發(fā)布時(shí)間：2023-07-14 16:35:15
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的民事訴訟和行政訴訟樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
一、《行政訴訟法》立法本身存在的問題
1、管轄層級(jí)過低。
勿庸諱言，現(xiàn)行體制下的人民法院在人、財(cái)、物等方面都受制于同級(jí)人民政府，客觀上人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)在司法實(shí)踐中是大打折扣的。而反映在行政審判工作中，人民法院則更難于獨(dú)立行使審判權(quán)。由于從根本上無法擺脫受制于地方政府的狀況，特別是對(duì)起訴同級(jí)或上級(jí)政府的案件，法院不敢受理、不愿受理或先向政府“匯報(bào)”，再?zèng)Q定是否受理的案件時(shí)有發(fā)生便不足為奇。但對(duì)政府或行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的非訴行政執(zhí)行案件、上下均樂于積極受理，則從另一個(gè)側(cè)面反映出行政審判權(quán)的功利主義趨向。
2、對(duì)國家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲任免等決定的范圍不明確。
《行政訴訟法》第十二條一款（三）項(xiàng)規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”的人民法院不能受理。對(duì)于這“等”的范圍有多大，立法非常不明確，因而在實(shí)踐中便存在很多誤解或曲解，法院在實(shí)踐中很難操作，常常是把一些敏感的問題，“等”進(jìn)這個(gè)范圍。例如：對(duì)因辭退而引起的人事爭議仲裁案件，雖然涉及當(dāng)事人的合法的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，但由于實(shí)踐中都將其等入到行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為范疇，而《人事爭議仲裁條例》設(shè)定的又是終局裁定（與法不符）。以致此類爭議發(fā)生后當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到司法途徑的最終救濟(jì)。法律因此留下一段空白。
3、人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解原則的缺陷。
在司法實(shí)踐中，人民法院受理的諸多行政案件均涉及到當(dāng)事人之間的民事權(quán)益爭議。如治安案件中的損害賠償，房屋拆遷案件中的安置、補(bǔ)償?shù)龋捎谑苄姓讣贿m用調(diào)解原則的限制，在當(dāng)事人又不愿意提起民事訴訟的情況下人民法院顯得很無奈，這種無奈的結(jié)果通常是自然人（即原告一方）的合法權(quán)益不能得到法律的最有效的保護(hù)。其實(shí)，在多年的審判實(shí)踐中，我們?cè)S多基層法院針對(duì)案件的具體情況所做的協(xié)調(diào)工作，在不違背法律、法規(guī)的前提下使?fàn)幾h得到圓滿解決，應(yīng)當(dāng)對(duì)我們有所啟示：“協(xié)調(diào)”與“調(diào)解”在具體的審判實(shí)踐中并沒有形式與本質(zhì)的區(qū)別。
4、未設(shè)定簡易程序的缺陷
《行政訴訟法》第四十六條規(guī)定，人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。立法中沒有可以獨(dú)任審判行政案件或適用簡易程序的規(guī)定。但是，《行政處罰法》第三十三條卻規(guī)定了?！斑`法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以50元以下，對(duì)法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場作出行政處罰決定”的簡易程序?！缎姓幜P法》在立法上確立的這一簡易程序規(guī)定，可以說正是在立法時(shí)充分地考慮到了行政機(jī)關(guān)在行政管理執(zhí)法活動(dòng)中必然面臨處理相當(dāng)數(shù)量的輕微的行政違法行為。如果都要按部就班地經(jīng)過調(diào)查、取證、審批的繁雜程序，顯然是行政機(jī)關(guān)難以適應(yīng)和不現(xiàn)實(shí)的。因此，只有賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)符合上述法條規(guī)定的行政違法行為給予“當(dāng)場處罰”的權(quán)利，才能及時(shí)有效地處理“行政違法行為”減輕行政機(jī)關(guān)的壓力，提高行政機(jī)關(guān)的辦事效率與水準(zhǔn)，節(jié)省人財(cái)物資源。如此一比較，對(duì)于“當(dāng)場處罰”以及行政機(jī)關(guān)適用簡易程序處罰的案件，一旦涉訟，人民法院為什么就不可以適用簡易程序進(jìn)行審理，也為國家和民眾減少訴訟成本。為此，建議在修改《行政訴訟法》時(shí)，務(wù)必增設(shè)一條；人民法院審理行政案件，可以根據(jù)案件的具體情況決定適用簡易程序并由審判員獨(dú)任審判。
二、行政審判實(shí)踐中存在的問題
1、審理勞動(dòng)教養(yǎng)案件中存在的兩個(gè)問題
（一）勞動(dòng)教養(yǎng)案件的法律適用
《行政處罰法》第九條二款規(guī)定：限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。但是，由于至今勞動(dòng)教養(yǎng)尚未立法，對(duì)一般未有特殊規(guī)定的勞動(dòng)教養(yǎng)案件，行政審判實(shí)踐中仍然只能依據(jù)國務(wù)院1957年頒布實(shí)施的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》和國務(wù)院1982年批復(fù)的公安部的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》的通知。而《決定》已實(shí)施四十余年，《通知》已有二十余年。這幾十年來，我國的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活，人們的觀念都發(fā)生顯著且深刻的變化，特別是《行政處罰法》已頒布實(shí)施近十年，我們依然在審判勞動(dòng)教養(yǎng)案件時(shí)，只能繞過上述該法第九條二款進(jìn)行裁判，確有底氣不足之感。
（二）勞動(dòng)教養(yǎng)案件性質(zhì)缺乏準(zhǔn)確定義
世界各國均無勞動(dòng)教養(yǎng)制度。雖然我國于五十年代初首創(chuàng)的這項(xiàng)懲罰不務(wù)正業(yè)的法律適用制度，對(duì)保障當(dāng)時(shí)的社會(huì)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利發(fā)展起到了積極作用。功不可沒。但隨著我國民主政治建設(shè)的發(fā)展和依法治國設(shè)主略的實(shí)施，勞動(dòng)教養(yǎng)對(duì)象的擴(kuò)大，這項(xiàng)可以限制公民人身自由的制度已逐漸演變?yōu)槲覈痉ㄖ贫鹊闹匾M成部份時(shí)，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)性質(zhì)卻仍然缺乏準(zhǔn)確的定義。勞動(dòng)教養(yǎng)究竟是行政強(qiáng)制措施還是行政處罰，沒有法律解釋，法學(xué)家們各執(zhí)一詞，甚至《行政處罰法》所設(shè)定的種類中也沒有“勞動(dòng)教養(yǎng)”這個(gè)種類，這就使審判實(shí)踐面臨了一個(gè)難題。這個(gè)難題突出地表現(xiàn)在《行政處罰法》第三十一條、第三十二條上即：當(dāng)事人依法應(yīng)當(dāng)享有的被“告知權(quán)”及“陳述權(quán)”與“申辯權(quán)”。就是說，勞動(dòng)教養(yǎng)如果屬“行政處罰”，當(dāng)事人就應(yīng)當(dāng)享有上述權(quán)利。反之，則不享有。對(duì)此，經(jīng)過多年的審判實(shí)踐，我們認(rèn)為：勞動(dòng)教養(yǎng)作為一種可以長時(shí)間限制公民人身自由的行政懲戒制度，將其性質(zhì)定義為一種行政強(qiáng)制措施，極不利于對(duì)公民人身自由權(quán)利的有效保護(hù)。
2、“合法傳喚”?！缎姓V訟法》與其《解釋》不一致，應(yīng)以誰為根據(jù)？
《行政訴訟法》第四十八條規(guī)定：經(jīng)人民法院兩次合法傳喚，原告無正當(dāng)理由拒不到庭的，視為申請(qǐng)撤訴；被告無正當(dāng)理由拒不到庭的，可以缺席判決。而最高法院關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》若干問題解釋第四十九條則規(guī)定：原告或者上訴人經(jīng)合法傳喚，無正當(dāng)理由拒不到庭或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以按撤訴處理?！瓋上啾容^，“解釋”的規(guī)定是含糊的。實(shí)踐中，如果只要經(jīng)過合法傳喚就可以，那么是一次還是應(yīng)當(dāng)二次。從“解釋”的語義看，應(yīng)當(dāng)是一次也可以。但是，一審法院如果依此進(jìn)行了審判，二審法院要認(rèn)為一審程序不合法并發(fā)回重審。對(duì)與錯(cuò)，誰來定奪？作為一種“解釋”，應(yīng)當(dāng)盡量避免這種閃爍其辭的含糊。
3、對(duì)行政機(jī)關(guān)就民事爭議的確認(rèn)與裁決不當(dāng)?shù)?，人民法院在一并審理中?yīng)當(dāng)具有變更權(quán)。
《解釋》第六十一條規(guī)定，被告對(duì)平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理，由于《行政訴訟法》賦予人民法院的是有限變更權(quán)，即，行政處罰顯失公正的，才可以判決變更。司法實(shí)踐便出現(xiàn)一個(gè)非常棘手的問題，行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間的民事爭議的確認(rèn)與裁決，屬行政處理的范疇。而這種確認(rèn)與裁決即便顯失公正，人民法院卻無權(quán)變更。雖然可以撤銷，但實(shí)踐中不是致當(dāng)事人的合法權(quán)益難以得到切實(shí)保障，就是增加當(dāng)事人的訴累。此類情況，比較突出表現(xiàn)在城市房屋拆遷案件上。
4、關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件中的問題。
（一）《行政訴訟法》第四十四條與《解釋》第九十四條的沖突
訴訟不停止執(zhí)行，是行政訴訟所特有的原則。《行政訴訟法》第四十四條對(duì)此作了明確規(guī)定。但《解釋》第九十四條卻又明確規(guī)定為：在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行……。雖然本條還規(guī)定了在某種情況下可以執(zhí)行，但實(shí)際已意味著《解釋》對(duì)行政訴訟不停止執(zhí)行的特有原則作了否定。
（二）當(dāng)事人的法定起訴期限不應(yīng)當(dāng)對(duì)抗和延緩行政法律文書的生效時(shí)限
最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋（以下簡稱《解釋》）第八十八條就行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為的期限作了“應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出”的規(guī)定。從司法實(shí)踐看，這一規(guī)定實(shí)質(zhì)上是將人民法院一審判決案件上訴后，一審判決即尚未發(fā)生法律效力的理念混為一體，并對(duì)行政法律文書的生效時(shí)日作了向后延伸。顯然，這與行政行為一經(jīng)作出即具有拘束力是沖突的（這種拘束力也是國家權(quán)利的公定力所決定的，體現(xiàn)的是國家意志）。如果循著《解釋》這種觀點(diǎn)去看國家行政管理活動(dòng)，那么，這種行政管理與執(zhí)法活動(dòng)則會(huì)由于行政訴訟制度的存在而常常在一定時(shí)限內(nèi)是處于不確定的狀態(tài)。并且，這種不確定狀態(tài)的后果往往是使國家行政管理與執(zhí)法活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展或社會(huì)穩(wěn)定造成重大損失。如：發(fā)生在當(dāng)前的“非典疫情”。為預(yù)防“疫情”的擴(kuò)散，有關(guān)部門對(duì)“疑似病例”所采取的強(qiáng)制隔離措施，如果都要等到起訴期限屆滿才能申請(qǐng)執(zhí)行，后果必然不堪設(shè)想。而這一問題，目前十分突出的表現(xiàn)于城市房屋拆遷案件上。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（國務(wù)院第305號(hào)令，2001年6月13日公布）第十六條規(guī)定：拆遷人與被拆遷人或者拆遷人與被拆遷人、房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決。裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)作出。
當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規(guī)定已對(duì)被拆遷人給予貸幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。
第五十條人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)根據(jù)案件情況，對(duì)犯罪嫌疑人、被告人可以拘傳、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住。
第五十一條人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)對(duì)于有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住：
（一）可能判處管制、拘役或者獨(dú)立適用附加刑的；
（二）可能判處有期徒刑以上刑罰，采取取保候?qū)?、監(jiān)視居住不致發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性的。
取保候?qū)?、監(jiān)視居住由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。
第五十二條被羈押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、近親屬有權(quán)申請(qǐng)取保候?qū)彙?/p>
第五十三條人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)決定對(duì)犯罪嫌疑人、被告人取保候?qū)?，?yīng)當(dāng)責(zé)令犯罪嫌疑人、被告人提出保證人或者交納保證金。
第五十四條保證人必須符合下列條件：
（一）與本案無牽連；
（二）有能力履行保證義務(wù)；
（三）享有政治權(quán)利，人身自由未受到限制；
（四）有固定的住處和收入。
第五十五條保證人應(yīng)當(dāng)履行以下義務(wù)：
（一）監(jiān)督被保證人遵守本法第五十六條的規(guī)定；
（二）發(fā)現(xiàn)被保證人可能發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生違反本法第五十六條規(guī)定的行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向執(zhí)行機(jī)關(guān)報(bào)告。
被保證人有違反本法第五十六條規(guī)定的行為，保證人未及時(shí)報(bào)告的，對(duì)保證人處以罰款，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第五十六條被取保候?qū)彽姆缸锵右扇?、被告人?yīng)當(dāng)遵守以下規(guī)定：
（一）未經(jīng)執(zhí)行機(jī)關(guān)批準(zhǔn)不得離開所居住的市、縣；
（二）在傳訊的時(shí)候及時(shí)到案；
（三）不得以任何形式干擾證人作證；
（四）不得毀滅、偽造證據(jù)或者串供。
被取保候?qū)彽姆缸锵右扇恕⒈桓嫒诉`反前款規(guī)定，已交納保證金的，沒收保證金，并且區(qū)別情形，責(zé)令犯罪嫌疑人、被告人具結(jié)悔過，重新交納保證金、提出保證人或者監(jiān)視居住、予以逮捕。犯罪嫌疑人、被告人在取保候?qū)徠陂g未違反前款規(guī)定的，取保候?qū)徑Y(jié)束的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)退還保證金。
第五十七條被監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人應(yīng)當(dāng)遵守以下規(guī)定：
（一）未經(jīng)執(zhí)行機(jī)關(guān)批準(zhǔn)不得離開住處，無固定住處的，未經(jīng)批準(zhǔn)不得離開指定的居所；
（二）未經(jīng)執(zhí)行機(jī)關(guān)批準(zhǔn)不得會(huì)見他人；
（三）在傳訊的時(shí)候及時(shí)到案；
（四）不得以任何形式干擾證人作證；
（五）不得毀滅、偽造證據(jù)或者串供。
被監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人違反前款規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的，予以逮捕。
第五十八條人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人、被告人取保候?qū)徸铋L不得超過十二個(gè)月，監(jiān)視居住最長不得超過六個(gè)月。
在取保候?qū)?、監(jiān)視居住期間，不得中斷對(duì)案件的偵查、和審理。對(duì)于發(fā)現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任或者取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住期限屆滿的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住。解除取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知被取保候?qū)?、監(jiān)視居住人和有關(guān)單位。
第五十九條逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必須經(jīng)過人民檢察院批準(zhǔn)或者人民法院決定，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。
第六十條對(duì)有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)，可能判處徒刑以上刑罰的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等方法，尚不足以防止發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性，而有逮捕必要的，應(yīng)即依法逮捕。
對(duì)應(yīng)當(dāng)逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，如果患有嚴(yán)重疾病，或者是正在懷孕、哺乳自己嬰兒的婦女，可以采用取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的辦法。
第六十一條公安機(jī)關(guān)對(duì)于現(xiàn)行犯或者重大嫌疑分子，如果有下列情形之一的，可以先行拘留：
（一）正在預(yù)備犯罪、實(shí)行犯罪或者在犯罪后即時(shí)被發(fā)覺的；
（二）被害人或者在場親眼看見的人指認(rèn)他犯罪的；
（三）在身邊或者住處發(fā)現(xiàn)有犯罪證據(jù)的；
（四）犯罪后企圖自殺、逃跑或者在逃的；
（五）有毀滅、偽造證據(jù)或者串供可能的；
（六）不講真實(shí)姓名、住址，身份不明的；
（七）有流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案重大嫌疑的。
第六十二條公安機(jī)關(guān)在異地執(zhí)行拘留、逮捕的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)通知被拘留、逮捕人所在地的公安機(jī)關(guān)，被拘留、逮捕人所在地的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合。
第六十三條對(duì)于有下列情形的人，任何公民都可以立即扭送公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者人民法院處理：
（一）正在實(shí)行犯罪或者在犯罪后即時(shí)被發(fā)覺的；
（二）通緝?cè)诎傅模?/p>
（三）越獄逃跑的；
（四）正在被追捕的。
第六十四條公安機(jī)關(guān)拘留人的時(shí)候，必須出示拘留證。
拘留后，除有礙偵查或者無法通知的情形以外，應(yīng)當(dāng)把拘留的原因和羈押的處所，在二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被拘留人的家屬或者他的所在單位。
第六十五條公安機(jī)關(guān)對(duì)于被拘留的人，應(yīng)當(dāng)在拘留后的二十四小時(shí)以內(nèi)進(jìn)行訊問。在發(fā)現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)拘留的時(shí)候，必須立即釋放，發(fā)給釋放證明。對(duì)需要逮捕而證據(jù)還不充足的，可以取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住。
