的高度重視和精心保護(hù)，開設(shè)未成年人維權(quán)求助熱線與咨詢熱線，可以有效地為未成年人提供應(yīng)急求助與維權(quán)的咨詢和服務(wù)。熱線接聽人員面對(duì)正處于暴力侵害狀態(tài)中的來電者，應(yīng)及時(shí)判斷出其危機(jī)程度，并快速運(yùn)用報(bào)警系統(tǒng)和相應(yīng)的社會(huì)資源，果斷地進(jìn)行應(yīng)急處理，以努力使未成年人得到最及時(shí)最有效的救助。
4.3 加強(qiáng)農(nóng)村未成年人的法制教育
目前，農(nóng)村留守兒童的權(quán)益受侵害、農(nóng)村未成年人的犯罪問題等都不容忽視。[8]農(nóng)村法治環(huán)境建設(shè)滯后，總體上來說仍是一個(gè)比較薄弱的環(huán)節(jié)。因此，國家應(yīng)將與未成年人有關(guān)的法律法規(guī)編入相應(yīng)的規(guī)范教材，并配備一定的專職教師，從而將法制教育深入淺出地融入到課堂教學(xué)中去。不管從學(xué)校到家庭，我們都要有意識(shí)地增強(qiáng)未成年人知法、守法的法律觀念。
通過以上分析可知，關(guān)愛農(nóng)村留守兒童不是某一個(gè)人的事，也不是一朝一夕的事。從法律制度上完善相關(guān)規(guī)則，從家庭、學(xué)校和社會(huì)角度去維護(hù)，才能為農(nóng)村留守兒童重鑄出一片藍(lán)天和大地。我們要堅(jiān)貞不渝的維護(hù)農(nóng)村留守兒童的權(quán)益，嚴(yán)格貫徹和執(zhí)行“兒童最大利益準(zhǔn)繩”，從而推進(jìn)社會(huì)主義新鄉(xiāng)村的建設(shè)以及和諧社會(huì)的穩(wěn)步開展。
[摘要] 留守兒童問題已成為當(dāng)前倍受社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。主要表現(xiàn)在監(jiān)護(hù)弱化、教育障礙和人身安全保護(hù)不力等問題上，而這些問題極易引發(fā)事端，特別容易使未成年人在不良環(huán)境的影響下滋生不良行為和嚴(yán)重不良行為，從而導(dǎo)致犯罪。我們應(yīng)當(dāng)加大法律政策的宣傳和執(zhí)行力度；依法確定相關(guān)主體的保護(hù)責(zé)任；不斷完善法律制度，強(qiáng)化政府效能；在以人為本的教育理念下，努力消除教育差別，建立兒童公平的受教育運(yùn)行機(jī)制，使農(nóng)村留守兒童問題在法律調(diào)控的機(jī)制下得到有效的解決。
[關(guān)鍵詞] 留守兒童；監(jiān)護(hù)；受教育權(quán)；人身安全；法律對(duì)策
一、引言
留守兒童是新時(shí)期一個(gè)具有特定內(nèi)涵的概念，是指父母雙方或一方因外出務(wù)工流動(dòng)到其他地區(qū)，孩子留在戶籍所在地并因此而不能和父母雙方共同生活在一起的兒童。根據(jù)2006年第五次全國人口普查，我國約有1.2億農(nóng)民“離鄉(xiāng)背井”到城里打工，預(yù)計(jì)到2020年，這一數(shù)字將增加到3億，此外，相當(dāng)一部分人去的并不是國內(nèi)一些大中城市，而是邊遠(yuǎn)、偏僻的山區(qū)、礦場(chǎng)，以及國外勞務(wù)市場(chǎng)。依據(jù)這一數(shù)據(jù)推算，全國留守兒童數(shù)量將為2290.45萬人。其中14周歲以下的占86.5%，按全國3.6億兒童計(jì)算，每18個(gè)孩子就有一人不能和父母共同生活。[1]安徽省作為民工輸出大省，也是留守兒童大省，據(jù)專家保守估計(jì)，至少有200多萬人。[2]據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我省義務(wù)教育階段，50%以上的為留守兒童。隨著人口流動(dòng)模式擴(kuò)大，這些孩子的數(shù)量還會(huì)逐步增加。課題組在肥東、阜陽兩地進(jìn)行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，留守兒童占某些農(nóng)村中小學(xué)在校生的比例分別為37%和67%。
本課題組從法學(xué)的角度對(duì)農(nóng)村留守兒童問題進(jìn)行調(diào)查分析， 通過法律的視野來審視這一獨(dú)特社會(huì)群體現(xiàn)象，以求找出解決留守兒童問題的法律途徑。
二、留守兒童的法律權(quán)益保護(hù)存在的問題
（一）監(jiān)護(hù)問題
