發(fā)布時間：2022-04-25 23:10:26
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的自然保護區(qū)條例樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
[關(guān)鍵詞]自然保護區(qū)；遼寧?。坏胤搅⒎?/p>
[中圖分類號]D09 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426（2015）10-0022-04
我國自1956年創(chuàng)建第一個自然保護區(qū)以來，同步進行了自然保護區(qū)的法治建設(shè)，尤其是近20年來，先后出臺了大量的與自然保護區(qū)相關(guān)的規(guī)范性文件，使自然保護區(qū)的保護、建設(shè)和發(fā)展有法可依、有章可循。但是，隨著經(jīng)濟、政治和社會的不斷發(fā)展，自然保護區(qū)范圍不斷擴張、保護對象日益擴大，保護與經(jīng)濟發(fā)展、保護與開發(fā)利用、保護與監(jiān)督管理之間的矛盾和沖突不可避免地存在并日益加重。而為自然保護區(qū)保駕護航的相關(guān)立法卻日益顯現(xiàn)出其滯后性和局限性，有的甚至是空白，亟須完善、充實和填補，尤其是迫切需要制定更高位階的、綜合性的自然保護區(qū)法。
一、國家自然保護區(qū)的立法檢視
關(guān)于自然保護區(qū)的立法包含在環(huán)境與自然資源保護的法律法規(guī)之中，我國環(huán)境與自然資源保護領(lǐng)域的立法開始于20世紀(jì)80年代，目前有30多部法律和90多部行政法規(guī)，此外還有大量環(huán)境與自然資源保護的標(biāo)準(zhǔn)。隨著2011年中國特色社會主義法律體系的初步形成，自然保護區(qū)法律體系也已經(jīng)初步具備，其特點是，以憲法為統(tǒng)率，以《自然保護區(qū)條例》這一專門立法為指導(dǎo)，以相關(guān)自然保護區(qū)的行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)主體，以相關(guān)自然保護區(qū)的其他規(guī)范性文件為補充，與其他部門法的規(guī)定相結(jié)合，與國際條約和國際慣例相接軌，并且這些規(guī)范性文件成為具有內(nèi)在的統(tǒng)一聯(lián)系的整體。
1.國家層面的立法。國家層面的立法，首先是自然保護區(qū)的專門立法。我國現(xiàn)行自然保護區(qū)的國家級專門立法主要表現(xiàn)為國務(wù)院的行政法規(guī)及國務(wù)院職能部門的行政規(guī)章，由一個條例、四個管理辦法和一個規(guī)定組成。
一個條例：我國自然保護區(qū)最高位階的第一部專門的綜合立法，是1994年國務(wù)院頒布的《自然保護區(qū)條例》（以下簡稱《條例》），共5章44條，包括以下內(nèi)容：自然保護區(qū)的概念及法律地位、自然保護區(qū)的建立程序、自然保護區(qū)的管理方式、自然保護區(qū)發(fā)展規(guī)劃納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、自然保護區(qū)的管理體制、自然保護區(qū)的分功能區(qū)管理、自然保護區(qū)經(jīng)費保障及法律責(zé)任等?！稐l例》對自然保護區(qū)的管理和運行進行了專門的綜合規(guī)定，在自然保護區(qū)管理和發(fā)展的實踐中發(fā)揮了重要的作用。
四個辦法一個規(guī)定：根據(jù)各自主管的不同類型自然保護區(qū)的特點，國務(wù)院自然資源主管部門制定的行政規(guī)章，按照頒布時間依次為：林業(yè)部的《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》（1985年）、地質(zhì)礦產(chǎn)部的《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》（1994年）、國家科委和農(nóng)業(yè)部的《海洋自然保護區(qū)管理辦法》（1995年）、農(nóng)業(yè)部的《水生動植物自然保護區(qū)管理辦法》（1997年）、國土局和環(huán)保局的《自然保護區(qū)土地管理辦法》（1995年）。其中，前四個部門規(guī)章分別對不同類型的自然保護區(qū)的保護作出了具體的規(guī)定；最后一個對我國自然保護區(qū)土地的使用、轉(zhuǎn)讓等作出了規(guī)定，是我國關(guān)于自然保護區(qū)土地的唯一立法；這五個部門規(guī)章都是對《條例》的細化，是《條例》的具體化運行和操作。
2.國家層面的規(guī)范性文件。我國除了有自然保護區(qū)的專門立法外，還有相關(guān)的規(guī)范性文件，包括《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃》（2011-2030年）和《聯(lián)合國生物多樣性十年中國行動方案（2013年）》《自然保護區(qū)類型與級別劃分原則》（1993年）、1997年的《中國自然保護區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要（1996-2010年）》《國家級自然保護區(qū)評審標(biāo)準(zhǔn)》和《國家級自然保護區(qū)評審委員會組織工作制度》（1999年）、《自然保護區(qū)管護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)規(guī)范》和《國家級自然保護區(qū)管理工作評估指南》（2003年）、《國家級自然保護區(qū)監(jiān)督檢查辦法》（2006年）和《國家級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》（2013年）等，這些規(guī)范性文件，對于指導(dǎo)自然保護區(qū)的管理和發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
二、遼寧自然保護區(qū)的立法檢視
大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市政府和較大的市的權(quán)力機關(guān)，根據(jù)《條例》，結(jié)合本地區(qū)自然保護區(qū)的面積、范圍、特點、主要保護對象以及社會因素等，制定了本地區(qū)的《自然保護區(qū)管理辦法》，作為本地區(qū)自然保護區(qū)的專門的地方立法，如內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、浙江、福建、海南、四川、貴州、云南、、陜西、甘肅、新疆等。
1.省級地方性法規(guī)。遼寧省沒有出臺專門的關(guān)于自然保護區(qū)的地方性法規(guī)，但是有與自然保護區(qū)相關(guān)的地方性法規(guī)，主要包括以下幾個方面的地方立法：一是關(guān)于環(huán)境保護的，包括《遼寧省環(huán)境保護條例》（1993年通過，2004年、2006年和2010三次修改）、《遼寧省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護條例》（1996年通過，1997年修改，2004年和2010年兩次修正）、《遼寧省地質(zhì)環(huán)境保護條例》（2007年）；二是關(guān)于野生動物保護的，包括《遼寧省實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》（1991年通過，2004年、2010年和2014年三次修正）、三是關(guān)于森林和礦產(chǎn)資源保護的，包括《遼寧省實施〈中華人民共和國森林法〉辦法》（2002年通過，2004年、2011年和2014年三次修正）、《遼寧省礦產(chǎn)資源管理條例》（1997年通過，2002年修改，2004年和2012年兩次修正）；四是關(guān)于水資源和河流保護的，包括《遼寧省水能資源開發(fā)利用管理條例》（2010年通過，2014年修正）、《遼寧省地下水資源保護條例》（2003年通過，2011年1月和2011年11月兩次修正）、《遼寧省水文條例》（2011年）、《遼寧省遼河保護區(qū)條例》（2010年）、《遼寧省凌河保護區(qū)條例》（2011年）、《遼寧省河道管理條例》（2012年）、《遼寧省遼河流域水污染防治條例》（2011年1月通過，2011年11月修正），此外，2014年，出臺《遼寧省水土保持條例（草案）》（征求意見稿），正在進行省級水土保持的立法修改；五是關(guān)于濕地和遺址保護的，包括《遼寧省濕地保護條例》（2007年通過，2011修正）、《遼寧省牛河梁遺址保護條例》（2010年）；六是關(guān)于土地管理的，包括《遼寧省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》（2002年通過，2004年和2014年兩次修正）。[1]
2.省級政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件。大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市政府和較大的市的行政機關(guān)，根據(jù)《條例》及五個部門規(guī)章，結(jié)合本地區(qū)自然保護區(qū)的實際情況，制定本地區(qū)的自然保護區(qū)實施細則。遼寧省也適時出臺了相關(guān)的地方規(guī)章，如《遼寧省森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理實施細則》（1987年）。
此外，遼寧還針對重點自然保護區(qū)，制定了相關(guān)的規(guī)范性文件，如《蛇島老鐵山國家級自然保護區(qū)管理辦法》（1983年）、《鐵嶺凡河省級自然保護區(qū)管理辦法》（2010年）、《大連斑海豹國家級自然保護區(qū)管理辦法》（2011年）、《丹東鴨綠江口濕地國家級自然保護區(qū)管理辦法》？穴征求意見稿，2012年？雪等，這些規(guī)范性文件，對于本地自然區(qū)的保護和管理，發(fā)揮了積極的作用。
三、遼寧自然保護區(qū)的立法建議
1.制定《遼寧省自然保護區(qū)辦法》。在國家沒有專門立法的情況下，遼寧省可以先行先試，進行省級的專門立法，建議由遼寧省人大常委會制定《遼寧省自然保護區(qū)辦法》，既為國家立法提供地方經(jīng)驗，又有利于規(guī)范本省自然區(qū)的保護和管理。截止到2013年12月，我省自然保護區(qū)的數(shù)量是102個，其中31個省級和16個國家級；2000年以來，共獲批78個，是過去20年的近4倍，分別歸屬于林業(yè)、環(huán)保、國土和海洋四個部門?！蹲匀槐Ｗo區(qū)類型與級別劃分原則》將自然保護區(qū)分為三個類別九種類型，這種分類沒有把自然公園納入保護范圍，無法與國際接軌。[2]遼寧省的國家級自然保護區(qū)涵蓋三個類別中的七種類型，其中森林生態(tài)系統(tǒng)類型最多（9個），缺少草原與草甸生態(tài)系統(tǒng)類型和野生植物類型。