第六十六條公安機(jī)關(guān)要求逮捕犯罪嫌疑人的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)寫出提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕書，連同案卷材料、證據(jù)，一并移送同級(jí)人民檢察院審查批準(zhǔn)。必要的時(shí)候，人民檢察院可以派人參加公安機(jī)關(guān)對(duì)于重大案件的討論。
第六十七條人民檢察院審查批準(zhǔn)逮捕犯罪嫌疑人由檢察長決定。重大案件應(yīng)當(dāng)提交檢察委員會(huì)討論決定。
第六十八條人民檢察院對(duì)于公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕的案件進(jìn)行審查后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況分別作出批準(zhǔn)逮捕或者不批準(zhǔn)逮捕的決定。對(duì)于批準(zhǔn)逮捕的決定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即執(zhí)行，并且將執(zhí)行情況及時(shí)通知人民檢察院。對(duì)于不批準(zhǔn)逮捕的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)說明理由，需要補(bǔ)充偵查的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)通知公安機(jī)關(guān)。
第六十九條公安機(jī)關(guān)對(duì)被拘留的人，認(rèn)為需要逮捕的，應(yīng)當(dāng)在拘留后的三日以內(nèi)，提請(qǐng)人民檢察院審查批準(zhǔn)。在特殊情況下，提請(qǐng)審查批準(zhǔn)的時(shí)間可以延長一日至四日。
對(duì)于流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案的重大嫌疑分子，提請(qǐng)審查批準(zhǔn)的時(shí)間可以延長至三十日。
人民檢察院應(yīng)當(dāng)自接到公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕書后的七日以內(nèi)，作出批準(zhǔn)逮捕或者不批準(zhǔn)逮捕的決定。人民檢察院不批準(zhǔn)逮捕的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在接到通知后立即釋放，并且將執(zhí)行情況及時(shí)通知人民檢察院。對(duì)于需要繼續(xù)偵查，并且符合取保候?qū)?、監(jiān)視居住條件的，依法取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住。
第七十條公安機(jī)關(guān)對(duì)人民檢察院不批準(zhǔn)逮捕的決定，認(rèn)為有錯(cuò)誤的時(shí)候，可以要求復(fù)議，但是必須將被拘留的人立即釋放。如果意見不被接受，可以向上一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)核。上級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)立即復(fù)核，作出是否變更的決定，通知下級(jí)人民檢察院和公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。
第七十一條公安機(jī)關(guān)逮捕人的時(shí)候，必須出示逮捕證。
逮捕后，除有礙偵查或者無法通知的情形以外，應(yīng)當(dāng)把逮捕的原因和羈押的處所，在二十四小時(shí)以內(nèi)通知被逮捕人的家屬或者他的所在單位。
第七十二條人民法院、人民檢察院對(duì)于各自決定逮捕的人，公安機(jī)關(guān)對(duì)于經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)逮捕的人，都必須在逮捕后的二十四小時(shí)以內(nèi)進(jìn)行訊問。在發(fā)現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)逮捕的時(shí)候，必須立即釋放，發(fā)給釋放證明。
第七十三條人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)對(duì)犯罪嫌疑人、被告人采取強(qiáng)制措施不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)及時(shí)撤銷或者變更。公安機(jī)關(guān)釋放被逮捕的人或者變更逮捕措施的，應(yīng)當(dāng)通知原批準(zhǔn)的人民檢察院。
第七十四條犯罪嫌疑人、被告人被羈押的案件，不能在本法規(guī)定的偵查羈押、審查、一審、二審期限內(nèi)辦結(jié)，需要繼續(xù)查證、審理的，對(duì)犯罪嫌疑人、被告人可以取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住。
一、行政訴訟附帶民事訴訟的概念和特點(diǎn)
行政訴訟附帶民事訴訟是指人民法院在審理行政案件的同時(shí)，根據(jù)原告請(qǐng)求，對(duì)與引起該案件的行政爭議相關(guān)的民事糾紛一并審理的訴訟活動(dòng)和訴訟關(guān)系的總稱。它有如下特點(diǎn)：
1、附帶民事訴訟的原告是經(jīng)過行政機(jī)關(guān)依法裁決的民事爭議的雙方當(dāng)事人中的任何一方。如：甲與乙對(duì)某幢房屋所有權(quán)發(fā)生爭議，行政機(jī)關(guān)依法對(duì)甲、乙之間的房屋權(quán)屬爭議作出行政裁決，其提起附帶民事訴訟的原告可以是甲，也可以是乙。實(shí)踐中，對(duì)民事爭議的雙方當(dāng)事人之外的第三人如果認(rèn)為行政裁決侵犯了其民事權(quán)益，是否有權(quán)提起附帶民事訴訟，有一定的爭議，有的認(rèn)為有權(quán)，有的認(rèn)為無權(quán)。筆者認(rèn)為，該第三人有權(quán)提起附帶民事訴訟，理由一是《解釋》規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟；二是可以高效率地解決當(dāng)事人之間的民事爭議，節(jié)約訴訟成本，避免資源浪費(fèi)，穩(wěn)定法律關(guān)系。
2、附帶民事訴訟的被告，不能是行政訴訟中的被告。如上例中，甲或乙無論誰是附帶民事訴訟的原告，都只能以對(duì)方為被告，而不能以實(shí)施行政裁決行為的行政機(jī)關(guān)為被告。
3、附帶民事訴訟的原告可以提出民事?lián)p害賠償?shù)恼?qǐng)求，也可以提出解決民事權(quán)益之爭的請(qǐng)求。如上例中甲或乙向法院提起附帶民事訴訟，可以提出重新確認(rèn)房屋權(quán)屬的請(qǐng)求。
4、附帶民事訴訟的原告提出的民事請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過行政裁決的民事權(quán)利義務(wù)之爭，對(duì)未經(jīng)裁決的，不得提出附帶民事訴訟或一并審理的請(qǐng)求。
5、行政侵權(quán)賠償訴訟不是附帶民事訴訟。
二、行政訴訟附帶民事訴訟的條件
1、行政訴訟案件的成立，是附帶民事訴訟的前提條件。按照《解釋》規(guī)定的意思，只有被訴的行政裁決行為違法被法院確認(rèn)的情況下，民事爭議的當(dāng)事人才可以請(qǐng)求一并審理，這就要求，附帶的民事訴訟應(yīng)當(dāng)在行政訴訟程序完成后進(jìn)行，并且以被訴行政行為（行政裁決）違法為其啟動(dòng)的條件。
2、行政機(jī)關(guān)的行政行為引起了兩種不同性質(zhì)的爭議，即一方面引起了當(dāng)事人對(duì)其行政裁決不服；另一方面引起了新的民事糾紛或?qū)I(yè)已存在的民事糾紛發(fā)生影響，從而引起兩種性質(zhì)不同但彼此關(guān)聯(lián)的爭議。
3、兩個(gè)分屬不同訴訟系列的訴訟請(qǐng)求之間具有內(nèi)在聯(lián)系性。
4、有關(guān)聯(lián)的民事訴訟請(qǐng)求須在行政訴訟過程中提出。即可以在提起行政訴訟的同時(shí)提起，也可以在行政訴訟開始后、終結(jié)前的任何時(shí)候提起。
三、行政訴訟附帶民事訴訟的范圍
行政訴訟附帶民事訴訟的范圍，應(yīng)包括下列幾方面：
1、當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)其與他人之間的權(quán)屬糾紛所作的裁決，要求人民法院撤銷該裁決并重新確定權(quán)屬的。
2、當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)其與他人有關(guān)損害賠償作出的裁決，要求人民法院撤銷該裁決并重新對(duì)損害賠償問題進(jìn)行處理的。
3、當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)他人作出的行政行為損害了自己的民事權(quán)益，在對(duì)該行政行為的行政訴訟中，可以提起附帶民事訴訟。
四、行政訴訟附帶民事訴訟的審理
由于法律及相關(guān)的司法解釋對(duì)行政訴訟附帶民事訴訟的審理程序未作明確規(guī)定，實(shí)踐中對(duì)該類案件的審理操作不一，筆者認(rèn)為審理該類案件時(shí)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：
1、行政訴訟附帶民事訴訟的提起，必須既符合行政訴訟的條件，又符合民事訴訟的條件，同時(shí)必須符合行政訴訟附帶民事訴訟的條件。
2、行政訴訟附帶民事訴訟只能在提起行政訴訟的同時(shí)或行政訴訟程序終結(jié)前的訴訟過程中提起。
關(guān)鍵詞：爭議順序沖突處理
自1990年10月1日《中華人民共和國行政訴訟法》施行后，法院須依不同的訴訟法，分別適用行政訴訟程序和民事訴訟程序?qū)﹃P(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議進(jìn)行審理。如何處理關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的審理順序，即優(yōu)先審理何者，是理論和實(shí)踐均必須予以規(guī)范與明確的問題。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和進(jìn)一步完善，為了更有效調(diào)整紛繁復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和合理配置資源，行政權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)大，已是不爭的事實(shí)，行政權(quán)時(shí)刻影響著大量的民事法律關(guān)系，行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系相互滲透、交叉；同時(shí)，公民、法人和其他組織的法律意識(shí)尤其是行政訴訟意識(shí)的增強(qiáng)，唯權(quán)、唯上思想的擯棄，一旦行政行為侵犯其民事權(quán)益時(shí)，已不再聽之任之，而是充分行使提起行政訴訟的權(quán)利，關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的案件將有增無減。因此，從理論上，對(duì)關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的審理順序進(jìn)行探討，為以后立法提供更加科學(xué)的理論依據(jù)，規(guī)范、統(tǒng)一目前司法操作方式，均具有積極意義。
一、關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的概念、特征與表現(xiàn)形式
關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議是指在案件的審理過程中，同時(shí)存在均需解決的行政爭議與民事爭議，二爭議內(nèi)容上具有關(guān)聯(lián)性，處理結(jié)果互為因果或互為前提條件的一種爭議形式。
關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議具有如下特征：1、法院已立案受理至少一爭議，但未審理終結(jié)。當(dāng)二爭議均被訴至法院，法院就必須解決二訴訟的審理順序；法院在審理一訴訟的過程中，出現(xiàn)另一須適用其它的訴訟程序?qū)徖淼臓幾h時(shí)，不能置之不理，也要處理優(yōu)先解決何者。爭議均未被訴至法院和一爭議或二爭議均已被審理終結(jié)，不存在審理順序的沖突。2、關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議必須是緊密型的，具有關(guān)聯(lián)性。關(guān)聯(lián)性是關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的本質(zhì)特征。本文所指的關(guān)聯(lián)性不是哲學(xué)意義上的普遍聯(lián)系性，其條件有二方面：一是內(nèi)容上具有關(guān)聯(lián)性，行政爭議因民事爭議產(chǎn)生或民事爭議因行政爭議產(chǎn)生；二是處理結(jié)果上具有因果性或前提條件性，一爭議判決本身依賴于另一爭議的解決，后一爭議雖不構(gòu)成前一爭議的主要標(biāo)的，但決定前一爭議的判決結(jié)果。3、關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的當(dāng)事人基本具有吻合性，民事爭議的原、被告是行政爭議的原告、第三人，反之亦然。雖然行政爭議必然有行政主體的參與，行政主體在行政訴訟中充當(dāng)被告的角色，但行政爭議的其他當(dāng)事人基本是民事爭議的原、被告。任一爭議的當(dāng)事人不是另一爭議的當(dāng)事人，該二爭議就不具有關(guān)聯(lián)性。4、關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的當(dāng)事人均已向法院提出主張。法院在審理案件過程中，發(fā)現(xiàn)存在當(dāng)事人未向法院主張的關(guān)聯(lián)的另一爭議，依照“不訴不理”的民事、行政訴訟基本原則，法院無職權(quán)審理未被當(dāng)事人主張的另一爭議，故無需解決優(yōu)先審理何爭議的問題。
關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的表現(xiàn)形式有二種：一是關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟，即理論上的本訴與他訴。依法院立案受理的時(shí)間的先后可分為行政訴訟受理在先和民事訴訟受理在先，但法院立案受理的時(shí)間的先后，不能決定何者應(yīng)優(yōu)先審理。二是關(guān)聯(lián)的訴訟與爭議。在訴訟的過程中，出現(xiàn)關(guān)聯(lián)的、當(dāng)事人已向法院主張的另一須依其它訴訟程序?qū)徖淼闯稍V的爭議。若后爭議已被訴至法院且法院已立案受理，即轉(zhuǎn)化為第一種形式，本文所指的第二種形式是未將爭議轉(zhuǎn)化為訴訟的情形。
二、本訴與他訴的優(yōu)先關(guān)系的處理原則
本訴與他訴的優(yōu)先問題，學(xué)者傾向性的觀點(diǎn)是行政訴訟優(yōu)先于民事訴訟。其理由是：1、從行政法理論上講，是行政權(quán)優(yōu)先原則在訴訟領(lǐng)域的體現(xiàn)①。行政優(yōu)先權(quán)原則要求行政權(quán)與社會(huì)組織或公民個(gè)人的權(quán)利在同一范圍內(nèi)相遇時(shí)，行政權(quán)具有優(yōu)先行使與實(shí)現(xiàn)的效力。2、從二訴訟保護(hù)的社會(huì)利益價(jià)值大小看，行政訴訟保護(hù)的權(quán)益既有行政利益，又有公民、法人或其他組織的合法權(quán)益；民事訴訟保護(hù)的主要是公民和組織的人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益②。3、從二訴訟的審理結(jié)果看，行政訴訟的審理結(jié)果可能是行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或行政賠償，民事訴訟的審理結(jié)果是民事權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)，民事義務(wù)得到履行，主要體現(xiàn)了各方在財(cái)產(chǎn)利益上的增加或減少，一般不涉及生命權(quán)和人身自由權(quán)等基本人權(quán)③。
在司法實(shí)踐中，處理關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟的優(yōu)先關(guān)系的方式主要有以下三種：1、各自獨(dú)立式。法院不同的審判庭對(duì)關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟獨(dú)自審理，他訴的是否存在和審理結(jié)果，不理不睬，僅對(duì)本訴的所有證據(jù)材料效力予以審核認(rèn)定并直接據(jù)此作出裁判。2、行政訴訟優(yōu)先式。行政訴訟具有優(yōu)先性，民事訴訟讓位于行政訴訟；中止民事訴訟的審理，待行政訴訟審理終結(jié)后，并以行政訴訟的處理結(jié)果為依據(jù)繼續(xù)審理民事訴訟。該式是行政訴訟先于民事訴訟觀點(diǎn)的典型的司法操作模式。3、行政附帶民事訴訟式。當(dāng)關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟并存時(shí)，在立案審查階段，把民事訴訟作為行政附帶民事訴訟的形式予以立案，移交行政審判庭審理；在審理階段，由民事審判庭把民事訴訟移送到行政審判庭作為行政訴訟附帶民事訴訟形式一并予以審理。
上述三種方式，固然有其合理的方面，如第一種方式能及時(shí)、快捷審結(jié)案件，第二種方式簡單明確、易于操作，第三種方式體現(xiàn)訴訟的效益原則。但是，如果繼續(xù)探究上述三種方式的利弊，似有形而上學(xué)和機(jī)械論的嫌疑，其缺點(diǎn)或不足之處顯而易見。
根據(jù)行政法的理論，行政行為一經(jīng)行政主體作出和被行政相對(duì)人知曉，即具有公定力。否定行政行為的合法性或使行政行為失效的機(jī)關(guān)只能是行為機(jī)關(guān)、行為機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)或人民法院。行政訴訟法第3條第2款規(guī)定，人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件；行政審判庭是對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查并作出評(píng)價(jià)的唯一合法主體；民事審判庭無權(quán)對(duì)作為民事訴訟中的證據(jù)的行政行為的合法性進(jìn)行審查，更無權(quán)對(duì)行政行為進(jìn)行評(píng)價(jià)。獨(dú)自審理民事訴訟，違背行政行為的效力原則。因此在民事訴訟中，法院依民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定以查證屬實(shí)的行政主體超越職權(quán)作出的行政行為、行政相對(duì)人已喪失提起行政訴訟的時(shí)效的權(quán)利等為由對(duì)行政行為作出評(píng)價(jià)并據(jù)此作出裁判的行為，是錯(cuò)誤的。但法院在審理民事訴訟的過程中，可對(duì)作為證據(jù)的行政行為的客觀性和關(guān)聯(lián)性進(jìn)行審核認(rèn)定并據(jù)此對(duì)訴訟直接作出裁判，如法院對(duì)作為民事訴訟的證據(jù)的“行政”行為系偽造，不是行政主體作出的“行政”行為，不能直接或間接導(dǎo)致行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更與消滅的“行政”行為，因上述“行政”行為不屬于行政法意義上的行政行為，不受行政行為的公定力效力原則的約束；也因上述“行政行為”不屬于行政訴訟受案范圍，不可能以行政訴訟方式進(jìn)行司法審查，因此法院可直接予以審核認(rèn)定。在民事訴訟中，法院無權(quán)否定行政行為的合法性，同樣因?yàn)楸粻幾h的行政行為可能屬于可撤銷的行為，也無權(quán)肯定行政行為的合法性并據(jù)此作出裁判結(jié)果，否則，在行政訴訟中，法院作出撤銷行政行為、確認(rèn)行政行為違法的裁判時(shí)，將由于法院的過錯(cuò)出現(xiàn)相互矛盾的裁判。各自獨(dú)立式無視關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟的關(guān)聯(lián)性的客觀存在，違背了客觀決定主觀的認(rèn)識(shí)規(guī)律，其裁判結(jié)果的錯(cuò)誤就在所難免了。因此，各自獨(dú)立式的處理方式不僅違背法學(xué)和哲學(xué)的基本理論，實(shí)踐證明極易破壞司法統(tǒng)一原則，損害國家司法權(quán)威，降低司法公信度。
從訴訟法律關(guān)系角度而言，民事訴訟與行政訴訟是相互獨(dú)立的，不存在效力大小、誰先誰后的問題。優(yōu)先審理行政訴訟不屬于行政優(yōu)先權(quán)的內(nèi)容，優(yōu)先審理行政訴訟不符合主體是行政主體、是為了實(shí)現(xiàn)行政目的所必需的、必須有法律依據(jù)等行政優(yōu)先權(quán)的成立條件。行政優(yōu)先權(quán)與優(yōu)先審理行政訴訟無必然的聯(lián)系，行政優(yōu)先權(quán)的理論并不能推理出優(yōu)先審理行政訴訟的理論。行政訴訟法的立法目的是通過對(duì)行政行為合法性的司法審查，最終保護(hù)受違法行政行為侵害的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，民事訴訟也保護(hù)全民所有制主體的合法權(quán)益；同時(shí)，很難說行政權(quán)益大于經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)際上，保護(hù)行政權(quán)益的目的是為了實(shí)現(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)利益，不能也算不清行政訴訟與民事訴訟各所保護(hù)的社會(huì)利益的大小。雖然行政訴訟審理的對(duì)象有公民的人身自由權(quán)，但民事訴訟的審理對(duì)象中包括人格權(quán)、身體健康權(quán)、名譽(yù)權(quán)等公民的基本權(quán)利，從行政訴訟與民事訴訟的審理結(jié)果而言，孰輕孰重，實(shí)難辨清。在司法實(shí)踐中，多數(shù)的關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟的案件的審理順序，確應(yīng)是行政訴訟優(yōu)先于民事訴訟。但是，在審理行政機(jī)關(guān)以申請(qǐng)與事實(shí)、主體不符或法律規(guī)定為由的行政不作為的行政案件時(shí)，就不應(yīng)優(yōu)先審理行政訴訟④。