監(jiān)護(hù)是一種法定義務(wù)，父母作為未成年人的法定監(jiān)護(hù)人，理應(yīng)承擔(dān)起這一神圣職責(zé)，對(duì)未成年人的人身、財(cái)產(chǎn)及其他合法權(quán)益承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)。但是，由于種種條件制約，父母雙方或一方流入外地，無奈與未成年人短期或長(zhǎng)期分離，形成父母無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，而將監(jiān)護(hù)責(zé)任擅自處置，甚至出現(xiàn)留守兒童無監(jiān)護(hù)狀態(tài)。從泛義上的監(jiān)護(hù)來看，目前，留守兒童的監(jiān)護(hù)主要有五種形式：第一是單親監(jiān)護(hù)。第二是祖輩監(jiān)護(hù)。第三是親友監(jiān)護(hù)。第四是同輩監(jiān)護(hù)。第五是混合監(jiān)護(hù)或稱不確定監(jiān)護(hù)，即在一般的狀態(tài)下由孩子自己照顧自己，時(shí)而由父母監(jiān)護(hù)或者父母委托他人監(jiān)護(hù)。據(jù)課題組在巢湖市有關(guān)調(diào)查顯示，這一類留守兒童群體約占1%左右，一般是年齡較大的兒童。
這些特殊的監(jiān)護(hù)形態(tài)對(duì)留守兒童的健康成長(zhǎng)產(chǎn)生很大的影響，主要問題表現(xiàn)在以下方面：
1．監(jiān)護(hù)力度不夠。由于監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)能力不足，而導(dǎo)致的對(duì)留守兒童監(jiān)護(hù)質(zhì)量下降，達(dá)不到理想的效果。
2．監(jiān)護(hù)職責(zé)不明。相對(duì)而言，由于農(nóng)民法律文化意識(shí)的薄弱，人們往往把監(jiān)護(hù)簡(jiǎn)單地理解為看管、照應(yīng)。在祖輩監(jiān)護(hù)、親友監(jiān)護(hù)和同輩監(jiān)護(hù)形態(tài)下，都存在監(jiān)護(hù)職責(zé)不明的現(xiàn)象，一旦發(fā)生被監(jiān)護(hù)人的權(quán)利被害或者被監(jiān)護(hù)人侵權(quán)行為，這種不具有法定形式的委托監(jiān)護(hù)人往往將責(zé)任一推了之。
3．監(jiān)護(hù)方式不定。留守兒童的監(jiān)護(hù)方式并不是一成不變的，而是處于非穩(wěn)定和動(dòng)蕩狀態(tài)。另外，生活和學(xué)習(xí)環(huán)境的動(dòng)蕩，也使他們很容易產(chǎn)生嚴(yán)重的安全缺失感，增加了他們的心理和精神負(fù)擔(dān)，影響身心健康發(fā)展。
4．監(jiān)護(hù)責(zé)任倒置。在留守兒童中，有一部分留守兒童被留在家鄉(xiāng)的原因之一是因?yàn)楦改冈谕獯蚬?，他們能照顧爺爺奶奶或外公外婆，這就產(chǎn)生了監(jiān)護(hù)倒置現(xiàn)象。
（二）教育問題
受教育權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利?！稇椃ā返?6條對(duì)公民的受教育權(quán)作了原則性規(guī)定?！督逃ā返?條規(guī)定：“公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)；國家實(shí)行九年制義務(wù)教育制度”。第18條規(guī)定“各級(jí)人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少年就學(xué)”。關(guān)于留守兒童的教育問題，本文從兩方面進(jìn)行分析，一是家庭教育，二是學(xué)校教育。
1．在家庭教育方面，表現(xiàn)為家庭教育弱化甚至缺失。在貧困農(nóng)村，由于沒有學(xué)前教育的相關(guān)機(jī)構(gòu)，在學(xué)前教育階段，主要教育就是家庭教育。俗話說，父母是孩子的第一任老師，父母在幼兒階段的早期教育，會(huì)影響孩子的一生。而有些留守兒童卻在很小時(shí)父母離家而去，缺乏父母的關(guān)愛和教育。據(jù)報(bào)道，湖北咸寧一兒童3個(gè)月大時(shí)被留在家里，現(xiàn)在都上小學(xué)了，父母一直在外打工未歸。[3]這種強(qiáng)制性的親子剝離會(huì)影響到幼兒正常心理發(fā)育，產(chǎn)生心理障礙，影響其一生的發(fā)展。在調(diào)查中，據(jù)合肥的一位留守兒童父親楊先生說：“我和妻子在合肥打拼，兒子留給爺爺奶奶照顧，現(xiàn)在兒子脾氣很古怪，盡管每次回家都帶禮物，但他都不喜歡，辛辛苦苦干了這么多年，每次回家兒子冷臉相迎，實(shí)在寒心?！盵4]
