發(fā)布時(shí)間：2023-09-20 16:08:26
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的人民銀行資金監(jiān)管范圍樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
一、改革中存在的問(wèn)題
我市國(guó)庫(kù)集中收付制度改革運(yùn)行兩年來(lái)，有些問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，主要表現(xiàn)為以下幾方面：
(一)資金清算環(huán)節(jié)較多。在集中支付制度下，無(wú)論直接支付，還是授權(quán)支付，均采取銀行承辦網(wǎng)點(diǎn)先墊款辦理財(cái)政性資金支付，再由清算行匯總各承辦行當(dāng)日墊付的資金總額填制銀行申請(qǐng)劃款憑證與人民銀行國(guó)庫(kù)單一賬戶清算，人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)審核后通過(guò)大額支付系統(tǒng)(縣區(qū)通過(guò)同城票據(jù)交換)將清算資金劃到銀行清算行，記入其財(cái)政部門(mén)或預(yù)算單位的零余額賬戶。清算環(huán)節(jié)中多了銀行零余額賬戶的過(guò)渡，清算環(huán)節(jié)越多，資金在各賬戶周轉(zhuǎn)的手續(xù)越多，資金支付速度越慢，出差錯(cuò)的可能性越大。
(二)銀行責(zé)任與利益不對(duì)稱(chēng)，不利于提高質(zhì)量。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革后，財(cái)政性資金先由銀行依據(jù)財(cái)政部門(mén)的直接支付指令或預(yù)算單位的授權(quán)支付指令支付，再由銀行與人行國(guó)庫(kù)部門(mén)進(jìn)行資金清算，這種業(yè)務(wù)流程將導(dǎo)致銀行產(chǎn)生資金墊付，同時(shí)與銀行結(jié)算制度“銀行不墊款”的規(guī)定相悖。零余額賬戶日終不能留有余額，不能為銀行帶來(lái)可用資金，還要在與人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)進(jìn)行資金清算時(shí)因出現(xiàn)系統(tǒng)故障、錯(cuò)過(guò)清算時(shí)間等非正常情況時(shí)墊付資金。銀行承擔(dān)了如此多責(zé)任，卻沒(méi)有得到相對(duì)應(yīng)的利益，這必然在一定程度上影響銀行的業(yè)務(wù)質(zhì)量。
(三)集中支付銀行資格認(rèn)定與行政授權(quán)脫節(jié)。從改革情況看，基層人民銀行作為經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職能部門(mén)，理應(yīng)積極組織和參與集中支付銀行的資格認(rèn)定工作。但從行政許可授權(quán)看，目前基層人民銀行對(duì)集中支付銀行資格認(rèn)定缺乏法規(guī)依據(jù)。2004年人民銀行《關(guān)于行政許可事項(xiàng)目錄的通知》中規(guī)定國(guó)庫(kù)集中支付銀行資格認(rèn)定的實(shí)施機(jī)關(guān)為中國(guó)人民銀行和財(cái)政部，之后上級(jí)行也未對(duì)基層分支機(jī)構(gòu)予以進(jìn)一步授權(quán)。由此導(dǎo)致基層人民銀行在銀行資格認(rèn)定工作中難以名正言順地參與銀行資格認(rèn)定工作，只能通過(guò)溝通、協(xié)調(diào)的方法，有限度地開(kāi)展一些配合工作，難以做到嚴(yán)格依法行政、主動(dòng)介入認(rèn)定和發(fā)揮國(guó)庫(kù)的監(jiān)管職能，在某種程度上也影響了國(guó)庫(kù)集中支付改革的進(jìn)程。
(四)預(yù)算單位資金使用受限制。由于銀行需要在當(dāng)日規(guī)定時(shí)間之前完成與人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)的資金清算業(yè)務(wù)。在進(jìn)行資金支付與清算的過(guò)程中，存在即使財(cái)政部門(mén)開(kāi)具了支付指令，預(yù)算單位也不能在當(dāng)日辦理支付業(yè)務(wù)的情況，特別是縣區(qū)銀行或支庫(kù)未參加支付系統(tǒng)，只能通過(guò)同城票據(jù)交換進(jìn)行國(guó)庫(kù)與銀行之間的資金清算，預(yù)算單位的資金使用還受到交換場(chǎng)次和時(shí)間的嚴(yán)格限制。
(五)國(guó)庫(kù)目前的法律地位、監(jiān)管權(quán)力和規(guī)章制度與國(guó)庫(kù)監(jiān)管的要求不相匹配。國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)改革，賦予人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)許多新的任務(wù)和職責(zé)，對(duì)人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)的監(jiān)管范圍、作用提出了許多新的要求。但對(duì)集中支付銀行的監(jiān)督與違規(guī)處罰，目前缺乏法律的規(guī)定和具體的處罰辦法，國(guó)庫(kù)監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限的不對(duì)等使得國(guó)庫(kù)在對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付銀行的監(jiān)管處于進(jìn)退兩難的境地。因此，國(guó)庫(kù)現(xiàn)有的法規(guī)與改革不相配套，面臨更新、補(bǔ)充和完善的問(wèn)題。
二、進(jìn)一步完善集中支付業(yè)務(wù)的建議
(一)由人行國(guó)庫(kù)部門(mén)直接辦理財(cái)政性資金支付與清算。國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)改革資金清算最理想的模式是使財(cái)政性資金由國(guó)庫(kù)單一賬戶直接向收款單位劃轉(zhuǎn)資金，取消銀行的零余額賬戶的過(guò)渡。因此，由人行國(guó)庫(kù)部門(mén)直接辦理財(cái)政直接支付，可以減少銀行這一中間環(huán)節(jié)，加速資金周轉(zhuǎn)，國(guó)庫(kù)集中支付的業(yè)務(wù)流程和賬務(wù)處理也相應(yīng)簡(jiǎn)化。這即可以解決銀行墊資的矛盾，又可以提高資金的使用效益，加快資金運(yùn)轉(zhuǎn)速度。同時(shí)，可使預(yù)算單位資金使用不受清算時(shí)間、交換場(chǎng)次等限制，又可以充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管力度，與財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革相吻合。
(二)引入商務(wù)卡，實(shí)現(xiàn)財(cái)政、銀行、預(yù)算單位三方“共贏”。目前，為解決銀行墊付資金的問(wèn)題，各地想了不少的辦法，如轉(zhuǎn)移人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)的部分財(cái)政庫(kù)存至銀行、財(cái)政部門(mén)支付墊付利息等等，但在具體操作中都存在各種各樣的弊端，引入銀行商務(wù)卡業(yè)務(wù)可解決目前面臨的問(wèn)題。目前有的銀行推出了專(zhuān)門(mén)對(duì)行政事業(yè)單位的商務(wù)信用卡，最長(zhǎng)免息期可達(dá)56天，銀行、財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位使用該卡會(huì)達(dá)到很好的效果。一是可取消預(yù)算單位零余額賬戶，資金直接打入預(yù)算單位的信用卡，減小了預(yù)算單位和銀行的工作量，加快了預(yù)算單位資金的使用效率。二是銀行不必墊付資金。銀行根據(jù)財(cái)政部門(mén)下達(dá)預(yù)算單位的可使用資金額度情況，并利用技術(shù)處理控制限額，這樣銀行不僅可解決墊付資金的問(wèn)題，還可以合理利用最長(zhǎng)免息期來(lái)調(diào)度資金獲得一定的利益。三是財(cái)政部門(mén)不必支付墊付利息，而且對(duì)預(yù)算單位資金的使用情況、余額等進(jìn)行更直觀的監(jiān)督，甚至可以考慮取消財(cái)政部門(mén)在銀行的零余額賬戶，合理地運(yùn)用商務(wù)信用卡進(jìn)行財(cái)政資金的調(diào)度、運(yùn)轉(zhuǎn)。
(三)盡快下放資格認(rèn)定許可權(quán)。銀行具體辦理財(cái)政性資金的支付，與國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行資金清算，能否選好銀行決定著國(guó)庫(kù)集中支付改革能否取得預(yù)期的效果。由于基層人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)地位相對(duì)超脫，與地方財(cái)政和商業(yè)銀行少有利益牽連，人民銀行負(fù)責(zé)銀行資格認(rèn)定可以公正、公平地進(jìn)行評(píng)價(jià)和篩選，從而有效制止個(gè)別財(cái)政部門(mén)借機(jī)不正當(dāng)?shù)氖召M(fèi)和商業(yè)銀行不惜代價(jià)的競(jìng)爭(zhēng)。建議人民銀行總行授權(quán)分支機(jī)構(gòu)行使銀行資格認(rèn)定權(quán)限，并列入行政許可審批范圍，切實(shí)解決基層國(guó)庫(kù)在資格認(rèn)定工作中的缺位問(wèn)題，以便于基層國(guó)庫(kù)部門(mén)充分發(fā)揮職能，更好地履行“裁判員”的職責(zé)。
（一）財(cái)政性存款繳存范圍界定不清。一是資金范圍不明確、不具體。
人民銀行對(duì)財(cái)政存款繳存的資金范圍只在1998年下發(fā)的《關(guān)于改革存款準(zhǔn)備金制度的通知中》（銀發(fā)[1998]118號(hào)），指出“金融機(jī)構(gòu)代辦的中央預(yù)算收入、地方金庫(kù)存款和發(fā)行國(guó)債款項(xiàng)等財(cái)政存款是中央銀行的資金來(lái)源”。對(duì)資金范圍界定的比較籠統(tǒng)，未進(jìn)一步明確地方金庫(kù)存款都包括那些資金。之后，再無(wú)文件對(duì)資金范圍進(jìn)行界定或做出具體的解釋和說(shuō)明?；鶎尤诵性趫?zhí)行監(jiān)管時(shí)，難以掌握界定依據(jù)和確定資金的真實(shí)性質(zhì)，從而缺乏有效監(jiān)管手段對(duì)其金融機(jī)構(gòu)財(cái)政存款的資金性質(zhì)、來(lái)源進(jìn)行甄別二是會(huì)計(jì)科目范圍與金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)報(bào)表不一致。人民銀行總行不定期印發(fā)文件，核定金融機(jī)構(gòu)繳存款范圍，基層人民銀行會(huì)計(jì)營(yíng)業(yè)部門(mén)依據(jù)文件審查、考核、辦理繳存款業(yè)務(wù)。但是，由于金融機(jī)構(gòu)改革步伐不斷加快，科技水平不斷提高，新業(yè)務(wù)的推陳出新，會(huì)計(jì)科目的更換也較為頻繁。當(dāng)人民銀行收到金融機(jī)構(gòu)報(bào)送會(huì)計(jì)科目變更信息后再印發(fā)文件，到基層人民銀行會(huì)計(jì)部門(mén)收到文件就會(huì)產(chǎn)生一定的時(shí)間差，從而導(dǎo)致人民銀行核定的繳存款范圍出現(xiàn)滯后的現(xiàn)象。
（二）劃繳財(cái)政性存款會(huì)計(jì)處理手續(xù)亟待規(guī)范。1998年3月，存款準(zhǔn)備金制度改革，人總行在《人民銀行改革存款準(zhǔn)備金制度會(huì)計(jì)處理手續(xù)》中，僅對(duì)一般性存款的會(huì)計(jì)處理手續(xù)進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)于財(cái)政性存款僅在第五條第一款規(guī)定?s“財(cái)政存款的繳存款范圍調(diào)整后，其劃繳方式仍采取現(xiàn)行做法不變?！贝撕?，人民銀行未印發(fā)任何規(guī)范存款準(zhǔn)備金會(huì)計(jì)核算手續(xù)的文件。
（三）占?jí)贺?cái)政性存款處罰依據(jù)不足，對(duì)財(cái)政性存款繳存管理處于兩難境地。目前，基層央行對(duì)占?jí)?、遲繳、少繳財(cái)政存款的處罰主要有以下幾個(gè)依據(jù)?