自然保護區(qū)的地方立法，可以保護本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和自然資源，解決地方經(jīng)濟社會發(fā)展對自然保護區(qū)建設(shè)提出的新要求，同時，也有利于完善我國的環(huán)境法律體系，進而完善中國特色的社會主義法律體系。廣義講，環(huán)境安全包括生活環(huán)境安全、生態(tài)環(huán)境安全、自然資源安全、能源安全、生物安全、食物安全、人的生命健康安全、國際環(huán)境安全和國防環(huán)境安全等內(nèi)容。[3]其中，生態(tài)環(huán)境安全是基礎(chǔ)，維護生態(tài)環(huán)境安全對保護人類的身心健康、促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。
《遼寧省自然保護區(qū)辦法》就是為了加強對遼寧自然保護區(qū)的污染防治、資源保護和生態(tài)治理，促進遼寧省經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，堅持統(tǒng)一管理、科學(xué)規(guī)劃、全面保護、生態(tài)優(yōu)先、綜合治理。因為，自然保護區(qū)關(guān)系到珍稀物種、自然生態(tài)系統(tǒng)、景觀及自然資源，關(guān)系到可持續(xù)發(fā)展、國家生態(tài)安全和社會發(fā)展等。自然保護區(qū)通過保護最具代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、瀕危的珍稀野生動植物和具有特殊意義的自然歷史遺跡，凈化人類的生存環(huán)境，調(diào)節(jié)氣候，防止和減少自然災(zāi)害，通過保護自然生態(tài)系統(tǒng)、物種和自然資源。我國自然保護區(qū)保護了85%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型、85%的野生動物種群和65%的高等植物群落，既有利于當(dāng)代的可持續(xù)發(fā)展，也有利于實現(xiàn)代際公平。[4]
《遼寧省自然保護區(qū)辦法》，可以有效地解決自然保護區(qū)存在的問題，加強自然保護區(qū)的管理、加強自然保護區(qū)資源的利用與開發(fā)、避免對自然保護區(qū)的侵占、解決所在地居民與自然保護區(qū)的沖突，強調(diào)治理保護與發(fā)展民生并舉，治理保護應(yīng)當(dāng)與保護區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展相結(jié)合，促進公民生產(chǎn)條件和生活環(huán)境的改善，實現(xiàn)生態(tài)文明。
2.《遼寧省自然保護區(qū)辦法》的立法依據(jù)。自然保護區(qū)立法作為環(huán)境立法的重要組成部分，遵循“人與自然和諧相處的可持續(xù)性發(fā)展”的基本理念，依據(jù)立法的合憲性原則和合法性原則，維護法律的統(tǒng)一和權(quán)威。
《憲法》是自然保護區(qū)地方立法的根本法依據(jù)，《憲法》第26條規(guī)定，國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境；第22條規(guī)定，國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)。這為自然保護區(qū)立法和法律實踐提供了憲法依據(jù)。
環(huán)境與資源法是自然保護區(qū)立法的重要依據(jù)。2014年作為環(huán)境與資源法的基本法――《環(huán)境保護法》修改完成，它規(guī)定了各級人民政府對具有代表性的各種類型的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域，珍稀、瀕危的野生動植物自然分布區(qū)域，重要的水源涵養(yǎng)區(qū)域，具有重大科學(xué)文化價值的地質(zhì)構(gòu)造、著名溶洞和化石分布區(qū)、冰川、火山、溫泉等自然遺跡，以及人文遺跡、古樹名木，應(yīng)當(dāng)采取措施加以保護，嚴禁破壞。
以《環(huán)境保護法》為核心，其他相關(guān)的法律也對保護自然資源的可持續(xù)利用加以規(guī)定?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第4條規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可以根據(jù)海洋環(huán)境保護的需要，劃出海洋特別保護區(qū)、海上自然保護區(qū)和海濱風(fēng)景游覽區(qū)，并采取相應(yīng)的保護措施。《森林法》第24條規(guī)定，國務(wù)院林業(yè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，應(yīng)當(dāng)在不同自然地帶的典型森林生態(tài)地區(qū)、珍貴動物和植物生長繁殖的林區(qū)、天然熱帶雨林等具有特殊保護價值的其他天然林區(qū)，劃定自然保護區(qū)，加強保護管理。《草原法》第11條規(guī)定，在草原上割灌木、挖藥材、挖野生植物、刮堿土、拉肥土等，必須經(jīng)草原使用者同意，報鄉(xiāng)級或者縣級人民政府批準(zhǔn)，在指定的范圍內(nèi)進行，并做到隨挖隨填，保留一部分植物的母株。禁止在荒漠草原、半荒漠草原和沙化地區(qū)砍挖灌木、藥材及其他固沙植物，未經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，不得采集草原上的珍稀野生植物。《礦產(chǎn)資源法》第20條規(guī)定，非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在國家劃定的自然保護區(qū)、重要風(fēng)景區(qū)，國家重點保護的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在開采礦產(chǎn)資源?！稘O業(yè)法》第3條強調(diào)水域的統(tǒng)一規(guī)劃和綜合利用?！兑吧鷦游锉Ｗo法》第10條規(guī)定，國務(wù)院野生動物行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市政府，應(yīng)當(dāng)在國家和地方重點保護野生動物的主要生息繁衍的地區(qū)和水域，劃定自然保護區(qū)，加強對國家和地方重點保護野生動物及其生存環(huán)境的保護管理。《固體廢物污染環(huán)境防治法》第22條規(guī)定，在國務(wù)院和國務(wù)院有關(guān)主管部門及省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)和其他需要特別保護的區(qū)域內(nèi)，禁止建設(shè)工業(yè)固體廢物集中貯存、處置的設(shè)施、場所和生活垃圾填埋場。
自然保護區(qū)的地方立法還要遵循國際條約和國際慣例。生態(tài)系統(tǒng)與自然資源是大自然賜予人類的寶貴財富，需要全人類的共同保護。從20世紀(jì)90年代開始，生態(tài)問題成為全世界關(guān)注的焦點，關(guān)于自然環(huán)境保護的國際公約紛紛出臺，我國已簽署的國際公約有：《生物多樣性公約》《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》《濕地公約》《防治荒漠化公約》《氣候變化框架公約》等。自然保護區(qū)的地方立法，與有關(guān)國際公約的規(guī)定相銜接，實現(xiàn)國際權(quán)利，履行國際義務(wù)，樹立國際形象。1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議通過的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《21世紀(jì)議程》《氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》和《關(guān)于森林問題的原則聲明》等文件，178個國家對可持續(xù)發(fā)展作出國家承諾，使“可持續(xù)發(fā)展”為世界多數(shù)國家接受?！翱沙掷m(xù)發(fā)展”的理念在中國逐步得到認可，成為環(huán)境立法的基本理念。
3.《遼寧省自然保護區(qū)辦法》的立法內(nèi)容。理順管理體制：設(shè)立專門的自然保護區(qū)管理機構(gòu)，其性質(zhì)與自然保護區(qū)級別相匹配，依法明確自然保護區(qū)管理機構(gòu)是各級政府自然保護區(qū)管理部門的派出機構(gòu)，負責(zé)自然保護區(qū)及區(qū)內(nèi)資源、景觀、生態(tài)系統(tǒng)的管理，經(jīng)自然保護區(qū)管理部門授權(quán)，享有行政執(zhí)法的權(quán)力。以避免管理機構(gòu)之間缺少分工合作、各自為政的現(xiàn)象。明確不同級別、不同類別的自然保護區(qū)的設(shè)立條件、設(shè)立程序、批準(zhǔn)程序、變更和撤銷程序。
改革管理模式：管理手段多樣化，拓寬公眾參與的途徑。在人員構(gòu)成上，除主管部門派出人員外，向社會公開招聘選拔具有專業(yè)人才，參照公務(wù)員管理；自然保護區(qū)的職工，可以在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民中招聘，并簽訂勞動合同，既強化隊伍，又緩和與當(dāng)?shù)氐拿埽岣吖芾硇省?/p>
建立生態(tài)補償機制：對于因建立自然保護區(qū)或因保護對象等的侵害而使其利益遭受損失的居民，應(yīng)由國家補償，國家制定補償標(biāo)準(zhǔn)，補償?shù)男问讲幌抻诮?jīng)濟補償，也可以安排就業(yè)、發(fā)放生活補助金等生態(tài)補償機制，增加國家投入，實現(xiàn)資金保障。明確土地邊界、土地權(quán)屬和資源利用。
制定自然保護區(qū)的規(guī)劃和計劃：明確規(guī)劃和計劃的時間、程序和內(nèi)容等，規(guī)劃每5年制定一次，計劃第1年制定一次，并使規(guī)劃和計劃的內(nèi)容付諸實施，使其管理和建設(shè)具有科學(xué)性和可預(yù)見性，避免將“搶救式”保護作為常態(tài)。
建立考評制度和評估指標(biāo)體系：根據(jù)規(guī)劃和計劃，建立考評制度和評估指標(biāo)體系，分期考評，公示考評結(jié)果，獎懲分明。
實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一：在明確自然保護區(qū)各方主體的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的同時，完善法律責(zé)任體系，提高地方立法的質(zhì)量，實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，除行政責(zé)任和民事責(zé)任外，還要對自然保護區(qū)管理機構(gòu)擅自變更保護區(qū)范圍、調(diào)整功能區(qū)劃等行為，有相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定。
參考文獻：
[1]相關(guān)的地方立法資料，來源于遼寧省人大官方網(wǎng)站.
[2]馬燕.我國自然保護區(qū)立法現(xiàn)狀及存在的問題[J].環(huán)境保護，2006，（21）：42-47.