為了方便當(dāng)事人，節(jié)約訴訟成本，避免“官了民不了”⑤的現(xiàn)象，徹底解決糾紛，提高行政審判效果，理順關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟的審理順序，合理利用司法資源，行政附帶民事訴訟式是極其科學(xué)的方式。民事訴訟法第6條第1款規(guī)定，“民事案件的審理權(quán)由人民法院行使”，行政審判庭審理行政附帶民事訴訟，如同刑事審判庭審理刑事附帶民事訴訟一樣，是符合法律規(guī)定的。在理論上，法院在不違反法律規(guī)定的前提下，可決定適用何種程序?qū)徖戆讣?dāng)事人無權(quán)選擇案件的審理程序與審判庭。遺憾的是，行政訴訟法對(duì)此未作任何規(guī)定。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的規(guī)定》第63條規(guī)定了行政附帶民事訴訟，可惜的是該條款規(guī)定的行政附帶民事訴訟范圍過于狹窄，且規(guī)定了必須由當(dāng)事人要求一并解決的前提條件與法院可以（并不是必須）一并審理；同時(shí)，內(nèi)容簡單、缺乏操作性，所以該規(guī)定形似建立了行政附帶民事訴訟的制度，實(shí)質(zhì)上是基本采納了行政不能附帶民事訴訟的觀點(diǎn)的產(chǎn)物⑥。目前，在司法實(shí)踐中，能以行政附帶民事訴訟的方式解決糾紛的案件是極為少數(shù)的。筆者認(rèn)為，建立行政附帶民事訴訟制度已是迫在眉睫的立法任務(wù)，如刑事訴訟法中的刑事附帶民事訴訟編一樣，修改現(xiàn)行行政訴訟法，設(shè)立行政附帶民事訴訟專章或編，規(guī)定建立行政附帶民事訴訟制度及其原則性問題；最高人民法院在此基礎(chǔ)上對(duì)行政附帶民事訴訟受理范圍、立案、證據(jù)規(guī)則、審理程序等作出司法解釋。如在短期內(nèi)不能修改行政訴訟法，最高人民法院應(yīng)立即修改與完善關(guān)于行政附帶民事訴訟的司法解釋，尤其是立案范圍，制定如最高人民法院《關(guān)于刑事附帶民事訴訟的范圍問題的規(guī)定》，其必要性是不言而喻的。關(guān)于行政附帶民事訴訟的受理范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大是必要的、迫切的。建議將行政主體頒發(fā)權(quán)證的行政行為引起的民事訴訟納入必要的行政附帶民事訴訟的受理范圍，將行政處罰引起的民事訴訟納入普通（可以）的行政附帶民事訴訟的受理范圍，這樣才能真正發(fā)揮行政附帶民事訴訟的應(yīng)有作用。
筆者認(rèn)為，目前，除可以依最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共與國行政訴訟法>若干問題的解釋》第63條規(guī)定，適用行政附帶民事訴訟的方式審理的案件外，正確處理關(guān)聯(lián)的本訴與他訴的審理順序的原則，應(yīng)是優(yōu)先審理決定另一訴訟裁判結(jié)果（內(nèi)容）的訴訟，即優(yōu)先審理屬于原因、前提條件的訴訟。該方式既不違反現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定，又是對(duì)上述三種方式揚(yáng)長避短的結(jié)晶。民事訴訟法第136條第1款第（5）項(xiàng)規(guī)定，本案須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的，中止訴訟，和最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共與國行政訴訟法>若干問題的解釋》第51條第1款第（6）項(xiàng)規(guī)定，案件的審判必須以相關(guān)民事、刑事或其他行政案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而相關(guān)案件尚未審結(jié)的，中止訴訟，是筆者主張的方式的法律依據(jù)。雖然有人認(rèn)為民事訴訟法第136條第1款第（5）項(xiàng)規(guī)定中的“另一案”僅指另一民事案件，但筆者認(rèn)為應(yīng)包括行政案件和刑事案件，否則，該法律應(yīng)明文規(guī)定是另一民事案件。
三、審理關(guān)聯(lián)的訴訟與爭議的處理原則
業(yè)已進(jìn)行的訴訟與在訴訟中出現(xiàn)的須適用不同的訴訟程序解決的關(guān)聯(lián)的爭議，雖不存在訴訟優(yōu)先的問題，但如何處理該爭議和如何中止訴訟，是司法實(shí)踐中不可回避的問題。在司法實(shí)踐中，主要做法有以下幾種：1、直接認(rèn)定和裁判式。法院在訴訟中對(duì)關(guān)聯(lián)的爭議直接予以審核認(rèn)定并據(jù)此對(duì)訴訟直接作出裁判。2、建議式。法院在民事訴訟中出現(xiàn)關(guān)聯(lián)的行政爭議時(shí)，建議行政機(jī)關(guān)復(fù)查糾正并提供復(fù)查結(jié)果或建議當(dāng)事人另行行政機(jī)關(guān)，同時(shí)，中止民事訴訟的審理。3、內(nèi)部移送式。法院在訴訟中出現(xiàn)關(guān)聯(lián)的爭議時(shí)，將關(guān)聯(lián)的爭議以內(nèi)部移送方式移送至相關(guān)審判庭進(jìn)行審理，同時(shí)，中止訴訟的審理。
直接認(rèn)定與裁判式，雖然可以減少繁瑣的訴訟程序，但其不合理的原因與上述的各自獨(dú)立式基本相同，不再贅述，因此是不可取的。
建議式，是建立在理想化的法制環(huán)境上，不僅沒有法律依據(jù)，且極可能損害當(dāng)事人的合法權(quán)益，破壞程序公正?，F(xiàn)行法律、司法解釋均未規(guī)定法院向行政機(jī)關(guān)或當(dāng)事人提出建議時(shí)，可中止訴訟的審理。行政機(jī)關(guān)對(duì)于法院要求復(fù)查行政行為的建議，因無法定復(fù)查和答復(fù)的義務(wù)，而不作任何回應(yīng)，已是司空見慣的事。當(dāng)事人有權(quán)處分其實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利，有權(quán)決定是否將關(guān)聯(lián)的爭議提交法院依不同的訴訟程序予以解決。因此法院的建議可能無任何積極的意義，相反極易延長甚至超過法定審理期限和結(jié)案不能。
行政訴訟法第56條規(guī)定，只有法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的主管人員、直接責(zé)任人員違反政紀(jì)的和有犯罪行為的，才能將有關(guān)材料移送有關(guān)部門處理，但未規(guī)定將關(guān)聯(lián)的爭議移送相關(guān)審判庭進(jìn)行審理；民事訴訟法亦未規(guī)定有關(guān)內(nèi)部移送的內(nèi)容，可見，內(nèi)部移送式缺乏法律依據(jù)；同時(shí)，內(nèi)部移送式違反了行政訴訟和民事訴訟中的不訴不理的基本原則，屬于公權(quán)不當(dāng)干涉私權(quán)。法院在審理被移送的其他爭議時(shí)，若原告不提出訴訟請(qǐng)求、不出庭、不舉證等，將使該爭議的審理無法進(jìn)行與終結(jié)。
筆者認(rèn)為，正確處理關(guān)聯(lián)的訴訟與爭議的辦法是已審理訴訟的審判庭代表法院履行告知義務(wù)，告知提出爭議方應(yīng)對(duì)關(guān)聯(lián)的爭議另行提訟；提出爭議方收到告知書后，將承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。行政訴訟法第34條第1款和民事訴訟法第64條第1款均規(guī)定，當(dāng)事人有責(zé)任向法院提供證據(jù)，包括主張和反駁證據(jù)；同時(shí)，最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第3條和最高人民法院《關(guān)于行政訴訟若干問題的規(guī)定》第8條均規(guī)定，法院應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人告知舉證范圍、舉證時(shí)限和逾期提供證據(jù)的法律后果，關(guān)聯(lián)的爭議實(shí)質(zhì)是決定訴訟結(jié)果的證據(jù)的效力認(rèn)定問題，屬于當(dāng)事人提供主張或反駁證據(jù)的范疇，據(jù)此法院應(yīng)履行告知提出爭議方以另行方式完成舉證責(zé)任的義務(wù)。告知書向提出爭議方送達(dá)后，即可產(chǎn)生法律效力。當(dāng)事人在告知的期限內(nèi)未行使訴權(quán)，法院可以對(duì)作為訴訟的證據(jù)的爭議的證明力予以認(rèn)定，并對(duì)訴訟作出裁判。該方式克服了拖延訴訟時(shí)間、無法律依據(jù)等弊端。該方式在司法實(shí)際操作中，還須解決以下問題：1、告知應(yīng)以書面形式作出，并向當(dāng)事人送達(dá)，告知書的內(nèi)容為當(dāng)事人應(yīng)在法院指定的期限內(nèi)就關(guān)聯(lián)的爭議另行提訟，否則，將承擔(dān)對(duì)其不利的法律后果。2、告知另行提訟的時(shí)間，參照最高人民法院《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定》第9條第5項(xiàng)規(guī)定，以一個(gè)月為宜。因?yàn)閰⒄丈鲜鲆?guī)定，該期限不計(jì)入審理期限。3、法院履行告知后，因無法律依據(jù)，不能立即中止訴訟的審理，當(dāng)事人另行并被法院立案受理后，才能中止訴訟。4、若當(dāng)事人未在告知的期限內(nèi)另行，但在法院對(duì)訴訟作出裁判后，在法定的期限內(nèi)對(duì)關(guān)聯(lián)的爭議另行的，法院對(duì)關(guān)聯(lián)的爭議的，仍應(yīng)予以立案受理并依法作出裁判。因關(guān)聯(lián)的爭議的裁判結(jié)果致使前一訴訟被改判或再審的，應(yīng)依照或參照最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第46條規(guī)定，前一訴訟的裁判不屬于錯(cuò)誤裁判，且由被告知方承擔(dān)因此增加的有關(guān)訴訟的合理費(fèi)用以及因此而擴(kuò)大的一當(dāng)事人的直接損失，以懲罰被告知方怠于行使權(quán)利。
注釋：
①黃江：《行政法理論與審判實(shí)務(wù)研究-全國法院系統(tǒng)第十二屆學(xué)術(shù)討論會(huì)論文選》中的《行政、民事關(guān)聯(lián)訴訟的法律思考》，人民法院出版社2000年12月第1版，第420頁。
②張步洪、王萬華：《行政訴訟法律解釋判例述評(píng)》，中國法制出版社2000年9月北京第1版，第555頁。
③同②。
④同①，第422頁。
⑤江必新：《中國行政訴訟制度之發(fā)展-行政行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年8月第1版，第96頁。
⑥甘文：《行政訴訟法司法解釋解之評(píng)論-理由、觀點(diǎn)與問題》，中國法制出版社2000年5月北京第1版，第174頁。
參考文獻(xiàn)：
1、最高人民法院行政審判庭：《關(guān)于執(zhí)行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥?nèi)舾蓡栴}的解釋》，中國城市出版社2000年6月第1版。
2、最高人民法院行政審判庭（李國光主編）：《最高人民法院﹤關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定﹥釋義與適用》，人民法院出版社2002年9月第1版。
3、江必新：《中國行政訴訟制度之發(fā)展-行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年8月第1版。
4、甘文：《行政訴訟司法解釋之評(píng)論-理由、觀點(diǎn)與問題》，中國法制出版社2000年5月北京第1版。
5、張步洪、王萬華：《行政訴訟法律解釋與判例述評(píng)》，中國法制出版社2000年9月北京第1版。
6、全國高等教育自學(xué)考試指導(dǎo)委員會(huì)組編（羅豪才主編）：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2000年3月第3版重排版。
7、劉善春：《行政訴訟原理及名案解讀》，中國法制出版社2001年10月北京第1版。
8、方世榮主編：《行政訴訟法案例教程》，中國政法大學(xué)出版社1999年1月第1版。
「關(guān) 鍵 詞行政訴訟，民事訴訟，訴訟先后關(guān)系，附帶訴訟
刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟構(gòu)成了一個(gè)法治國家司法制度的有機(jī)整體。由于三大訴訟的任務(wù)、目的、性質(zhì)和標(biāo)的等不同，各類訴訟形成了自身的特點(diǎn)和特有的訴訟原則，但是當(dāng)一個(gè)主體的行為分別涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上的部門法時(shí)，就會(huì)形成兩種不同的法律關(guān)系，基于兩種法律關(guān)系形成的爭議就可能分別按照不同的訴訟程序解決，因此就會(huì)產(chǎn)生審理上的先后順序問題，甚至將不同性質(zhì)的訴訟合并審理還可能會(huì)出現(xiàn)以誰為主、以誰為輔的附帶訴訟問題。本文主要研究行政訴訟與民事訴訟的先后關(guān)系及附帶訴訟問題。
一、一則案例引發(fā)的思考
1983年6月，河南省焦作市紡織工業(yè)局（以下簡稱“紡織局”）出資購得房屋三間，在取得市統(tǒng)建住宅指揮部頒發(fā)的住宅產(chǎn)權(quán)所有證后，交由其下設(shè)的紡織工業(yè)局供銷經(jīng)理部（1984年2月更名為“紡織工業(yè)局供銷公司”）使用。不久，供銷經(jīng)理部將購房款交給紡織局。1984年10月，紡織局設(shè)立焦作市紡織實(shí)業(yè)公司（以下簡稱“實(shí)業(yè)公司”），并將房屋移交實(shí)業(yè)公司使用。供銷公司與實(shí)業(yè)公司在紡織局主持下簽訂了移交協(xié)議。1988年12月25日，紡織局與實(shí)業(yè)公司簽訂“房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書”，由實(shí)業(yè)公司支付紡織局3萬元，取得房屋所有權(quán)，雙方未辦理所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)，但該房屋由實(shí)業(yè)公司（1992年更名為“焦作市影視器材公司”，以下簡稱“影視器材公司”）使用至今。1992年12月，紡織工業(yè)局供銷公司向焦作市房產(chǎn)管理局申請(qǐng)頒發(fā)辦理了證號(hào)為12161的房屋所有權(quán)證，并于1993年4月29日將該房屋賣給高永善。高當(dāng)日從房管局領(lǐng)取了證號(hào)為37121的房屋所有權(quán)證。由于該房屋由影視器材公司下屬的電子光源總店使用，該店認(rèn)為房屋所有權(quán)屬于影視器材公司，拒絕搬出，糾紛遂起。（注：參見王光輝：《一個(gè)案件，八份判決-從一個(gè)案例看行政訴訟與民事訴訟的交叉與協(xié)調(diào)》，《中外法學(xué)》1998年第2期。）
在這個(gè)轟動(dòng)一時(shí)的“高永善訴焦作市影視器材公司房產(chǎn)糾紛案”（以下簡稱“高永善案”）中，圍繞三間房屋的所有權(quán)爭議，糾紛各方當(dāng)事人分別進(jìn)行民事訴訟和行政訴訟。歷經(jīng)焦作市山陽區(qū)人民法院、焦作市中級(jí)人民法院、河南省高級(jí)人民法院的數(shù)次民事審判和行政審判，先后作出8個(gè)判決，歷時(shí)5年有余，但糾紛仍沒有解決，尚處于新一輪的行政訴訟和民事再審程序中。
高永善與焦作市影視器材公司的房產(chǎn)糾紛之所以形成如此局面，除了民事實(shí)體法方面的原因外，一個(gè)重要的原因是法律對(duì)于此類既涉及行政糾紛又涉及民事糾紛的案件如何審理沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)行政訴訟與民事訴訟雙軌并行、行政判決與民事判決相互矛盾的局面。這一現(xiàn)象引發(fā)了我們對(duì)行政訴訟與民事訴訟相互交織情況應(yīng)當(dāng)如何處理的思考。
關(guān)于行政爭議與民事爭議相互交織的案件如何處理，我國《行政訴訟法》一直沒有明確的規(guī)定。當(dāng)我們把目光投向《民事訴訟法》時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)《民事訴訟法》第136條中有一項(xiàng)極為概括之規(guī)定：“本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的”，人民法院應(yīng)當(dāng)中止民事訴訟。1999年，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第61條規(guī)定：“被告對(duì)平等民事主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理?！保ㄗⅲ涸摋l采用了“一并審理”的用語，沒有采用“行政附帶民事訴訟”的用法，可以說學(xué)術(shù)界所討論的行政附帶民事訴訟及相關(guān)程序并沒有被最高人民法院認(rèn)可。參見甘文：《行政訴訟法司法解釋之評(píng)論-理由、觀點(diǎn)與問題》，中國法制出版社2000年版，第175頁。）該司法解釋條文簡單，僅規(guī)定了行政裁決情況下法院的合并審理，范圍過窄并且不具有可操作性?？梢?，現(xiàn)有的法律根本無法應(yīng)對(duì)司法實(shí)踐中行政訴訟與民事訴訟聯(lián)系日益緊密的現(xiàn)實(shí)。
針對(duì)這種情況，近幾年來我國學(xué)者在借鑒刑事附帶民事訴訟的理論基礎(chǔ)上提出了行政附帶民事訴訟的理論模式，從而使其一度成為理論界與實(shí)務(wù)界探討的熱點(diǎn)。不同學(xué)者的觀點(diǎn)存在很大的差異，爭議主要集中在三個(gè)問題上：（1）行政訴訟能否附帶民事訴訟？針對(duì)此問題有兩種截然不同的觀點(diǎn)，一部分學(xué)者認(rèn)為行政訴訟不能附帶民事訴訟，（注：參見鄧志偉：《也談行政訴訟附帶民事訴訟》，《人民司法》1993年第4期；瞿秋紅、呂利秋：《行政訴訟不應(yīng)附帶民事訴訟》，《行政法學(xué)研究》1998年第2期；石泉、李秀年：《行政訴訟一并審理民事案件若干問題解析》，《人民司法》2001年第4期。）絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為行政訴訟可以附帶民事訴訟；（2）何謂行政附帶民事訴訟，其范圍（或種類）應(yīng)該包括哪些情況？在這些問題上，學(xué)者們提出了不同的觀點(diǎn)；（注：在此問題上主要有以下幾種意見：第一種意見認(rèn)為行政附帶民事訴訟包括行政處罰案件中的三種情況，對(duì)行政裁決不服提起的訴訟不應(yīng)為行政附帶民事訴訟，而是一種特殊的行政訴訟（參見楊偉東：《行政附帶民事訴訟探略》，《行政法學(xué)研究》1998年第1期）；第二種意見是大多數(shù)學(xué)者的意見，認(rèn)為行政附帶民事訴訟包括行政處罰和行政裁決兩種情況（參見王保禮、劉德生：《行政訴訟附帶民事訴訟問題探討》，《法商研究》1996年第6期）；第三種意見認(rèn)為行政機(jī)關(guān)頒發(fā)權(quán)證的行為引起的爭議和因行政裁決引起的行政爭議由行政附帶民事程序來解決，對(duì)于行政處罰案件只是可以適用行政附帶民事訴訟（參見施金才、陳曉宇：《關(guān)于行政附帶民事訴訟若干問題的思考》，《行政法理論與審判實(shí)務(wù)研究》，人民法院出版社2000年版，第751-763頁。）（3）行政侵權(quán)賠償訴訟是否是行政附帶民事訴訟？絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為行政侵權(quán)賠償訴訟是一種特殊的行政訴訟，有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為行政賠償訴訟可以作為行政附帶民事訴訟。（注：參見葛云松：《在行政訴訟與民事訴訟之間-高永善訴焦作市影視器材公司房產(chǎn)糾紛案評(píng)析》，載羅豪才主編：《行政法論叢》，法律出版社1999年版，第428頁。）從上可以看出，對(duì)于行政爭議與民事爭議相重合、相關(guān)聯(lián)的情況應(yīng)當(dāng)如何處理，理論界尚未達(dá)成一致。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，行政訴訟與民事訴訟各有其局限性，依靠任何一種訴訟程序都難以理想地解決行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件?，F(xiàn)存的解決方法導(dǎo)致的結(jié)果是，案件久拖不決者有之，行政判決與民事判決相互矛盾者有之（如“高永善案”）。由此可知，我國訴訟程序設(shè)計(jì)上的缺陷是以犧牲公民的權(quán)益為代價(jià)的，因此，尋找一種符合中國實(shí)際的解決辦法已經(jīng)是一個(gè)亟待解決的問題。
二、兩種處理方式及其劃分標(biāo)準(zhǔn)
行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件雖然外在表現(xiàn)上大致相同，但基本屬性卻并不相同。有的案件形式上是民事爭議案件，但實(shí)質(zhì)上卻是行政爭議案件；有的案件中行政爭議與民事爭議的處理可以分開，而有的情況下兩者卻不能分開。我們認(rèn)為行政爭議和民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件相當(dāng)復(fù)雜，因此在設(shè)計(jì)處理程序時(shí)不可整齊劃一，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)爭議發(fā)生的先后、爭議本身對(duì)案件的重要性以及訴訟效率等多方面因素，對(duì)不同的情況分別設(shè)計(jì)處理程序。第一種處理方式是行政訴訟與民事訴訟分別進(jìn)行，但在審判進(jìn)行過程及判決效力方面有先后之別；第二種處理方式是附帶訴訟，即行政訴訟附帶民事訴訟。那么行政訴訟與民事訴訟是單獨(dú)進(jìn)行還是附帶進(jìn)行，應(yīng)該有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。我們認(rèn)為在判斷應(yīng)當(dāng)先后進(jìn)行還是附帶進(jìn)行時(shí)主要應(yīng)考慮以下因素：