一是人民銀行總行在1984年以（84）銀發(fā)字（70）號(hào)文明確了處罰標(biāo)準(zhǔn)，即欠繳行為處以“罰息率為日萬(wàn)分之二”的罰息，遲繳行為處以“日萬(wàn)分之四”的罰息。而在以后的存款準(zhǔn)備金管理和利率管理的相關(guān)文件中，對(duì)財(cái)政性繳存款的違規(guī)行為都沒(méi)有做出明確規(guī)定。
二是《信貸資金管理試行辦法》（1985年1月1日試行）和《關(guān)于辦好人民銀行委托專(zhuān)業(yè)銀行業(yè)務(wù)和賬務(wù)以及加強(qiáng)繳存存款等項(xiàng)工作的通知》（[85]銀發(fā)字第281號(hào)）中對(duì)欠繳、遲繳財(cái)政存款行為規(guī)定的處罰標(biāo)準(zhǔn)分別為“按欠繳金額每天萬(wàn)分之二計(jì)收罰款”和“根據(jù)遲繳或少繳金額每天按萬(wàn)分之三罰款”。1998年準(zhǔn)備金制度改革后，對(duì)金融機(jī)構(gòu)占?jí)?、遲繳、欠繳財(cái)政存款行為，沒(méi)有做制度性約束。因而人民銀行在具體管理工作中舉步艱難。
三是在1999年，國(guó)務(wù)院頒布的《金融違法行為處罰辦法》中對(duì)金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政性存款的處罰予以了明確，《金融違法行為處罰辦法》第22條規(guī)定?s“金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政存款或者資金的，給予警告，沒(méi)收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒(méi)有違法所得的，處5萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下的罰款”并規(guī)定人民銀行可以對(duì)違規(guī)金融機(jī)構(gòu)的高管人員進(jìn)行處罰。但是隨著人民銀行職能調(diào)整，銀監(jiān)局的分設(shè)，這一法規(guī)已不適合人民銀行現(xiàn)行管理的職責(zé)權(quán)限。
（四）基層人行對(duì)財(cái)政性存款繳存業(yè)務(wù)監(jiān)督效率不高。人民銀行會(huì)計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)交存范圍的會(huì)計(jì)科目審定，營(yíng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)辦理報(bào)表審查、資金收繳和日?？己斯ぷ鳌＜词拱l(fā)現(xiàn)問(wèn)題也只做一般性處理。上級(jí)行對(duì)會(huì)計(jì)部門(mén)檢查只明確了賬戶管理、反洗錢(qián)等職能，這樣對(duì)財(cái)政性存款繳存業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理職能在各部門(mén)間橫向分散，而且，基層人民銀行對(duì)財(cái)政性存款繳存的監(jiān)督管理，僅限于審核金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)報(bào)表科目反映的財(cái)政性存款是否全部繳存，對(duì)金融機(jī)構(gòu)遲繳、漏繳和轉(zhuǎn)移財(cái)政存款很難形成有效監(jiān)督。
（五）“法律條文空白”?！吨腥A人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》第三十二條規(guī)定，中國(guó)人民銀行有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)等行為進(jìn)行檢查監(jiān)督，而是否有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的其它財(cái)政性存款及繳存行為進(jìn)行檢查監(jiān)督未作任何規(guī)定。至此，對(duì)金融機(jī)構(gòu)國(guó)庫(kù)以外吸收的財(cái)政資金的檢查監(jiān)督，因法律規(guī)定之盲區(qū)而無(wú)法正式開(kāi)展，導(dǎo)致對(duì)金融機(jī)構(gòu)財(cái)政性存款監(jiān)督檢查工作裹足不前，更為財(cái)政性存款的核算管理難上加難。
二、加強(qiáng)財(cái)政性繳存款管理的幾點(diǎn)建議
（一）盡快規(guī)范財(cái)政性存款會(huì)計(jì)核算手續(xù)。現(xiàn)行財(cái)政性存款會(huì)計(jì)核算手續(xù)已不能適應(yīng)金融體制改革的需要，建議盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的繳存財(cái)政存款會(huì)計(jì)處理手續(xù)，制定并完善財(cái)政性繳存業(yè)務(wù)的實(shí)施細(xì)則，人民銀行應(yīng)把財(cái)政性繳存款的具體核定原則、劃繳方式及相關(guān)處罰規(guī)定編入實(shí)施細(xì)則中，以便做到嚴(yán)格規(guī)定辦理繳存業(yè)務(wù)，杜絕此項(xiàng)業(yè)務(wù)中的不規(guī)范行為，提高中央銀行的監(jiān)管水平。
（二）修訂和完善財(cái)政性存款繳存業(yè)務(wù)政策依據(jù)。明確界定資金繳存范圍，并對(duì)資金范圍做出具體的解釋和說(shuō)明，便于基層行業(yè)務(wù)人員嚴(yán)格掌握繳存范圍并及時(shí)調(diào)整科目代號(hào)及名稱(chēng)，從而保證各金融機(jī)構(gòu)所提供的會(huì)計(jì)報(bào)表在會(huì)計(jì)科目及名稱(chēng)上保持絕對(duì)一致。
一、建立健全監(jiān)督體系，加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)
中央銀行監(jiān)管是外部監(jiān)管，商業(yè)銀行系統(tǒng)內(nèi)上級(jí)對(duì)下級(jí)行的監(jiān)管是內(nèi)部監(jiān)管，外部監(jiān)管需要內(nèi)部監(jiān)管相配合，所以，我們認(rèn)為有必要在各級(jí)人民銀行建立金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理委員會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)金監(jiān)委)，人民銀行行長(zhǎng)任主任.j、民銀行副行長(zhǎng)、各金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和有關(guān)監(jiān)管部}’一J負(fù)貴/、參加。金監(jiān)委是金融監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、布署金融監(jiān)管工作。在人民銀行內(nèi)部，可明確稽核部門(mén)是‘•金監(jiān)委”的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是監(jiān)管工作的主管部門(mén).在監(jiān)管體系中居于核心地位。所以少、民銀行稽核部門(mén)負(fù)責(zé)7、應(yīng)是副行級(jí).應(yīng)成為’‘金監(jiān)委”的常務(wù)副主任.稽核部門(mén)職能要拓寬。同時(shí)，還要明確人民銀行計(jì)劃部門(mén)、資金管理部門(mén)、金融管理部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)等都是監(jiān)管部門(mén)，應(yīng)履行各自相應(yīng)的監(jiān)管職能。也就是說(shuō).金融監(jiān)管部門(mén)不是一、二個(gè)部門(mén)的工作.幾乎是人民銀行所有部門(mén)的職責(zé).我國(guó)金融監(jiān)管體系是”金監(jiān)委”領(lǐng)導(dǎo)一F，以稽核部門(mén)為核心的大監(jiān)管體系。大監(jiān)管體系需要一支強(qiáng)有力的隊(duì)伍。在充分挖掘內(nèi)部潛力的基礎(chǔ)上，中國(guó)人民銀行應(yīng)從各金融機(jī)構(gòu)抽調(diào)一些業(yè)務(wù)骨干充實(shí)監(jiān)管部門(mén)，特別是要增加稽核人員，進(jìn)一步完善派駐員制度。同時(shí)要注意提高監(jiān)管隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)和思想政治素質(zhì)，切實(shí)改善他們的待遇，提高監(jiān)管工作的水平。
二、完善監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，明確監(jiān)管內(nèi)容
監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)要法制化，中國(guó)人民銀行要做到依法監(jiān)管，所以，我國(guó)要加強(qiáng)金融立法，特別是代銀行法》、《票據(jù)法》、炙保險(xiǎn)法》、《證券法》、《信托法戶等金融法規(guī)要抓緊制定，以提高監(jiān)管的權(quán)威性。監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)要國(guó)際化，中國(guó)人民銀行應(yīng)逐步按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和慣例來(lái)監(jiān)管金融機(jī)構(gòu).以提高監(jiān)管的科學(xué)性。監(jiān)管的內(nèi)容是十分豐富的，主要有如下幾個(gè)方面:
1、注冊(cè)登記。注冊(cè)登記是整個(gè)監(jiān)管工作的開(kāi)始，目的在于防止不合格成員進(jìn)入。我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立和撤并.需按規(guī)定的審批程序和權(quán)限報(bào)經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)。在國(guó)外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)也需報(bào)中國(guó)人民銀行總行批準(zhǔn)。由人民銀行發(fā)給《經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)許可證》，并在工商行管部門(mén)辦理登記手續(xù)后，方能營(yíng)業(yè)。目前.我國(guó)可以放寬金融l二的進(jìn)入自由度，但非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)了、不得辦理金融業(yè)務(wù)。
2、資本充足條件銀行資木充足與否是衡量一家銀行是否穩(wěn)健的一個(gè)重要標(biāo)志。我國(guó)中央銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)注冊(cè)資本明確要求中國(guó)人民銀行按《巴塞爾協(xié)議》要求，已制定了《銀行業(yè)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管暫行規(guī)定》，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資本充足比率做了明確要求，這是按國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管的非常有益的償試。但需要指出的是，資本充足比率雖然重要，但它只是在評(píng)估銀行實(shí)力時(shí)要考慮的諸多因素中的一個(gè)因素，而且權(quán)數(shù)架構(gòu)過(guò)于簡(jiǎn)單，資本及核心資本的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，每個(gè)資產(chǎn)項(xiàng)目究竟賦予多大的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)數(shù)更是一個(gè)有待深究的問(wèn)題。
3、信資資金監(jiān)管。信貸資金營(yíng)運(yùn)狀況是金融監(jiān)管的主要內(nèi)容和重點(diǎn)，也是我國(guó)需要加強(qiáng)的薄弱環(huán)節(jié)。信貸計(jì)劃管理是我國(guó)金融監(jiān)管的一大特色，在我國(guó)金融機(jī)構(gòu)企業(yè)化尚沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，企業(yè)還沒(méi)有真正成為市場(chǎng)主體的情況下，貸款限額管理仍有保留的必要。但目前仍可選擇一些地區(qū)和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款限額管理下的資產(chǎn)負(fù)債比例管理，如資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理試點(diǎn)，并逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。