2．在學(xué)校教育方面，留守兒童受教育權(quán)得不到有效保障。調(diào)查顯示，學(xué)校教育只有與家庭教育、社會(huì)教育密切配合，才能產(chǎn)生應(yīng)有的效果。但是，由于留守兒童家庭教育缺失，學(xué)校對(duì)留守兒童缺乏有效管理，他們的學(xué)習(xí)成績(jī)較差，品德發(fā)展不理想。老師無法向家長(zhǎng)了解他們的真實(shí)情況，有些留守兒童在學(xué)校欺騙老師，在家里蒙騙臨時(shí)監(jiān)護(hù)人，這就使學(xué)校對(duì)留守兒童的管理陷入尷尬的境地。于是，對(duì)有些留守兒童，學(xué)校在管理不了時(shí)，就放任不管，冷落一邊或開除或勸其退學(xué)，使留守兒童流入社會(huì)，成為問題兒童。
調(diào)查顯示，現(xiàn)階段，留守兒童的義務(wù)教育出現(xiàn)新問題：[5]
第一，學(xué)習(xí)間斷現(xiàn)象，有些兒童在“流出”――跟隨父母到城市上學(xué)和“回流”――從城市回戶籍地上學(xué)的過程中，學(xué)習(xí)有間斷現(xiàn)象，也有一些是因?yàn)楸O(jiān)護(hù)人更替而從一個(gè)學(xué)校轉(zhuǎn)學(xué)到另一個(gè)學(xué)校，發(fā)生間斷現(xiàn)象的。
第二，留守兒童失學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重，復(fù)學(xué)率低。有些留守兒童逃學(xué)或輟學(xué)后，學(xué)校得不到家庭配合，復(fù)學(xué)率很低。
第三，留守兒童升高中比例不高。大部分留守兒童由于在生活、學(xué)習(xí)等方面得不到父母的關(guān)懷、督導(dǎo)，學(xué)習(xí)不專心，不求上進(jìn)，成績(jī)下降，升入高中的比例不高。
第四，留守兒童留級(jí)生增多。由于一部分留守兒童從外地流回家鄉(xiāng)后，跟不上本地學(xué)校的進(jìn)度或教材、學(xué)制與家鄉(xiāng)不統(tǒng)一而被迫留級(jí)。
（三）人身安全問題
根據(jù)我國法律規(guī)定，公民的人身權(quán)利受法律保護(hù)。兒童由于年幼，人身權(quán)利容易受到侵害，尤其需要父母的關(guān)懷與愛護(hù)。留守兒童由于得不到父母有力的監(jiān)護(hù)，其人身權(quán)利更容易受到侵害，存在人身安全問題。主要表現(xiàn)在兩方面：
1．被害的可獵性明顯增大。被害人學(xué)研究表明，婦女、兒童、老人、殘疾人等弱勢(shì)群體由于自身的弱點(diǎn)往往成為犯罪侵害的對(duì)象，這是被害人所具有的可獵性特征。而農(nóng)村留守兒童年齡小、抵抗力弱，父母又不在身邊，人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利更容易受到侵害。這些侵害可能來自臨時(shí)委托的監(jiān)護(hù)人或者同學(xué)、老師、鄉(xiāng)鄰、親戚朋友、社會(huì)上的惡勢(shì)力以及其它方面（如交通事故等）。
2．自控力減弱，容易接觸不良文化和感染而走上違法犯罪，甚至自殺輕生之路，危及自己的人身安全。由于家庭監(jiān)管缺失，學(xué)校監(jiān)管的軟弱或不力，有些留守兒童整天沉迷于網(wǎng)絡(luò)游戲或武打色情電影，有的和社會(huì)上的失足青年混在一起，成為他們的打手、幫兇，動(dòng)輒行兇、搶劫、殺人。有的偷雞摸狗，甚至吸毒、。有調(diào)查表明，近年來，有近20%的青少年犯罪分子為留守兒童，有些地方甚至多達(dá)50%。
三、解決留守兒童問題的法律對(duì)策
（一）加大法律政策的宣傳和執(zhí)行力度
《未成年人保護(hù)法》第5條規(guī)定，國家保障未成年人的人身、財(cái)產(chǎn)和其他合法權(quán)益不受侵犯。保護(hù)未成年人，是國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護(hù)人和其他成年公民的共同責(zé)任。對(duì)侵犯未成年人合法權(quán)益的行為，任何組織和個(gè)人都有權(quán)予以勸阻、制止或者向有關(guān)部門提出檢舉或者控告。我們要認(rèn)識(shí)到解決留守兒童問題的重要性、必要性、緊迫性，明確國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體，企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護(hù)人和其他成年公民承擔(dān)的法律義務(wù)與責(zé)任，找出解決辦法，共同努力來解決這一關(guān)系祖國未來長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大問題。