首先是行政訴訟與民事訴訟聯(lián)系的緊密程度。行政訴訟與民事訴訟之間是采取附帶還是單獨(dú)審理，關(guān)鍵要看行政訴訟與民事訴訟聯(lián)系是否緊密，如果兩種訴訟關(guān)系非常緊密就可以附帶審理，如果不夠緊密則可以單獨(dú)審理。那么，行政訴訟與民事訴訟聯(lián)系的緊密程度如何判斷？我們認(rèn)為緊密性主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：行政爭議的處理是民事爭議處理的前提或民事爭議處理為行政爭議處理的前提；行政爭議與民事爭議的產(chǎn)生是否基于行政主體的某一行為或某一事實(shí)的發(fā)生（行政爭議因民事爭議而生或民事爭議因行政爭議而生，兩者之間雖無依賴關(guān)系但在處理時(shí)的確難以分開裁決）。
其次是爭議本身的復(fù)雜程度。在行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的情況下必有一個(gè)爭議為主要爭議，或?yàn)槊袷聽幾h或?yàn)樾姓幾h。如果該爭議本身較為復(fù)雜則須對(duì)兩個(gè)爭議分別由不同的審判庭來審理。若該爭議本身很清楚，法律適用明白，解決主要爭議的審判庭就可以附帶加以解決。判斷某一爭議本身是否為“復(fù)雜”，主要考慮該爭議所涉及的法律關(guān)系是否清楚和簡單明了、訴訟標(biāo)的是否復(fù)雜等因素。
再次要考慮是否為同一法院管轄。由于行政訴訟和民事訴訟所采取的管轄原則有不同之處，因此有可能會(huì)出現(xiàn)某一行政爭議歸甲法院管轄而與此行政爭議相關(guān)的民事爭議卻歸乙法院管轄的情況。我們認(rèn)為，當(dāng)相關(guān)聯(lián)的行政爭議和民事爭議按照管轄原則不應(yīng)由同一法院管轄時(shí)不能采用附帶訴訟的方式，只能將行政爭議與民事爭議分別處理。
最后要尊重當(dāng)事人的選擇權(quán)。出于對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的尊重，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)有權(quán)選擇其所涉行政爭議與民事爭議是采行政附帶民事訴訟的形式還是行政爭議與民事爭議分別進(jìn)行的形式進(jìn)行訴訟。當(dāng)然，當(dāng)事人運(yùn)用這種選擇權(quán)的前提條件是相關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議符合行政附帶民事訴訟的條件。如果行政爭議與民事爭議兩者并不具備附帶的條件，則當(dāng)事人當(dāng)然無權(quán)選擇適用行政附帶民事訴訟的方式。
三、行政訴訟與民事訴訟的先后關(guān)系問題
當(dāng)行政訴訟案件與民事訴訟案件分開審理時(shí)，首先要考慮的問題是應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行行政訴訟還是先進(jìn)行民事訴訟。我們認(rèn)為行政訴訟與民事訴訟兩者并沒有確定的“先行后民”或“先民后行”的模式，兩者之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)作個(gè)案處理。具體而言，確定行政訴訟與民事訴訟的先后關(guān)系時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮以下幾個(gè)因素：
第一，以哪一個(gè)訴訟為前提。如果民事爭議的解決須依賴于行政爭議的解決，則行政訴訟應(yīng)當(dāng)作為前提；如果民事訴訟已經(jīng)進(jìn)行，則須中止民事訴訟，待行政訴訟裁判作出之后，民事訴訟再恢復(fù)進(jìn)行且須以此行政裁判作為審理的依據(jù)。反之，當(dāng)行政訴訟過程中出現(xiàn)必須先行解決民事爭議時(shí)，應(yīng)當(dāng)中止行政訴訟程序，待民事終審判決作出之后，行政訴訟程序再恢復(fù)進(jìn)行。
第二，哪一個(gè)訴訟首先開始。原則上當(dāng)行政訴訟與民事訴訟兩者之間不存在解決上的依存關(guān)系時(shí)，確定行政訴訟與民事訴訟兩者之間的先后關(guān)系則應(yīng)當(dāng)考慮哪一個(gè)訴訟首先開始。一般而言，首先開始的訴訟則應(yīng)當(dāng)首先進(jìn)行。
行政訴訟與民事訴訟先后進(jìn)行有兩種情況：
1.必須分開處理的情況。行政爭議與民事爭議必須分開處理的情況出現(xiàn)在民事訴訟過程中。在民事訴訟過程中，當(dāng)民事爭議的解決取決于某一行政行為自身的合法性時(shí)，行政爭議即作為解決民事爭議的前提性問題，行政爭議的解決是解決民事爭議的基礎(chǔ)。最常見的情況是，在民事訴訟過程中，具體行政行為作為民事爭議當(dāng)事人主張事實(shí)的證據(jù)時(shí)，民事訴訟當(dāng)事人一方對(duì)行政行為的合法性提出異議，而該行政行為的合法與否難以確認(rèn)，或者民事訴訟當(dāng)事人雙方對(duì)行政行為并沒有異議，但民事審判依賴于該行為，而該行政行為是否合法難以辨認(rèn)。這類案件的特點(diǎn)是：首先，這類爭議案件由民事爭議而起，爭議發(fā)生在平等的民事主體之間，不由行政行為引起；其次，在這類案件的審理中行政行為的合法性問題具有基礎(chǔ)性地位，是民事爭議解決的前提，如果不解決具體行政行為的合法性問題則民事爭議也無法解決；最后，當(dāng)事人在民事訴訟過程中沒有直接請(qǐng)求撤銷行政機(jī)關(guān)的行政行為，而是一方以行政行為作為支持其訴訟請(qǐng)求的證據(jù)，另一方則往往以該行政行為違法為抗辯理由，因此民事爭議的解決不可能回避該行政行為的合法性問題。
在處理此類案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分兩種情況：第一種情況是在民事訴訟過程中，當(dāng)事人雙方對(duì)某一前提性的行政行為的合法性提出質(zhì)疑，且一方當(dāng)事人針對(duì)該具體行政行為提起了行政訴訟。這種情況下民事審判庭應(yīng)當(dāng)裁定中止民事訴訟程序，將行政爭議直接移送到行政審判庭，待行政審判終審判決作出之后再恢復(fù)民事訴訟程序。第二種情況是在民事訴訟過程中，雙方當(dāng)事人雖對(duì)具體行政行為的合法性發(fā)生爭議，但均未提起行政訴訟，或民事審判庭認(rèn)為民事審判依賴于某一合法性難以辨認(rèn)的行政行為。此時(shí)民事審判庭應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人首先提起行政訴訟。
2.可以分開處理的情況。在行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件中是否分開處理還須考慮到當(dāng)事人的選擇權(quán)。如果某一案件符合提起行政附帶民事訴訟的條件而當(dāng)事人不愿提起行政附帶民事訴訟，此時(shí)民事爭議就應(yīng)當(dāng)與行政爭議分開處理，法院不能依職權(quán)直接將民事爭議與行政爭議合并審理。
四、行政附帶民事訴訟
附帶訴訟是指人民法院在解決某一糾紛時(shí)，就案件事實(shí)所涉及的另一性質(zhì)的法律關(guān)系同時(shí)予以解決的制度，是訴的合并的一種特殊形式。所謂行政附帶民事訴訟是指在行政訴訟過程中，人民法院根據(jù)當(dāng)事人或利害關(guān)系人的請(qǐng)求，受理與被訴具體行政行為密切相關(guān)的民事爭議，將民事爭議與行政爭議合并處理的訴訟制度。
（一）行政附帶民事訴訟的必要性與可行性
行政附帶民事訴訟的確立，首先是訴訟程序效益原則的要求。為了實(shí)現(xiàn)程序效益，就必然要求降低訴訟成本，如縮短訴訟周期、簡化訴訟程序。其次是為了確保法院裁判的權(quán)威性。司法的權(quán)威性是指司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有的威信和公信力。正如澳大利亞法官馬丁所言：“在一個(gè)秩序良好的國家中，司法部門應(yīng)得到人民的信任和支持。從這個(gè)意義出發(fā)，公信力的喪失就意味著司法權(quán)的喪失。”（注：轉(zhuǎn)引自上海一中院研究室：《21世紀(jì)司法制度面臨的基本課題》，《法學(xué)》1998年第12期。）司法權(quán)威性的主要體現(xiàn)是司法機(jī)關(guān)作出的裁決為最終的決定。然而，司法實(shí)踐中不同法院所作出的判決相互矛盾或同一法院內(nèi)部不同審判庭之間所作出的判決相互沖突的現(xiàn)象比比皆是。前述“高永善案”即是一個(gè)很好的例證。法院裁判相互矛盾的情況經(jīng)常出現(xiàn)在行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件中，因此我們主張將關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的民事爭議與行政爭議合并審理，行政附帶民事訴訟則是一種很好的解決方法。再次，現(xiàn)有解決方式的弊端也使行政附帶民事訴訟成為必要。由于立法上的欠缺和理論界的分歧，不同法院在司法實(shí)踐中對(duì)行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的情況均各行其是。在行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件中，從表面上看是行政相對(duì)人對(duì)具體行政行為不服，但這一行政爭議的背后是一個(gè)民事爭議，行政相對(duì)人提起行政訴訟的最終目的是要解決民事爭議。如果法院僅僅對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查并作出裁判而對(duì)民事爭議置之不理，無法徹底解決當(dāng)事人之間的爭議，而且事實(shí)上法院如果撇開當(dāng)事人之間的民事爭議也不能很好地解決行政爭議，因此法院在解決行政爭議基礎(chǔ)上附帶解決民事爭議是值得考慮的。
行政附帶民事訴訟不僅必要而且可行。實(shí)際上，在行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件中，法院在審理行政爭議的同時(shí)已經(jīng)對(duì)民事爭議進(jìn)行了審理，因?yàn)榉ㄔ涸趯彶樾姓袨楹戏ㄐ缘倪^程中不可能無視當(dāng)事人之間的民事爭議。以房屋產(chǎn)權(quán)登記行政案件為例，當(dāng)我們翻開法院的判決書就可以看到判決書幾乎完全圍繞著原告與第三人（房屋產(chǎn)權(quán)爭議的另一方當(dāng)事人）之間的房屋產(chǎn)權(quán)爭議，原告與第三人所提供的證據(jù)主要也是以房屋產(chǎn)權(quán)為中心。雙方在行政訴訟過程中竭力想要證明的是自己對(duì)爭議房屋應(yīng)當(dāng)擁有所有權(quán)，法院在審理過程中主要針對(duì)民事爭議進(jìn)行審查，然而依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，行政審判庭的法官卻無法對(duì)民事爭議作出裁判，結(jié)果卻是撤銷或維持行政行為，民事爭議無從解決。在司法實(shí)踐中已經(jīng)有法院嘗試將行政訴訟與民事訴訟相結(jié)合，用行政附帶民事訴訟的方式處理行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件，通過這種方式徹底解決以往行政訴訟中“官了民不了”的難題。（注：在“袁雅琴不服上海市房屋土地管理局核發(fā)房屋所有權(quán)證”一案中，上海市普陀區(qū)人民法院做了一次大膽的嘗試，通過行政附帶民事訴訟的方式解決了一起因房屋買賣糾紛而引起的案件，在該案中行政訴訟第三人同時(shí)被列為附帶民事訴訟的被告。參見上海市高級(jí)人民法院編：《上海法院典型案例叢編》，上海人民出版社2001年版，第138-141頁。）
（二）行政附帶民事訴訟的條件
1.以行政訴訟成立為前提。行政訴訟成立是附帶民事訴訟成立的前提條件。當(dāng)事人在提起行政訴訟時(shí)，附帶提起民事訴訟或在行政訴訟進(jìn)行過程中提起附帶民事訴訟。如果行政訴訟的起訴被法院裁定不予受理，其所附帶的民事訴訟也隨之被法院裁定不予受理，在此情況下，附帶民事訴訟的起訴方只能提起單獨(dú)的民事訴訟。如果行政起訴被法院駁回，所附帶的民事訴訟也必然被法院駁回。
2.存在關(guān)聯(lián)性。關(guān)聯(lián)性是行政附帶民事訴訟的本質(zhì)特征。關(guān)聯(lián)性主要包括以下內(nèi)容：（1）行政爭議與民事爭議之間具有關(guān)聯(lián)性。行政附帶民事訴訟是人民法院在行政訴訟過程中附帶解決與行政爭議密切相關(guān)的民事爭議的訴訟活動(dòng)，民事爭議與行政爭議必須具有緊密的關(guān)聯(lián)性。這種關(guān)聯(lián)性是指行政爭議與民事爭議由行政主體的同一行政行為所引起或行政行為的作出不僅未解決原有的民事爭議，反而引起新的民事爭議。它主要表現(xiàn)為兩種情況：其一，具體行政行為的合法性是處理民事爭議的前提條件，具體行政行為合法性問題得不到解決，相關(guān)的民事爭議就得不到解決。其二，行政爭議因民事爭議而生，即行政機(jī)關(guān)為解決已經(jīng)存在的民事爭議而作出行政裁決，而民事爭議當(dāng)事人對(duì)該行政裁判不服從而產(chǎn)生行政爭議。行政爭議與民事爭議的處理雖然不存在何為前提的問題，但兩者在處理時(shí)難以割裂。（2）兩種性質(zhì)的訴訟請(qǐng)求之間的關(guān)聯(lián)性。行政附帶民事訴訟必須有一個(gè)（或數(shù)個(gè)）行政訴訟請(qǐng)求，即行政訴訟原告認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，要求法院對(duì)該行政行為進(jìn)行審查。訴訟請(qǐng)求因行政訴訟種類而有不同，如在撤銷訴訟中原告訴訟請(qǐng)求為撤銷具體行政行為，在確認(rèn)訴訟中要求確認(rèn)其法律關(guān)系或法律事實(shí)、行政行為合法與否或是否有效等。同時(shí)必須有民事訴訟請(qǐng)求存在，即要求附帶民事訴訟的被告停止侵害、排除妨害等。兩種不同性質(zhì)的訴訟請(qǐng)求之間必須有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，這種關(guān)聯(lián)性在于不同性質(zhì)的訴訟請(qǐng)求均發(fā)自同一法律事實(shí)。
3.附帶民事訴訟應(yīng)當(dāng)由民事爭議當(dāng)事人提起。附帶民事訴訟的提起應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循“不告不理”的原則，如果行政訴訟的當(dāng)事人在行政訴訟過程中并沒有提出民事訴訟請(qǐng)求，則法院不能依職權(quán)主動(dòng)對(duì)民事爭議進(jìn)行審理并作出裁判。民事爭議當(dāng)事人對(duì)于是否提起附帶民事訴訟擁有選擇權(quán)，如果不選擇附帶民事訴訟的方式，則法院只能針對(duì)行政爭議作出判決。但是，人民法院在受理行政訴訟案件后，發(fā)現(xiàn)符合行政附帶民事訴訟其他條件的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有權(quán)提起附帶民事訴訟，對(duì)于有權(quán)提起附帶民事訴訟的當(dāng)事人放棄訴訟權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)允許。
4.附帶民事訴訟只能在一審中提起。附帶民事訴訟可以與行政訴訟同時(shí)提出，也可以在行政訴訟一審結(jié)束前提出。如果當(dāng)事人逾期提出附帶民事訴訟的應(yīng)一律作為民事案件另案處理。對(duì)于行政訴訟已經(jīng)存在的，附帶民事訴訟的請(qǐng)求最遲應(yīng)當(dāng)在一審判決作出之前提出。一旦進(jìn)入二審，當(dāng)事人就不得再提起附帶訴訟，否則根據(jù)二審終審的訴訟原則，附帶民事部分實(shí)際上是一審終局，這樣將導(dǎo)致當(dāng)事人無法行使對(duì)附帶民事部分的上訴權(quán)。
（三）行政附帶民事訴訟的范圍
1.對(duì)行政裁決行為不服提起的訴訟。行政裁決是由法定的行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)授權(quán)，居間裁判民事爭議當(dāng)事人之間所發(fā)生的某一領(lǐng)域與行政管理密切相關(guān)的民事爭議的一種行政行為。這種行政行為不同于一般行政行為的特殊之處在于行政裁決必須以民事爭議的存在為前提。如果行政相對(duì)人對(duì)行政裁決不服就會(huì)出現(xiàn)民事爭議與行政爭議并存的局面，即行政裁決機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的行政爭議以及行政相對(duì)人之間原有的民事爭議并存。行政相對(duì)人提出訴訟請(qǐng)求要求撤銷行政裁決，其實(shí)質(zhì)是為了解決民事爭議雙方當(dāng)事人之間的民事爭議。
2.存在民事侵權(quán)行為被害人的行政處罰案件。行政訴訟中最常見的就是行政處罰案件，但是并非對(duì)于所有的行政處罰案件均須用行政附帶民事訴訟的方式來解決。我們認(rèn)為應(yīng)僅限于存在侵權(quán)行為被害人的行政處罰案件，即因侵權(quán)行為而發(fā)生損害賠償。這類案件中所涉及的事實(shí)情況是被采取行政處罰的公民、法人或其他組織實(shí)施的某一行為既違反了相關(guān)行政法律法規(guī)，又構(gòu)成了民事侵權(quán)。這時(shí)他既要承擔(dān)行政法律責(zé)任，又要承擔(dān)民事法律責(zé)任，這兩種法律責(zé)任基于同一行為而產(chǎn)生，因而具有緊密的聯(lián)系。實(shí)踐中最常見的是某些治安處罰案件、環(huán)境保護(hù)行政處罰案件等。最適宜的解決辦法是法院在解決行政爭議的同時(shí)附帶解決民事爭議。存在民事侵權(quán)行為被害人的行政處罰案件大體而言包括以下幾種情況：（1）被處罰人起訴的行政處罰案件。這種情況下被處罰人往往不服行政處罰決定要求法院判決撤銷或加以變更，同時(shí)對(duì)行政處罰機(jī)關(guān)所作出的要求被處罰人承擔(dān)的民事?lián)p害賠償責(zé)任也不服；另一種情況是被處罰人僅對(duì)民事?lián)p害賠償?shù)臄?shù)額不服而起訴要求減少。（2）民事侵權(quán)行為被害人起訴的行政處罰案件。包括三種情況：其一是被害人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)被處罰人處罰太輕而向法院起訴，同時(shí)要求被處罰人給予或增加對(duì)自己的賠償數(shù)額；其二是行政處罰機(jī)關(guān)對(duì)被處罰人應(yīng)當(dāng)給予致害人的賠償數(shù)額沒有作出裁決，受害人不服向法院起訴要求法院作出處理；其三是受害人僅對(duì)行政處罰中所確認(rèn)的賠償數(shù)額不服向法院起訴，要求撤銷裁決，重新就損害賠償作出裁判或要法院變更賠償數(shù)額。（3）被處罰人和被害人均起訴，此時(shí)法院應(yīng)當(dāng)將后起訴的當(dāng)事人根據(jù)其訴訟請(qǐng)求不同將其列為當(dāng)事人。
3.行政相對(duì)人實(shí)施行政機(jī)關(guān)已經(jīng)許可的某種行為時(shí)，第三方認(rèn)為侵犯了自己的民事權(quán)益，在提起行政訴訟過程中要求法院附帶解決民事爭議。并非所有的行政許可案件均可適用行政附帶民事訴訟程序?？梢赃m用行政附帶民事訴訟的情況僅限于行政許可相對(duì)人實(shí)施某種行為，第三方認(rèn)為侵犯了自己的民事權(quán)益，兩者為此發(fā)生爭議，而行政許可相對(duì)人提出該行為經(jīng)過行政機(jī)關(guān)許可為抗辯的情況。如果該第三方提起行政訴訟要求法院審查行政許可合法性時(shí)可附帶要求法院解決民事爭議。
（四）行政附帶民事訴訟的程序問題
1.當(dāng)事人。行政附帶民事訴訟中行政訴訟部分當(dāng)事人地位是明確的，原告為有權(quán)提起行政訴訟的公民、法人和其他組織，被告是作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)。附帶民事訴訟的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)為民事爭議的雙方主體，行政訴訟的原告既可能是附帶民事訴訟的原告，也可能是附帶民事訴訟的被告，但行政機(jī)關(guān)不能作為附帶民事訴訟部分一方當(dāng)事人，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)并非民事爭議的當(dāng)事人。