4、全面風(fēng)險(xiǎn)控制。金融風(fēng)險(xiǎn)是危及金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的基本因素，金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)成為主要監(jiān)管對(duì)象。在我國(guó)現(xiàn)行體制下，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)最終往往要轉(zhuǎn)嫁給金融機(jī)構(gòu)，金融機(jī)構(gòu)同時(shí)面臨著一些企業(yè)不曾遇到的風(fēng)險(xiǎn)。金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)繁多，既有信用風(fēng)險(xiǎn)，又有利率風(fēng)險(xiǎn)、犯罪風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、人身風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)存在于每一種金融業(yè)務(wù)中，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在，無(wú)時(shí)沒(méi)有。因此，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管不能局限于信用風(fēng)險(xiǎn)的管理上，中央銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)要進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)控制，監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)放到幫助金融機(jī)構(gòu)提高其風(fēng)險(xiǎn)管理的能力上來(lái)。
5、對(duì)存款人的保護(hù)措施。外國(guó)金融有破產(chǎn)的可能，為了保護(hù)存款人的利益，許多國(guó)家建立了存款保險(xiǎn)制度。我國(guó)銀行曾在1961年和1988年兩次遇到存款少、擠提存款而造成的流動(dòng)性危機(jī)，而且隨著金融機(jī)構(gòu)企業(yè)化的推進(jìn)和金融競(jìng)爭(zhēng)充分有效地開(kāi)展，盡管全國(guó)性的國(guó)有商業(yè)性銀行不可能破產(chǎn)，但關(guān)閉區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)和國(guó)有商業(yè)銀行的個(gè)別分支機(jī)構(gòu)是很可能的。我國(guó)要認(rèn)真貫徹保護(hù)和鼓勵(lì)存款的政策，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)存款原則和制度，通過(guò)恢復(fù)和完善保值儲(chǔ)蓄或使存款利率與通貨膨脹率掛鉤的辦法，使存款人員免遭通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)的危脅。中國(guó)人民銀行每年或每隔兩年應(yīng)對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次全面診斷，對(duì)金融機(jī)構(gòu)各個(gè)方面的情況進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果量化，根據(jù)得分多少給出金融機(jī)構(gòu)相應(yīng)的信譽(yù)等級(jí)。對(duì)等級(jí)較低的銀行要給予必要援助，對(duì)瀕臨破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)采取搶救措施，經(jīng)搶救無(wú)效的，可宣布其破產(chǎn)。
一、依法建立制度框架，保障落實(shí)到位
（一）依法建立制度框架，確?？荚u(píng)有序開(kāi)展。構(gòu)建綜合考評(píng)制度框架，程序上要符合人民銀行行政許可實(shí)施辦法、執(zhí)法檢查程序規(guī)定，實(shí)體上要遵守現(xiàn)行國(guó)庫(kù)法規(guī)、管理制度和操作規(guī)程。
（二）明確考評(píng)目的、原則，構(gòu)建和諧工作關(guān)系。綜合考評(píng)的出發(fā)點(diǎn)是激勵(lì)國(guó)庫(kù)提高業(yè)務(wù)質(zhì)量和工作水平，促進(jìn)其業(yè)務(wù)可持續(xù)發(fā)展。因此，要堅(jiān)持公平、公正、公開(kāi)原則，以引導(dǎo)為主、懲戒為輔，避免雙方產(chǎn)生誤解抵觸情緒。
（三）考評(píng)內(nèi)容務(wù)必全面，體現(xiàn)綜合監(jiān)管要求。隨著國(guó)庫(kù)資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，作為商業(yè)主體，機(jī)構(gòu)投入更多資源建設(shè)國(guó)庫(kù)，符合其利益原則。因此，可參考人民銀行國(guó)庫(kù)管控標(biāo)準(zhǔn)，把會(huì)計(jì)核算、內(nèi)部控制、國(guó)庫(kù)監(jiān)管、事后監(jiān)督、資格年審、統(tǒng)計(jì)分析和檔案管理等業(yè)務(wù)內(nèi)容全部納入考評(píng)范圍。
（四）科學(xué)制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，注重操作可行性。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)必須要清晰、可理解，能量化的盡量量化，避免摻雜過(guò)多主觀因素；同時(shí)，也要體現(xiàn)一定的靈活性、開(kāi)放性，有利于各級(jí)人民銀行國(guó)庫(kù)因地制宜開(kāi)展工作，避免機(jī)械僵化、脫離實(shí)際。
二、注重發(fā)揮年審作用，推動(dòng)國(guó)庫(kù)加強(qiáng)自身建設(shè)
（一）嚴(yán)把業(yè)務(wù)準(zhǔn)入關(guān)口，做好后續(xù)資質(zhì)審查?！渡虡I(yè)銀行、信用社國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理辦法》和《商業(yè)銀行、信用社國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)審批工作規(guī)程》規(guī)定的條件門(mén)檻不高、硬性約束少，多數(shù)申請(qǐng)機(jī)構(gòu)很容易達(dá)標(biāo)；同時(shí)，國(guó)庫(kù)資金規(guī)模和業(yè)務(wù)量不斷擴(kuò)大，國(guó)庫(kù)服務(wù)能效難以跟上?；诶骝?qū)動(dòng)，國(guó)庫(kù)普遍存在“一勞永逸”思想，綜合考評(píng)可補(bǔ)充規(guī)定更高年審標(biāo)準(zhǔn)，讓國(guó)庫(kù)既要重視資格獲取，又要持久專(zhuān)注國(guó)庫(kù)后續(xù)建設(shè)。
（二）嚴(yán)審組織機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置，加強(qiáng)從業(yè)人員管理。現(xiàn)行制度規(guī)定，商業(yè)銀行辦理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)需設(shè)立專(zhuān)職機(jī)構(gòu)、合理安排崗位分工、配備足夠具有專(zhuān)業(yè)勝任能力的工作人員。實(shí)際上，國(guó)庫(kù)仍存在諸多問(wèn)題：專(zhuān)設(shè)機(jī)構(gòu)有名無(wú)實(shí)，業(yè)務(wù)窗口劃歸一線柜臺(tái)，與商業(yè)銀行其他業(yè)務(wù)混雜辦理；崗位設(shè)置僅能滿足基本會(huì)計(jì)核算需要，且實(shí)行柜員制，誰(shuí)上崗誰(shuí)辦理；兼崗現(xiàn)象普遍，人員變動(dòng)頻繁、培訓(xùn)力度不夠、政策水平不高。這些從根本上制約著國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，對(duì)國(guó)庫(kù)年審時(shí)，應(yīng)從嚴(yán)審查此類(lèi)問(wèn)題，納入考評(píng)范圍，確保制度執(zhí)行的嚴(yán)肅性。
（三）督促?lài)?guó)庫(kù)投入資源，改善辦公條件。國(guó)庫(kù)只有充分實(shí)現(xiàn)信息化、網(wǎng)絡(luò)化，確保資金結(jié)算渠道安全、通暢、高效，才能滿足人民銀行國(guó)庫(kù)、同級(jí)財(cái)政和稅務(wù)部門(mén)的業(yè)務(wù)要求。在電腦配備上，國(guó)庫(kù)普遍使用柜臺(tái)終端，沒(méi)有配備專(zhuān)屬電腦，具有一定安全風(fēng)險(xiǎn)；在系統(tǒng)應(yīng)用上，多數(shù)支庫(kù)使用綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)，只能登記流水賬，不能自動(dòng)產(chǎn)生會(huì)計(jì)報(bào)表，報(bào)表簡(jiǎn)化為月度模式，對(duì)賬時(shí)依賴(lài)手工報(bào)表或人民銀行統(tǒng)計(jì)報(bào)表，會(huì)計(jì)信息及時(shí)性差；在數(shù)據(jù)傳輸上，專(zhuān)線網(wǎng)絡(luò)有時(shí)維護(hù)不到位，會(huì)發(fā)生中斷事故。因此，借助年審資格審查，督促商業(yè)銀行重視國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，將計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)、應(yīng)用系統(tǒng)等存在問(wèn)題列入考評(píng)項(xiàng)目。
（四）督促?lài)?guó)庫(kù)完善內(nèi)控制度，提高管理水平。目前，國(guó)庫(kù)主要按商業(yè)銀行柜臺(tái)管理要求，對(duì)會(huì)計(jì)核算和上機(jī)操作采取相應(yīng)管控措施，并未對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)開(kāi)展全方位管理。為提升管理水平、確保資金萬(wàn)無(wú)一失，國(guó)庫(kù)應(yīng)建立起一套完整的內(nèi)控制度體系，全面落實(shí)授權(quán)審批、重大差錯(cuò)和事故報(bào)告、監(jiān)督情況反饋報(bào)告、業(yè)務(wù)資料傳遞交接、柜面監(jiān)督、崗位責(zé)任、業(yè)務(wù)交接和崗位輪換、檔案管理、國(guó)庫(kù)主任檢查、應(yīng)急管理、業(yè)務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行管理、數(shù)據(jù)安全保密、統(tǒng)計(jì)分析調(diào)研等工作制度。年審時(shí)，有必要全面評(píng)估國(guó)庫(kù)內(nèi)控設(shè)計(jì)和運(yùn)行情況，納入綜合考評(píng)。
三、推動(dòng)業(yè)務(wù)監(jiān)管，夯實(shí)考評(píng)基礎(chǔ)
（一）明確考評(píng)重點(diǎn)，開(kāi)展“合規(guī)性”檢查。國(guó)庫(kù)存在柜面監(jiān)督不力，資金清算、會(huì)計(jì)資料傳遞、報(bào)表對(duì)賬不及時(shí)，預(yù)算科目亂用、誤用，系統(tǒng)參數(shù)誤設(shè)等問(wèn)題，不僅影響自身會(huì)計(jì)核算質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)防控，還影響到人民銀行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)順利進(jìn)行。因此，對(duì)國(guó)庫(kù)進(jìn)行業(yè)務(wù)“合規(guī)性”檢查，不僅是監(jiān)管重點(diǎn)，更是考評(píng)重點(diǎn)。