“過去，中國一直在經(jīng)濟發(fā)展的道路上馳騁?，F(xiàn)在中國正在不動聲色地建立中國的國家公園體系，這將改變中國目前存在的形形的自然保護模式?！苯眨绹茖W(xué)促進會出版的全世界最權(quán)威的學(xué)術(shù)期刊之一《科學(xué)》關(guān)注到了中國建立國家公園體制的新聞。幾乎與此同時，《今日美國報》網(wǎng)站上的一則報道，同樣引發(fā)了中國乃至世界人民對于中國“國家公園”亮相的廣泛關(guān)注。報道稱，在100年的歷史中，美國國家公園一直是別國建立自己保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)的榜樣，現(xiàn)在，中國正在悄悄計劃建立自己的國家公園系統(tǒng)。
今年，中國的自然保護區(qū)事業(yè)迎來了開創(chuàng)發(fā)展的第60個年頭，中國的自然保護事業(yè)取得了哪些成就？積累了哪些經(jīng)驗？適時建立國家公園體制的意義何在？圍繞著這些問題，《小康》雜志記者對國家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院副院長唐小平；國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊；中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副教授、經(jīng)濟學(xué)博士，中國休閑研究國際學(xué)會（美國）中方負責(zé)人、常務(wù)副會長魏翔；美國體育學(xué)院副教授、全美國家專家團成員董二為進行了采訪。
中國自然保護事業(yè)60年：量的積累VS質(zhì)的突破
《小康》：從中國第一個自然保護區(qū)――鼎湖山國家級自然保護區(qū)建立至今，已有60年的時間了，這60年來我國的自然保護區(qū)發(fā)展取得了怎樣的成績？還有哪些需要解決的問題？
唐小平：上世紀(jì)90年代以前，中國自然保護區(qū)的發(fā)展一直比較緩慢，因為純屬是以保護為主，不允許地方開發(fā)，而我們最早的保護區(qū)的建立方式是必須要地方申報，也就是說必須要地方自愿，所以在實行比較嚴格的保護措施的情況下，地方肯定就沒有積極性，保護事業(yè)推行、發(fā)展得也比較慢。
1999年國家啟動了天然林保護等一系列重點生態(tài)建設(shè)工程，自然保護區(qū)事業(yè)開始呈現(xiàn)出快速發(fā)展勢頭。截至目前，全國自然保護區(qū)約占陸地國土面積的14.83%，高于世界平均水平，搶救性保護了許多典型自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危物種棲息地、原生地，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留了空間。但是不得不承認，從現(xiàn)在的保護成效來看，并不是特別好。這里面存在著一些問題，有些自然保護區(qū)可能是只畫了一個“圈”，但并沒有“落地”；有的只建立了機構(gòu)，但是管理措施沒有跟上。這主要和我們現(xiàn)在的保護區(qū)產(chǎn)權(quán)制度與管理體制有關(guān)系。
董二為：中國第一個國家級自然保護區(qū)建立于1956年，此后，中國自然保護區(qū)的數(shù)量從1965年的19個緩慢升至1987年的481個。22年間增加了462個。但是截至目前，全國已建立2740處自然保護區(qū)，總面積147萬平方公里。從1987年至今的29年間增加了2200多個自然保護區(qū)，這說明隨著經(jīng)濟的騰飛和民族的發(fā)展，中國政府對自然保護事業(yè)越來越重視并加大了保護的力度。
數(shù)據(jù)表明，目前全國有超過90%的陸地自然生態(tài)系統(tǒng)類型，約89%的國家重點保護野生動植物種類，以及大多數(shù)重要自然遺跡在自然保護區(qū)內(nèi)得到保護，部分珍稀瀕危物種種群逐步恢復(fù)。自然保護區(qū)也承擔(dān)著科研、教育、旅游的功能。一些保護區(qū)和全球環(huán)境基金（GEF）、世界自然基金會（WWF）、世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）等國際組織建立了良好的合作關(guān)系。
我認為需要解決的是如何統(tǒng)一管理2700多個自然保護區(qū)的問題。雖然有《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》，但中國的自然保護區(qū)究竟由誰來管理的問題還并不明確。比如鼎湖山國家級自然保護區(qū)屬于中國科學(xué)院管理；四川臥龍國家級自然保護區(qū)則于1983年在保護區(qū)區(qū)域內(nèi)成立了四川省汶川臥龍?zhí)貏e行政區(qū)，臥龍?zhí)貐^(qū)與保護區(qū)管理局實行“兩塊牌子、一套班子、合署辦公”的管理體制，接受國家林業(yè)局和四川省政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，四川省政府和國家林業(yè)局均委托省林業(yè)廳代管，是目前全國唯一的“行政和事業(yè)管理功能”合一的自然保護區(qū)。管理不明確會出現(xiàn)資金利用、人員配置、濫用條例等諸多問題。
魏翔：60年來，中國自然保護區(qū)事業(yè)所取得的成績斐然，但是只有量的積累，而沒有質(zhì)的突破。有一些專家提出來，這60年來，相較于經(jīng)濟的發(fā)展，人們生活質(zhì)量的提高，我們的自然保護事業(yè)發(fā)展得還是有些緩慢。我個人認為，這項工作目前還存在著一定的滯后性，這種“滯后”至少表現(xiàn)在兩個方面，第一，人們對于自然保護區(qū)的實質(zhì)性理念突破非常有限；第二，在體制方面的突破有限，這還存在著一個誰為誰讓路的問題，最近30年，自然環(huán)保以及相關(guān)工作在很大程度上確實是為經(jīng)濟讓路了，所以自然保護工作有時候想快也快不了。
我認為國外的許多國家與中國現(xiàn)在所處的發(fā)展階段不同，所以在對待自然保護，特別是對待森林公園的態(tài)度方面截然相反，國外的許多國家確實是在保護中開發(fā)，而我們是在開發(fā)中保護、在發(fā)展中解決問題。
我們在發(fā)展中解決了什么問題呢？我認為解決了一個基本線的問題，解決了當(dāng)?shù)厝藗兊幕旧?，解決了保護這片公園、這片資源的最基本的經(jīng)濟保障條件，但是我們無法再往上走了，因為越過一定的臨界點以后，經(jīng)濟的殺傷力就高于了經(jīng)濟的收益率。所以生態(tài)文明理念和建立國家公園體制的提出，都是恰逢其時的。
自然保護區(qū)條例需與“實”俱進
《小康》：1994年制定的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》已在我國實行了20多年，這個條例在哪方面還有改進的空間？
唐小平：我想先舉一個江西桃紅嶺梅花鹿國家級自然保護區(qū)的例子，2001年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)桃紅嶺梅花鹿保護區(qū)為國家級自然保護區(qū)。在保護區(qū)建立之前，這個地方每隔幾年就會發(fā)生一次林火，所以樹根本長不起來，都是以草、灌叢為主，因為有草吃，鹿非常喜歡這種次生環(huán)境。后來保護區(qū)建立以后，這個地方被嚴格保護起來了，火災(zāi)禁了，樹長大了，鹿吃草的地方?jīng)]了，它躲避天敵也會受到影響，所以現(xiàn)在就發(fā)現(xiàn)鹿反而向外面、向山下擴散了。
如果自然保護區(qū)是按照管理目標(biāo)來劃分，這個保護區(qū)就要為梅花鹿的繁衍棲息而進行管理，也就是說要控制樹的成長，但現(xiàn)在的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》是對此有限制的，不允許動這些樹。
目標(biāo)管理對自然保護區(qū)非常重要，而我國的自然保護區(qū)是依據(jù)主要保護對象劃分的類型，這就是要引入“國家公園”這個概念的意義。國家公園實際上也是一種保護區(qū)的類型，是國家為保護典型自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性而劃定的、需要特殊保護和管理的面積比較大的自然區(qū)域。
魏翔：《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》在的時候，理念是非常先進的，比如第二章“自然保護區(qū)的建設(shè)”中的第十八條“自然保護區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)?！边@種分區(qū)日后被頻繁地復(fù)制到了各種旅游規(guī)劃中。但條例也存在著改善的空間，它的宗旨其實是在保護的基礎(chǔ)上進行開發(fā)，而在實施的過程中卻是在開發(fā)的基礎(chǔ)上進行有限的保護。所以我認為有兩個可以提升的空間：一是在生態(tài)保護紅線的強制性方面，二是在對于開發(fā)的界定方面，還可以加強定量化的、法制性的考核。
董二為：對于《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》，西方學(xué)者早就有研究。2008年Jonathan Harris出版了《Wildlife Conservation in China》（《中國野生動物保護》）這本書，Harris認為（《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》對核心區(qū)域的規(guī)定，其實與美國聯(lián)邦政府對聯(lián)邦指定保護區(qū)的規(guī)定基本相同。
我認為這個條例有三方面可以改進的空間。第一，應(yīng)該把休閑的內(nèi)容寫進條例?！奥糜巍边@個詞在條例中出現(xiàn)了11次，而“休閑”這個詞出現(xiàn)的次數(shù)為零。休閑和旅游的含義和功能不一樣，前者比后者更強調(diào)大眾性、教育性、廣泛性和持久性，而自然保護區(qū)正需要這“四性”。第二，罰款的力度要加大。最高罰款才10000元人民幣，這與中國目前的經(jīng)濟情況明顯不符。雖然罰款不是唯一和最好的方法，但重罰一定會比輕罰有效。第三，條例的第四十二條和第四十三條給有關(guān)自然保護區(qū)行政主管部門自由制定的權(quán)利，但是范圍比較模糊，容易給一些部門創(chuàng)造打“球”的機會，所以這兩條還應(yīng)該再具體一點。
終極目標(biāo)：保護為主、全民公益性優(yōu)先
《小康》：2015年1月，北京、吉林、黑龍江、浙江、福建，湖北、湖南、云南、青海被選作開展建立國家公園體制的試點省份，9個省又分別確定了9個試點區(qū)域。這9個試點省份，試點區(qū)域在哪些方面具有代表性？為何選取的是這9個地方？
魏翔：選擇試點省份，要符合兩個條件。第一是地域性的均衡，既然是試點，就要在東中西部各選一個，因為中國的發(fā)展是有鮮明地域特征的。第二是功能性，我們要測試它的不同作用和機能。這九個省份跨越了中國的東中西部，具有典型特征，在旅游資源的功能性上覆蓋了人文和自然，所以我認為試點省份的覆蓋是比較全、也是比較典型的。
董二為：我認為試點更多地考慮了地理位置，現(xiàn)在的9個省份覆蓋了東南西北四個不同的地理位置，并且這9個地方都有開展建立國家公園體制試點的重量級的地方。也許有人對選取北京作為試點會有疑問，我覺得應(yīng)該冷靜和務(wù)實地看這個問題，在中國，國家公園體制是個全新的概念，再加上中國國土面積大，對新概念的理解、體制的實施和運營的掌控都比較困難。把北京作為試點，中央可以及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，這樣可以加速國家公園體系的建立。
我想補充說明的是，國家公園不光是自然風(fēng)景，人文風(fēng)景也算。在美國的國家公園體系中，包括了很多人文風(fēng)景，諸如位于賓夕法尼亞州南北戰(zhàn)爭戰(zhàn)場的Gettysburg National Military Park（葛底斯堡國家軍事公園），位于首都華盛頓的Lincoln Memorial（林肯紀(jì)念堂）。所以將來把北京的故宮、圓明園、頤和園作為國家公園也不足為奇。