2.審理。第一，證據(jù)問題。行政訴訟部分遵循行政訴訟法的證據(jù)規(guī)則，民事訴訟部分遵循民事訴訟法的證據(jù)規(guī)則。第二，調(diào)解問題。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政案件（除行政賠償案件外）一律不適用調(diào)解。我們認(rèn)為行政附帶民事訴訟中的附帶民事部分可以適用調(diào)解，因?yàn)楦綆袷略V訟從本質(zhì)上而言屬于民事訴訟，作為民事訴訟基本原則之一的調(diào)解原則當(dāng)然適用。第三，審理方式問題。行政附帶民事訴訟的審理一般有三種方式：其一，附帶民事訴訟與行政案件一并審判。附帶民事訴訟與行政訴訟之間的因果關(guān)系清楚、案件事實(shí)簡明無異議時(shí)，人民法院應(yīng)將兩種訴訟一并審理以迅速、及時(shí)地解決爭議。其二，附帶民事訴訟與行政案件分開審理，一并作出判決。這種方式下往往是人民法院首先對(duì)行政案件進(jìn)行審理，然后在此基礎(chǔ)上審理民事爭議，附帶將其解決。其三，附帶民事訴訟與行政案件分別審理、分別判決。附帶民事訴訟關(guān)系復(fù)雜、案情事實(shí)以及與行政案件的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性含混不清、一時(shí)難以查明，如果一并審理，會(huì)超過行政訴訟的法定審理期限，影響行政案件的及時(shí)解決。此外，如果附帶民事訴訟當(dāng)事人因故不能出庭的，也應(yīng)當(dāng)考慮先對(duì)行政訴訟案件審判后再解決民事爭議。第四，審理期限問題。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)在立案之日起3個(gè)月內(nèi)作出一審判決，《民事訴訟法》則規(guī)定適用普通程序的案件審理期限為6個(gè)月。我們認(rèn)為，行政附帶民事訴訟的審理期限一般應(yīng)為3個(gè)月，但如果附帶民事訴訟部分較為復(fù)雜或出現(xiàn)其他原因不能在3個(gè)月之內(nèi)審結(jié)的，可以在行政案件審結(jié)后，由原合議庭繼續(xù)審理附帶民事部分，但必須在受理附帶民事訴訟之日起3個(gè)月內(nèi)審結(jié)。值得注意的是，如果附帶民事訴訟是在行政訴訟進(jìn)行過程中提起的，附帶民事訴訟的審理期限應(yīng)當(dāng)自人民法院受理附帶民事訴訟之日起計(jì)算，而不是一律從行政訴訟立案之日起計(jì)算。第五，審判組織問題。對(duì)于行政附帶民事訴訟而言，其審判組織應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一為合議庭，不適用簡易程序。第六，判決問題。在審理的第一種方式和第二種方式下，法院對(duì)行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分應(yīng)當(dāng)一并作出判決，并制作一張行政附帶民事訴訟判決書。判決書的事實(shí)部分對(duì)具體行政行為的事實(shí)和民事爭議的事實(shí)應(yīng)當(dāng)予以敘述；判決書的理由部分應(yīng)當(dāng)分別闡述行政訴訟部分和附帶民事訴訟部分的判決理由以及適用各自的實(shí)體法和程序法情況；判決書的主文部分應(yīng)當(dāng)將行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分分開撰寫。如果由于客觀原因，行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分不能一并判決的，可以分別制作判決書，但是兩份判決書對(duì)各自未處理的民事或行政部分應(yīng)當(dāng)有所交代。如果附帶民事部分是調(diào)解結(jié)案的，應(yīng)當(dāng)分別制作行政訴訟判決書和附帶民事訴訟調(diào)解書。
3.訴訟期限?；诂F(xiàn)行的法律規(guī)定以及對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，行政附帶民事訴訟中的行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分分別適用各自的訴訟時(shí)效期限。若民事爭議的當(dāng)事人提起行政附帶民事訴訟已經(jīng)超過《行政訴訟法》上所規(guī)定的訴訟期限，則民事爭議當(dāng)事人只能單獨(dú)提起民事訴訟，不能提起行政附帶民事訴訟。
[論文關(guān)鍵詞]行政訴訟檢察監(jiān)督；民事訴訟檢察監(jiān)督；抗訴；檢察建議；再審
民事行政檢察是指人民檢察院依據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法以及其他有關(guān)法律的規(guī)定，依法對(duì)民事訴訟和行政訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督，維護(hù)司法公正和司法權(quán)威，保障國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。檢察權(quán)最顯著的特征是以公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，主要是對(duì)行政權(quán)和審判權(quán)的監(jiān)督和制約。[1]民事訴訟檢察監(jiān)督與行政訴訟檢察監(jiān)督的主要目的是糾正民事訴訟和行政訴訟中的裁判不公和違法行為。民事訴訟與行政訴訟確實(shí)存在共通之處，但民事訴訟檢察監(jiān)督與行政訴訟檢察監(jiān)督畢竟屬于檢察權(quán)在民事訴訟領(lǐng)域和行政訴訟領(lǐng)域的運(yùn)用，存在區(qū)別。為此，本文擬對(duì)進(jìn)行民事訴訟檢察監(jiān)督與行政訴訟檢察監(jiān)督在監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方式方面比較研究，力求加深對(duì)民事訴訟檢察監(jiān)督與行政訴訟檢察監(jiān)督的認(rèn)識(shí)，探討民事訴訟監(jiān)督的一些新規(guī)范能否適用于行政訴訟監(jiān)督領(lǐng)域，為《行政訴訟法》的完善提供相關(guān)意見。
一、監(jiān)督對(duì)象
（一）行政訴訟監(jiān)督關(guān)于再審事由的規(guī)定較為原則
訴訟監(jiān)督再審事由可分為裁判事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤、法律適用錯(cuò)誤、訴訟程序錯(cuò)誤以及審判人員違反職業(yè)操守四方面。民事裁判認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤包括有新證據(jù)，足以推翻原判決、裁定；原判決、裁定認(rèn)定的基本事實(shí)缺乏證據(jù)證明；原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)是偽造；原審判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)未經(jīng)過質(zhì)證；對(duì)于審理案件需要的主要證據(jù)，當(dāng)事人因客觀原因不能自行收集，書面申請(qǐng)法院收集，法院未調(diào)查收集。修改后的《民事訴訟法》（以下簡稱《民訴法》）第200條列舉四項(xiàng)程序違法事由，包括審判組織的組成不合法或者依法應(yīng)當(dāng)回避的審判人員沒有回避的；無訴訟行為能力人未經(jīng)法定人代為訴訟或者應(yīng)當(dāng)參加訴訟的當(dāng)事人，因不能歸責(zé)于本人或者其訴訟人的事由，未參加訴訟的；違反法律規(guī)定，剝奪當(dāng)事人辯論權(quán)利的；未經(jīng)傳票傳喚，缺席判決的。
原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足是行政訴訟再審的事由之一。與此同時(shí)，《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）還規(guī)定了原判決、裁定認(rèn)定具體行政行為的性質(zhì)、存在或者效力發(fā)生錯(cuò)誤與行政事實(shí)行為是否存在、合法發(fā)生錯(cuò)誤。對(duì)于上述具體行政行為與行政事實(shí)行為的單獨(dú)規(guī)定顯然和兩種行為的認(rèn)定結(jié)果直接影響實(shí)體判決內(nèi)容?！掇k案規(guī)則》對(duì)行政程序性再審事由作了四項(xiàng)規(guī)定，其中一項(xiàng)為一般規(guī)定，即人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的，其他三項(xiàng)則為傾向于保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益的規(guī)定，分別是關(guān)于行政案件不予受理或駁回起訴、撤訴、舉證責(zé)任三方面，即人民法院對(duì)依法應(yīng)予受理的行政案件，裁定不予受理或者駁回起訴；人民法院裁定準(zhǔn)許當(dāng)事人撤訴違反法律規(guī)定；原判決、裁定違反《中華人民共和國行政訴訟法》第32條規(guī)定的舉證責(zé)任規(guī)則。
行政訴訟監(jiān)督可以借鑒民事訴訟監(jiān)督將監(jiān)督事由細(xì)化的立法模式。在事實(shí)認(rèn)定方面，行政訴訟監(jiān)督以具體行政行為的性質(zhì)、存在或者效力與行政事實(shí)行為是否存在、合法為側(cè)重點(diǎn)，并對(duì)認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)進(jìn)行監(jiān)督，而民事訴訟監(jiān)督則圍繞當(dāng)事人的訴求對(duì)證據(jù)進(jìn)行監(jiān)督，細(xì)化五項(xiàng)事由，具有較強(qiáng)的可操作性。這一區(qū)別因行政訴訟、民事訴訟的訴訟客體不同所致。民事訴訟監(jiān)督細(xì)化監(jiān)督事由的立法方法較為先進(jìn)，這些事由也可以適用于行政訴訟法律監(jiān)督。盡管在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)對(duì)作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，但行政相對(duì)人也可以提供新證據(jù)，因此不排除行政相對(duì)人在行政訴訟結(jié)束后提供新證據(jù)；行政訴訟中也可能會(huì)出現(xiàn)偽造證據(jù)和主要證據(jù)未經(jīng)質(zhì)證的情形，均應(yīng)成為事實(shí)錯(cuò)誤的抗訴理由。在訴訟程序方面，修改后的《民訴法》將實(shí)踐中影響實(shí)體判決公正的程序性違法事由進(jìn)行總結(jié)，具體化為四項(xiàng)規(guī)定。該四項(xiàng)規(guī)定的針對(duì)性與操作性強(qiáng)，可供檢察機(jī)關(guān)依法加以適用。《行政訴訟法》的修改，除了應(yīng)當(dāng)保留原有保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益的規(guī)定，也可以將民事抗訴實(shí)踐中的程序違法規(guī)定加以吸收借鑒。
（二）當(dāng)事人的訴訟行為進(jìn)入民事訴訟監(jiān)督范圍
修改后的《民訴法》對(duì)當(dāng)事人訴訟行為的誠實(shí)性與合公益性進(jìn)行監(jiān)督。修改后的《民訴法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。這意味著檢察機(jī)關(guān)不僅監(jiān)督法院的審判行為，還在一定程度上監(jiān)督當(dāng)事人的訴訟行為。修改后《民訴法》第112條規(guī)定，當(dāng)事人之間惡意串通，企圖通過訴訟、調(diào)解等方式侵害他人合法權(quán)益的，人民法院應(yīng)當(dāng)駁回其請(qǐng)求；第113條規(guī)定，被執(zhí)行人與他人惡意串通，通過訴訟、仲裁、調(diào)解等方式逃避履行法律文書確定的義務(wù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)情節(jié)輕重予以處罰。根據(jù)上述兩條規(guī)定，公民、組織違反誠信原則、違反訴訟義務(wù)，可以直接由法院加以處罰。但一旦惡意串通導(dǎo)致民事裁判錯(cuò)誤，實(shí)際上屬于利用訴訟程序?qū)嵤┢墼p行為侵犯他人合法權(quán)益、國家利益及社會(huì)公益。對(duì)此，如有證據(jù)證實(shí)為惡意串通，檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)《民訴法》第208條，基于原審判決適用法律錯(cuò)誤進(jìn)行抗訴。
行政訴訟監(jiān)督并沒有該方面的規(guī)定。《民訴法》的新規(guī)定使檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督法院審判活動(dòng)的同時(shí)監(jiān)督當(dāng)事人的訴訟行為。行政訴訟監(jiān)督在程序上側(cè)重保護(hù)行政相對(duì)人是由于行政相對(duì)人在行政訴訟中處于弱勢地位。但對(duì)于行政相對(duì)人進(jìn)行保護(hù)的同時(shí)，應(yīng)不應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督？一方面，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人也是訴訟參與人，其訴訟行為也是行政訴訟的有機(jī)組成部分，行政訴訟監(jiān)督進(jìn)行全面監(jiān)督時(shí)，也應(yīng)將行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的訴訟行為囊括其中；另一方面，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的訴訟行為也要符合國家利益和公益性。
（三）執(zhí)行行為納入民事訴訟監(jiān)督范圍
2011年最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)檢察監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》開展民事執(zhí)行監(jiān)督試點(diǎn)。修改后的《民訴法》規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督。民事執(zhí)行監(jiān)督主要監(jiān)督法院的民事執(zhí)行行為的合法性及執(zhí)行人員的廉潔性，監(jiān)督范圍民事判決、裁定、調(diào)解書、支付令的執(zhí)行，刑事附帶民事判決、裁定、調(diào)解書的執(zhí)行，財(cái)產(chǎn)保全和證據(jù)保全裁定等法律規(guī)定的執(zhí)行活動(dòng)。
行政訴訟監(jiān)督并沒有將執(zhí)行環(huán)節(jié)納入監(jiān)督范圍。這一方面反映民事訴訟檢察監(jiān)督日趨成熟，對(duì)亟需加強(qiáng)外部監(jiān)督的民事執(zhí)行領(lǐng)域順應(yīng)時(shí)勢將其納入監(jiān)督范圍；另一方面反映行政訴訟監(jiān)督在執(zhí)行領(lǐng)域的缺位，這也與行政訴訟執(zhí)行的特點(diǎn)有關(guān)，行政機(jī)關(guān)作為申請(qǐng)人時(shí)，其地位相對(duì)強(qiáng)勢，執(zhí)行阻力較小，行政相對(duì)人作為申請(qǐng)人時(shí)，執(zhí)行業(yè)務(wù)較少。正因如此，行政訴訟的執(zhí)行并沒有成為像民事訴訟的執(zhí)行一樣的熱點(diǎn)。但從行政訴訟監(jiān)督實(shí)行全面監(jiān)督的要求，以及外部監(jiān)督更加強(qiáng)有力，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政訴訟執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。
二、監(jiān)督方式
（一）《行政訴訟法》關(guān)于監(jiān)督方式的規(guī)定單一
抗訴是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督民事訴訟的剛性措施，1991年《民訴法》明確規(guī)定的唯一檢察監(jiān)督方式，也是長期以來檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督民事審判活動(dòng)最常見、最有效的監(jiān)督手段。修改后《民訴法》第208條對(duì)抗訴作了系統(tǒng)規(guī)定。
民事再審檢察建議最早規(guī)定于2001年的《辦案規(guī)則》，并被修改后的《民訴法》所吸納，成為民事訴訟監(jiān)督的一種監(jiān)督方式。再審檢察建議基于同級(jí)抗訴的觀點(diǎn)，源于民行司法實(shí)踐中存在“倒三角”的問題。修改后《民訴法》第208條規(guī)定，地方檢察機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)法院已生效的判決、裁定、違反國家利益或公共利益的調(diào)解書可以向同級(jí)法院提出檢察建議，也可以提請(qǐng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)提出抗訴。
2001年的《辦案規(guī)則》明確規(guī)定檢察建議，修改后的《民訴法》吸納了檢察建議。檢察建議是指檢察機(jī)關(guān)在審查民事行政申訴案件，履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中，對(duì)人民法院訴訟中的違法行為和作出的錯(cuò)誤裁判以及案件涉及的有關(guān)單位的違法違規(guī)行為、制度漏洞，提出的有關(guān)糾正錯(cuò)案、改進(jìn)工作、完善制度等方面的意見、建議和措施。上述再審檢察建議其實(shí)屬于檢察建議的一種。除此之外，適用檢察建議的情形還包括不能通過啟動(dòng)再審程序予以糾正的人民法院違反法定程序的行為、再審程序違反法律規(guī)定、執(zhí)行活動(dòng)的違法行為。
修改后的《民訴法》對(duì)上述三種監(jiān)督方式作了明確規(guī)定，而《行政訴訟法》只是單一規(guī)定了抗訴?！缎姓V訟法》作為三大程序法之一，與《民訴法》、《刑事訴訟法》并列?！缎姓V訟法》對(duì)行政訴訟的程序進(jìn)行系統(tǒng)、全面的規(guī)定，為該領(lǐng)域的基礎(chǔ)法律?；凇掇k案規(guī)則》的規(guī)定，并經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)民行部門十多年來的實(shí)踐，再審檢察建議與檢察建議的適用已經(jīng)相對(duì)成熟，在實(shí)踐中發(fā)揮積極的作用。因此，《行政訴訟法》進(jìn)行修改時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)再審檢察建議與檢察建議進(jìn)行明確規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范這兩種新型監(jiān)督方式的適用。
（二）申請(qǐng)?jiān)賹彶粦?yīng)成為行政抗訴的前置程序
修改后《民訴法》確立了“法院救濟(jì)先行，檢察監(jiān)督斷后”的立法思路，申請(qǐng)?jiān)賹彸绦虺蔀樯暾?qǐng)抗訴程序的前置程序。當(dāng)事人在法院駁回再審申請(qǐng)、或逾期未做裁定及再審判決裁定有明顯錯(cuò)誤時(shí)才可以向檢察院申訴。申請(qǐng)抗訴有一個(gè)優(yōu)勢和兩個(gè)劣勢：優(yōu)勢是抗訴是外部監(jiān)督，監(jiān)督力度較大；劣勢是效率較低和改判阻力相對(duì)較大。效率劣勢是指兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)審查案件，辦案審批環(huán)節(jié)多，且上級(jí)法院案多人少，改判的劣勢是指法院因抗訴啟動(dòng)再審程序時(shí)，因改判對(duì)法院審判工作影響較大，法院持能改則不改的思路進(jìn)行再審。而且，司法實(shí)踐中一些當(dāng)事人在民事訴訟中敗訴以后，為啟動(dòng)再審，往往同時(shí)申請(qǐng)?jiān)賹徍蜕暾?qǐng)抗訴。基于上述原因，修改后的《民訴法》將再審程序前置。
行政訴訟監(jiān)督當(dāng)中，申請(qǐng)抗訴同樣存在一個(gè)優(yōu)勢和兩個(gè)劣勢。對(duì)于劣勢而言，其一，檢察院進(jìn)行行政訴訟監(jiān)督中，提出再審檢察建議的極少，通常是由原審法院的上級(jí)檢察院提出抗訴，那需要通過兩級(jí)檢察院的審查，效率偏低；其二，為了維持法院判決的既判力，法院的改判阻力也比較大。但有一個(gè)值得注意的問題，即申請(qǐng)抗訴的優(yōu)勢。作為外部監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)抗訴在行政訴訟監(jiān)督中顯得更為重要。民事訴訟主體是平等的自然人、法人或其他組織，而行政訴訟的一方當(dāng)事人始終為行政機(jī)關(guān)。行政權(quán)則屬于強(qiáng)勢的權(quán)力，盡管《行政訴訟法》中已經(jīng)針對(duì)行政相對(duì)人的保護(hù)做出一系列的明確規(guī)定，但是實(shí)踐中，行政相對(duì)人權(quán)益難以保障的情形時(shí)有發(fā)生。因此，一旦行政相對(duì)人在行政訴訟中敗訴，其借助一個(gè)強(qiáng)有力的外部監(jiān)督維權(quán)。換言之，檢察機(jī)關(guān)的介入實(shí)際上會(huì)對(duì)行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的平衡產(chǎn)生積極的作用。因?yàn)闄z察權(quán)最顯著的特征是公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督。為了使行政相對(duì)人獲得有效的救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)允許行政相對(duì)人在行政訴訟敗訴后直接向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)抗訴，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。因此，申請(qǐng)?jiān)賹彶灰顺蔀樾姓暝V的前置程序。
（三）行政申訴案件應(yīng)設(shè)置審查期限
[關(guān)鍵詞]：案例 行民交叉 現(xiàn)狀考量 程序整合 途徑
一、引言
民事訴訟與行政訴訟為兩類不同性質(zhì)的訴訟。行政訴訟，是解決行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人行政糾紛的一種訴訟制度。民事訴訟，是解決平等民事主體民事糾紛的一種訴訟制度。兩者各有特點(diǎn)，功能也各異，在保護(hù)的利益方面各有側(cè)重。前者屬私法調(diào)整范疇，后者屬公法調(diào)整范疇。但在審判實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)民事訴訟涉及行政訴訟，行政訴訟涉及民事訴訟的相互交叉、相互影響的案件。如象“當(dāng)事人因行政許可、行政處罰，相鄰關(guān)系、房屋買賣、拆遷安置以及土地征用等法律關(guān)系而同時(shí)引起或先后提起民事訴訟和行政訴訟相互交叉重疊的案件”[1]，這些交叉重疊案件如何通過訴訟途徑解決，不僅在法學(xué)理論界有不同的認(rèn)識(shí)，而且在審判實(shí)踐中也有各種各樣的做法。這樣的結(jié)果既造成了法學(xué)理論上的混亂，也在審判實(shí)踐中讓承辦這類交叉案件的法官無所適從。在2007年3月第五次全國行政審判工作會(huì)議上，以上問題雖已引起中央和最高法院的重視[2].下面，筆者從三起案例入手，就如何建立審理行政和民事交叉案件的程序整合制度來闡述個(gè)人的觀點(diǎn)，請(qǐng)同仁們批評(píng)指正。
二、問題的提出——三起案例引起的思考
近年來，由于立法原因[3]、行政權(quán)的擴(kuò)張與大眾人權(quán)意識(shí)提高的矛盾以及行政、民事訴訟終極目標(biāo)的不同，導(dǎo)致行、民交叉案件越來越多。以下是筆者所在法院受理的三起行、民交叉案件：