（二）依托日常和專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管，考評(píng)實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)、線”兼顧。在一個(gè)考評(píng)周期內(nèi)：對(duì)經(jīng)常性、重復(fù)性發(fā)生的考評(píng)項(xiàng)目，人民銀行國(guó)庫(kù)將日常監(jiān)管情況及時(shí)登記在簿，整個(gè)考評(píng)周期內(nèi)匯總處理；對(duì)不經(jīng)常發(fā)生或臨時(shí)安排的考評(píng)項(xiàng)目，人民銀行國(guó)庫(kù)可通過(guò)不定期專(zhuān)項(xiàng)檢查來(lái)獲取監(jiān)管結(jié)果?？荚u(píng)周期結(jié)束，通過(guò)權(quán)重系數(shù)分配，將日常監(jiān)管匯總情況和專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管結(jié)果納入考評(píng)。這樣，可保證持續(xù)性和間斷性監(jiān)管同時(shí)存在，既提高監(jiān)管實(shí)效，又讓考評(píng)結(jié)果不失公允。
（三）各種檢查方式有機(jī)結(jié)合，提高考評(píng)效率和效果。非現(xiàn)場(chǎng)檢查具有預(yù)警作用。人民銀行國(guó)庫(kù)可利用人工方式或業(yè)務(wù)系統(tǒng)，對(duì)國(guó)庫(kù)報(bào)送的各種業(yè)務(wù)資料進(jìn)行監(jiān)測(cè)、分析、審核和校驗(yàn)，初步掌握情況，及時(shí)察覺(jué)存在問(wèn)題，為制定有效的現(xiàn)場(chǎng)檢查方案提供重要線索?，F(xiàn)場(chǎng)檢查具有實(shí)地性、不可替代性。人民銀行國(guó)庫(kù)對(duì)國(guó)庫(kù)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，除可查證非現(xiàn)場(chǎng)檢查所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題外，又可查補(bǔ)非現(xiàn)場(chǎng)檢查遺漏，保證檢查結(jié)果全面客觀、不存異議?，F(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查交叉使用，能最大限度節(jié)省檢查成本，達(dá)到理想效果，為確定考評(píng)結(jié)果提供有力支持。
（四）綜合多方檢查評(píng)價(jià)意見(jiàn)，保證考評(píng)結(jié)果公信力。鼓勵(lì)國(guó)庫(kù)通過(guò)開(kāi)展自查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、及時(shí)整改，然后再向人民銀行國(guó)庫(kù)提交報(bào)告自評(píng)，借此發(fā)揮國(guó)庫(kù)能動(dòng)性，避免考評(píng)過(guò)程主觀片面。另外，除人民銀行國(guó)庫(kù)檢查結(jié)果外，同級(jí)財(cái)政和稅務(wù)部門(mén)對(duì)國(guó)庫(kù)提出的工作意見(jiàn)，從側(cè)面反映出國(guó)庫(kù)服務(wù)水平，考評(píng)也應(yīng)給予足夠重視。在評(píng)定結(jié)果時(shí)，只有綜合自查自評(píng)和外部檢查評(píng)價(jià)兩方面因素，才能保證公正允當(dāng)，對(duì)國(guó)庫(kù)產(chǎn)生信服力。
四、充分利用考評(píng)結(jié)果，形成管理約束力
（一）實(shí)行考評(píng)分級(jí)制度。根據(jù)量化考評(píng)結(jié)果，按事先確定的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)定國(guó)庫(kù)等級(jí)。針對(duì)不同的等級(jí)，采取不同的管理方式。
（二）建立并落實(shí)獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)國(guó)庫(kù)采取激勵(lì)機(jī)制，可從以下方面考慮：獎(jiǎng)懲對(duì)象應(yīng)包括人員和機(jī)構(gòu)；獎(jiǎng)懲方式應(yīng)采取精神和物質(zhì)相結(jié)合；除關(guān)注一個(gè)考評(píng)周期外，還應(yīng)關(guān)注連續(xù)多個(gè)考評(píng)周期。
（三）實(shí)行通報(bào)制度?？荚u(píng)信息等應(yīng)采取公開(kāi)透明原則，定期向國(guó)庫(kù)及其上級(jí)部門(mén)通報(bào)，并根據(jù)需要抄送同級(jí)財(cái)政和上級(jí)財(cái)政部門(mén)。
當(dāng)前我國(guó)銀行系統(tǒng)支付結(jié)算體系發(fā)展現(xiàn)狀、趨勢(shì)及面臨的問(wèn)題
近年來(lái)，我國(guó)各地人民銀行組織協(xié)調(diào)金融系統(tǒng)的支付結(jié)算體系建設(shè)，圍繞加快客戶資金的往來(lái)清算速度、實(shí)現(xiàn)資金匯劃的即時(shí)到位、增加資金的安全性以杜絕風(fēng)險(xiǎn)等方面做了很多工作。當(dāng)前，在我國(guó)銀行系統(tǒng)支付結(jié)算體系建設(shè)中，以數(shù)據(jù)大集中為標(biāo)志的新一輪信息化建設(shè)趨勢(shì)明顯，為適應(yīng)商業(yè)銀行數(shù)據(jù)逐步集中的趨勢(shì)和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，人民銀行總行已開(kāi)始了中國(guó)國(guó)家現(xiàn)代化支付系統(tǒng)的建設(shè)，確定在省會(huì)（首府）城市、直轄市和深圳等32個(gè)城市處理中心（CCPC）的基礎(chǔ)上，加快大額支付系統(tǒng)往地市的延伸工作，這無(wú)疑是一項(xiàng)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的重大發(fā)展舉措，但由此也更加凸顯一系列迫切需要解決的問(wèn)題：
1、 現(xiàn)有同城清算系統(tǒng)的出路及如何實(shí)現(xiàn)大額支付系統(tǒng)上線后管理模式的匹配、數(shù)據(jù)的有效利用、決策的有力支持。支付系統(tǒng)建設(shè)完成后，現(xiàn)有的同城系統(tǒng)中的大部分業(yè)務(wù)將轉(zhuǎn)移到支付系統(tǒng)上運(yùn)行。在這種情況下，如何延續(xù)同城系統(tǒng)的生命力？建立大額支付系統(tǒng)后，對(duì)網(wǎng)絡(luò)的依賴(lài)性更強(qiáng)了，信息溝通也較以往困難。同時(shí)，業(yè)務(wù)集中勢(shì)必引起目前管理模式的變化，這必將影響支付系統(tǒng)的推廣速度，而且大量無(wú)效的數(shù)據(jù)不僅耗用寶貴的系統(tǒng)資源，而且可能給銀行帶來(lái)支付風(fēng)險(xiǎn)。如何為決策者提供有效數(shù)據(jù)分析和決策支持，也將是數(shù)據(jù)大集中之后的又一難題。
2、商業(yè)銀行現(xiàn)有的以借記劃撥為主的分散式大聯(lián)行支付結(jié)算體制存在較大缺陷。一是當(dāng)前商業(yè)銀行在國(guó)內(nèi)聯(lián)行系統(tǒng)內(nèi)仍然采取以借記劃撥(DebitTransfers)為主的，資金在一個(gè)系統(tǒng)或銀行內(nèi)部付款指令與頭寸相向流動(dòng)的傳統(tǒng)劃付方式。國(guó)內(nèi)聯(lián)行之間在處理從國(guó)外的收款業(yè)務(wù)時(shí)，先將支付憑證(或支付指令)傳遞到有關(guān)行進(jìn)行支付在先，在賬戶上記賬以反映資金的轉(zhuǎn)移在后，無(wú)人監(jiān)控兩者之間的時(shí)間差。支付指令的傳遞與系統(tǒng)內(nèi)記賬即轉(zhuǎn)移資金是兩個(gè)獨(dú)立的過(guò)程。而且對(duì)于付款而言，由于己經(jīng)簽發(fā)了付款指示，因此借記劃撥可以在任何時(shí)間發(fā)生，付款行必須要保留該付款指示項(xiàng)下的資金以保證支付，如果此類(lèi)業(yè)務(wù)大量存在將會(huì)影響商業(yè)銀行的資金使用效益。
二是當(dāng)前國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行的聯(lián)行間賬戶設(shè)置內(nèi)部做法是:把聯(lián)行賬務(wù)劃分為往戶和來(lái)戶兩個(gè)系統(tǒng)，由兩個(gè)關(guān)系行直接往來(lái)，通過(guò)劃款報(bào)單進(jìn)行核算。在聯(lián)行賬務(wù)核算、監(jiān)督形式和匯差資金管理上采取“分別核算、集中監(jiān)督、分級(jí)管理”的辦法。這種聯(lián)行之間的往來(lái)運(yùn)作模式多年來(lái)一直是商業(yè)銀行辦理異地結(jié)算業(yè)務(wù)和內(nèi)部資金劃撥的重要工具，但其存在的問(wèn)題是顯而易見(jiàn)的。
3、央行與銀監(jiān)會(huì)之間在支付結(jié)算監(jiān)管中的角色定位不清。雖然新修改的《中國(guó)人民銀行法》明確規(guī)定了人民銀行有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的支付結(jié)算業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查監(jiān)督，但在實(shí)踐中，銀監(jiān)會(huì)同樣可以對(duì)金融機(jī)構(gòu)在支付結(jié)算中的違規(guī)行為以機(jī)構(gòu)違規(guī)的名義進(jìn)行查處，由于銀監(jiān)會(huì)行使的是機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)，而人民銀行行使的是功能監(jiān)管權(quán)，在當(dāng)今現(xiàn)實(shí)條件下，由銀監(jiān)會(huì)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)延伸的高管人員資格管理遠(yuǎn)比人民銀行單純的業(yè)務(wù)糾偏更有威懾力，使本來(lái)承擔(dān)牽頭組織協(xié)調(diào)銀行支付結(jié)算體系建設(shè)的人民銀行監(jiān)管乏力，與支付結(jié)算雖有天生的親緣關(guān)系，但“龍生九子、尾大不掉”，在組織協(xié)調(diào)上面臨很大困擾。
解決上述問(wèn)題的對(duì)策探析
1、在現(xiàn)有同城系統(tǒng)平臺(tái)上擴(kuò)展其他增值業(yè)務(wù)及規(guī)范培訓(xùn)大額支付業(yè)務(wù)人員、修訂不適應(yīng)數(shù)據(jù)大集中模式的現(xiàn)行規(guī)章制度。根據(jù)我國(guó)金融信息化建設(shè)現(xiàn)狀，可在現(xiàn)有同城系統(tǒng)平臺(tái)上，由人民銀行牽頭，組織商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)大力拓展同城中間業(yè)務(wù)的支付結(jié)算。如在一個(gè)城市范圍內(nèi)，建設(shè)本市“繳費(fèi)一戶通”，建立一個(gè)集各類(lèi)繳費(fèi)業(yè)務(wù)于一體，能實(shí)現(xiàn)批量代扣和現(xiàn)金、電話、繳費(fèi)機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等實(shí)時(shí)繳費(fèi)的安全高效繳費(fèi)系統(tǒng)，在廣大市民、繳費(fèi)單位、收費(fèi)單位和銀行間形成一個(gè)高效的資金清算通道，進(jìn)一步提升城市信息化水平。系統(tǒng)初期可實(shí)現(xiàn)客戶信息管理業(yè)務(wù)、批量代收業(yè)務(wù)、企業(yè)實(shí)時(shí)代收業(yè)務(wù)、個(gè)人存款繳費(fèi)業(yè)務(wù)、個(gè)人銀行柜臺(tái)繳費(fèi)業(yè)務(wù)，今后可拓展到訂票、保險(xiǎn)等其他增值業(yè)務(wù)。同時(shí)要對(duì)大額支付相關(guān)技術(shù)人員和業(yè)務(wù)人員進(jìn)行規(guī)范的培訓(xùn)，改變現(xiàn)行規(guī)章制度與數(shù)據(jù)大集中模式不完全匹配的現(xiàn)狀，對(duì)現(xiàn)有規(guī)章制度根據(jù)數(shù)據(jù)大集中的環(huán)境特點(diǎn)進(jìn)行修訂，對(duì)已完全不能適應(yīng)新的業(yè)務(wù)情況的陳舊規(guī)章，需要廢止后重新制訂。
2、 實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行資金劃撥體制由借記劃撥為主向貸記劃撥為主轉(zhuǎn)變，聯(lián)行體制改革從大聯(lián)行制向集中分層次結(jié)算制轉(zhuǎn)變，資金管理體制由分散式向集中式轉(zhuǎn)變。一是資金劃撥體制由借記劃撥為主向貸記劃撥為主轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)資金在一個(gè)結(jié)算系統(tǒng)或銀行內(nèi)部付款指令與頭寸同步流動(dòng)的資金劃付。付款方啟動(dòng)資金劃撥，在發(fā)出支付指令的同時(shí)將頭寸貸記給收款方，即系統(tǒng)內(nèi)記賬在先，支付給客戶在后，支付的依據(jù)是從前手(行或聯(lián)行)收到的支付指令和到賬的款項(xiàng)。這樣，付款指令合法性的審核得以落實(shí)，付款過(guò)程也置于監(jiān)控之中。通過(guò)明確付款責(zé)任，發(fā)揮批量處理支付憑證的效率，完善對(duì)憑證的傳遞和支付過(guò)程的嚴(yán)密監(jiān)控。