蘇楊：選擇體制試點區(qū)域，既要考慮其資源價值，也要考慮其在體制方面的改革意義（統(tǒng)一、規(guī)范、高效），還要考慮地方的主動性。因此這九個區(qū)域未見得是價值最高的，但對國家公園體制試點意義重大。
試點文件中明確了建立的是國家公園體制試點，而不是公園，這有兩方面的含義。第一，全國九個試點區(qū)可以分別對體制機制進行因地制宜的創(chuàng)新，只要符合“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”三個改革方向即可。第二，試點區(qū)不一定就是未來的國家公園，未來的國家公園的相關(guān)體制機制的呈現(xiàn)形式也不一定等同于試點區(qū)的體制機制。這樣，一方面可以讓試點省份放開手腳，在既定改革方向下進行分階段創(chuàng)新；另一方面也減少了試點過程的功利性，避免相關(guān)地方政府和部委把工作重點放在爭牌子和爭位子上。
《小康》：建立國家公園體制的最重要意義體現(xiàn)在哪方面？
蘇楊：從我個人對相關(guān)中央文件的理解來看，建立國家公園體制的根本目標(biāo)是重構(gòu)中國的保護地體系，更準(zhǔn)確地說是文化和自然遺產(chǎn)地管理體系，留住傲居世界但具有不可再生性的“美麗中國”。
我認為，中央提建立國家公園體制，用意不僅是加強生態(tài)保護，而且是將國家公園建設(shè)作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容和帶動地方實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要手段。由此也可以認為，國家公園是生態(tài)文明建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，生態(tài)文明制度建設(shè)的先行先試區(qū)，生態(tài)文明基礎(chǔ)制度因地制宜的創(chuàng)新實踐區(qū)。即國家公園體制試點區(qū)應(yīng)該作為生態(tài)文明建設(shè)特區(qū)，其在制度設(shè)計、考核指標(biāo)、獎懲措施、資源調(diào)配等方面均體現(xiàn)出特殊性，以徹底轉(zhuǎn)變這個區(qū)域的發(fā)展方式。
國家公園體制建設(shè)的終極目標(biāo)應(yīng)該是保護為主、全民公益性優(yōu)先，這要靠分階段的政策來實現(xiàn)，這些政策須考慮四方面。第一，不僅考慮合理性，還要更多考慮分階段的操作性，使得各利益相關(guān)者不因改革而失利從而形成國家公園建設(shè)的合力；第二，不僅考慮國家公園體制試點區(qū)，還要考慮未來跨行政區(qū)的國家公園；第三，不僅考慮單體國家公園建設(shè)和管理，還要考慮未來完整、全面、覆蓋范圍廣泛的保護地體系；第四，不僅考慮保護地體系，還要考慮國家公園及相關(guān)保護地所處區(qū)域形成綠色發(fā)展方式。
從世界范圍來看，這樣的政策設(shè)計已經(jīng)有案例并取得了初步成功，如法國自2006年開始的國家公園體制改革，就形成了全新的、多方參與的國家公園管理體制，并構(gòu)建了廣泛受益的國家公園產(chǎn)品品牌增值體系，不僅形成了保護的合力，還使國家公園保護的成果惠及全民。
摘要：洪河國家級自然保護區(qū)是中國濕地生物多樣性保護與可持續(xù)利用項目三江平原典型示范區(qū)。受當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和人員管理限制，保護區(qū)內(nèi)資源無法合理保護。保護區(qū)面臨著濕地面積縮小，動植物資源減少，濕地水資源缺失等問題。鑒于洪河自然保護區(qū)濕地資源的重要性，應(yīng)制定一部專門的有針對性的保護條例。
關(guān)鍵詞：洪河濕地；濕地保護；破壞資源；立法
中圖分類號：d922.6 文獻標(biāo)識碼：a
文章編號：1005-913x（2013）02-0053-01
一、洪河國家級自然保護區(qū)概況
黑龍江洪河國家級自然保護區(qū)（簡稱洪河保護區(qū)）位于黑龍江省三江平原東北部的同江市與撫遠縣交界處。東臨前鋒農(nóng)場，西與洪河農(nóng)場接壤，北與鴨綠河農(nóng)場相接。距富錦市 50km。主要保護類型是內(nèi)陸濕地及水域生態(tài)系統(tǒng)，主要保護對象是原始沼澤生態(tài)系統(tǒng)及珍禽。洪河保護區(qū)屬典型的內(nèi)陸濕地，主要濕地類型包括泛濫地、草本泥炭地、鹽湖等，符合《濕地公約》國際重要濕地指定標(biāo)準(zhǔn)。1984 年經(jīng)黑龍江省人民政府批準(zhǔn)建立省級自然保護區(qū)，1996 年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)晉升為國家級自然保護區(qū)， 2002 年被列入《國際重要濕地名錄》 。洪河保護區(qū)反映了三江平原原始濕地風(fēng)貌，是內(nèi)陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)類型自然保護區(qū)，是我國三江平原的一個“縮影” ，它集生態(tài)系統(tǒng)的典型性、稀有性和生物多樣性于一體，被聯(lián)合國開發(fā)計劃署、全球環(huán)境基金、國家林業(yè)局確認為“中國濕地生物多樣性保護與可持續(xù)利用項目三江平原典型示范區(qū)。洪河保護區(qū)內(nèi)野生動植物資源豐富，有獸類27 種，鳥類174 種，兩棲類 3 種，魚類 16 種。屬國家重點保護的野生動物有丹頂鶴、東方白鸛、白尾海雕、大天鵝、猞猁、水獺等 14 種。另有中日候鳥及棲息地保護協(xié)定中受雙方共同保護的鳥類 97種 ；中澳候鳥及棲息地保護協(xié)定中受雙方保護的鳥類 15 種。高等植物1012種，國家保護植物有野大豆、水曲柳、核桃楸、黃芪、黃檗、刺五加等 6 種。洪河保護區(qū)是東北亞候鳥遷徙的重要停歇地，每年都有上萬只水鳥在此停歇，并且是丹頂鶴、東方白鸛等珍禽的繁殖地之一。保護區(qū)內(nèi)幾乎容納了三江平原所有的生物物種，包括大量國際及國內(nèi)瀕危、漸危和稀有物種，已被列為國際瀕危物種繁育區(qū)域，是中國乃至世界的一座生物物種基因庫。
洪河保護區(qū)屬三江沿江溫帶濕潤氣候區(qū)，具有明顯的溫帶季風(fēng)氣候特征， 冬季漫長， 嚴寒多雪， 春季多風(fēng)少雨， 夏季炎熱，秋季短暫，洪河保護區(qū)為三江沖沉積平原，地勢平坦，西南高東北低，相對高度差3m，由西南向東北呈微傾斜。土壤類型包括白漿土、沼澤土和泛濫地土壤。保護區(qū)境內(nèi)河流皆為沼澤性河流：濃江河發(fā)源于青龍山農(nóng)場東部，全長116km，流經(jīng)保護區(qū)有25.7km，全流域面積2630km2，流經(jīng)保護區(qū)內(nèi)面積有283.5km2；沃綠河屬于內(nèi)陸無尾河，全長5km，在雨季或豐水年該河流水位上漲，向四處蔓延。目前水源不足，已呈現(xiàn)斷流現(xiàn)象。洪河保護區(qū)對于研究整個三江平原濕地氣候、植被演替規(guī)律、地質(zhì)構(gòu)造等方面具有重要意義。同時對于候鳥遷徙和種群數(shù)量、分布區(qū)域的研究，尤其對鸛類和鶴類研究具有重要研究價值。保護區(qū)內(nèi)沼澤、草甸、島狀林構(gòu)成了三江平原3個一級景觀，在三江平原具有典型性和代表性。
二、洪河濕地存在的問題
雖然洪河國家級自然保護區(qū)在機構(gòu)設(shè)置、人員編制上已具雛形，但由于基礎(chǔ)設(shè)施差和人員管理素質(zhì)低，又無專門立法可依，這與濕地多樣性保護的要求還有一定的差距。目前洪河濕地存在著以下幾點問題：一是無計劃開荒的影響，導(dǎo)致洪河濕地面積減小，濕地面積是濕地最基本的基數(shù)，濕地面積減小，對整個濕地生態(tài)系統(tǒng)的物種、水資源、生境都有很大的影響。二是計劃火燒帶來的嚴重后果，保護區(qū)周邊墾區(qū)每年春季進行計劃火燒，把老草全部燒光。嚴重影響了該地區(qū)鳥類的繁殖和棲息。導(dǎo)致很多鳥類數(shù)量銳減，其中很多以蟲害為食物的鳥類的減少，導(dǎo)致蟲害曾多，毀壞樹木和農(nóng)田。三是破壞野生動植物資源的行為時有發(fā)生，同時人類的經(jīng)濟活動，主要是農(nóng)田開墾，直接導(dǎo)致濕地面積銳減，濕地生態(tài)系統(tǒng)形成島嶼化、破碎化現(xiàn)象。另外人為的亂捕亂獵，盜砍盜伐將直接導(dǎo)致物種的消亡。四是缺乏專業(yè)保護人員，由于保護區(qū)建立時間短，缺少專業(yè)人員，大部分管理區(qū)的工作人員多是地方林業(yè)單位人員，兼職保護區(qū)管理工作，缺少對濕地進行專業(yè)保護管理的經(jīng)驗，因此需要加強培訓(xùn)，通過培訓(xùn)，使工作人員即具有專業(yè)知識和業(yè)務(wù)知識，又具備法律、法規(guī)知識。同時，應(yīng)增加科研人員的數(shù)量，以適應(yīng)撓力河濕地保護復(fù)雜多樣的工作。五是最重要的是法制建設(shè)不完善，宣傳不夠，由于我國現(xiàn)無正式的濕地保護法，而我省的《黑龍江濕地保護條例》不能完全解決洪河濕地的所有問題，為了洪河濕地的保護和發(fā)展，還需制定專門的法律法規(guī)，加大執(zhí)法力度；同時應(yīng)加強宣傳教育，提高保護區(qū)內(nèi)以及周邊地區(qū)群眾對濕地保護意義的認識，使保護濕地成為人們的自覺行動。
三、洪河濕地保護立法的必要性
為了保護濕地資源，一些省已經(jīng)制定出臺了濕地保護條例。如黑龍江省2003年通過《黑龍江省濕地保護條例》。這些法律法規(guī)對保護濕地起了重要作用。但是，我國在國家層面上尚無濕地保護和管理的專門法規(guī)，現(xiàn)階段我國濕地保護立法工作還處于起步階段，雖然現(xiàn)有的法律從國家的基本法到各單項法中都有相關(guān)規(guī)定，但涉及到具體的法律制度，還存在著很多問題，不及西方發(fā)達國家走得更為深遠。致使?jié)竦刭Y源沒有得到完整全面合理的保護。
實踐證明，洪河自然保護區(qū)法制不健全，導(dǎo)致保護管理不善是造成濕地生態(tài)破壞的主要原因?？梢姡訌娮匀槐Ｗo區(qū)的管理手段，制定一部《洪河濕地管理條例》勢在必行。堅持以可持續(xù)發(fā)展思想作為指導(dǎo)，重視和加強洪河濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護工作，建立相應(yīng)的法律、法規(guī)，嚴格管理、加強執(zhí)法，用法律手段平衡社會效益、經(jīng)濟效益以及生態(tài)效益，協(xié)調(diào)人類與自然關(guān)系，合理利用濕地資源，才能實現(xiàn)洪河自然保護區(qū)濕地資源的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)洪河自然保護區(qū)本身具有的典型性、特殊性制定有針對性的法律、政策，從而確定科學(xué)的管理方式，促進自然保護區(qū)濕地資源的健康發(fā)展，有利于解決立法實踐性操作問題，有利于洪河自然保護區(qū)的建設(shè)和管理，真正作到有法可依，實現(xiàn)依法治區(qū)的要求，使自然保護區(qū)濕地更好地發(fā)揮其功能，使保護區(qū)內(nèi)的保護對象更好的保存下來，更好的發(fā)揮其功能，實現(xiàn)其價值。
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關(guān)鍵詞：自然保護區(qū)；設(shè)立；礦業(yè)權(quán)；行使權(quán)力
Abstract: Based on actual cases before the establishment of nature reserves, how to obtain the mining exercise was analyzed and discussed.