案例一、李家芬、李從告訴陳德志等人股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛；訴夷陵區(qū)工商局行政處罰決定案
2004年9月25日，華青磷礦公司股東陳德志、李盛榮、易正林與李家芬、曹陽（以肖仁生的名義）簽訂一份“股東出資額轉(zhuǎn)讓協(xié)議”。該協(xié)議約定，華青磷礦公司原股東陳德志等三股東將其出資額50萬元有償轉(zhuǎn)讓給李家芬、肖仁生；李家芬、肖仁生各占股份50%；受讓方將轉(zhuǎn)讓出資額一次性支付給出讓方。同年10月21日，該公司向夷陵區(qū)工商局（以下簡區(qū)工商局）稱申請(qǐng)辦理公司股東、組織機(jī)構(gòu)成員及法定代表人變更登記，公司股東由陳德志等三股東變更為李家芬、肖仁生，法定代表人由陳德志變更為李家芬。后由于肖仁生出資額不到位，李家芬又先后三次以公司名義向區(qū)工商局申請(qǐng)變更登記，區(qū)工商局均予以準(zhǔn)許。2005年9月14日，肖仁生向工商局投訴稱：“公司的后三次變更登記，本人未參加公司股東會(huì)議，未在股東會(huì)議和股東出資額轉(zhuǎn)讓協(xié)議上簽字”。在工商局接到肖仁生的投訴后的第四天，陳德志等三股東與李家芬、李從告又簽訂了一份“股東出資額轉(zhuǎn)讓協(xié)議”。協(xié)議約定：陳德志等三股東將其出資額依法有償轉(zhuǎn)讓給李家芬、李從告；陳德志等三股東將華青磷礦公司貨幣出資50萬元轉(zhuǎn)讓給李家芬、李從告；李家芬、李叢告各占股份50%.協(xié)議第6項(xiàng)“以上轉(zhuǎn)讓款已于2004年10月21日由李家芬支付完畢”，用以說明轉(zhuǎn)讓款李家芬早已支付。該協(xié)議落款出讓方陳德志由受讓方李家芬簽名。2005年10月18日，李家芬、李叢告向法院提起民事訴訟，要求法院確認(rèn)同年9月18日與陳德志等三人簽訂的“股東出資額轉(zhuǎn)讓協(xié)議”合法有效。同年11月22日，區(qū)工商局認(rèn)為，華青磷礦公司先后辦理的四次公司變更登記屬于提交虛假證明文件取得公司登記的行為，并作出行政處罰決定：“1、對(duì)華青磷礦公司后三次辦理的公司變更登記予以撤銷；2、對(duì)華青磷礦公司2004年10月21日辦理的公司變更登記，限60日內(nèi)予以改正”。李家芬不服該處罰決定，向市工商局申請(qǐng)復(fù)議。市工商局經(jīng)復(fù)議后，維持了對(duì)區(qū)工商局的處罰決定。2006年3月27日，李家芬以公司名義，向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院依法撤銷區(qū)工商局的行政處罰決定。
問題：李家芬、李從告訴陳德志等三股東出資轉(zhuǎn)讓合同糾紛案以及李家芬以公司名義訴工商局工商行政處罰決定案。該兩案能否 “一并審理”？若“分案審理”，是 “先行后民”還是“先民后行”？
案例二、張家明訴公安局侵犯人身權(quán)行為違法及行政賠償案
2004年7月7日零時(shí)許，張家明（個(gè)體戶）發(fā)現(xiàn)自己經(jīng)營的輪胎被人所盜，便與鄰居盧某駕車追趕，在抓獲了一嫌疑人后隨即報(bào)警。夷陵區(qū)公安局（以下簡稱公安局）工作人員在出警過程中，誤將張家明當(dāng)作盜竊嫌疑人追趕并實(shí)施抓捕，致張家明摔倒并造成其身體多處致傷。張家明受傷后被送往夷陵醫(yī)院住院治療，住院期間張家明出現(xiàn)反常言行，于同年8月6日從醫(yī)院四樓跳樓受傷，后經(jīng)鑒定為“誤傷后患有創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙”，該精神障礙與被誤傷有直接因果關(guān)系，其跳樓時(shí)無民事行為能力；后經(jīng)司法鑒定，張家明傷殘程度綜合評(píng)定為五級(jí)，護(hù)理依賴程度為三級(jí)，并需配備殘疾器具一套，七年更換一次。張家明于2006年1月10日向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院依法確認(rèn)公安局對(duì)張家明實(shí)施的行為違法，并賠償各項(xiàng)損失共計(jì)384262元。公安局認(rèn)為，張家明因精神失常跳樓受傷，夷陵醫(yī)院發(fā)現(xiàn)不及時(shí)以及看管不善也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
問題：張家明在提起行政賠償訴訟的同時(shí)，能否同時(shí)起訴夷陵醫(yī)院承擔(dān)民事責(zé)任？公安局要求法院追加夷陵醫(yī)院作為被告參加訴訟，并要其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，法院對(duì)該行政賠償案中能否附帶追加夷陵醫(yī)院參加訴訟？
案例三、謝言芬等人訴陳虎、車管所道路交通事故人身損害賠償案
2005 年11月21日09 時(shí)許，曾慶寶無證駕駛奔騰牌兩輪摩托車載妻子謝言芬，沿漢宜公路由西向東往武漢方向行駛，當(dāng)行至漢宜公路303.3KM處，與對(duì)向行駛由陳虎駕駛的藍(lán)箭牌貨車迎面相撞，造成曾慶寶當(dāng)場死亡，謝言芬受傷及兩車受損的交通事故。后經(jīng)公安交警現(xiàn)場勘查，認(rèn)為曾慶寶無證駕駛機(jī)動(dòng)車，駕車時(shí)未按規(guī)定靠道路右側(cè)行駛，認(rèn)定曾慶寶在此次事故中負(fù)全部責(zé)任，陳虎、乘車人謝言芬在此次事故中無責(zé)任。2006年3月23日，謝言芬以陳虎未依法履行投保義務(wù)，該過錯(cuò)行為導(dǎo)致受害人家屬不能依法獲得保險(xiǎn)公司的賠償，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)過錯(cuò)賠償責(zé)任；以陳虎下肢存在功能或殘疾，而宜昌市公安局車管所（以下簡稱車管所）違法頒發(fā)駕駛證為由，訴請(qǐng)法院判令二被告賠償其各項(xiàng)損失140000余元。
問題：謝言芬訴陳虎、車管所交通事故人身損害賠償，系民事案件，而對(duì)車管所給陳虎頒發(fā)證照是行政行為，法院是先中止民事訴訟，建議當(dāng)事人對(duì)車管所的具體行政行為提起行政訴訟，待有結(jié)果后再恢復(fù)民事訴訟，還是一并審理民事附屬行政訴訟？
對(duì)于上述三起案例，由于我國《行政訴訟法》沒有明確規(guī)定如何操作，依照我國《民事訴訟法》第136條“本案須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的”的概括規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)中止民事訴訟。而按照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干解釋》（以下簡稱《行訴法若干解釋》）第61條“被告對(duì)平等民事主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理”的規(guī)定，雖然該條采用了“一并審理”的用語，但并沒有采用“行政附帶民事訴訟”的用法，可以說法學(xué)理論界所討論的行政附帶民事訴訟及相關(guān)程序并沒被最高人民法院認(rèn)可。[4]因該條文僅規(guī)定了行政裁決情況下法院的“一并審理”，不僅范圍過窄，并且還不具有可操作性。可見，“現(xiàn)有的法律根本無法應(yīng)對(duì)司法實(shí)踐中行政訴訟與民事訴訟聯(lián)系日益緊密的現(xiàn)實(shí)”，[5]也無法解決審判實(shí)踐中一些交叉案件的障礙問題。
三、現(xiàn)狀考量——形式、審理及問題
（一）表現(xiàn)形式
以上三起案例雖然都存在著行政爭議和民事爭議的交叉，但由于行政與民事訴訟的性質(zhì)各異，特點(diǎn)不同，訴訟要達(dá)到目的也不相同，因此它們的表現(xiàn)形式也各不相同。
1、以民事訴訟為主，對(duì)涉及相關(guān)聯(lián)的行政爭議由法院認(rèn)定。這類案件主要表現(xiàn)以下形式：一是當(dāng)事人只能提起民事訴訟，不能提起行政訴訟，對(duì)相關(guān)聯(lián)的行政行為只能作為法院認(rèn)定案件事實(shí)的證據(jù)之一。二是當(dāng)事人在民事訴訟中，不能直接要求對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為作出處理，但可以以行政機(jī)關(guān)行政行為違法作為抗辯理由，請(qǐng)求法院不予采信和認(rèn)定。三是此類案件在本質(zhì)上屬于平等主體之間發(fā)生的民事糾紛，但是由于行政機(jī)關(guān)的介入而使民事糾紛復(fù)雜化。如案例三中，法院通過以交警部門做出的事故責(zé)任認(rèn)定為審理依據(jù)，認(rèn)定曾慶寶在此次事故中負(fù)全部責(zé)任，陳虎在此次事故中無責(zé)任。謝言芬等人不服，認(rèn)為陳虎下肢存在功能或殘疾，而車管所違法頒發(fā)駕駛證，交警部門所做出的責(zé)任認(rèn)定書沒有盡到注意義務(wù)，法院如果依據(jù)該責(zé)任認(rèn)定書判處，就侵犯了自己的合法權(quán)益。以上案例，顯然以民事訴訟為主，而公安交警和車管所的責(zé)任認(rèn)定行為和頒證行為而使民事爭議復(fù)雜化。
2、以行政訴訟為主，對(duì)行政糾紛的解決是民事糾紛解決的前提和基礎(chǔ)。這類訴訟，往往由行政機(jī)關(guān)的具體行政行為引起，在提起行政（賠償）訴訟的同時(shí)或之后，要求法院審理平等主體之間的民事糾紛。這類案件一般來說，具有以下特征和表現(xiàn)形式：一是此類案件同時(shí)存在著行政爭議和民事爭議，但行政爭議處于主導(dǎo)地位。二是行政和民事爭議在事實(shí)上具有內(nèi)在的聯(lián)系性。三是行政爭議的解決是民事爭議解決的前提。如案例二中，張家明在對(duì)公安局提起行政訴訟，要求法院判決公安局對(duì)其實(shí)施的抓捕行為違法的同時(shí)，提起了行政賠償訴訟，若張家明要求法院追加夷陵醫(yī)院參加訴訟，這一案件行政賠償爭議處于核心地位，對(duì)公安局抓捕行為的審查，是下一步處理公安局行政賠償和夷陵醫(yī)院民事賠償?shù)幕A(chǔ)。可以說對(duì)公安局抓捕行為的司法審查一經(jīng)確定，行政賠償和民事爭議就會(huì)迎刃而解。
3、行政和民事爭議相互交織，而針對(duì)特定的爭議，既可通過行政訴訟解決，也可通過民事訴訟解決，也可以同時(shí)提起。這種情況在當(dāng)事人不服行政裁決的案件中表現(xiàn)的比較突出，其主要表形式表現(xiàn)：一是民事訴訟中包含著行政爭議的司法確定，或者說行政爭議的本身就包含著對(duì)民事爭議的處理。二是對(duì)行政爭議的處理必然地涉及民事爭議，反之亦然，二者不能割裂開來。三是當(dāng)事人可以選擇提起行政訴訟、民事訴訟或二者同時(shí)提起來維護(hù)自己的合法權(quán)益。四是引發(fā)行政訴訟和民事訴訟的爭議是基于同一事實(shí)。五是行政訴訟和民事訴訟可分別進(jìn)行，但在處理結(jié)果上應(yīng)相互參照，避免沖突和重復(fù)處理，體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性[6].如案例一中，由于各法院適用和理解法律不一致，該兩案既可一并審理，也可分案審理；在分案審理中，既可以“先行后民”，也可以“先民后行”，處理方式多種多樣。
（二）審理現(xiàn)狀
以上三起案例，我們主要采取了三種不同的處理方式：
1、中止訴訟。也就是在出現(xiàn)行政與民事交叉問題后，先中止訴訟，建議當(dāng)事人對(duì)具體行政行為或民事行為提起訴訟，待有結(jié)果后再恢復(fù)訴訟。如案例一中，人民法院就是先裁定中止李家芬、李從告訴陳德志等股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛案的訴訟，待李家芬、李從告訴區(qū)工商局行政處罰決定案有結(jié)果后，再恢復(fù)民事訴訟。
2、直接確認(rèn)。也就是法院直接對(duì)具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認(rèn)定。如案例二中，法院就是直接確認(rèn)被告公安局于2004年7月7日對(duì)張家明實(shí)施的抓捕行為違法。然后在人民法院的主持下，組織當(dāng)事人雙方就行政賠償問題和醫(yī)院的過錯(cuò)行為是否必須賠償進(jìn)行案外協(xié)調(diào)，從而最終達(dá)成和解“合意”。
3、審查后釋明。我國《行政訴訟法》第34條第1款和《民事訴訟法》第64條第1款均規(guī)定，當(dāng)事人有責(zé)任向法院提供證據(jù)，包括主張和反駁證據(jù)；同時(shí)，最高法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第3條和最高法院《關(guān)于行政訴訟若干問題的規(guī)定》第8條均規(guī)定，法院應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人告知舉證范圍、舉證時(shí)限和逾期提供證據(jù)的法律后果，關(guān)聯(lián)的爭議實(shí)質(zhì)是決定訴訟結(jié)果的證據(jù)的效力認(rèn)定問題，屬于當(dāng)事人提供主張或反駁證據(jù)的范疇，據(jù)此法院應(yīng)履行告知提出爭議方以另行起訴方式完成舉證責(zé)任的義務(wù)。如案例三中，法院就應(yīng)告知謝言芬必須先申請(qǐng)對(duì)陳虎的下肢是否存在功能或殘疾進(jìn)行司法鑒定，若經(jīng)鑒定，陳虎的下肢存在功能障礙或殘疾，則由其提起行政訴訟或者“一并審理”，即由法院直接對(duì)陳虎未依法履行投保義務(wù)有否過錯(cuò)和車管理所給陳虎頒發(fā)證照的行政行為作出認(rèn)定后予以裁判。
除以上三種處理方式外，還有的認(rèn)為對(duì)上述三個(gè)案例案應(yīng)由行政或民事審判庭“一并審理”，或者通過“行政附帶民事訴訟”以及“民事附屬行政訴訟”將行政與民事爭議一并解決。還有的認(rèn)為應(yīng)由行政、民事審判庭分案審理，這兩種不同審判庭在審理中相互等待。而“這種處理方式事實(shí)上，把行政與民事爭議分成兩個(gè)案件，結(jié)果就會(huì)出現(xiàn)或者審理期限過長，或者裁判結(jié)果相互矛盾等問題”。[7]象案例一中，李家芬與陳德志等人圍繞股權(quán)轉(zhuǎn)讓爭議，李家芬先后進(jìn)行民事和行政訴訟，歷經(jīng)區(qū)工商局、市工商局、區(qū)法院、市中級(jí)法院數(shù)次民事審判和行政審判，先后作出7個(gè)裁判，[8]歷時(shí)三年有余，最后該案雖經(jīng)法院“協(xié)調(diào)”，以李家芬撤回起訴的方式結(jié)案，但由于民、行交叉案件存在制度上的桎梏和障礙，給當(dāng)事人造成了極大的訴累。
（三）問題透視
正因?yàn)樯鲜鲂姓c民事交叉案件處理方式上存在法官在適法上的不統(tǒng)一和執(zhí)法上的混亂，其隨意性也顯而易見，必然導(dǎo)致法律適用上所生結(jié)果的悖論和問題不可避免。
1、立法滯后——行、民交叉案件處理的無序性。由于立法滯后，各地法院在法律層面對(duì)行、民交叉案件的程序整合還沒有“尚方寶劍”可供借鑒，在法律層面還沒有構(gòu)建較完整的行、民交叉案件程序制度體系，尚缺乏科學(xué)的程序指導(dǎo)，導(dǎo)致行、民交叉案件的處理在實(shí)踐中認(rèn)識(shí)不一致，還存在較大的隨意性。比如我國目前只有兩個(gè)法律和解釋條款（如《民訴法》）第136條和《行訴法若干解釋》第61條）涉及到行、民交叉案件處理的原則規(guī)定，再?zèng)]有其它條款觸及，使得各地法院在處理交叉案件時(shí)隨意性較大。因“現(xiàn)存的解決方法導(dǎo)致的結(jié)果，案件久拖不決者有之，行政判決與民事判決相互矛盾者有之”。[9]與此同時(shí)，由于立法的步伐大大落后于社會(huì)的變革，再加上中國地域廣，東西南北各地差異較大，法院法官的素質(zhì)參差不齊，而法律適用者又不能做“自動(dòng)取款機(jī)”，使得各地法院在司法實(shí)踐中遇有行、民交叉案件時(shí)適法很不統(tǒng)一，處理方式方法亦不一樣，結(jié)果也就不言而喻。另外，由于法院法官對(duì)法律認(rèn)識(shí)上的差異，“導(dǎo)致法院的民事判決與行政判決相互矛盾，經(jīng)常出現(xiàn)法律適用所生結(jié)果的悖論，”[10] 也導(dǎo)致人民法院在處理行、民交叉案件時(shí)的隨意性和無序性。
2、引發(fā)訟累——行、民交叉案件處理的復(fù)雜性。行、民交叉案件因缺乏科學(xué)的程序指導(dǎo)，使得各地法院難以理想地解決行、民交叉案件，從而導(dǎo)致案件審理期限過長，給當(dāng)事人造成訟累，影響社會(huì)關(guān)系的和諧穩(wěn)定。根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)民事、行交叉后，由于一般由法院的行政和民事審判庭進(jìn)行審理，從而出現(xiàn)一個(gè)案件往往久拖不決，其判決互相矛盾或者在民事審判中疏于審查行政認(rèn)定事實(shí)導(dǎo)致民事判決錯(cuò)誤。如案例一中，當(dāng)事人不僅要在同一法院經(jīng)過三次立案，由法院的行政和民事審判庭審理，而且提起上訴后還要經(jīng)過上訴審的法院的立案庭立案，行政和民事審判庭審理。此時(shí)，由于行政與民事訴訟相互影響，官司沒完設(shè)了，導(dǎo)致當(dāng)事人重復(fù)訴訟，循環(huán)訴訟，陷入一而再、再而三的訴累怪圈之中。同時(shí)，由于這種交叉處理的復(fù)雜性使然，不僅侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，而且“不同程度地影響了案件處理的嚴(yán)肅性和法律關(guān)系的穩(wěn)定?！盵11]，最終的結(jié)果是影響了案件質(zhì)量和法院的裁判權(quán)威。
3、浪費(fèi)資源——行、民交叉案件處理的局限性。在審判實(shí)踐中，對(duì)于行、民交叉案件，由于行政與民事訴訟各有其局限性，再加上法官的職業(yè)保守性格與法律家遵循既定規(guī)則的“教義式職業(yè)思維”，使得法官不敢“造法”和創(chuàng)新，直接表現(xiàn)就是法官在行、民交叉案件程序整合制度改革中表現(xiàn)為“教義式”的保守性。因?yàn)橐揽咳魏我环N訴訟程序都難以理想地解決行、民事交叉案件的紛爭。這樣的結(jié)果既影響了辦案效率，增加了法院的訴訟成本，又浪費(fèi)了有限的司法資源，根本不符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則。與此同時(shí)，現(xiàn)在一些法院根據(jù)最高法院的司法解釋制定的內(nèi)部行、民交叉案件的處理規(guī)則，實(shí)際上又帶有程序規(guī)則與實(shí)體規(guī)則存在的雙重局限：既不能保持已有的行、民交叉案件處理的正當(dāng)性與效率性，又難以體現(xiàn)社會(huì)主義司法理念所要求達(dá)到的司法和諧統(tǒng)一的價(jià)值目標(biāo)。
4、相互矛盾——行、民交叉案件處理的沖突性。在出現(xiàn)行、民交叉案件后，因沒有統(tǒng)一的程序模式可供選擇，導(dǎo)致不同的法院對(duì)行、民交叉案件的處理結(jié)果相互矛盾，象有的法院把本來應(yīng)該由民事賠償?shù)姆懂牥凑招姓r償對(duì)待，不僅有侵害當(dāng)事人訴訟權(quán)利之嫌，而且在司法實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)不同的救濟(jì)結(jié)果。如案例三中，謝言芬要求車管所賠償，對(duì)于車管所疏于管理而給陳虎的頒證行為，死者家屬是提起行政賠償還是民事賠償是本案的關(guān)鍵。有人認(rèn)為這應(yīng)該提起行政賠償訴訟，有人認(rèn)為應(yīng)該提起民事訴訟。因此，在審判實(shí)踐中，如果對(duì)于行政訴訟與民事訴訟交叉、行政賠償與民事賠償沒有正確的認(rèn)識(shí)，最終的處理結(jié)果就會(huì)相互沖突，也必然導(dǎo)致當(dāng)事人合法權(quán)益不能得到及時(shí)有效的救濟(jì)。
四、模式選擇——程序整合的途徑
從大陸法系國家通行作法來看，在處理行、民交叉案件問題時(shí)，主要采取了以下三種的原則方法：一是應(yīng)根據(jù)原告起訴主張為訴訟標(biāo)的的法律關(guān)系來判斷是否為民事爭議或行政爭議；二是民事和行政審判庭各自具有相應(yīng)的權(quán)限和職能，應(yīng)相互尊重彼此裁判的效力；三是對(duì)于有瑕疵的行政處分，在未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)宣告其無效或撤銷前，民事審判庭原則上不得否認(rèn)其效力。對(duì)于上述傳統(tǒng)觀點(diǎn)，近年來，我國已有不少學(xué)者提出了質(zhì)疑，[12]因此，筆者認(rèn)為，我們?cè)谶x擇行、民交叉案件的處理模式時(shí)，要根據(jù)當(dāng)事人的訴求，結(jié)合案件的具體情況，從有利于節(jié)約司法資源、減輕當(dāng)事人訴累、公平公正的原則出發(fā)來進(jìn)行科學(xué)的選擇和整合。
1、“先行后民”模式。 在行、民交叉案件中，關(guān)于行政訴訟與民事訴訟的先后問題，一部分學(xué)者傾向性的觀點(diǎn)是行政訴訟優(yōu)先于民事訴訟，[13]民事訴訟讓位于行政訴訟；或者把已經(jīng)開始的民事訴訟先行中止，待行政訴訟審理終結(jié)后，并以行政訴訟的處理結(jié)果為依據(jù)繼續(xù)審理民事訴訟。其理由是：⑴從主體資格來看，行政許可行為或行政確認(rèn)行為均賦予民事主體一定的民事主體資格，而有相當(dāng)數(shù)量的民事主體資格都是通過一定行政行為賦予的，因此，如果對(duì)民事主體一定的民事主體資格產(chǎn)生爭議，就必須先行對(duì)行政許可行為或者行政確認(rèn)合法性通過行政訴訟的方式來解決。⑵從保護(hù)的社會(huì)利益價(jià)值大小看，行政訴訟保護(hù)的權(quán)益既有行政利益，又有公民、法人或其他組織的合法權(quán)益；民事訴訟保護(hù)的主要是公民和組織的人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。[14]⑶從法定程序來看，行政行為往往是民事法律行為的法定程序要件。如在房屋買賣交易中，我國物權(quán)法和房地產(chǎn)法規(guī)定，房屋買賣只有進(jìn)行了過戶的行政登記行為才生效；在婚姻法律關(guān)系中，男女雙方只有經(jīng)過了婚姻登記的行政程序，婚姻關(guān)系才為合法建立。⑷從審理的結(jié)果來看，有的行政行為是某些民事權(quán)利與民事責(zé)任承擔(dān)的依據(jù)。如象案例三中的道路交通事故責(zé)任承擔(dān)問題，若沒有例外情況，法院一般是以公安部門的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定這一行政行為為依據(jù)。因此，在上述情況下，當(dāng)出現(xiàn)行、民交叉時(shí)，由于民事訴訟因受到行政訴訟的影響，民事訴訟不宜繼續(xù)進(jìn)行，而行政訴訟可以繼續(xù)進(jìn)行，通過行政訴訟方式先行解決行政爭議，待行政裁判作出后，再恢復(fù)對(duì)民事爭議的審理。