二是聯(lián)行體制改革從大聯(lián)行制向集中分層次結(jié)算制轉(zhuǎn)變，將傳統(tǒng)的聯(lián)行間直接往來(lái)集中在總行或省行銷(xiāo)賬的大聯(lián)行制，改變?yōu)橄录?jí)行在上級(jí)行開(kāi)立賬戶制度，聯(lián)行間的收付往來(lái)通過(guò)在上一級(jí)行賬戶內(nèi)借、貸記完成。集中到一個(gè)部門(mén)或集中到總行統(tǒng)一對(duì)外收發(fā)付款信息，實(shí)行總行、省行、地市行三個(gè)層次的賬戶設(shè)置，當(dāng)省轄內(nèi)實(shí)行數(shù)據(jù)大集中或建立區(qū)域支付系統(tǒng)后，三層次變?yōu)閮蓪哟?，即業(yè)務(wù)處理在總行和省行兩級(jí)中心分別集中，省行集中處理轄內(nèi)業(yè)務(wù)。
三是實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行資金管理體制由分散式向集中式轉(zhuǎn)變。目前電子技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)己為商業(yè)銀行資金的集中化處理提供了可能，為加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行資金流量的監(jiān)控和管理，提高商業(yè)銀行掌握和運(yùn)用資金的能力，開(kāi)拓新的業(yè)務(wù)品種，在商業(yè)銀行內(nèi)部支付結(jié)算中對(duì)收付資金的集中化處理和管理勢(shì)在必行。近期應(yīng)實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中式的管理體制，即商業(yè)銀行收付資金款項(xiàng)可以通過(guò)不同系統(tǒng)或途徑對(duì)外辦理收付，國(guó)外來(lái)委業(yè)務(wù)也可以通過(guò)不同途徑對(duì)內(nèi)辦理，國(guó)內(nèi)分行可以與行直接收付往來(lái)，但其賬務(wù)需通過(guò)聯(lián)行資金上劃總行或國(guó)外賬戶行分賬戶頭寸與總行往來(lái)賬戶頭寸掛鉤，國(guó)內(nèi)約期下劃分賬戶余額。這在當(dāng)前金融電子化水平運(yùn)用不充分的條件下，有利于業(yè)務(wù)發(fā)生行盡早接收到國(guó)外收付款指示，盡早對(duì)外查詢(xún)查復(fù)，對(duì)客戶履行付款職責(zé)。遠(yuǎn)期應(yīng)以實(shí)現(xiàn)徹底的集中式管理體制為目標(biāo)，商業(yè)銀行一切收付資金款項(xiàng)均通過(guò)一個(gè)電子結(jié)算系統(tǒng)或中心機(jī)構(gòu)對(duì)外辦理收付。收付集中、頭寸集中、銷(xiāo)賬集中，以現(xiàn)代科技為先導(dǎo)，以先進(jìn)網(wǎng)絡(luò)通訊條件為基礎(chǔ)，使商業(yè)銀行的資金收付收縮到一個(gè)點(diǎn)上，不僅國(guó)內(nèi)分支行而且海外聯(lián)行都在總行開(kāi)設(shè)賬戶，集中對(duì)外，使全行收付資金實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)集中的結(jié)算，最大程度地為客戶提供快捷、方便的服務(wù)，擴(kuò)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)潛能。
關(guān)鍵詞：人民銀行；監(jiān)管職能；定位；現(xiàn)狀
一、基層央行加強(qiáng)金融監(jiān)管的必要性
銀行監(jiān)管職能分離后，作為國(guó)家的金融管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門(mén)，中央銀行的貨幣發(fā)行、貨幣政策操作、外匯管理、國(guó)庫(kù)經(jīng)理、資金清算、國(guó)際金融合作和最后貸款人的職能和任務(wù)將會(huì)更加明確，真正體現(xiàn)出保持幣值穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貨幣政策目標(biāo)。但作為中央銀行的人民銀行絕不是不需要金融監(jiān)管了，人民銀行仍然具有非常重要的監(jiān)管責(zé)任，因此正確定位，履行職責(zé)是關(guān)鍵。
第一，從中國(guó)人民銀行的職能履行看，中央銀行需要加強(qiáng)金融監(jiān)管。通常，中央銀行的職能分成三部分，即發(fā)行的銀行、政府的銀行和銀行的銀行。而金融監(jiān)管的目標(biāo)主要有以下兩個(gè)：一是維護(hù)金融體系的安全與穩(wěn)定。這是金融監(jiān)管的首要目標(biāo)。二是保護(hù)存款人利益。存款人通過(guò)銀行機(jī)制而成為事實(shí)上的貸款人，保護(hù)存款人的利益，實(shí)質(zhì)上就是維護(hù)一種信用制度，使銀行的信用中介職能得以發(fā)揮，也使銀行得以生存和運(yùn)轉(zhuǎn)。從以上這兩條目標(biāo)來(lái)看，不管中央銀行的貨幣政策和金融監(jiān)管職能是否分離，不管金融監(jiān)管的主要責(zé)任是由中央銀行還是由其他部門(mén)負(fù)責(zé)中央銀行都要承擔(dān)一部分金融監(jiān)管的職能，因?yàn)椋菏紫纫粐?guó)的金融體系的組成部分較為復(fù)雜，商業(yè)銀行、證券公司、投資銀行、保險(xiǎn)公司、信托公司、投資基金等都是金融體系的組成部分，一些國(guó)家分別成立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)進(jìn)行分別管理，但是金融體系的穩(wěn)定是指整個(gè)大環(huán)境的穩(wěn)定，在監(jiān)管功能細(xì)分后，往往分出的獨(dú)立機(jī)構(gòu)只能夠站在較為狹窄的空間里，對(duì)自己所管理的范圍內(nèi)進(jìn)行管理，往往只注重微觀效益而忽視宏觀效益，在監(jiān)管中互相可能會(huì)出現(xiàn)新的矛盾、新的風(fēng)險(xiǎn)，因此，要實(shí)現(xiàn)整個(gè)大環(huán)境的穩(wěn)定就有必要對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)與信息疏導(dǎo)，對(duì)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“業(yè)務(wù)沖突”或是“監(jiān)管死角”進(jìn)行處理，協(xié)助各監(jiān)管機(jī)構(gòu)做好工作，實(shí)現(xiàn)金融體系的穩(wěn)定。其次，保護(hù)存款人的利益，在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)中央銀行要向它們提供再貸款來(lái)渡過(guò)難關(guān)，但是再貸款同樣具有某些商業(yè)貸款的性質(zhì)，并非是無(wú)償提供給金融機(jī)構(gòu)的“免費(fèi)的午餐”，如果向金融機(jī)構(gòu)提供的再貸款成為了新的呆賬壞賬就得不償失了，所以，為了避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，中央銀行就有必要在日常工作中對(duì)各金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行類(lèi)似與日常檢查的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)也有必要把被監(jiān)管者的經(jīng)營(yíng)狀況向中央銀行反映，中央銀行也有權(quán)對(duì)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)惡化的金融機(jī)構(gòu)提出整改意見(jiàn)，以免出現(xiàn)上面所提到的問(wèn)題。最后，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定、保護(hù)存款人的利益也同樣是貨幣政策目標(biāo)所要考慮的內(nèi)容，兩者之間是相輔相成的，協(xié)調(diào)好二者的關(guān)系，將有助于金融監(jiān)管目標(biāo)和貨幣政策的實(shí)施。金融監(jiān)管要為貨幣政策服務(wù)。貨幣政策目標(biāo)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的總體目標(biāo)，金融監(jiān)管目標(biāo)是金融體系的目標(biāo)，所以金融監(jiān)管當(dāng)然要為貨幣政策服務(wù)，要通過(guò)提供一個(gè)良好的金融環(huán)境，保證和促進(jìn)貨幣政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此二者并無(wú)本質(zhì)上的矛盾和沖突。
第二，從中央銀行最后貸款人的手段看，說(shuō)明中央銀行需要參與金融監(jiān)管。作為金融監(jiān)管的最后貸款人手段是指作為監(jiān)管者，為保護(hù)存款者的利益，對(duì)發(fā)生清償困難的銀行或其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)務(wù)上的援助和實(shí)施搶救行動(dòng)，這種手段被認(rèn)為是一國(guó)金融體系的最后一道安全防線，具體做法有：提供貸款、擔(dān)保及兼并。以貸款來(lái)挽救行將倒閉的金融機(jī)構(gòu)，好比打上一劑“強(qiáng)心劑”，是最直接最有效的方法。有時(shí)中央銀行并不直接提供貸款或組織銀團(tuán)貸款，而是對(duì)發(fā)生困難的銀行提供擔(dān)保。使之能從金融市場(chǎng)上籌借資金已渡過(guò)難關(guān)。實(shí)際上，這與提供貸款在本質(zhì)上區(qū)別不大。一是從機(jī)構(gòu)上看, 我國(guó)的地方性法人金融機(jī)構(gòu)相對(duì)而言風(fēng)險(xiǎn)較高。與總行相比, 分支行立足于本地實(shí)際情況, 對(duì)地方性金融機(jī)構(gòu)的情況更熟悉或更具有信息采集優(yōu)勢(shì), 而且當(dāng)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí), 分支行也是處在風(fēng)險(xiǎn)的最前端, 更應(yīng)承擔(dān)起信息的采集、篩選、初步判斷和傳遞作用。發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí), 央行的最后貸款人職能應(yīng)是在“最后”發(fā)揮作用的。二是在前期的風(fēng)險(xiǎn)處置中, 央行并不是無(wú)動(dòng)于衷。因?yàn)檠胄幸卸ń鹑跈C(jī)構(gòu)是否已經(jīng)采取了必要的、可能的措施, 所以央行必須要關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)處置的全過(guò)程。為了實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的自救, 與相關(guān)的溝通和協(xié)調(diào)是不可或缺的。央行分支機(jī)構(gòu)在這一過(guò)程中也能發(fā)揮應(yīng)的作用。三是再貸款和再貼現(xiàn)是央行履行最后貸款人職能常用的工具, 這兩種工作的具體操作離不開(kāi)各分支機(jī)構(gòu)。嚴(yán)格使用、規(guī)范管理是再貸款和再貼現(xiàn)充分發(fā)揮作用的前提, 也是分支行履行最后貸款人職能的具體體現(xiàn)。