Keywords: Nature reserve; establishment; mining; exercising its powers
中圖分類號：F40711 文獻標(biāo)識碼：A
案例簡介
河南省某縣境內(nèi)的小秦嶺區(qū)域金礦豐富。從上世紀(jì)七十年代開采至今，該縣逐漸成為全國重要的黃金生產(chǎn)基地。同時，由于礦區(qū)地處“典型的過渡帶森林生態(tài)系統(tǒng)”，1982年6月被設(shè)立為河南小秦嶺省級禁獵禁伐區(qū)（豫政〔1982〕87號），2006年2月晉升為國家級自然保護區(qū)（〔2006〕9號）。
但至2012年，保護區(qū)內(nèi)仍有10家礦山企業(yè)，除1家深部探礦權(quán)晚于國家級保護區(qū)批準(zhǔn)時間（國土資源部2006年6月28日發(fā)證）外，其它礦業(yè)權(quán)（礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)和采礦權(quán)）均在2006年之前取得。533個采礦坑口中，核心區(qū)、緩沖區(qū)28個；實驗區(qū)505個。實驗區(qū)中的226個沒有任何手續(xù)；143個有采礦證、沒有環(huán)保審批手續(xù)（包括環(huán)境影響評價及竣工驗收）；38個沒有進行環(huán)?？⒐を炇?；126個手續(xù)齊全。環(huán)境管理困難重重。
事件分析
因為礦業(yè)權(quán)、環(huán)保相關(guān)手續(xù)的取得與自然保護區(qū)保護職能的獲得時間存在交叉，出現(xiàn)了不能完全按照保護區(qū)要求管理的現(xiàn)象，實質(zhì)是行政信賴保護問題。
1982年6月設(shè)立河南小秦嶺省級禁獵禁伐區(qū)之前，大致有兩種情況，一種是按照法定程序取得的合法生產(chǎn)，另一種是沒有手續(xù)的私自開采。在那個時代，法制不健全，群眾、企業(yè)和政府法制意識不強，現(xiàn)實符合時代特征和偏遠山區(qū)實際。1982年6月至2006年2月設(shè)立河南小秦嶺國家級自然保護區(qū)之間，需要界定“禁獵禁伐區(qū)”是否屬于“自然保護區(qū)”?！蹲匀槐Ｗo條例》（1994年制定）第二條定義自然保護區(qū)是：對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域。地方性法規(guī)如《陜西省自然保護區(qū)管理暫行辦法》（1998年制定）第二條進一步規(guī)定，包括地方自然保護區(qū)，以及經(jīng)省自然保護區(qū)管理委員會批準(zhǔn)的禁伐區(qū)、禁獵區(qū)與保護點?！鹅`寶小秦嶺禁獵禁伐區(qū)》（豫政〔1982〕87號）明確指出：“該保護區(qū)為森林生態(tài)和野生動植物類型自然保護區(qū)”。因而，小秦嶺區(qū)域是自然保護區(qū)，應(yīng)當(dāng)按照保護區(qū)的要求進行管理，雖然實際管理難以執(zhí)行到位。
1989年頒布實施的《環(huán)境保護法》第十八條規(guī)定：“在國務(wù)院、國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)和其他需要特別保護的區(qū)域內(nèi)，不得建設(shè)污染環(huán)境的工業(yè)生產(chǎn)設(shè)施;建設(shè)其他設(shè)施，其污染物排放不得超過規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。已經(jīng)建成的設(shè)施，其污染物排放超過規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的，限期治理?！逼鋵ΡＷo區(qū)的管理規(guī)定尚顯粗略。1994年頒布實施的《自然保護區(qū)條例》第三十二條第一款則詳細規(guī)定：“在自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施；在實驗區(qū)不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施；已經(jīng)建成的設(shè)施，其污染物排放不得超過國家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，否則應(yīng)當(dāng)限期治理；造成損害的，必須采取補救措施。保護區(qū)內(nèi)核心區(qū)、緩沖區(qū)的礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)立即關(guān)停，恢復(fù)生態(tài)面貌；實驗區(qū)的礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴格履行環(huán)保注意事項?！?/p>
因而，2006年2月以后，應(yīng)當(dāng)嚴格依照河南小秦嶺國家級自然保護區(qū)的要求進行管理?？捎捎诒Ｗo區(qū)內(nèi)礦山探采許可證的取得時間大多早于自然保護區(qū)設(shè)立時間，環(huán)境管理混亂成為現(xiàn)實問題。
那么，在自然保護區(qū)設(shè)立之前，已取得而與保護區(qū)性質(zhì)不合的礦業(yè)權(quán)該如何行使呢？
《行政許可法》第八條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。第二款進一步規(guī)定：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償?！币蚨?，保護區(qū)成立之前，依法取得的采礦行政許可權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到保護，但保護絕不是繼續(xù)行駛礦業(yè)權(quán)；合法取得的礦業(yè)權(quán)，即使受到改變或者限制乃至取消，都應(yīng)當(dāng)受到法律合理保護。
所以，對核心區(qū)、緩沖區(qū)取得的礦業(yè)權(quán)，不論是否建成生產(chǎn)設(shè)施，是否具備法定許可手續(xù)，都應(yīng)當(dāng)無條件立即關(guān)停、拆除，恢復(fù)生態(tài)面貌；只是后續(xù)處理不一樣：對合法取得的，依法變更或者撤回行政許可，造成被許可人財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償；或者，由被許可人提出申請，變更行政許可事項；對不合法的，不予賠償或者變更。對實驗區(qū)已取得而未建設(shè)的礦業(yè)權(quán)：生產(chǎn)設(shè)施不得污染環(huán)境、破壞資源或者景觀。已建成的，嚴格履行環(huán)保注意事項，污染物排放不得超過國家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，否則限期治理；造成損害的，必須采取補救措施。
實際處理
依據(jù)《環(huán)境保護法》第十四條的規(guī)定，縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，有權(quán)對管轄范圍內(nèi)的排污單位進行現(xiàn)場檢查。但本案現(xiàn)實問題多多：一是河南小秦嶺國家級自然保護區(qū)級別高，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門監(jiān)管力不從心?！蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》第二十一條規(guī)定，國家級自然保護區(qū)，由其所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)自然保護區(qū)行政主管部門或者國務(wù)院有關(guān)自然保護區(qū)行政主管部門管理。二是保護區(qū)內(nèi)上級部門所屬企業(yè)較多，當(dāng)?shù)乜h級環(huán)保監(jiān)察、執(zhí)法如隔靴搔癢?！董h(huán)境保護法》第三十九條規(guī)定，對限期治理逾期未完成治理的，罰款由環(huán)境保護行政主管部門決定；責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，由作出限期治理決定的該級人民政府決定；責(zé)令中央直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位停業(yè)、關(guān)閉，須報國務(wù)院批準(zhǔn)。即使最新修訂的《水污染防治法》第七十四條也規(guī)定，限期治理期間，由環(huán)境保護主管部門責(zé)令限制生產(chǎn)、限制排放或者停產(chǎn)整治，期限最長不超過一年；逾期未完成治理任務(wù)的，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。三是信賴保護問題糾纏不清。區(qū)內(nèi)10家企業(yè)中，除1家深部探礦權(quán)晚于保護區(qū)設(shè)立時間外，其它均在保護區(qū)批準(zhǔn)之前取得。企業(yè)有恃無恐。
為實現(xiàn)保護區(qū)功能，2011年，所在縣政府實施了很多部門參與的河南小秦嶺礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理，但因受有關(guān)單位的阻撓，治理曾停工40余天，影響惡劣。2012年，在環(huán)保部的多次檢查和督促下，保護區(qū)才完成161個界樁、區(qū)碑的設(shè)置工作；核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)的28個坑口才實施了拆除、清理、恢復(fù)等與自然保護區(qū)管理相符的生態(tài)措施方案。
實驗區(qū)情形復(fù)雜，一是取締226個沒有任何手續(xù)坑口，拆除高壓用電設(shè)施，按要求恢復(fù)生態(tài)。二是責(zé)令143個有采礦證、沒有環(huán)保審批手續(xù)坑口停產(chǎn)整改，限期補辦手續(xù)；按時完成補辦手續(xù)的，恢復(fù)生產(chǎn)直至采礦權(quán)到期；逾期未完成補辦的，予以關(guān)停，按要求拆除并恢復(fù)生態(tài)。三是責(zé)令38個有環(huán)評審批手續(xù)、沒有竣工驗收坑口停產(chǎn)整改，督促限時完成環(huán)保設(shè)施竣工驗收；按時完成的，納入正常管理；逾期未完成的，予以關(guān)停，按要求恢復(fù)生態(tài)。四是規(guī)范126個手續(xù)齊全坑口，確保環(huán)保治理設(shè)備、廢石場、攔渣墻（壩）等相關(guān)設(shè)施的規(guī)范運行和維護，權(quán)利到期后，按關(guān)閉程序?qū)嵤┥鷳B(tài)恢復(fù)。
關(guān)于毀林開荒?！渡址ā返诙龡l規(guī)定，禁止毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為。同時，該法第四十四條規(guī)定，因非法開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動，致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失；由林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款。