（二）依法確定相關(guān)主體的保護(hù)責(zé)任
1．父母責(zé)任。依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，父母對(duì)未成年子女有撫養(yǎng)教育的義務(wù)，有監(jiān)護(hù)的義務(wù)。如《未成年人保護(hù)法》第8條規(guī)定，父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)依法履行對(duì)未年成人的監(jiān)護(hù)職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)，不得虐待、遺棄未成年人。第12條規(guī)定父母或者其他監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)的未成年人的合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。又如《義務(wù)教育法》第58條規(guī)定，適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人無正當(dāng)理由未依照本法規(guī)定送適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育的，由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府教育行政部門給予批評(píng)教育，責(zé)令限期改正。
總之，嚴(yán)格貫徹、執(zhí)行相關(guān)法律，強(qiáng)化父母的監(jiān)護(hù)、教育責(zé)任，剝奪不合格父母、監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)資格。也可以借鑒國外做法，依法賦予政法機(jī)關(guān)對(duì)留守兒童父母的追究權(quán)。[6]
2．學(xué)校責(zé)任。根據(jù)《未成年人保護(hù)法》、《義務(wù)教育法》等法律法規(guī)規(guī)定，學(xué)校在教育未成年人方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任。如《義務(wù)教育法》第13條規(guī)定，學(xué)校應(yīng)當(dāng)全面貫徹國家的教育方針，對(duì)未成年學(xué)生進(jìn)行德育、智育、體育、美育、勞動(dòng)教育以及社會(huì)生活指導(dǎo)和青春期教育。學(xué)校應(yīng)當(dāng)關(guān)心、愛護(hù)學(xué)生；對(duì)品行有缺點(diǎn)、學(xué)習(xí)有困難的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)耐心教育、幫助、不得歧視。第14條規(guī)定學(xué)校應(yīng)當(dāng)尊重未成年學(xué)生的受教育權(quán)，不得隨意開除未成年學(xué)生。
3．黨委、政府責(zé)任。首先，黨委、政府要關(guān)注并重視留守兒童這一群體，并將之作為解決“三農(nóng)”問題、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程與新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分。當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)對(duì)留守兒童問題的調(diào)查研究，及時(shí)掌握農(nóng)村留守兒童的狀況，逐步建立和完善保護(hù)留守兒童合法權(quán)益的法律法規(guī)體系和政策措施，形成學(xué)校、家庭、社會(huì)相結(jié)合的監(jiān)護(hù)網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)擴(kuò)大社會(huì)宣傳，努力營造農(nóng)村留守兒童健康成長(zhǎng)的良好環(huán)境。其次，根據(jù)新形勢(shì)下農(nóng)村出現(xiàn)的新問題，研究制定涉及農(nóng)民工利益的各項(xiàng)政策和措施，要整合資源，發(fā)揮相關(guān)職能部門作用。加大相關(guān)法律、法規(guī)、條例的制定、宣傳、執(zhí)行力度，要各司其職，形成合力，逐步建立留守兒童齊抓共管的體系。