第三，從中央銀行與商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)聯(lián)系看，中央銀行需要加強(qiáng)金融監(jiān)管。商業(yè)銀行與中央銀行有著某種天然的聯(lián)系，這種天然的聯(lián)系可以通過(guò)中央銀行與商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)體現(xiàn)出來(lái)。同樣，也正因?yàn)橹醒脬y行與商業(yè)銀行有著業(yè)務(wù)上的聯(lián)系，所以，中央銀行就必然要參與到金融監(jiān)管中來(lái)，沒(méi)有中央銀行參與的對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管，不是真正意義上的金融監(jiān)管。中央銀行與商業(yè)銀行有關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)主要包括貨幣發(fā)行、集中存款準(zhǔn)備金、對(duì)商業(yè)銀行貸款、再貼現(xiàn)、清算業(yè)務(wù)等內(nèi)容。具體來(lái)看：一是商業(yè)銀行辦理存款業(yè)務(wù)，須遵循中國(guó)人民銀行規(guī)定利率幅度確定存款利率，其辦理貸款業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)按中國(guó)人民銀行規(guī)定的利率幅度確定貸款利率。二是遵循中國(guó)人民銀行關(guān)于資產(chǎn)負(fù)債比例管理的規(guī)定，使商業(yè)銀行的長(zhǎng)期貸款、中期貸款、短期貸款、同業(yè)拆借業(yè)務(wù)、國(guó)債業(yè)務(wù)等保持合理的比例，使各種期限的負(fù)債業(yè)務(wù)也保持合理的期限和結(jié)構(gòu)。三是商業(yè)銀行的重要投資須按照商業(yè)銀行法的規(guī)定進(jìn)行，并事先取得中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)。四是商業(yè)銀行應(yīng)定期向人民銀行報(bào)送資產(chǎn)負(fù)債表等報(bào)表和其他資料，接受人民銀行的檢查監(jiān)督等。五是商業(yè)銀行違反商業(yè)銀行法和其他法律法規(guī)的行為，構(gòu)成行政責(zé)任的，由中國(guó)人民銀行依法給予行政處分。六是設(shè)立商業(yè)銀行總行及分支機(jī)構(gòu)，由人民銀行總行審理后報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；設(shè)立商業(yè)銀行的省級(jí)分行或計(jì)劃單列市分行，由商業(yè)銀行總行提出申請(qǐng)，報(bào)人民銀行總行審核批準(zhǔn)；設(shè)立地、市級(jí)分支行，由商業(yè)銀行省級(jí)分行提出申請(qǐng)，報(bào)人民銀行大區(qū)分行批準(zhǔn)；設(shè)立縣（市）支行、市區(qū)辦事處、地市級(jí)分行營(yíng)業(yè)部，由商業(yè)銀行地市級(jí)分、支行提出申請(qǐng)，經(jīng)人民銀行中心支行審核，報(bào)大區(qū)分行批準(zhǔn)。七是對(duì)商業(yè)銀行的檢查和監(jiān)管，包括不定期檢查、金融機(jī)構(gòu)年檢和專(zhuān)題檢查，檢查的內(nèi)容主要是機(jī)構(gòu)設(shè)立的合法性，執(zhí)行政策情況，經(jīng)營(yíng)情況等；監(jiān)管商業(yè)銀行的全部業(yè)務(wù)，包括對(duì)其資本結(jié)構(gòu)的監(jiān)管，對(duì)其資產(chǎn)負(fù)債比例監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)監(jiān)管，對(duì)其信貸計(jì)劃執(zhí)行的監(jiān)管，對(duì)其存貸款業(yè)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)管，對(duì)其結(jié)算業(yè)務(wù)的監(jiān)管，對(duì)其利率管理的監(jiān)管，對(duì)其外匯業(yè)務(wù)的監(jiān)管等。八是商業(yè)銀行的主要領(lǐng)導(dǎo)須經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)才能履職。九是商業(yè)銀行依照商業(yè)銀行法的規(guī)定在對(duì)銀行名稱(chēng)、注冊(cè)地點(diǎn)、注冊(cè)資本、股權(quán)結(jié)構(gòu)等重大事項(xiàng)進(jìn)行變更之前須經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)。十是商業(yè)銀行因各種情況不能繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，需要終止的，須經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)才能清算和注銷(xiāo)銀行法人資格。
第四，從維護(hù)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定來(lái)看，中央銀行也應(yīng)加強(qiáng)金融監(jiān)管。金融市場(chǎng)是金融領(lǐng)域各種市場(chǎng)的總稱(chēng)，在整個(gè)市場(chǎng)體系中，金融市場(chǎng)就是樞紐，是聯(lián)系其他市場(chǎng)的關(guān)鍵，因?yàn)榻鹑谑袌?chǎng)不僅是資金籌措、調(diào)劑的場(chǎng)所，而且具有提高資金的使用效益、引導(dǎo)儲(chǔ)蓄向投資的轉(zhuǎn)化、分散經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)以及提供經(jīng)濟(jì)信息、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)等多種功能。不管監(jiān)管體制如何，中央銀行都是維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定的重要力量，因?yàn)槭紫龋醒脬y行是金融市場(chǎng)的中介者。金融市場(chǎng)是由資金的供給者和需求者形成的市場(chǎng)，金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、政府、公共團(tuán)體及個(gè)人是主要的供需者。中央銀行在金融市場(chǎng)中，既不是純粹的資金供應(yīng)者，也不是純粹的需求者，但由于它集中各金融機(jī)構(gòu)的存款準(zhǔn)備金和清算資金，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)生資金拆借、證券買(mǎi)賣(mài)等資金活動(dòng)和需要清償債權(quán)債務(wù)時(shí)，就可以通過(guò)它們?cè)谥醒脬y行的存款轉(zhuǎn)移來(lái)實(shí)現(xiàn)。其次，中央銀行是金融市場(chǎng)的參加者和調(diào)節(jié)者。公開(kāi)市場(chǎng)操作也是中央銀行實(shí)施貨幣政策的政策工具。若認(rèn)為有放松銀根的需要時(shí)，就從金融市場(chǎng)購(gòu)進(jìn)金融資產(chǎn)，擴(kuò)大貨幣供應(yīng)，從而增加流通中的貨幣量；若認(rèn)為需要緊縮銀根是，就向市場(chǎng)出售金融資產(chǎn)，從而減少流通中的貨幣量，最終對(duì)投資和生產(chǎn)規(guī)模起到調(diào)節(jié)的作用。既然中央銀行是金融市場(chǎng)的中介者、參加者和調(diào)節(jié)者，而且中央銀行作為國(guó)家的金融管理機(jī)關(guān)，不以營(yíng)利為目的，這種既代表國(guó)家又超然于各銀行和金融機(jī)構(gòu)的地位，是指完全可以充當(dāng)金融市場(chǎng)的監(jiān)管者。所以銀監(jiān)局成立，金融監(jiān)管體制雖發(fā)生了變革，中央銀行仍承擔(dān)著金融監(jiān)管職能。
二、目前基層央行監(jiān)管存在的主要問(wèn)題
國(guó)家實(shí)行金融監(jiān)管體制的重大改革，把原由人民銀行承擔(dān)的金融監(jiān)管職責(zé)劃給銀監(jiān)會(huì)后，據(jù)調(diào)查，基層央行有些人認(rèn)為，現(xiàn)在人民銀行沒(méi)有監(jiān)管權(quán)了，工作不好做了，說(shuō)話無(wú)人聽(tīng)了。其實(shí)，這是一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。本文已經(jīng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)根據(jù)修改后的《中國(guó)人民銀行法》的規(guī)定，人民銀行仍然具有9項(xiàng)監(jiān)管職責(zé)，既有對(duì)金融市場(chǎng)、金融機(jī)構(gòu)部分業(yè)務(wù)的檢查監(jiān)督權(quán)，又有對(duì)所管內(nèi)容違法違規(guī)的行政處罰權(quán)，既有直接檢查權(quán)，又有建議檢查權(quán)，還有要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)報(bào)送有關(guān)報(bào)表資料權(quán)。所以，不是說(shuō)人民銀行現(xiàn)在什么都不管了，而是管的范圍和對(duì)象不同了，即由原來(lái)主要對(duì)金融日常業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)設(shè)立、高管人員資格審查等微觀監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)金融市場(chǎng)、金融穩(wěn)定方面的宏觀監(jiān)管。針對(duì)這一變化，基層央行應(yīng)重新定位，把該管的切實(shí)管好，把不該管的交給別人，做到監(jiān)管既不越位，又不失職。廣義的金融監(jiān)管包括預(yù)防性監(jiān)管和保護(hù)性監(jiān)管，此次的分拆只是將預(yù)防性監(jiān)管的職能分出，保護(hù)性監(jiān)管的職能仍由中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)，故人民銀行不能放棄屬于自己的責(zé)任。具體來(lái)看，存在如下一些問(wèn)題：
第一，內(nèi)部因素制約。員工依法行政意識(shí)薄弱，怠于行使監(jiān)管權(quán)。一是“無(wú)所作為論”，認(rèn)為監(jiān)管職能的分離就意味著失去了對(duì)金融機(jī)構(gòu)的管理權(quán)，從根本上削弱了央行基層行在地方上的影響，必然導(dǎo)致其無(wú)所作為；二是“無(wú)權(quán)作為論”，認(rèn)為金融監(jiān)管是銀行業(yè)監(jiān)管部門(mén)的權(quán)力，人民銀行的工作是貨幣政策傳導(dǎo)和金融服務(wù)，無(wú)權(quán)介入金融監(jiān)管；三是“無(wú)力作為論”，認(rèn)為失去了以監(jiān)管權(quán)為支撐的助推作用，各項(xiàng)工作無(wú)法開(kāi)展，工作時(shí)感覺(jué)力不從心。這三種認(rèn)識(shí)的存在導(dǎo)致昆明人行怠于行使監(jiān)管權(quán)，在客觀上可能會(huì)造成有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，甚至違法不究。
第二，監(jiān)管效率比較低下。一是監(jiān)管資源配置不當(dāng)。人行現(xiàn)有的監(jiān)管職能散落在多個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)，而且監(jiān)管行為普遍計(jì)劃性不強(qiáng)，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃與協(xié)調(diào)，缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法尺度，監(jiān)管的整體效能得不到充分發(fā)揮。二是監(jiān)管力量薄弱。長(zhǎng)期以來(lái)，不只昆明人行大部分央行基層行注重業(yè)務(wù)操作人才的培養(yǎng)，沒(méi)有有意識(shí)地培養(yǎng)既熟悉業(yè)務(wù)知識(shí)又熟悉行政執(zhí)法基本知識(shí)的人才，導(dǎo)致監(jiān)管人才嚴(yán)重不足。三是執(zhí)法流程不規(guī)范。業(yè)務(wù)管理與執(zhí)法監(jiān)督連為一體，查處不分離，職責(zé)不清，監(jiān)督不到位。四是非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管起不到應(yīng)有的作用。央行基層行的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管大多就是收集、整理金融機(jī)構(gòu)的報(bào)表，而對(duì)于這些數(shù)據(jù)的真實(shí)性缺乏監(jiān)督和制約的手段。同時(shí)，由于人才和技術(shù)手段的限制，央行基層行對(duì)于這些數(shù)據(jù)的再加工能力也十分有限，制約了非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管作用的有效發(fā)揮。