關(guān)于毀草開荒。《草原法》第六十六條規(guī)定：“非法開墾草原，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，由縣級以上人民政府草原行政主管部門依據(jù)職權(quán)責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)植被，沒收非法財物和違法所得，并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得的，并處五萬元以下的罰款；給草原所有者或者使用者造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！?/p>
關(guān)于圍墾河道，圍湖造田?！端ā返诹鶙l規(guī)定，圍湖造地或者未經(jīng)批準(zhǔn)圍墾河道的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令停止違法行為，限期清除障礙或者采取其他補救措施，處一萬元以上五萬元以下的罰款。
關(guān)于開墾荒坡地?！端帘３址ā返谌龡l規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織未經(jīng)縣級人民政府水行政主管部門批準(zhǔn)，擅自開墾禁止開墾坡度以下、五度以上的荒坡地的，由縣級人民政府水行政主管部門責(zé)令停止開墾、采取補救措施，可以處以罰款?！?/p>
第一條為加強沱湖省級自然保護區(qū)的建設(shè)和管理，推進自然保護區(qū)工作的科學(xué)化、法制化、規(guī)范化，充分發(fā)揮沱湖省級自然保護區(qū)在物種保護、環(huán)境教育、經(jīng)濟發(fā)展等方面的多種功能，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》、《中華人民共和國水生動植物管理辦法》、《國家林業(yè)局關(guān)于加強自然保護區(qū)建設(shè)管理工作的意見》、《**省森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》和《沱湖自然保護區(qū)總體規(guī)劃》精神，結(jié)合沱湖省級自然保護區(qū)實際，制定本辦法。
第二條在沱湖自然保護區(qū)內(nèi)從事一切活動，都要遵守國家和省有關(guān)自然保護、野生動物保護的法規(guī)和本辦法。
第三條自然保護區(qū)的建設(shè)與管理實行依法保護、科學(xué)管理、合理利用的原則。
第四條縣人民政府有關(guān)行政主管部門依法對自然保護區(qū)的相關(guān)工作進行管理并負責(zé)相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對在自然保護區(qū)保護、宣傳、建設(shè)、管理和科研工作中做出顯著成績的單位和個人，縣人民政府將給予表彰獎勵。
第二章自然保護區(qū)的劃分和保護
第五條自然保護區(qū)內(nèi)水面、低洼地的開發(fā)利用和保護均由自然保護區(qū)管理處負責(zé)統(tǒng)一規(guī)劃調(diào)控，任何單位和個人不得非法利用和流轉(zhuǎn)。
第六條自然保護區(qū)內(nèi)的標(biāo)志、設(shè)施受國家法律保護，任何單位和個人不得移動、侵占和破壞。
第七條沱湖省級自然保護區(qū)按范圍劃分為三類保護區(qū)域，一類保護區(qū)域為：沱湖水面及懷洪新河大壩外所有耕地、低洼地及濕地；二類保護區(qū)域為：山西莊閘東、西壩口閘西，沱湖、懷洪新河之間的所有村莊、林地、溝塘及耕地；保護區(qū)內(nèi)除一、二類保護區(qū)域外，其他范圍為三類保護區(qū)域，三類保護區(qū)按實驗區(qū)的要求管理。
第八條自然保護區(qū)的主要保護對象為內(nèi)陸淡水濕地生態(tài)系統(tǒng)，國家重點保護鳥類及其他野生動植物，各種魚類及水生物。具體為：
（一）濕地物種多樣性。特別是濕地珍稀動物：大鴇、白鸛、黑鸛等。
（二）生物多樣性。濕地蘆葦、沿岸林地等珍稀動物棲息地，魚類育苗、育肥和繁殖保護。
（三）濕地人工林帶。
第九條自然保護區(qū)內(nèi)的所有人類生產(chǎn)、生活活動都要在沱湖省級自然保護區(qū)管理處的指導(dǎo)下進行。禁止在自然保護區(qū)內(nèi)非法進行砍伐、放牧、捕撈、投毒、毀巢、取蛋、開墾、燒荒、采挖樹蔸等活動。水面嚴禁使用違規(guī)漁具生產(chǎn)和經(jīng)營。嚴禁低洼地的開挖改造。
第十條自然保護區(qū)嚴格控制外來物種引入。加強病蟲害、有害生物及水質(zhì)污染防治，建立野生動植物疾病、水質(zhì)污染監(jiān)測和預(yù)防體系，制定應(yīng)急預(yù)案。
第三章自然保護區(qū)的管理
第十一條沱湖省級自然保護區(qū)管理處在各相關(guān)部門的支持下，具體負責(zé)自然保護區(qū)自然資源和自然生態(tài)系統(tǒng)保護的日常工作。保護區(qū)管理處的主要職責(zé)：
（一）宣傳貫徹落實國家有關(guān)自然保護的法律、法規(guī)、政策。
（二）制定各項管理制度并組織實施，負責(zé)沱湖水面及保護區(qū)濕地保護工作。
（三）調(diào)查自然資源并建立檔案，組織環(huán)境與資源監(jiān)測，保護自然環(huán)境和自然資源。
（四）組織、協(xié)調(diào)有關(guān)部門開展科學(xué)研究工作。
（五）負責(zé)自然保護區(qū)界標(biāo)的豎立和管理。
（六）會同所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、有關(guān)村民委員會、單位組成保護協(xié)調(diào)組織，開展宣傳教育，訂立保護公約，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，共同保護自然保護區(qū)內(nèi)的自然環(huán)境和自然資源。
（七）會同有關(guān)部門做好自然保護區(qū)內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃、晉級評審和報批工作。
（八）負責(zé)保護區(qū)各種保護項目的編制工作，并協(xié)同相關(guān)單位負責(zé)保護項目的實施。
（九）在不影響保護區(qū)自然環(huán)境和自然資源的前提下，組織開展參觀、旅游、生產(chǎn)經(jīng)營等活動。
（十）協(xié)調(diào)林業(yè)、環(huán)保、漁政等行政執(zhí)法主管部門依法查處自然保護區(qū)內(nèi)的各類違法行為。
（十一）完成縣委、縣政府交辦的其他工作任務(wù)。
第十二條保護區(qū)內(nèi)及周邊鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府要加強對自然保護區(qū)資源保護工作的領(lǐng)導(dǎo)，承擔(dān)起資源保護工作的主要任務(wù)，并將其列為工作重點，納入議事日程。加強對村民的宣傳教育，制定保護公約，落實保護責(zé)任，形成由保護區(qū)管理處、有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和相關(guān)單位齊抓共管的機制。
第十三條未經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)，任何單位和個人不得在自然保護區(qū)內(nèi)建立機構(gòu)和修筑設(shè)施。禁止在自然保護區(qū)內(nèi)建設(shè)污染環(huán)境、破壞自然資源的項目。自然保護區(qū)內(nèi)林地、低洼地原則上不得非法占用和征用。
第十四條在實驗區(qū)內(nèi)開展旅游活動，須符合自然保護區(qū)管理處制定的相關(guān)保護規(guī)定。旅游活動應(yīng)經(jīng)縣人民政府審核，并報省市主管部門批準(zhǔn)后方可實施。
第十五條沱湖周邊地區(qū)以種植生態(tài)林及水生植物為主。自然保護區(qū)內(nèi)居民退耕還林、退耕還湖和綠化應(yīng)列入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府林業(yè)發(fā)展規(guī)劃。
第四章自然保護區(qū)的科學(xué)研究和資源利用
第十六條自然保護區(qū)管理處要認真做好資源調(diào)查和科學(xué)考察工作，積極開展水質(zhì)、資源、環(huán)境等方面的監(jiān)測和生態(tài)系統(tǒng)的定位觀測與研究，組織好科研成果的申報鑒定、應(yīng)用推廣和統(tǒng)計歸檔工作。
第十七條加強科學(xué)普及和宣傳教育，建成青少年的科普基地。加強與國內(nèi)外保護區(qū)交流、與大專院校及有關(guān)科研單位的合作，積極開展對外宣傳，擴大沱湖自然保護區(qū)的影響力。
第十八條自然保護區(qū)管理處組織開展資源利用活動，應(yīng)編制資源利用方案和規(guī)劃，并接受有關(guān)行政部門的監(jiān)督，適度利用區(qū)內(nèi)資源，發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)林業(yè)、生態(tài)旅游等，走可持續(xù)發(fā)展之路，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
第五章獎勵和處罰
第十九條有下列情況之一的單位和個人，由縣人民政府給予表彰或獎勵：
（一）以身作責(zé)，幫助支持保護區(qū)管理工作的縣、鄉(xiāng)、村干部；
（二）積極舉報損害保護區(qū)行為、配合保護區(qū)管理處案件處理的群眾；
（三）在科研和管理工作中成績突出的保護區(qū)工作人員。
第二十條違反本辦法規(guī)定，有下列行為之一的，依法給予行政處罰：
（一）擅自移動或者破壞自然保護區(qū)界標(biāo)的；
（二）未經(jīng)批準(zhǔn)進入自然保護區(qū)或者在自然保護區(qū)內(nèi)不服從管理處管理的；
【英文摘要】 Ecological compensation of natural reserves is one of the important areas of ecological compensation mechanism in China. The country and all the people enjoy the ecological benefits which produced by natural reserves， while the resident of natural reserves take on the damages. Ecological compensation is the measure to eliminate this unreasonable phenomena. This thesis analyse the theoretical basis of ecological compensation of natural reserves and explore the practice situation in China. Finally， I make several rationalization suggestions relevant.