4．群團(tuán)組織責(zé)任。共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、工會(huì)、青年聯(lián)合會(huì)、學(xué)生聯(lián)合會(huì)、少年先鋒隊(duì)及其他有關(guān)的社會(huì)團(tuán)體，要按照法律要求，協(xié)助各級(jí)人民政府做好未成年人保護(hù)工作，維護(hù)未成年人的合法權(quán)益，為留守兒童送溫暖、獻(xiàn)愛心，給予關(guān)懷。在這一方面，群團(tuán)組織做了大量的工作，其事例不勝枚舉。
5．政法機(jī)關(guān)責(zé)任。按照《未成年人保護(hù)法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》等相關(guān)法律規(guī)定，政法機(jī)關(guān)對(duì)留守兒童的權(quán)益保護(hù)負(fù)有很大責(zé)任，負(fù)責(zé)保護(hù)留守兒童的人身、財(cái)產(chǎn)安全，負(fù)責(zé)監(jiān)督和控制他們的行為，負(fù)責(zé)對(duì)他們進(jìn)行必要的法制教育。政法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)執(zhí)法力度，凈化社會(huì)環(huán)境，對(duì)留守兒童生活的村莊及學(xué)校附近的黑惡勢(shì)力，違規(guī)網(wǎng)吧等進(jìn)行治理，對(duì)侵害留守兒童合法權(quán)益的行為堅(jiān)決予以打擊；對(duì)違法犯罪的留守兒童進(jìn)行疏導(dǎo)、管教、關(guān)愛；同時(shí)，為了加強(qiáng)留守兒童的法制觀念，政法機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)行包干制，定期為轄區(qū)內(nèi)的留守兒童上法律課，或設(shè)法律咨詢中心。
6．社區(qū)承擔(dān)責(zé)任。社區(qū)作為留守兒童生活、學(xué)習(xí)的場(chǎng)所，對(duì)留守兒童的權(quán)益保護(hù)負(fù)有重要責(zé)任。要充分發(fā)揮社區(qū)功能，加強(qiáng)對(duì)留守兒童的各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)。在農(nóng)村，社區(qū)多以村為單位。社區(qū)可建立家教咨詢站和家教服務(wù)部；也可以創(chuàng)辦一些托管中心，配備專門人員，負(fù)責(zé)管理留守兒童校外的學(xué)習(xí)、生活、教育和安全等。有條件的村也可以利用一些村活動(dòng)室，開展一些集娛樂和服務(wù)為一體的活動(dòng)，使留守兒童既可以有地方交流、娛樂，改變單調(diào)的生活，也可以在活動(dòng)室得到一些法律或政策的咨詢與指導(dǎo)。村里也可以建立留守兒童檔案，及時(shí)了解和掌握他們的情況，對(duì)他們進(jìn)行跟蹤服務(wù)。
（三）完善法律制度，強(qiáng)化政府效能
首先，要進(jìn)一步完善《未成年人保護(hù)法》、《義務(wù)教育法》、《兒童發(fā)展綱要》等相關(guān)法律法規(guī)。各省級(jí)人大和政府應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)法律的實(shí)施細(xì)則，增加留守兒童保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，細(xì)化和明確具體的處罰辦法，增強(qiáng)其操作性。例如，2003年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人思想道德建設(shè)的若干意見》中明確指出：進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民流入地政府要建立和完善保障進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的工作制度和機(jī)制，明確流動(dòng)兒童教育“以流入地政府管理為主，以全日制公辦學(xué)校為主”的政策。其次，要進(jìn)一步完善各種社會(huì)保障制度。國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，采取組織措施，協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好留守兒童的保護(hù)工作，使留守兒童的權(quán)益保護(hù)落到實(shí)處。如河南、安徽、福建等省建立了寄宿學(xué)校；安徽等省大力興辦民辦教育機(jī)構(gòu)；北京、上海等市興辦了工農(nóng)民工子弟學(xué)校。這些政策措施的執(zhí)行，產(chǎn)生了很好的效果。