2、“先民后行”模式 .在行、民出現(xiàn)交叉，民事爭議的解決是行政訴訟條件時(shí)，就應(yīng)該先審理民事爭議，然后再解決行政爭議。如上述案例一中，股權(quán)轉(zhuǎn)讓法律關(guān)系是否合法有效，是工商部門應(yīng)否辦理工商登記的條件。因此，為慎重起見，先解決股權(quán)轉(zhuǎn)讓是否有效的問題，再解決由誰來辦理工商登記手續(xù)問題，換言之，先解決民事訴訟，再處理行政訴訟，比較合適。在審判實(shí)踐中需要注意的問題是當(dāng)發(fā)生相關(guān)的民事訴訟與行政訴訟，民事問題的解決又確實(shí)可以成為行政訴訟的條件時(shí)，應(yīng)注意法院內(nèi)部不同審判業(yè)務(wù)庭之間的協(xié)調(diào)，從而有利于理順兩個(gè)訴訟關(guān)系，及時(shí)解決糾紛，避免訟累。如果暫緩解決行政訴訟不影響行政效率，可以讓民事訴訟先行解決，然后再解決行政訴訟。[15]
3、“行政附帶民事”模式。行政附帶民事訴訟，是指在行政訴訟過程中，人民法院根據(jù)當(dāng)事人或者利害關(guān)系人的申請(qǐng)，受理與被訴的具體行政行為密切相關(guān)的民事爭議，將行政爭議與民事爭議一并審理，一同判決的訴訟制度。[16]目前，對(duì)于行政訴訟能否附帶民事訴訟，我國《行政訴訟法》未作明確規(guī)定，最高法院《行訴法若干解釋》第61條只提出了“一并審理”的問題，但這一規(guī)定為建立行政附帶民事訴訟制度開了一個(gè)口子，我們完全可以在此基礎(chǔ)上建立完善的行政附帶民事訴訟制度。因?yàn)樵谛?、民交叉的案件中，盡管我國《行政訴訟法》規(guī)定了具體行政行為以外不是行政訴訟的審理對(duì)象，但是，這并不意味著具體行政行為以外的與具體行政行為有關(guān)的所有事實(shí)，法院可以置之不理。既然存在行、民交叉案件，人民法院并對(duì)與行政行為密切相關(guān)的民事爭議的事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行了審理，為什么法院就不能再進(jìn)一步，對(duì)民事爭議做出裁判呢？[17]而法院基于附帶民事訴訟原告的請(qǐng)求對(duì)民事爭議進(jìn)行審理和裁判，既是訴訟程序效益原則的根本要求，也是司法機(jī)關(guān)行使司法權(quán)、提高裁判的權(quán)威性和公信力的體現(xiàn)。當(dāng)然，我們并不是說所有的行政訴訟案件都可附帶民事訴訟。筆者認(rèn)為，行政附帶民事訴訟的范圍主要包括兩個(gè)方面：其一是因?qū)εc行政機(jī)關(guān)的行政處罰決定相關(guān)聯(lián)的民事?lián)p害賠償問題不服引起的。其二是因?qū)π姓C(jī)關(guān)的確權(quán)裁決行為所包含的民事內(nèi)容不服而提起的。而象行政賠償訴訟、當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的調(diào)解協(xié)議或仲裁裁決而提起的訴訟、當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)的權(quán)屬爭議不作為，同時(shí)又要求人民法院直接解決該權(quán)屬爭議，則不屬于行政附帶民事訴訟的范圍。行政附帶民事訴訟除范圍上有限制外，還必須符合以下條件：一是附帶民事訴訟必須以行政訴訟成立為前提，以民事爭議因被訴具體行政行為而引起，以民事訴訟請(qǐng)求與行政訴訟請(qǐng)求之間具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性為要求，以附帶民事訴訟屬于法院主管范圍和受訴法院具有管轄權(quán)為條件。二是行政附帶民事訴訟提起的主體，必須由原告或者第三人提起；三是必須符合民事訴訟的其他起訴條件，包括符合法定要求的起訴方式、訴訟請(qǐng)求和事實(shí)、理由等。四是附帶民事訴訟必須在一審中提起，即是在行政案件立案之后第一審判決宣告之前。二審期間不得提出附帶民事訴訟。
4、“民事附屬行政”模式。民事訴訟的附屬行政問題，就實(shí)質(zhì)而言，表現(xiàn)為法院審理民事案件時(shí)，能否審查所涉及的具體行政行為的合法性。[18]結(jié)合國外和我同臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，就我國現(xiàn)行一元制的法院體制而言，在民事訴訟中適當(dāng)對(duì)行政附屬問題進(jìn)行處理不僅具有必要性，也具有可行性。[19]比如根據(jù)我國《道路交通安全法》第73條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)作出的《交通事故認(rèn)定書》只是證據(jù)材料的一種，而不再是具體行政行為的結(jié)果。因此，在交通事故認(rèn)定中，公安機(jī)關(guān)對(duì)交通事故的認(rèn)定只是其單方行為，具有行政性質(zhì)，與民事糾紛的劃分系不同性質(zhì)，公安機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的事故認(rèn)定，如有不妥，就不能作為法院審理案件劃分責(zé)任的定案依據(jù)。具體而言，在民事案件中，行政行為本身不是案件的訴訟標(biāo)的，但案件的解決有賴于行政行為效力問題的先行解決，在這種情況下，行政行為就成為民事訴訟的先決問題。[20]如案例三中，謝言芬認(rèn)為陳虎下肢存在功能缺陷，對(duì)車管所為陳虎頒發(fā)駕駛證提出異議。在該案中，訴訟標(biāo)的是爭議的賠償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，車管所頒發(fā)駕駛證執(zhí)照的行為不是訴訟標(biāo)的，但是，在謝言芬對(duì)車管所為陳虎頒發(fā)駕駛證提出異議的情況下，要解決賠償款糾紛，必須先解決車管所發(fā)證行為的合法性問題。因此，車管所的頒發(fā)駕駛證的行政行為，就構(gòu)成民事訴訟的先決問題。而對(duì)于該問題，法院經(jīng)審查后應(yīng)根據(jù)行政行為的不同類別作出不同處理：⑴如果該頒證行為無效，法院可根據(jù)車管所的頒證行為，在民事訴訟中可直接認(rèn)定陳虎和車管所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任；⑵如果該頒證行為有效，該頒證行為在民事訴訟中就具有證據(jù)效力；⑶如果頒證行為難以確定，或者當(dāng)事人就頒證行為的合法性問題向法院提起行政訴訟，此時(shí)就應(yīng)該中止民事訴訟，由有關(guān)行政機(jī)關(guān)或者行政審判庭解決其效力問題后再恢復(fù)民事訴訟。
5、“一并審理”模式。應(yīng)該說，行政附帶民事訴訟或民事附屬行政訴訟均屬于行、民“一并審理”中的一種方式，它們“在解決行政與民事糾紛這一目的上是一致的，在多數(shù)的操作環(huán)節(jié)中也是一致的”，[21]但“附帶訴訟”與“一并審理”又有所不同。所謂一并審理就是對(duì)于行、民交叉的案件，人民法院在審理其中一種案件時(shí)，根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，由同一審判組織依據(jù)不同的訴訟程序?qū)ο嗷ソ徊娴牧硪环N案件，一并審理并作出裁判的司法活動(dòng)。在一并審理中，既包括以行政訴訟為主體，一并審理民事爭議；也包括以民事訴訟為主體，一并審理行政爭議。如前所述，《行訴法若干解釋》第61條已經(jīng)提出了“一并審理”的問題，這為審判實(shí)踐中真正解決行、民交叉問題奠定了良好的基礎(chǔ)。但是，由于行政與民事訴訟畢竟存在差異，使得在一并審理中有些問題值得注意：⑴在法律適用上，一并審理的案件應(yīng)分別適用行政訴訟法和民事訴訟法審理。同時(shí)，對(duì)于一并審理的案件，在管轄、審判組織、裁判、上訴等諸多方面法律和司法解釋尚需進(jìn)一步明確具體。⑵在舉證責(zé)任分配上，民事訴訟是誰主張誰舉證，而在行政訴訟中，則要求被告行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任。為此，人民法院一并審理案件時(shí)，對(duì)行政訴訟部分和民事訴訟部分，同樣可以分別適用兩種舉證責(zé)任原則。⑶在處分權(quán)享有上，行政訴訟中作為被告的行政機(jī)關(guān)不享有實(shí)體權(quán)利的處分權(quán)，而在民事訴訟活動(dòng)中，當(dāng)事人均享有實(shí)體上的處分權(quán)，原告可以放棄或變更自己的訴訟請(qǐng)求，被告也可以放棄、轉(zhuǎn)讓、變更自己的實(shí)體民事權(quán)益。因此，在一并審理的過程中，行政機(jī)關(guān)對(duì)被訴行政行為顯然沒有處分權(quán)，但是作為民事訴訟的當(dāng)事人則可以行使處分權(quán)。⑷在調(diào)解和反訴中，人民法院審理行政案件（行政賠償案件除外）不適用調(diào)解可適用協(xié)調(diào)，但在一并審理的民事訴訟中，人民法院則可以就民事訴訟部分適用調(diào)解為審理模式和結(jié)案方式。
五、結(jié)語
對(duì)同樣的行、民交叉案件在不同的法院和不同的法官手里作不同的處理，表面看是法官對(duì)當(dāng)事人選擇的權(quán)利救濟(jì)方式，可選擇的背后卻隱藏著制度的缺失和法律漏洞。也正是由于不同的處理方式，已給法院審判工作帶來被動(dòng)。如何處理好行、民交叉案件，探索此類案件程序整合的途徑，己成為擺在法學(xué)界和司法實(shí)踐界面前的一個(gè)重要課題。因此，結(jié)合上述微觀上的模式選擇和程序整合思考，在宏觀方面，我們還有許多工作要做：比如要完善立法，特別是完善《行政訴訟法》、《民事訴訟法》等對(duì)此類交叉案件的立案、審理、裁判統(tǒng)一規(guī)定，從而避免在司法實(shí)踐中出現(xiàn)的相互矛盾沖突的作法。若在短期內(nèi)不能修改以上兩部訴訟法，那么最高法院就應(yīng)立即著手制定和完善關(guān)于此類交叉案件處理的程序規(guī)則。另外，要強(qiáng)化協(xié)調(diào)，也就是要建立和完善人民法院內(nèi)部審理此類案件的行政審判庭和民事審判庭的協(xié)調(diào)制度，從而避免各自為政，作出相互矛盾的判決?？傊?，在立法沒有明確規(guī)定和最高法院還沒有出臺(tái)統(tǒng)一司法解釋的情況下，法官既不能把行、民交叉糾紛推向法院門外，也不能在對(duì)行、民交叉案件處理后“官了民不了”。[22]“法官應(yīng)當(dāng)像醫(yī)生那樣，及時(shí)處理病理事件，努力平息爭議”，也就是說，“所有的程序，最終要為化解糾紛服務(wù)”。[23]因此，我們應(yīng)該根據(jù)交叉案件的具體情況，從方便當(dāng)事人、節(jié)約訴訟成本、提高審判社會(huì)效果、合理利用司法資源的思路出發(fā)，找出最佳的程序整合途徑，惟有這樣，才能實(shí)現(xiàn)“定紛止?fàn)?、案結(jié)事了”和構(gòu)建和諧司法的目標(biāo)。
注釋：
[1] 張娜、石侃著：《民事附帶行政訴訟和行政附帶民事訴訟制度的設(shè)置》，發(fā)表于《法制日?qǐng)?bào)》 2005年3月24日。
[2] 在2007年3月第五次全國行政審判工作會(huì)議上，最高人民法院常務(wù)副院長在會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要處理好行政訴訟案件和民事訴訟案件交叉的問題。最高人民法院有關(guān)部門正在對(duì)此問題進(jìn)行調(diào)研，適時(shí)提出指導(dǎo)性意見。有關(guān)會(huì)議精神載《人民法院報(bào)》，2007年3月28日第1版。
[3] 由于我國的行政訴訟制度建立時(shí)間不長，加之行政訴訟法先天的缺陷，因而行政訴訟長期處于一種附屬地位，還沒有完全形成獨(dú)立的體系，這在立法層面反映的較為明顯。如我國行政訴訟沒有規(guī)定的問題適用民事訴訟法的規(guī)定就是一例。另外，我國《民事訴訟法》第111條規(guī)定：“依照法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)處理的爭議，應(yīng)告知原告向有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決”。這樣立法機(jī)關(guān)通過立法活動(dòng)將一部分民事審判權(quán)授予行政機(jī)關(guān)行使，如《土地管理法》、《道路交通安全法》等，這種立法必然產(chǎn)生審判實(shí)踐中民事、行政訴訟交叉問題。
[4] 甘文著：《行政訴訟法司法解釋之評(píng)論――理由、觀點(diǎn)與問題》，中國法制出版社2000年版，第175頁。
[5] 馬懷德、張紅著：《行政爭議與民事爭議的交織及處理》，發(fā)表于《法商研究》雜志2003年第4期。
[6] 康宏亮、董陪紅著：《淺議行政訴訟與民事訴訟交叉問題》，載《中國法院網(wǎng)》，于2005年9月12日訪問。
[7] 程琥著：《行政訴訟與民事訴訟的交叉及處理》，載賀榮主編《行政執(zhí)法與行政審判實(shí)務(wù)》（Ⅰ），人民法院出版社2005年10月版，第273頁。
[8] 有關(guān)本案的詳細(xì)情況，參見肖杰著：《公司股東不能擅自以公司和法人名義提起行政訴訟》，發(fā)表于《人民司法。案例》2007年第4期，第100頁。
[9] 馬懷德、張紅著：《行政爭議與民事爭議的交織及處理》，載《法商研究》雜志2003年第4期。
[10] 程琥著：《行政訴訟與民事訴訟的交叉及處理》，載賀榮主編的《行政執(zhí)法與行政審判實(shí)務(wù)》（Ⅰ），人民法院出版社2005年10月版，第273頁。
[11] 2007年3月28日，最高人民法院常務(wù)副院長在第五次行政審判工作會(huì)議上講話時(shí)指出，在人民法院審理行政案件和民事案件過程中，行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系同時(shí)存在并相互交叉，行政案件的處理和民事案件的處理不一致的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不同程度地影響了案件處理的嚴(yán)肅性和法律關(guān)系的穩(wěn)定。
[12] 廖永安著：《民事訴訟理論探索與程序整合》，中國法制出版社2005年1月版，第357頁。
[13] 參見黃江著：《行政法理論與審判實(shí)務(wù)研究-全國法院系統(tǒng)第十二屆學(xué)術(shù)討論會(huì)論文選》中的《行政、民事關(guān)聯(lián)訴訟的法律思考》，人民法院出版社2000年12月第1版，第420頁。
[14] 張步洪、王萬華著：《行政訴訟法律解釋判例述評(píng)》，中國法制出版社2000年9月第1版，第555頁。
[15] 程琥著：《行政訴訟與民事訴訟的交叉及處理》，載賀榮主編的《行政執(zhí)法與行政審判實(shí)務(wù)》（Ⅰ），人民法院出版社2005年10月版，第279頁。
[16] 王兆雷、姬忠彪著：《行政附帶民事訴訟中的若干法理問題》，載《人民法院報(bào)》，2006年12月28日。
[17] 金代權(quán)、蘇福著：《行政訴訟附帶民事訴訟制度的法理思考——以現(xiàn)代司法理念探索行政權(quán)對(duì)民事行為的干預(yù)及司法救濟(jì)》，載《中國憲法行政法律網(wǎng)》，于2004年7月26 日訪問。
[18] 楊榮新主編：《民事訴訟原理》，法律出版社2003年版，第737頁。
[19] 廖永安著：《民事訴訟理論探索與程序整合》，中國法制出版社2005年1月版，第357頁。
[20] 羊琴著：《論行政行為作為民事訴訟先決問題之解決一一以行政行為效為存在差異為基礎(chǔ)》，發(fā)表于《廣東法學(xué)》雜志2004年第1期，第18頁。
[21] 石泉、李秀年著：《行政訴訟一并審理民事案件若干問題辨析》，發(fā)表于《人民司法》雜志2001年第4期，第41頁。
行政訴訟，是解決行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人行政糾紛的一種訴訟制度。民事訴訟，是解決平等民事主體民事糾紛的一種訴訟制度。在司法實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)民事訴訟涉及行政訴訟，行政訴訟涉及民事訴訟的交叉問題，如何對(duì)這些交叉問題進(jìn)行解決，從審理中出現(xiàn)的交叉問題進(jìn)行探討。
實(shí)踐中行政訴訟與民事訴訟交叉問題的表現(xiàn)形式，國家對(duì)民事主體在經(jīng)濟(jì)交往領(lǐng)域中的干預(yù)和限制，實(shí)踐中民事訴訟涉及到對(duì)行政主體具體行政行為的審查是經(jīng)常出現(xiàn)的，主要是行政機(jī)關(guān)確認(rèn)性行政行為和許可性行政行為，具體行政行為是行為人行使權(quán)利依據(jù)，而民事訴訟為了查清事實(shí)，依法也必須對(duì)當(dāng)事人主張的權(quán)利的依據(jù)進(jìn)行審查，以查明其是否合法。
司法實(shí)踐中對(duì)此交叉問題有三種不同的處理方法：一是出現(xiàn)交叉問題后，先中止訴訟，建議當(dāng)事人對(duì)具體行政行為或民事行為提起訴訟，待有結(jié)果后再恢復(fù)訴訟；二是可以直接對(duì)具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認(rèn)定；三是在訴訟中涉及到對(duì)具體行政行為的合法性審查或?qū)γ袷滦袨榈男ЯφJ(rèn)定問題時(shí)，應(yīng)首先審查行政機(jī)關(guān)作出的具體行為是否已超過了法律法規(guī)規(guī)定的救濟(jì)期限，民事行為是否已超過訴訟時(shí)效，若不超過，可以告知當(dāng)事人提起民事訴訟或行政訴訟，若當(dāng)事人同意提起訴訟，應(yīng)當(dāng)先中止原訴訟，待相應(yīng)的訴訟結(jié)果產(chǎn)生后再恢復(fù)原訴訟，若當(dāng)事人明確表示，不再提起訴訟，法院在民事或行政訴訟中可以直接對(duì)具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認(rèn)定，但在對(duì)具體行政行為的合法性審查或?qū)γ袷滦袨榈男Яψ鞒稣J(rèn)定時(shí)，必須依據(jù)其所對(duì)應(yīng)的實(shí)體法規(guī)規(guī)范作出判定，不能只審查其形式是否符合規(guī)范的要求。
一、論文前提
行政訴訟，是解決行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人行政糾紛的一種訴訟制度。民事訴訟，是解決平等民事主體民事糾紛的一種訴訟制度。二者是兩種不同類型的訴訟制度，存在著本質(zhì)區(qū)別。但在司法實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)民事訴訟涉及行政訴訟，行政訴訟涉及民事訴訟的交叉問題，這種交叉問題是如何產(chǎn)生的，兩大訴訟在哪些方面存在交叉，如何對(duì)這些交叉問題進(jìn)行解決。筆者試從個(gè)方面對(duì)兩大訴訟存在的交叉問題進(jìn)行探討。
二、實(shí)踐中行政訴訟與民事訴訟交叉問題的表現(xiàn)形式
（一）受理中的交叉問題的表現(xiàn)形式
1、法律法規(guī)或規(guī)章授權(quán)部分壟斷性企業(yè)及事業(yè)單位一定的行政職能，該單位向服務(wù)對(duì)象收取服務(wù)費(fèi)用時(shí)，若法律法規(guī)對(duì)此均未規(guī)定如何處理，應(yīng)由法院還是行政機(jī)關(guān)主管。如《廣播電視設(shè)施保護(hù)條例》授予廣播電視局（雖然冠以局的稱號(hào)，但實(shí)為事業(yè)單位）對(duì)破壞有線電視傳播系統(tǒng)的違法行為享有處罰權(quán)，但對(duì)有線電視服務(wù)費(fèi)的案件，相關(guān)的法律、法規(guī)均未規(guī)定，在實(shí)踐中，各地的作法不盡一致，有些地方認(rèn)為廣電局屬于法律、法規(guī)授權(quán)的組織，享有行政職能，廣電局可直接作出征收決定，逾期有線電視用戶不起訴，不申請(qǐng)復(fù)議的，廣電局可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；而另外一些地方則認(rèn)為，有線電視用戶拒交有線電視收視費(fèi)的，廣電局只能向人民法院提起訴訟，其理由是，廣電局雖經(jīng)法規(guī)授權(quán)取得了行政執(zhí)法主體資格，但其畢竟不是行政機(jī)關(guān)，其只能在法規(guī)授權(quán)的職責(zé)范圍內(nèi)行使其有限的行政權(quán)，對(duì)于法規(guī)沒有明確授權(quán)的則不能行使，用戶安裝有線電視后，與廣電局形成了一種合同關(guān)系，用戶拒交收視費(fèi)的，屬合同違約行為，應(yīng)按民事訴訟程序進(jìn)行處理。這里就存在具有行政職能的組織主管范圍與法院民事訴訟主管范圍的交叉問題，若廣電局作出征收決定，用戶不服，提起的是行政訴訟，而廣電局起訴，法院則只能按民事案件處理，以上是法律、法規(guī)授權(quán)的組織在征收服務(wù)費(fèi)時(shí)遇到的實(shí)際問題；實(shí)踐中還有一類值得注意的問題是，部分行政機(jī)關(guān)或其下屬的事業(yè)單位向公民提供了有償服務(wù)，而公民拒交服務(wù)費(fèi)時(shí)，部門規(guī)章規(guī)定該行政機(jī)關(guān)享有征收權(quán)，如建設(shè)部的《城市生活垃圾管理辦法》第十四條規(guī)定，凡轄區(qū)內(nèi)的公民、法人或其他組織使用公用垃圾中轉(zhuǎn)設(shè)施而拒交垃圾清運(yùn)費(fèi)的，由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)征收。在處理拒交垃圾清運(yùn)費(fèi)的案件中，有三種不同的作法：一由建設(shè)行政主管部門作出征收決定，相對(duì)人逾期不起訴又不申請(qǐng)行政復(fù)議的，可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；二是由建設(shè)主管部門下屬的環(huán)衛(wèi)所作為原告，向人民法院強(qiáng)提起民事訴訟；三是對(duì)建設(shè)主管部門作出的征收決定法院因其依據(jù)的規(guī)章授權(quán)不合法為由不予執(zhí)行。其中第二種情形環(huán)衛(wèi)所提起民事訴訟因不屬民事訴訟主管范圍而裁定駁回起訴，出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)不能管法院不去管的兩難境地。