【關(guān)鍵詞】自然保護區(qū)；生態(tài)補償；理論；實踐
【英文關(guān)鍵詞】natural reserves; ecological compensation; theory; practice
【正文】
自然保護區(qū)又稱自然禁伐禁獵區(qū)、自然保護地。IUCN將自然保護區(qū)界定為：“通過法律及其他有效方式，特別用以保護和維持生物多樣性、自然及文化資源的陸地或海洋區(qū)域?！盵1]1994年制定的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱自然保護區(qū)，是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域?！?/p>
我國1956年建立了第一個具有現(xiàn)代意義的自然保護區(qū)——鼎湖山自然保護區(qū)。截至2007年8月，我國國家級的自然保護區(qū)已達303個，各級自然保護區(qū)的總面積約150萬平方公里，占我國陸地國土面積的百分之十五。自然保護區(qū)具有保護生物多樣性、維護生態(tài)安全、保留自然界美學(xué)價值的作用，并具有重要的科研、教育意義。但是，需要引起注意的是，在自然保護區(qū)的發(fā)展過程中，生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展、長遠利益與短期利益、局部利益與整體利益的矛盾也逐漸顯現(xiàn)。生態(tài)補償機制即是解決這一系列矛盾的重要途徑。2007年9月，為推動建立生態(tài)補償機制，完善環(huán)境經(jīng)濟政策，促進生態(tài)環(huán)境保護，國家環(huán)?？偩钟“l(fā)了《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》。國家將重點在自然保護區(qū)的生態(tài)補償、重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償、礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償、流域水環(huán)境保護的生態(tài)補償四個領(lǐng)域推動開展生態(tài)補償試點工作。這一指導(dǎo)意見的出臺標(biāo)志著國家和社會對生態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展的重視，建立并完善包括自然保護區(qū)的生態(tài)補償機制在內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)補償體系已成為當(dāng)今迫切需要解決的問題。
一、自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)
（一）幾個概念的界定——生態(tài)、補償、生態(tài)補償
1.生態(tài)
生態(tài)一詞源于古希臘，意思是指“家”或者“我們的環(huán)境”?，F(xiàn)代意義上，生態(tài)就是指一切生物的生存狀態(tài)，以及它們之間和它與環(huán)境之間環(huán)環(huán)相扣的關(guān)系。放在生態(tài)補償機制中來理解這一概念，學(xué)者間有不同的觀點。如有的學(xué)者認為這里的生態(tài)主要指生態(tài)效益，即環(huán)境系統(tǒng)中的自然資源所體現(xiàn)的調(diào)節(jié)性生態(tài)功能對人類社會的作用[2]；有的則認為應(yīng)涉及生態(tài)系統(tǒng)中的生態(tài)效應(yīng)、生態(tài)服務(wù)功能和生態(tài)效益[3]。對此，筆者贊同第一種觀點。因為生態(tài)補償歸根結(jié)底是在協(xié)調(diào)人與人之間基于生態(tài)而產(chǎn)生的各種利益，這些利益又最終以生態(tài)效益的形式表現(xiàn)出來，為人們所享有或用于交換。因此，生態(tài)補償機制應(yīng)當(dāng)作為生態(tài)效益補償機制的同義語。
2.補償
根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，補償?shù)囊馑际恰暗窒〒p失、消耗）”、“補足（欠缺、差額）”?！把a償”一詞在我國法律中應(yīng)用較為頻繁，刑事、民事、行政方面都存在補償制度，如我國《物權(quán)法》規(guī)定的征收、征用補償。不難發(fā)現(xiàn)，法律上的補償發(fā)生的原因都是合法行為對他人產(chǎn)生了損失或者行為者有目的的使他人受益，生態(tài)補償機制中的補償也不例外。這一補償發(fā)生的原因是生態(tài)破壞者的合法開發(fā)、利用行為破壞了生態(tài)環(huán)境或者生態(tài)效益維護者和增值者的行為使他人受益。其不僅體現(xiàn)了人與自然的關(guān)系，更體現(xiàn)了人與人之間因生態(tài)效益而產(chǎn)生的補償關(guān)系。需要注意的是，在法律意義上，補償不等于賠償，賠償是因為違法行為對他人造成損害而應(yīng)承擔(dān)的損害填補責(zé)任，補償則是基于合法行為造成的損害。補償也不應(yīng)與補助、補貼相混淆，補助是一種政府性施惠行為，補貼則經(jīng)常作為一種政策上的經(jīng)濟扶植手段來使用，它們都不要求有權(quán)益受損方和受益方的存在。
3.生態(tài)補償
生態(tài)補償也叫生態(tài)效益補償，目前在我國沒有公認的定義，學(xué)界主要存在四種觀點，分別是廣義說、約定說、目的論、狹義論[4]。中國生態(tài)補償機制與政策研究課題組給出的定義是：“生態(tài)補償，是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)為目的，以經(jīng)濟手段為主要方式，調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排?！薄吧鷳B(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。”[5]
雖然關(guān)于生態(tài)補償?shù)亩x有所不同，但關(guān)于其類型的認識卻基本達成了一致，即根據(jù)補償發(fā)生原因的不同，生態(tài)補償分為抑損性生態(tài)補償和增益性生態(tài)補償兩大類。抑損性生態(tài)補償是指國家對合法開發(fā)、利用自然資源造成生態(tài)破壞、生態(tài)效益減損的行為人收取的，用于保護、恢復(fù)生態(tài)功能的費用。增益性生態(tài)補償則是指國家對因生態(tài)保護和建設(shè)而使生態(tài)效益得以維護或增值，并使他人受益而自己遭受損失的行為人支付的用于彌補其經(jīng)濟損失的費用。礦產(chǎn)資源的生態(tài)補償是典型的抑損性生態(tài)補償，自然保護區(qū)的生態(tài)補償則是增益性生態(tài)補償?shù)拇怼?/p>
（二）自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)——從經(jīng)濟學(xué)、生態(tài)學(xué)和法學(xué)的視角
環(huán)境保護法是典型的交叉學(xué)科，其內(nèi)容涉及經(jīng)濟學(xué)、生態(tài)學(xué)、地球科學(xué)、法學(xué)等多個領(lǐng)域。作為環(huán)境保護法研究的內(nèi)容之一的自然保護區(qū)生態(tài)補償機制，也應(yīng)采用聯(lián)系的觀點，從經(jīng)濟學(xué)、生態(tài)學(xué)和法學(xué)三個方面來分析其理論基礎(chǔ)。
1.自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)
經(jīng)濟學(xué)追求的是如何使利益最大化，即如何以最少的投入得到最大的產(chǎn)出的問題。公共物品理論和外部性理論是經(jīng)濟學(xué)中的兩個重要理論，也是自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)。
（1）公共物品理論
經(jīng)濟學(xué)上將物品分為私人物品、公共物品、俱樂部產(chǎn)品和公共資源。公共物品是能夠同時供許多人使用，并且供給它的成本與使用它的效果并不隨使用它的人數(shù)規(guī)模的變化而變化的物品。公共物品是公共利益的具現(xiàn)化，它具有非排他性和非競爭性。公共物品的這一屬性會導(dǎo)致這樣的結(jié)果：如果公共物品在市場上進行交易，沒有消費者會愿意自行購買，而是等待別的消費者購買以便自己可以免費享用其所帶來的利益，這就是經(jīng)濟學(xué)上的“燈塔效應(yīng)”。每艘航行的船只都需要燈塔作為航標(biāo)，但沒有人會自愿對燈塔進行維護和修理，這種情況下就需要政府公權(quán)力的介入。
自然保護區(qū)及其所能產(chǎn)生的生態(tài)效益屬于公共物品。自然保護區(qū)具有重要的生態(tài)價值和社會價值。比如其存在保護了生物多樣性資源，其中的大量森林資源又有凈化空氣、調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土的作用。這些生態(tài)效益是自然保護區(qū)內(nèi)的居民犧牲自身的經(jīng)濟利益來進行維護的，因為自然保護區(qū)內(nèi)一般禁漁、禁獵、禁伐，一些以此為生的居民喪失了基本的生活手段，致使生存受到威脅。因此生態(tài)效益的受益者不應(yīng)免費享有這些效益，而應(yīng)支付相應(yīng)的費用，把生態(tài)效益作為一項生態(tài)產(chǎn)品進行購買。否則受益者會因不需付費日益增多，維護者則因得不到補償而減少，最終會造成生態(tài)效益這一產(chǎn)品的供求不平衡，從而形成惡性循環(huán)，不利于生態(tài)保護工作的進行。
（2）外部性理論
公共物品、俱樂部產(chǎn)品和公共資源會在其提供和消費的過程中產(chǎn)生外部性。外部性是指某個微觀經(jīng)濟單位的經(jīng)濟活動對其他微觀經(jīng)濟單位造成的非市場性的影響。其中，對受影響者有利的稱為外部經(jīng)濟或正外部性，反之則稱為外部不經(jīng)濟或負外部性。生態(tài)補償正是根據(jù)外部性理論分為抑損性生態(tài)補償和增益性生態(tài)補償。外部性不受市場價格機制的調(diào)整，在市場中，正外部性產(chǎn)品的生產(chǎn)者可能不會得到補償，負外部性產(chǎn)品的生產(chǎn)者也不需支付費用。這就必然導(dǎo)致正外部性產(chǎn)品過少，負外部性產(chǎn)品過多的結(jié)果的出現(xiàn)。自然保護區(qū)所產(chǎn)生的生態(tài)效益具有正外部性，在市場不能對其進行有效補償?shù)那疤嵯?，需要政府采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟政策進行干預(yù)，即政府對自然保護區(qū)的生態(tài)效益維護者進行補償，這也是庇古稅的內(nèi)容之一。
2.自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)學(xué)基礎(chǔ)
長時間以來，人們一直認為資源無限、資源無價。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，日益嚴重的資源短缺和環(huán)境破壞問題使人們認識到了資源的重要價值，既然資源有價就應(yīng)該付費使用。自然保護區(qū)是一種特殊的、復(fù)雜的自然資源，它包括有代表性的生態(tài)系統(tǒng)、珍惜的野生動植物以及具有特殊意義的自然遺跡。它具有巨大的經(jīng)濟價值、生態(tài)價值和社會價值，其生態(tài)價值尤其重要，可以改善區(qū)域甚至全球環(huán)境的生態(tài)環(huán)境，為人類和其他物種的生存和發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)和環(huán)境基礎(chǔ)。
3.自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)姆▽W(xué)基礎(chǔ)
自然保護區(qū)的生態(tài)補償本質(zhì)上協(xié)調(diào)了公民環(huán)境權(quán)與保護區(qū)內(nèi)居民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的關(guān)系。環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)都屬于基本人權(quán)，是人之作為人所不可或缺的權(quán)利。法律應(yīng)努力尋找權(quán)益之間的均衡點，不能為了一種權(quán)益而隨意犧牲另一種權(quán)益。這也是法的正義價值的要求，因為正義的表述之一即是各得其所。
二、理論基礎(chǔ)之上的架構(gòu)——我國自然保護區(qū)生態(tài)補償實踐探索