（四）以人為本，消除差別，建立兒童公平的受教育運(yùn)行機(jī)制
從制度層面上看，城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)體制”及義務(wù)教育的城鄉(xiāng)分割是留守兒童產(chǎn)生的重要因素。要從根本上解決留守兒童的“留守”問題，必須從這一層面入手，修改相關(guān)法律，調(diào)整相關(guān)政策。雖然我國保障兒童權(quán)益的法律有很多，但針對(duì)留守兒童這一特殊主體權(quán)益保護(hù)的規(guī)定很少，并且這些法律的有些規(guī)定不利于留守兒童權(quán)益的保護(hù)，或者即使有規(guī)定，但不夠細(xì)致，缺乏操作性。所以，當(dāng)前應(yīng)制定和修改、完善《義務(wù)教育法》、《未成年人保護(hù)法》、《婦女兒童發(fā)展綱要》等法規(guī)條例，廢除不利于留守兒童權(quán)益保護(hù)的相關(guān)條款，細(xì)化和明確具體的處罰辦法，增強(qiáng)其可操作性，切實(shí)解決“有法難依”的問題，從而形成尊重、關(guān)心和保護(hù)留守兒童的法制環(huán)境。從義務(wù)教育角度來看，農(nóng)村留守兒童在接受教育的問題上存在差別。根據(jù)《義務(wù)教育法》第12條第1款規(guī)定：“適齡兒童少年免試入學(xué)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)?！边@就造成義務(wù)教育的城鄉(xiāng)分別，這種分割狀態(tài)是農(nóng)村留守兒童群體產(chǎn)生的重要因素。同時(shí)在第2款規(guī)定：“父母或其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或居住的適齡兒童少年，在其父母或其他法定監(jiān)護(hù)人工作或居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！边@樣，中央和地方政府為解決流動(dòng)兒童教育問題就頒布了一系列政策法規(guī)。但是由于教育體制始終與戶籍制度相聯(lián)系，不可能從根本上解決流動(dòng)兒童的教育問題，這對(duì)留守兒童這個(gè)龐大群體的產(chǎn)生起著“催生劑”的作用。2006年，國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了教育部等六部委《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，文件中明確規(guī)定，農(nóng)民工子女就學(xué)應(yīng)該以流入地政府管理為主，以全日制公辦學(xué)校為主（簡(jiǎn)稱為“兩為主政策”）。為全面落實(shí)文件精神，很多地方也出臺(tái)相應(yīng)政策，并相繼取消“借讀費(fèi)”政策，這些是流動(dòng)兒童教育政策的巨大改革和進(jìn)步，體現(xiàn)了義務(wù)教育的公平性原則。但是，由于政策設(shè)計(jì)與政策執(zhí)行的巨大不平衡， 并沒有解決流動(dòng)兒童教學(xué)的問題， 一部分流動(dòng)兒童仍被排斥在公辦學(xué)校的大門之外。
另外一個(gè)方面，就是要改革戶籍制度，消除城鄉(xiāng)差距。1998年，公安部、教育（轉(zhuǎn)第10頁）（接第35頁）部聯(lián)合出臺(tái)政策，要求外出打工人員的子女教育要以流出地為主，公立學(xué)校為主，客觀上造成留守兒童的問題。我們應(yīng)該改革戶籍制度，給農(nóng)民工以市民待遇，農(nóng)民工也應(yīng)該像城市下崗職工一樣，在稅收、社會(huì)保障、特別是子女入學(xué)教學(xué)方面享有優(yōu)惠政策。當(dāng)然，戶籍制度改革的核心并不在于完全取消戶籍管理制度，而是進(jìn)一步弱化乃至取消與戶籍相聯(lián)系的城鄉(xiāng)隔離制度，保障勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，逐步實(shí)現(xiàn)以戶籍制度改革為中心，拆除就業(yè)、醫(yī)療住房、教育等制度壁壘，徹底打破維系多年的城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)體制”，這是解決留守兒童問題的根本所在。