第三，監(jiān)管依據(jù)與措施不明確。一是條件不明。按照《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定，除第三十二條的九種監(jiān)管權(quán)外，人民銀行只有在當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)才能行使監(jiān)管權(quán)。但此條件規(guī)定過(guò)于原則化，對(duì)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定既沒(méi)有質(zhì)的要求更沒(méi)有量的規(guī)定，尤其是針對(duì)不同的金融機(jī)構(gòu)（全國(guó)性、區(qū)域性、地方性），未制定有差別的認(rèn)定指標(biāo)，實(shí)踐中不好把握、難以實(shí)施。二是保障不明。任何法定的權(quán)利大抵應(yīng)包括以下三個(gè)層面的含義，即權(quán)利的確認(rèn)、權(quán)利的保障、權(quán)利的補(bǔ)救（即反面的保障）。具體到人民銀行的監(jiān)管權(quán)則表述為：人民銀行監(jiān)管權(quán)的法律法規(guī)條文上的確認(rèn)；人民銀行監(jiān)管權(quán)的保障即以什么來(lái)確保監(jiān)管權(quán)得以施行；人民銀行監(jiān)管權(quán)的補(bǔ)救，即當(dāng)人民銀行的監(jiān)管權(quán)受到侵害時(shí)，以何種手段加以恢復(fù)或補(bǔ)償。《中國(guó)人民銀行法》只是簡(jiǎn)單地對(duì)人民銀行的監(jiān)管權(quán)進(jìn)行了確認(rèn)，卻沒(méi)有給予相應(yīng)的保障與補(bǔ)救。換言之，人民銀行的監(jiān)管權(quán)行使后沒(méi)有對(duì)應(yīng)的后續(xù)措施，對(duì)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題難以進(jìn)行處理與懲戒，對(duì)侵害監(jiān)管權(quán)的現(xiàn)象難以進(jìn)行有力的對(duì)抗。而沒(méi)有強(qiáng)制力保障的監(jiān)管權(quán)是不完整的，是沒(méi)有威懾力的，是達(dá)不成監(jiān)管的預(yù)期目的的。在實(shí)踐中，也常常發(fā)生央行基層行行使監(jiān)管權(quán)的時(shí)候無(wú)能為力，不了了之或難以作為的情況。三是內(nèi)容不明。《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定的監(jiān)管權(quán)缺乏對(duì)其方式、方法的具體要求。如：定期或不定期限、現(xiàn)場(chǎng)或非現(xiàn)場(chǎng)、可以采取的監(jiān)管方法、在監(jiān)管中的應(yīng)對(duì)措施、監(jiān)管程序等。這種沒(méi)有具體內(nèi)容的監(jiān)管權(quán)極易空洞化與形式化，加大了人為操作的風(fēng)險(xiǎn)。另外，由于人民銀行與銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都享有監(jiān)管權(quán)，在實(shí)際操作過(guò)程中必然會(huì)發(fā)生需要兩者相互配合、支持與協(xié)助的情形。對(duì)此《中國(guó)人民銀行法》第三十三條規(guī)定了人民銀行可以建議銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督，銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)予以回復(fù)，但對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面回復(fù)的內(nèi)容、形式、不回復(fù)如何處理以及拒絕接受檢查建議的責(zé)任如何界定等均未作明確規(guī)定，實(shí)際操作中容易造成人民銀行建議檢查監(jiān)督權(quán)流于形式。
第四，監(jiān)管手段落后，難以適應(yīng)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的新發(fā)展。目前人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查還停留在以手工方式為主的初級(jí)階段，監(jiān)管的技術(shù)手段和信息手段應(yīng)用不足，監(jiān)管的科技含量不高。一方面，由于商業(yè)銀行實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，賬務(wù)原始憑證上交給上級(jí)行，其賬表也都以磁介質(zhì)為主，無(wú)紙介質(zhì)檔案，這給人行網(wǎng)點(diǎn)現(xiàn)場(chǎng)檢查帶來(lái)極大不便，難以查找原始憑證。隨著金融體制改革的不斷深入，基層商業(yè)銀行將原來(lái)按科目填制科目日結(jié)衡賬務(wù)改為按操作員代碼來(lái)進(jìn)行憑證的整理和平衡相關(guān)的賬務(wù)，無(wú)形中加大了基層央行對(duì)轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)檢查的難度。另一方面央行基層行工作人員在開(kāi)展監(jiān)督檢查方面缺少系統(tǒng)的理論知識(shí)和足夠的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，缺少具備熟悉被監(jiān)管單位業(yè)務(wù)知識(shí)和對(duì)先進(jìn)金融科技的跟蹤掌握能力的專(zhuān)業(yè)人才，導(dǎo)致人民銀行監(jiān)督檢查工作難以有效開(kāi)展。
三、正確履行基層央行金融監(jiān)管職責(zé)的幾點(diǎn)建議
（一）堅(jiān)持監(jiān)管與調(diào)控并舉，把監(jiān)管定位到保持幣值穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)上來(lái)
一是加強(qiáng)信貸資金管理?；鶎友胄谐Y(jié)合轄區(qū)經(jīng)濟(jì)金融實(shí)際及時(shí)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行“窗口指導(dǎo)”外，還應(yīng)組織開(kāi)展信貸政策執(zhí)行情況檢查?；鶎友胄袘?yīng)該通過(guò)開(kāi)展細(xì)致的調(diào)查和專(zhuān)項(xiàng)的檢查來(lái)督促轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和貨幣政策，努力防止通貨膨脹和金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，大力維護(hù)幣值穩(wěn)定，促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)。二是加強(qiáng)現(xiàn)金管理?；鶎友胄袘?yīng) 當(dāng)積極擔(dān)負(fù)起管理好轄區(qū)現(xiàn)金流通的職責(zé)，扎扎實(shí)實(shí)地依法做好現(xiàn)金管理工作，應(yīng)督促轄內(nèi)各開(kāi)戶銀行依規(guī)嚴(yán)格加強(qiáng)對(duì)企事業(yè)單位賬戶、居民個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶大額現(xiàn)金支付管理，嚴(yán)格加強(qiáng)對(duì)開(kāi)戶銀行、企事業(yè)單位庫(kù)存現(xiàn)金管理，嚴(yán)格加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者和非銀行金融機(jī)構(gòu)提取大額現(xiàn)金的管理，嚴(yán)格加強(qiáng)對(duì)銀行卡存取現(xiàn)金和現(xiàn)金銀行匯票、銀行本票大額提現(xiàn)的管理，嚴(yán)禁公款私存，嚴(yán)禁各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)以放松現(xiàn)金管理為條件進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)實(shí)施有效的現(xiàn)金管理來(lái)堵塞現(xiàn)金支付漏洞，控制現(xiàn)金發(fā)行，減少現(xiàn)金投放，防止通貨膨脹的發(fā)生。三是加強(qiáng)再貸款管理?；鶎友胄性谶\(yùn)用再貸款、再貼現(xiàn)手段配合總行調(diào)控政策，適時(shí)適度調(diào)節(jié)轄區(qū)貨幣信貸投放量的同時(shí)，應(yīng)該從嚴(yán)管理再貸款、再貼現(xiàn)限額，切實(shí)規(guī)范操作程序，健全各項(xiàng)手續(xù)，杜絕安全隱患，確保支農(nóng)再貸款真正用到農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，確保發(fā)展再貸款真正用到支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)中小金融機(jī)構(gòu)改善經(jīng)營(yíng)狀況上，確保再貼現(xiàn)真正用到優(yōu)化信貸資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、支持轄區(qū)票據(jù)市場(chǎng)的健康發(fā)展上。
（二）堅(jiān)持監(jiān)管與維穩(wěn)并舉，把監(jiān)管定位到切實(shí)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融安全與穩(wěn)定上來(lái)
一是加強(qiáng)對(duì)金融市場(chǎng)監(jiān)管。基層央行應(yīng)該根據(jù)上級(jí)行的授權(quán)，依規(guī)管理好轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)的同業(yè)拆借行為和債券交易行為，黃金管理要調(diào)整職能，從過(guò)去的收售管理職能向監(jiān)管、調(diào)控和服務(wù)職能方面轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和服務(wù)意識(shí)，支持和促進(jìn)轄內(nèi)黃金市場(chǎng)規(guī)范、健康發(fā)展。要加強(qiáng)外匯流出流入的全程監(jiān)管，健全外匯收支現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管體系，嚴(yán)厲打擊外匯領(lǐng)域的違法違規(guī)行為，維護(hù)外匯市場(chǎng)秩序。要加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)貨幣市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)、外匯市場(chǎng)和黃金市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，了解各類(lèi)市場(chǎng)的運(yùn)行狀況，防范跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)金融市場(chǎng)有序健康發(fā)展。二是加強(qiáng)反洗錢(qián)管理?；鶎友胄袘?yīng)廣泛開(kāi)展宣傳，讓商業(yè)銀行充分認(rèn)識(shí)洗錢(qián)的危害及對(duì)銀行業(yè)務(wù)的影響，增強(qiáng)商業(yè)銀行參與反洗錢(qián)工作的自覺(jué)性；組織金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)人員開(kāi)展反洗錢(qián)知識(shí)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高反洗錢(qián)的能力和水平；盡快明確反洗錢(qián)的主管部門(mén)和人員，建立由財(cái)政、稅務(wù)、工商、公安和金融機(jī)構(gòu)等部門(mén)參加的反洗錢(qián)聯(lián)席會(huì)議制度，形成轄區(qū)反洗錢(qián)工作協(xié)調(diào)機(jī)制；督促轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行《金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)規(guī)定》、《人民幣大額和可疑支付交易報(bào)告管理辦法》和《金融機(jī)構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報(bào)告管理辦法》的有關(guān)要求，依法查處金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個(gè)人違反有關(guān)反洗錢(qián)規(guī)定的行為，大力維護(hù)轄區(qū)金融體系的安全與穩(wěn)定。三是加強(qiáng)信貸征信管理?；鶎友胄袘?yīng)根據(jù)總行的要求把信貸征信管理放在重要位置，在總行制定征信發(fā)展規(guī)劃、征信管理法規(guī)出臺(tái)之前，著重整合完善現(xiàn)有信息資源，積極做好銀行信貸登記系統(tǒng)的管理工作，通過(guò)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)貸款卡發(fā)放與使用管理、信貸登記與咨詢(xún)管理來(lái)健全借款人資信檔案和金融機(jī)構(gòu)信貸業(yè)務(wù)檔案，擴(kuò)大系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息錄入的覆蓋面，提高錄入數(shù)據(jù)信息的全面性、準(zhǔn)確性和真實(shí)性，充分發(fā)揮信貸登記咨詢(xún)系統(tǒng)在維護(hù)信貸秩序、防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的作用，為盡快建成全國(guó)統(tǒng)一的企業(yè)和個(gè)人征信體系打好基礎(chǔ)。