我國的自然保護區(qū)生態(tài)補償研究實踐，始于20世紀(jì)70年代四川省政府決定將青城山保護區(qū)門票收入的百分之三十用于青城山保護區(qū)的森林保護。我國在1998年設(shè)立森林生態(tài)效益補償基金之后，2001年財政部和國家林業(yè)局選擇了11個省、自治區(qū)的658個縣(單位)和24個國家級自然保護區(qū)作為生態(tài)效益補助資金的試點。[6]2007年9月，國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》印發(fā)后，開展自然保護區(qū)生態(tài)補償試點的工作更成為中央和地方各級地方政府的工作重點。三十多年以來的實踐使我國在自然保護區(qū)生態(tài)補償在有關(guān)立法及補償機制的一些具體內(nèi)容如補償原則、補償對象、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式等方面都取得了較大的進展。自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展不僅體現(xiàn)了法的正義價值，也是自然資源價值論和經(jīng)濟學(xué)公共物品理論和外部性理論的必然要求。然而，我國在該領(lǐng)域的理論研究和實踐畢竟起步較晚，難免存在一些問題。在此，筆者結(jié)合自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)，對實踐中存在的幾個問題進行分析，并力求提出合理化建議。
（一）我國自然保護區(qū)經(jīng)費不足且分配不均，生態(tài)補償?shù)拇_實實現(xiàn)受阻
根據(jù)國際保護監(jiān)測中心統(tǒng)計結(jié)果，1999年世界范圍內(nèi)自然保護區(qū)平均得到的經(jīng)費投入為每平方公里893美元，其中發(fā)達國家為每平方公里2058美元，發(fā)展中國家平均為每平方公里157美元。而對我國85個自然保護區(qū)的調(diào)查顯示，其平均能得到的經(jīng)費為每平方公里52.7美元，其中46個國家級自然保護區(qū)平均得到的經(jīng)費為113.1美元，遠遠低于國際水平。除經(jīng)費短缺這個問題之外，保護區(qū)間獲得經(jīng)費的差異也很大。如同處云南的西雙版納國家級自然保護區(qū)和大圍山省級自然保護區(qū)，兩者獲得的經(jīng)費相差達十倍之多[7]。
我國幅員遼闊，自然保護區(qū)占國土面積比重大，自然保護區(qū)的經(jīng)費支出又主要依靠中央和各級地方政府的財政撥款，導(dǎo)致自然保護區(qū)自身運作的經(jīng)費都難以保障，更難以實現(xiàn)對該區(qū)域內(nèi)居民的生態(tài)補償。此外，我國地區(qū)差異大，東部主要為經(jīng)濟功能區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達，地方政府財政寬裕，而自然保護區(qū)較少；反之，自然保護區(qū)集中的較為落后的西部地區(qū)，當(dāng)?shù)卣斦щy，無力支付龐大的自然保護區(qū)所需的經(jīng)費，而正是這些地區(qū)產(chǎn)生并向全國提供著巨大的生態(tài)效益。
針對上述不合理現(xiàn)象，筆者認為可以設(shè)立專門的自然保護區(qū)生態(tài)補償基金，該基金獨立于自然保護區(qū)的經(jīng)費撥款，專款專用，并設(shè)立有效的管理部門和監(jiān)督辦法?；鸬膩碓磻?yīng)多元化，具體可以包括各級的專項財政撥款、政府向生態(tài)效益受益者收取的生態(tài)補償費和生態(tài)稅以及來自社會各界的資助。使用基金時應(yīng)具體考察各地自然保護區(qū)的實際情況，西部的生態(tài)功能區(qū)應(yīng)得到更多的份額。
（二）我國自然保護區(qū)生態(tài)補償缺乏立法保障
我國自然保護區(qū)的生態(tài)補償具有實踐先于理論的特點，因此立法上存在一些問題。主要表現(xiàn)為：
1.高位階法律的缺位。我國現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)中沒有明確的關(guān)于自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)囊?guī)定，具體的規(guī)定大部分以部門規(guī)章、地方性法規(guī)甚至更低層次的法的形式予以公布。
2.雖然我國部分地區(qū)制定了關(guān)于自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定，但存在難以統(tǒng)一的問題，這也是上位法律缺失必然造成的結(jié)果。
現(xiàn)在，生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄒ殉蔀楫?dāng)務(wù)之急，即將補償方式和標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施以法律形式確立下來。立法主要包括以下兩個方面：一是國家盡快出臺《自然保護區(qū)法》，并將生態(tài)補償?shù)臈l款納入其中；二是各地制定相應(yīng)的實施條例，對保護區(qū)管理、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、生態(tài)補償資金投入的方針、政策、制度和措施進行統(tǒng)一的規(guī)定和協(xié)調(diào)[8]。
（三）我國自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)男问讲灰艘灾苯友a償為主
直接補償也叫“輸血型補償”，是對自然保護區(qū)的居民直接給予金錢或?qū)嵨镅a償，以填補其因維護和增值自然保護區(qū)的生態(tài)效益而造成的經(jīng)濟損失的補償形式。直接補償之所以被廣泛采用，是因為其靈活、見效快。但所謂“授人以魚，不如授之以漁”，直接補償容易轉(zhuǎn)化為消費支出，并不能徹底解決自然保護區(qū)居民的后續(xù)發(fā)展問題，使當(dāng)?shù)鼐用衩媾R坐吃山空的困窘局面。
因此應(yīng)在自然保護區(qū)的生態(tài)補償中提倡間接補償即“造血型”補償，通過優(yōu)惠貸款、就業(yè)指導(dǎo)和幫助、技術(shù)援助、生態(tài)項目支持等方式為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┚蜆I(yè)機會。我國自然保護區(qū)由于大部分地處貧困邊遠地區(qū)，大都保留著傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活模式，需要有外來的新的項目和技術(shù)的注入，促進其生產(chǎn)生活模式的轉(zhuǎn)變與發(fā)展。國家和政府在給予保護區(qū)邊緣地帶群眾政策補償(如減免各種稅賦，減輕保護區(qū)外群眾負擔(dān)等)的同時，建立援助合作機制，讓保護區(qū)及其周邊居民開展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)、食品精深加工、旅游紀(jì)念品等，使其分享生態(tài)保護所產(chǎn)生的惠益[9]?？傊g接補償解決的是保護區(qū)居民的長期發(fā)展問題，它不僅要求實現(xiàn)對其受損經(jīng)濟利益的補償，還要使居民因補償而致富。
【注釋】
[1] 李愛年.生態(tài)效益補償法律制度研究[M].北京：中國法制出版社，2008.
[2] 中國生態(tài)補償機制與政策研究課題組.中國生態(tài)補償與政策研究[M].北京：科學(xué)出版社，2007.
[3] 韋惠蘭，葛磊.自然保護區(qū)生態(tài)補償問題研究[J].生態(tài)保護，2008，（1）.
[4] 周敬玫，黃德林.自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)睦碚撆c實踐探析[J].理論月刊，2007，（12）.
[5] 母學(xué)征，郭廷忠.我國自然保護區(qū)生態(tài)補償機制的建立[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2008，（36）.
[6] 中國21世紀(jì)議程管理中心可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組.生態(tài)補償：國際經(jīng)驗與中國實踐[M] 北京：科學(xué)文獻出版社，2007.
[7] 韓念勇.中國自然保護區(qū)可持續(xù)管理政策研究[J].自然資源學(xué)報，2000，(3).
[8] 秦艷紅，康慕誼.國內(nèi)外生態(tài)補償現(xiàn)狀及其完善措施[J]．自然資源學(xué)報，2007，(4).
1、我省是全國森林資源大省。
據(jù)統(tǒng)計全省的林地面積為3.42億畝占國土面積的47%，居全國第三位；其中森林面積2.2億畝，居全國第四；森林覆蓋率到31.3%，全省森林資源主要分布在川西高山高原區(qū)、川西南山區(qū)、盆地周圍山區(qū)和盆中丘陵區(qū)。全省森林面積中，天然森林占到三分之二，主要分布在川西高原及川南山區(qū)。
2、生物多樣性集中區(qū)
四川生物種類繁多?，F(xiàn)已發(fā)現(xiàn)陸生野生動物1031種。被列入國家一級重點保護的野生動物有大熊貓、白唇鹿等30種，占全國的30.9％；植被類型多樣，有被稱為“活化石”的水杉、銀杉、紅杉等珍稀樹種，其種類占了中國的1/5以上。全省高等植物萬余種，約占全國總數(shù)的1/3，其中維管植物9250多種，居全國第二位，松杉植物種類居全國之首。天然中藥材就達4500余種，是國家中藥現(xiàn)代化科技產(chǎn)業(yè)基地。
3、全省目前共有123個自然保護區(qū)，其中16個國家級自然保護區(qū)；49個省級自然保護區(qū)，其余為地市級及縣級。
二、采取有效措施，加強自然保護區(qū)
1、進一步提高自然保護區(qū)的管理機構(gòu)設(shè)置獨立
目前的“保護條例”，主管環(huán)境保護行政主管部門的職責(zé)為“綜合管理”，而是“綜合管理”的法律性質(zhì)界定不夠明確，責(zé)任不容易畫。因此，“草案”將是環(huán)境保護行政主管部門的責(zé)任定位“綜合管理”的實施表示“統(tǒng)一監(jiān)督管理。”草案規(guī)定，環(huán)保部門不直接針對自然保護區(qū)管理，獨立地位和保護和開發(fā)之間的關(guān)系，可以較少受到各有關(guān)方面的利益關(guān)系會影響處理，可以更客觀，公正。這樣的規(guī)定，糾正對條文的本質(zhì)，保護區(qū)管理混亂過去的立法機構(gòu)，從執(zhí)法機構(gòu)，明確了保護區(qū)性質(zhì)的主管機關(guān)的規(guī)定，自然保護區(qū)的法律當(dāng)局，并不會對于其行政和業(yè)務(wù)處于一個尷尬的舞臺布景，影響執(zhí)法的合法性和公正性，有利于工作指明了方向。同時，這一規(guī)定，事實上，建立了一個統(tǒng)一的自然保護區(qū)監(jiān)督協(xié)調(diào)機構(gòu)，明確了環(huán)境行政主管部門的職責(zé)。中國的自然保護區(qū)，以彌補統(tǒng)一監(jiān)督和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致缺乏“分散，多頭管理”等方面的缺陷混亂。從而有助于加強自然保護區(qū)的生態(tài)保護，自然資源的保護，有利于健康發(fā)展。這一規(guī)定的立法史上自然是一個很大的進步，而只是該機構(gòu)的監(jiān)督和協(xié)調(diào)性，是遠遠不夠的，解決這個問題。
2、明確管理職責(zé)，對主管機關(guān)直接管理的實施
自然保護區(qū)的法律應(yīng)當(dāng)明確管理責(zé)任，包括籌資機制，以提交收養(yǎng)程序和計劃，監(jiān)測和控制機制和規(guī)范的報告要求，監(jiān)測和信息共享和保護工作人員的能力發(fā)展和職業(yè)結(jié)構(gòu)的不同。要明確有關(guān)職能部門和自然保護區(qū)的管理責(zé)任，以避免長期的政治現(xiàn)象，以及對各部門和自然保護區(qū)管理部門明確的范圍，方法是有關(guān)法律，法規(guī)，立法上的相互團結(jié)協(xié)調(diào)。其中賠償責(zé)任的規(guī)定必須強調(diào)，這樣明確的責(zé)任。各級保護區(qū)管理部門應(yīng)當(dāng)遵守法律和有關(guān)實施細則，相互配合，切實履行職責(zé)。建立明確的責(zé)任和行政的權(quán)威。行政系統(tǒng)中的自然儲備是非常基本的和重要的管理工具。一個良好的，全面的管理系統(tǒng)是為自然保護區(qū)發(fā)展的最大動力，一個運作，管理和高效的管理系統(tǒng)是為自然保護區(qū)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，一個責(zé)任，權(quán)利和利益的統(tǒng)一，人，才，物自然保護區(qū)一致的管理將發(fā)揮在發(fā)展過程中的重要作用。按照行政系統(tǒng)與現(xiàn)有的國家自然保護區(qū)管理體制，機構(gòu)有權(quán)任免，授予為籌備資金來實現(xiàn)的責(zé)任，權(quán)利和團結(jié)，人，人才，物資管理協(xié)議的利益。只有這樣，才能發(fā)揮到政府的發(fā)展規(guī)劃水平，真正推動了自然保護區(qū)開發(fā)中的政府主動性和創(chuàng)造性，在自然保護區(qū)的發(fā)展水平。