2、對(duì)涉及自然資源物權(quán)糾紛的案件，法律法規(guī)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)及人民法院民事訴訟案件各自的管轄范圍，但在實(shí)踐中經(jīng)常存在交叉問題。如《中華人民共和國土地 管理法》條十六條規(guī)定，涉及土地 確權(quán)糾紛案件，根據(jù)糾紛主體確定由各級(jí)人民政府作為行政確權(quán)案件處理；而《河南省實(shí)施〈土地管理法〉辦法》規(guī)定，侵權(quán)糾紛案件，由人民法院直接作為民事案件受理，確權(quán)案件和侵權(quán)案件主管機(jī)關(guān)已經(jīng)明確，似乎不存在交叉的問題，但在司法實(shí)踐中，這種交叉是經(jīng)常存在的，如甲擁有宅基地一塊，縣政府為其頒發(fā)了宅基地權(quán)屬證明文件，乙是其鄰居，因雙方宅基地邊界不清，且乙沒有取得合法的宅基地權(quán)屬證明文件，甲以乙侵犯其宅基地使用權(quán)為由，向法院提起民事訴訟，法院審查甲所持的權(quán)屬證明文件載明的四至及長寬尺寸與其實(shí)際使用狀況不相符合，認(rèn)為甲乙糾紛屬土地 使用權(quán)糾紛，遂裁定不予受理；而甲又向某政府提出申請(qǐng)，要求確認(rèn)其與乙的宅基地邊界，而某政府以甲的宅基地已經(jīng)政府確權(quán)，其與乙的糾紛屬侵權(quán)糾紛為由通知甲不予受理該案。甲在申請(qǐng)?zhí)幚砥渑c乙的土地 糾紛案件中可謂處處碰壁，問題在是屬于侵權(quán)糾紛還是確權(quán)糾紛的爭論中遲遲得不到解決。
（二）審理中出現(xiàn)的交叉現(xiàn)象
1、民事訴訟中涉及行政訴訟問題的交叉現(xiàn)象。
由于國家對(duì)民事主體在經(jīng)濟(jì)交往領(lǐng)域中的干預(yù)和限制，實(shí)踐中民事訴訟涉及到對(duì)行政主體具體行政行為的審查是經(jīng)常出現(xiàn)的，主要是行政機(jī)關(guān)確認(rèn)性行政行為和許可性行政行為，都是由當(dāng)事人提出申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)行政法規(guī)審查后予以確認(rèn)或許可，是國家允許當(dāng)事人行使某項(xiàng)權(quán)利的證明。民事訴訟與具體行政行為并無直接的聯(lián)系，它的任務(wù)是在平等主體的當(dāng)事人的參加之下，查清事實(shí)，分清是非，依法確認(rèn)當(dāng)事人之間的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，維護(hù)當(dāng)事人的合法的民事權(quán)益，由于法律或行政法規(guī)規(guī)定了當(dāng)事人的某項(xiàng)權(quán)利的取得或行使必須得到行政機(jī)關(guān)的確認(rèn)或許可，具體行政行為是行為人行使權(quán)利的依據(jù)，當(dāng)事人為了證明請(qǐng)示司法保護(hù)的民事權(quán)益的合法性，必然要提供具體行政行為加以證明，而民事訴訟為了查清事實(shí)，依法也必須對(duì)當(dāng)事人主張的權(quán)利的依據(jù)進(jìn)行審查，以查明其是否合法，正因?yàn)槿绱?，具體行政行為才出現(xiàn)在民事訴訟之中，而對(duì)具體行政行為的合法性審查是行政訴訟的任務(wù)，這里就產(chǎn)生了民事訴訟和行政訴訟的交叉現(xiàn)象，如何解決這一問題，司法實(shí)踐中有不同的作法，筆者試圖從判決已生效的三個(gè)案例加以說明：
案例一、甲與乙協(xié)議離婚，房產(chǎn)歸乙所有，但甲背著乙將該房賣于丙，并辦理了房屋產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)，丙領(lǐng)取了該房屋的房屋所有權(quán)證書，乙發(fā)現(xiàn)后，以丙為被告向法院提起民事訴訟，訴訟中丙出示了房產(chǎn)局頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，但法院以該房屋系甲與乙的共有財(cái)產(chǎn)，出售該房時(shí)未征得乙的同意，甲與丙的買賣協(xié)議無效為由，否定了丙所持房產(chǎn)證的合法性，將該房屋判歸乙所有。
案例二、甲與乙系兄弟，甲將土地 使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給乙，乙持該轉(zhuǎn)讓協(xié)議到土管部門辦理了土地使用證變更登記，政府為乙頒發(fā) 了土地 使用證，并持該證到房管部門辦理了房產(chǎn)證，甲死之后，其妻丙向法院提起民事訴訟要求乙返還該塊土地的房屋，乙出示了土地 使用證和房產(chǎn)證，法院中止訴訟后，丙向法院提起行政訴訟，要求法院撤銷縣政府和房管局為乙頒發(fā)的土地 使用證和房產(chǎn)證，法院審查后，撤銷了這兩個(gè)產(chǎn)權(quán)證；法院恢復(fù)了民事訴訟，在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上，將房屋判歸丙所有。
案例三、李某訴吳某排除妨礙一案，一審二審均認(rèn)為：李某“三證”齊全、合法，判決李某勝訴。吳某隨后又以行政機(jī)關(guān)為李某發(fā)放的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》違法為由，向一審法院提起行政訴訟，行政審判庭經(jīng)審理后判決撤銷了行政機(jī)關(guān)為李某發(fā)放的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。
上述三案中涉及的土地 使用證，房屋產(chǎn)權(quán)證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證，均是行政機(jī)關(guān)具體行政行為的表現(xiàn)形式，當(dāng)民事訴訟中涉及到對(duì)這些行政行為的合法性審查時(shí)，就涉及到民事訴訟與行政訴訟的交叉問題，實(shí)踐中，由于法官的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，導(dǎo)致對(duì)此問題的處理方式不盡相同，破壞了法律的統(tǒng)一性和司法的權(quán)威性。
2、行政訴訟中出現(xiàn)的與民事訴訟交叉現(xiàn)象
現(xiàn)代行政法的創(chuàng)設(shè)，是國家公權(quán)力在對(duì)民事主體的法律行為的干預(yù)下發(fā)展起來的，大量的行政行為是行政機(jī)關(guān)干預(yù)民事主體從事民事活動(dòng)時(shí)而與民事主體產(chǎn)生行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此，行政機(jī)關(guān)在作出涉及民事主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政行為時(shí)，必然涉及到對(duì)民事主體所為的民事行為的效力認(rèn)定問題，若相對(duì)人不服，提起行政訴訟，法院在對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的案件事實(shí)進(jìn)行合法性審查時(shí)，也會(huì)涉及到對(duì)相對(duì)人所為的民事行為的效力認(rèn)定，而對(duì)民事行為效力的認(rèn)定則是民事訴訟所要解決的問題，這樣就存在行政訴訟中對(duì)民事訴訟領(lǐng)域若干問題的審查，與事事訴訟產(chǎn)生交叉。司法實(shí)踐中有這樣一個(gè)案例，甲與乙是兄弟關(guān)系，其父擁有宅基地一塊，其父死亡之后，弟兄二人對(duì)該塊宅基地及該土地 上的房屋進(jìn)行分家析產(chǎn)，并立了分單，但未辦理土使用權(quán)變更登記，后甲在該宅基地上建房時(shí)，乙以甲所建房屋的土地 分家時(shí)歸乙使用為由予以阻攔，與甲產(chǎn)生糾紛，甲申請(qǐng)某政府予以處理，某政府依據(jù)甲乙二人所立分單，將爭執(zhí)土地確權(quán)歸乙使用，某甲不服，向法院提起行政訴訟，該法院行政庭審理后認(rèn)為，甲與乙所立分單系民事法律行為，應(yīng)由法院作為民事案件予以審理，遂以某政府超越職權(quán)為由判決撤銷了某政府的處理決定。判決生效后，某乙申訴，該院審監(jiān)庭復(fù)審后認(rèn)為甲與乙所立分單雖然是民事法律行為，但土地產(chǎn)生權(quán)屬糾紛后，依照《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，土地產(chǎn)生權(quán)屬糾紛應(yīng)由政府予以處理，某政府依據(jù)兄弟二人所立分單作出處理決定并未超越職權(quán)，判決撤銷了行政判決，維持了某政府作出的處理決定。司法實(shí)踐中之所以存在認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一，是因?yàn)榉?、法?guī)對(duì)此沒有作出相應(yīng)的規(guī)定而造成的。因此，對(duì)此類問題進(jìn)行深入的探討和研究是非常必要的。
行政訴訟在對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為所認(rèn)定的事實(shí)進(jìn)行合法性審查時(shí)，有時(shí)為了驗(yàn)證行政行為的合法性，有可能涉及到對(duì)行政相對(duì)人所為的民事行為的效力的認(rèn)定問題，而該民事行為的效力行政機(jī)關(guān)在行政程序中沒有必要涉及即可作出行政行為。因?yàn)樾姓V訟對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行的是全面的排除式的審查，這是行政訴訟中與民事訴訟產(chǎn)生交叉的第二種現(xiàn)象。實(shí)踐中有這樣一個(gè)案例，甲村委會(huì)與乙簽訂果園承包合同一份，該合同約定甲村委會(huì)授權(quán)乙可以對(duì)果園內(nèi)的果樹進(jìn)行更新、采伐，合同簽訂后，乙得知果園內(nèi)的梨樹可以冒充紅木做家俱，乙持承包合同及該果園的林權(quán)證書，申請(qǐng)縣林業(yè)部門為其辦理了采伐許可證，乙將果園內(nèi)的梨樹砍伐，引起群眾不滿，新任村委班子研究后，向縣法院提起行政訴訟，要求撤銷林業(yè)局為乙頒發(fā)的采伐許可證，并要求縣林業(yè)局陪償其經(jīng)濟(jì)損失，其理由是乙與甲村委所簽訂的果園承包合同是村委的部分干部與乙惡意串通后簽訂的，林業(yè)局依據(jù)無效合同的約定為乙頒發(fā)采伐許可證是錯(cuò)誤的，法院審理后認(rèn)定甲村委與乙簽訂的承包合同確系惡意串通后簽訂的，屬無效合同，判決撤銷了林業(yè)局為乙頒發(fā)的采伐許可證。后乙向人民法院提起民事訴訟，要求法院依法確認(rèn)合同的效力，法院審理后認(rèn)為甲村委與乙簽訂的果園承包合同合法有效，判決雙方繼續(xù)履行合同。
三、審理中交叉問題的解決方法
在審判實(shí)踐中，民事訴訟和行政訴訟的交叉主要表現(xiàn)形式有二種，一是民事訴訟涉及到具體行政行為的合法性審查，二是行政訴訟中涉及到民事行為的效力認(rèn)定，而具體行政行為與民事行為的載體均是作為證據(jù)而出現(xiàn)在訴訟之中，限于篇幅，筆者把這二種交叉問題在司法實(shí)踐中的處理方式及解決方法放在一起論述。
司法實(shí)踐中對(duì)此交叉問題有三種不同的處理方法：
一是出現(xiàn)交叉問題后，先中止訴訟，建議當(dāng)事人對(duì)具體行政行為或民事行為提起訴訟，待有結(jié)果后再恢復(fù)訴訟，理由是：兩大訴訟法都規(guī)定了法院審理民事案件或行政案件時(shí)，必須遵循以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的基本原則。同時(shí)規(guī)定，證據(jù)必須查證屬實(shí)，才能作為定案依據(jù)。行政機(jī)關(guān)的具體行政行為作為民事訴訟證據(jù)之一，而民事法律行為作為行政訴訟的證據(jù)之一，在訴訟中當(dāng)然應(yīng)進(jìn)行全面、客觀的審查，否則不能作為定案依據(jù)，但是，由于法律規(guī)定對(duì)具體行政行為合法性審查的認(rèn)定，是行政訴訟的任務(wù)，而對(duì)民事行為效力的認(rèn)定是民事訴訟的任務(wù)，而行政訴訟與民事訴訟在訴訟主體、適用法律、任務(wù)和目的、舉證責(zé)任等方面完全不同，不能相互替代，因而，在訴訟中當(dāng)當(dāng)事人提出異議或法官認(rèn)為具體行政行為有不合法之處或民事行為的效力存在問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)中止訴訟，建議當(dāng)事人另行提起行政或民事訴訟，待有結(jié)果后再恢復(fù)原訴訟。
二是可以直接對(duì)具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認(rèn)定。理由：民事訴訟中當(dāng)事人請(qǐng)求司法保護(hù)的是基基于具體行政行為所產(chǎn)生的民事權(quán)利，民事訴訟必須審查當(dāng)事人的請(qǐng)求是否符合國家的法律、法規(guī)，而具體行政行為本身不是法律、法規(guī)，當(dāng)事人主張的權(quán)利或?qū)嵤┑男袨檫`反了法律或社會(huì)公共利益，或侵害了其他民事主體的合法權(quán)益時(shí)，盡管其權(quán)益已被具體行政行為所確認(rèn)，同時(shí)雖然具體行政行為具有公定力，拘束力，執(zhí)行力的效力，但根據(jù)法治國家司法最終原則以及本著事實(shí)求是的原則，民事訴訟必然涉及到對(duì)具體是否合法的審查。從訴訟理論上講，具體行政行為在民事訴訟中是訴訟證據(jù)民事訴訟審查其是否合法是為了確認(rèn)當(dāng)事人依此主張的民事權(quán)利是否合法，最終裁決也只涉及當(dāng)事人主張的民事權(quán)利能否得到保護(hù)，而不涉及具體行政行為的合法性，而行政訴訟是對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性審查，通過對(duì)行政行為合法性的審查保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，而行政訴訟中涉及對(duì)民事行為效力的認(rèn)定，表現(xiàn)在二個(gè)方面，一是行政機(jī)關(guān)基于對(duì)行政相對(duì)人的民事行為效力的認(rèn)定而作出的具體行為，法院在審查時(shí)需要對(duì)該民事行為效力重新予以認(rèn)定，二是法院在具體行政行為進(jìn)行合法性審查時(shí)，需要對(duì)與行政行為有關(guān)連的民事行為的效力認(rèn)定，這二種情況中法院對(duì)民事行為效力認(rèn)定是不能回避的，因?yàn)檫@涉及到具體行政行為所依據(jù)的證據(jù)是否確鑿或者具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)是否充分的合法性審查。而對(duì)民事行為效力的認(rèn)定恰恰是法院主管范圍內(nèi)的事情，且在行政訴訟中，民事行為所涉及到的當(dāng)事人一般均參加訴訟，法院可以依據(jù)民事法律規(guī)范對(duì)民事行為的效力直接作出確認(rèn)從而為法院審查具體行政行為的合法性掃清障礙。
三是在訴訟中涉及到對(duì)具體行政行為的合法性審查或?qū)γ袷滦袨榈男ЯφJ(rèn)定問題時(shí)，法官應(yīng)首先審查行政機(jī)關(guān)作出的具體行為是否已超過了法律法規(guī)規(guī)定的救濟(jì)期限，民事行為是否已超過訴訟時(shí)效，若不超過，可以告知當(dāng)事人提起民事訴訟或行政訴訟，若當(dāng)事人同意提起訴訟，應(yīng)當(dāng)先中止原訴訟，待相應(yīng)的訴訟結(jié)果產(chǎn)生后再恢復(fù)原訴訟，若當(dāng)事人明確表示，不再提起訴訟，法院在民事或行政訴訟中可以直接對(duì)具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認(rèn)定，但在對(duì)具體行政行為的合法性審查或?qū)γ袷滦袨榈男Яψ鞒稣J(rèn)定時(shí)，必須依據(jù)其所對(duì)應(yīng)的實(shí)體法規(guī)規(guī)范作出判定，不能只審查其形式是否符合規(guī)范的要求。
筆者同意第三種作法，這是因?yàn)椋?/p>
一、第一種作法雖然便于區(qū)分案件性質(zhì)，以保證處理的準(zhǔn)確，合法。缺點(diǎn)是中止民事訴訟或行政訴訟后，必然會(huì)出現(xiàn)兩種情況，一是當(dāng)事人既不起訴又不放棄權(quán)利，法院既不能動(dòng)員又不能限期當(dāng)事人起訴，從而使法院限于被動(dòng)的兩難境地；恢復(fù)審理無法對(duì)具體行政行為的合法或民事行為的效力作出確認(rèn)，裁判因缺乏依據(jù)而不能作出，繼續(xù)中止，案件久拖不決，有違“公正與效率”的世紀(jì)主題，案件因?yàn)榫猛喜粵Q而影響法院的形象。
二、第二種作法雖然維護(hù)了法院的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，有助于提高辦案效率。但問題是：由于沒有告知當(dāng)事人若對(duì)具體行政行為的合法性或民事行為的效力有異議可以提起訴訟，法院判決后，當(dāng)事人可能提起行政或民事訴訟，由于基于法官的專業(yè)性及知識(shí)的局限性，難免有審查不到之處，從而有可能出現(xiàn)民事審判認(rèn)定有效，而行政審判予以撤銷的現(xiàn)象。
三、第三種作法克服了上述二種作法的局限性，吸收了其操作的優(yōu)點(diǎn)，即保證了辦案效率，同時(shí)又保證了辦案質(zhì)量，是當(dāng)事主義訴訟模式和職權(quán)主義訴訟模式的完美結(jié)合，同時(shí)又避免了因認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一出現(xiàn)民事訴訟認(rèn)定有效，而行政訴訟予以撤銷的現(xiàn)象。其理由如下：1、二大訴訟對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的保護(hù)期限均有明確規(guī)定，因此在告知當(dāng)事人權(quán)有權(quán)提起訴訟前必須對(duì)當(dāng)事人是否具有明確規(guī)定，因此在告知當(dāng)事人有權(quán)提起訴訟前必須對(duì)當(dāng)事人是否具有訴權(quán)進(jìn)行審查。2、明確告知當(dāng)事人可以提起訴訟，是尊重當(dāng)事人意思自由的體現(xiàn)，同時(shí)也是法定對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行訴訟指導(dǎo)的必然要求，民事訴訟和行政訴訟兩大證據(jù)規(guī)則均規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人說明舉證的要求及法律后果，促使當(dāng)事人在合理期限內(nèi)積極、全面、正確地完成舉證，這一規(guī)定表明法院在當(dāng)事人舉證中承擔(dān)釋明權(quán)的義務(wù)。3、是法院重要職能的體現(xiàn)。無論是民事訴訟還是行政訴訟，都是在法院主持下進(jìn)行，行政訴訟法賦予法院在行政訴訟中的司法審權(quán)具有撤銷或者維持具體行政行為的效力，民事訴訟法賦予法院在民事訴訟中的司法審查權(quán)具有全面、客觀地審查所有訴訟證據(jù)，確認(rèn)其有效或無效的效力，可見，對(duì)作為民事訴訟證據(jù)具體行政行為的審查，或是對(duì)作為行政訴訟證據(jù)的民事行為的審查，是法律賦予法院的重要職能，只是訴訟程序不同，審查的方式、角度、結(jié)果的處理等不同而已。4、是法院公正司法的本質(zhì)要求，法院代表國家行使審判權(quán)，享有處理社會(huì)各種民事權(quán)益及大部分行政爭議的最終裁決權(quán)，獨(dú)立、公正、權(quán)威是其本質(zhì)要求，這就決定法院主持進(jìn)行民事訴訟，必須平等對(duì)待和審查雙方當(dāng)事人所提出的證據(jù)，不因證據(jù)制作主體不同而有區(qū)別；同時(shí)，法院主持行政訴訟，必須對(duì)行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事實(shí)進(jìn)行全面的審查，而不能僅僅以行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)為依據(jù)，唯此也才能體現(xiàn)法院行政訴訟和民事訴訟的獨(dú)立、公正與權(quán)威。
值得注意的是，筆者設(shè)計(jì)的解決兩大訴訟交叉問題的方法，還有待于立法上的支持。矛盾焦點(diǎn)體現(xiàn)在告知當(dāng)事人對(duì)證據(jù)有異議，具備訴權(quán)的可以提起訴訟，而當(dāng)事人明確表示不再另案提起訴訟，法院審查認(rèn)定作出判決后，當(dāng)事人另案提起訴訟是否應(yīng)予立案的問題。筆者認(rèn)為，在此情況下，應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人起訴作出限制，因?yàn)樵谠V訟中當(dāng)事人明確表示不再提起訴訟是其放棄訴權(quán)的意思表示，應(yīng)當(dāng)理解為是當(dāng)事人的訴訟行為，法院依據(jù)當(dāng)事人放棄訴訟的意思表示，依職權(quán)啟動(dòng)了對(duì)涉及其它訴訟領(lǐng)域的證據(jù)效力的審核認(rèn)定，可以避免當(dāng)事人濫用訴權(quán)，有利于司法的公正與統(tǒng)一。如果不限制當(dāng)事人的訴權(quán)，法院的告知和當(dāng)事人的意思表示已無實(shí)際意義，不能從根本上避免判決不統(tǒng)一的現(xiàn)象。綜上，民事訴訟與行政訴訟的交叉問題是困擾法院的一個(gè)難題，正確處理好兩大訴訟在受理與審理中的交叉問題，對(duì)于化解社會(huì)矛盾，避免當(dāng)事人纏訴，提高訴訟效率，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到積極的推動(dòng)作用。 四、注釋：
1、建設(shè)部的《城市生活垃圾管理辦法》第十四條規(guī)定 P15
2、《中華人民共和國土地管理辦法》第十六條規(guī)定 P10
五、參考文獻(xiàn)
1、《行政法與行政訴訟》作者：姜明安
出版社：北京大學(xué)出版社
2、《民法學(xué)》作者：王耀琪 出版社：法律出版社
3、《法律的運(yùn)作行為》 作者：唐納德 J.布萊克 著