（三）堅(jiān)持監(jiān)管與服務(wù)并舉，把監(jiān)管定位到為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的現(xiàn)代金融服務(wù)上來(lái)
一是加強(qiáng)反假人民幣和殘損幣兌換管理。基層央行應(yīng)該督促轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)做好轄區(qū)殘損人民幣的兌換與回收、假幣的收繳與鑒定等方面的工作，認(rèn)真負(fù)責(zé)地禁止代幣票券的發(fā)行和流通，積極開(kāi)展愛(ài)護(hù)人民幣的宣傳，嚴(yán)格依法查處假幣收繳、殘損幣兌換和人民幣管理中的各種違法違規(guī)行為，扎扎實(shí)實(shí)地竭誠(chéng)為人民群眾服務(wù)，為人民幣正常流通服務(wù)，為維護(hù)人民幣的信譽(yù)服務(wù)。二是加強(qiáng)國(guó)庫(kù)管理?；鶎友胄袘?yīng)通過(guò)加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)資金和國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的監(jiān)管，不斷推進(jìn)國(guó)庫(kù)服務(wù)創(chuàng)新，建立國(guó)庫(kù)單一賬戶集中支付制，做好國(guó)庫(kù)核算系統(tǒng)與支付系統(tǒng)連通工作，抓好國(guó)庫(kù)核算系統(tǒng)的完善和升級(jí)，推進(jìn)銀稅共享pos系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析，進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)庫(kù)服務(wù)于財(cái)政預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合以及促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。三是加強(qiáng)支付清算管理?；鶎友胄袘?yīng)依法加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行支付清算的監(jiān)督管理，規(guī)范銀行賬戶的開(kāi)立和使用，加快大同城電子化實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)和賬戶管理系統(tǒng)建設(shè)，為加速社會(huì)資金周轉(zhuǎn)服務(wù)；應(yīng)認(rèn)真組織協(xié)調(diào)轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)相互之間的清算業(yè)務(wù)，確保轄內(nèi)支付清算系統(tǒng)的安全、穩(wěn)定、高效運(yùn)行；應(yīng)寓有效的支付結(jié)算管理于高質(zhì)量的支付結(jié)算服務(wù)之中，積極引導(dǎo)商業(yè)銀行不斷創(chuàng)新支付方式，促進(jìn)商業(yè)票據(jù)使用，改進(jìn)個(gè)人支付結(jié)算服務(wù)，積極探索以票據(jù)和信用卡為主體，以電子支付工具為方向，能夠滿足多種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和適應(yīng)社會(huì)各階層使用的支付結(jié)算工具,保證銀行和客戶資金的及時(shí)到賬。
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內(nèi)容提要: 金融危機(jī)的爆發(fā)引發(fā)了美國(guó)對(duì)問(wèn)題銀行的新一輪大規(guī)模公共資金救助。此輪救助不僅是對(duì)傳統(tǒng)救助方式的再次使用，更是基于對(duì)金融危機(jī)爆發(fā)機(jī)理和監(jiān)管缺陷的反思，通過(guò)金融監(jiān)管改革法案，實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)救助方式的創(chuàng)新發(fā)展。中國(guó)應(yīng)以美國(guó)為鑒，結(jié)合本國(guó)國(guó)情，通過(guò)立法逐步建立以存款保險(xiǎn)公司、中國(guó)人民銀行和財(cái)政部為救助主體，銀監(jiān)會(huì)、存款保險(xiǎn)公司、中國(guó)人民銀行、財(cái)政部四家機(jī)構(gòu)之間分工明確又相互協(xié)調(diào)的問(wèn)題銀行公共資金救助體系。
四、《多德－弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》與問(wèn)題銀行救助
2010年7月21日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬正式簽署《多德－弗蘭克法案》，這標(biāo)志著金融危機(jī)以來(lái)從起草到通過(guò)歷時(shí)一年有余的美國(guó)金融監(jiān)管法案正式生效。《多德－弗蘭克法案》是美國(guó)基于對(duì)金融危機(jī)爆發(fā)原因和金融監(jiān)管缺陷反思的基礎(chǔ)上，對(duì)美國(guó)金融監(jiān)管體制的全面改革（注釋1：該法案由16個(gè)部分組成（title i－title xvi），包括12個(gè)子法案：金融穩(wěn)定法案，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)安全穩(wěn)健法案，私募基金投資咨詢(xún)機(jī)構(gòu)注冊(cè)法案，聯(lián)邦保險(xiǎn)法案，銀行與儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)控股公司及存款機(jī)構(gòu)監(jiān)管改進(jìn)法案，華爾街透明度與責(zé)任承擔(dān)法案，薪酬、清盤(pán)與結(jié)算法案，投資者保護(hù)和證券改革法案，金融消費(fèi)者保護(hù)法案，一級(jí)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入改進(jìn)法案，債務(wù)償還法案，抵押貸款改革和反掠奪性貸款法案。133229.COM），法案以防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化金融監(jiān)管、提高金融機(jī)構(gòu)危機(jī)應(yīng)對(duì)能力為理念，內(nèi)容涉及“雙線多頭”金融監(jiān)管體制的調(diào)整、美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管權(quán)力的擴(kuò)充、金融衍生品的全面監(jiān)管、銀行業(yè)務(wù)范圍的限制、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域。
對(duì)于是否應(yīng)終止監(jiān)管機(jī)構(gòu)利用公共資金救助問(wèn)題銀行的爭(zhēng)論，《多德－弗蘭克法案》并未采取否定態(tài)度，也并未對(duì)救助行為本身進(jìn)行規(guī)制，而是采用源頭治理的方式，從強(qiáng)化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、提高銀行自身危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的角度，設(shè)計(jì)出一系列旨在減少公共資金救助可能性的監(jiān)管措施。采取上述解決方式的原因在于：一方面，保留監(jiān)管機(jī)構(gòu)公共資金救助問(wèn)題銀行的權(quán)力對(duì)金融穩(wěn)定至關(guān)重要。危機(jī)下，外部公共資金救助問(wèn)題銀行是避免金融體系崩潰的最后一道屏障；另一方面，公共資金救助問(wèn)題銀行不可避免地存在一系列負(fù)面效應(yīng)，如：銀行業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)、金融消費(fèi)者逆向選擇、金融風(fēng)險(xiǎn)貨幣化導(dǎo)致通貨膨脹、金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化導(dǎo)致財(cái)政赤字、納稅人合法權(quán)益被侵害、銀行業(yè)不公平競(jìng)爭(zhēng)等等。因此救助問(wèn)題銀行是危機(jī)下的不得以之舉，是基于穩(wěn)定金融系統(tǒng)考慮的“緊急避險(xiǎn)”行為。
《多德－弗蘭克法案》避免問(wèn)題銀行救助的規(guī)定包括：
1．?dāng)U充美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管權(quán)，監(jiān)管所有可能威脅系統(tǒng)穩(wěn)定的金融機(jī)構(gòu)。美聯(lián)儲(chǔ)作為金融穩(wěn)定的監(jiān)管者，將關(guān)注整個(gè)金融業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管范圍在現(xiàn)行的基礎(chǔ)上擴(kuò)大到包括證券、保險(xiǎn)、期貨等所有可能對(duì)金融穩(wěn)定造成威脅的企業(yè)。此外，法案對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管權(quán)進(jìn)一步細(xì)化。法案規(guī)定：若美聯(lián)儲(chǔ)認(rèn)定銀行控股公司或非銀行控股公司資產(chǎn)超過(guò)50億美元，并可能對(duì)金融穩(wěn)定造成嚴(yán)重威脅，則有權(quán)決定：（1）限制其并購(gòu)或附屬于另一公司；（2）限制其金融業(yè)務(wù)的拓展；（3）要求其終止一項(xiàng)或幾項(xiàng)業(yè)務(wù)；（4）若上述措施不足以消除或減輕其對(duì)金融穩(wěn)定造成的威脅，美聯(lián)儲(chǔ)有權(quán)強(qiáng)行拆分該機(jī)構(gòu)（注釋2：參見(jiàn)《多德－弗蘭克法案》第121節(jié)（a）款。）。
2．在財(cái)政部下成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)（financial stabil-ity oversight council，fsoc），負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)和通報(bào)威脅國(guó)家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（注釋3：參見(jiàn)《多德－弗蘭克法案》第112節(jié)。）。委員會(huì)由財(cái)政部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，包括10名有表決權(quán)成員，均為各聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人；另有5名無(wú)表決權(quán)成員，為新成立的金融調(diào)查辦公室和聯(lián)邦保險(xiǎn)辦公室的負(fù)責(zé)人以及州保險(xiǎn)、銀行、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的代表各一名（注釋4：參見(jiàn)《多德－弗蘭克法案》第111節(jié)（b）款。）。委員會(huì)為政策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)向美聯(lián)儲(chǔ)通報(bào)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)狀況和提出監(jiān)管建議。
金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)認(rèn)定金融機(jī)構(gòu)存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)考慮的因素包括：資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)涉及的領(lǐng)域、業(yè)務(wù)的復(fù)雜性、機(jī)構(gòu)規(guī)模以及其它認(rèn)為合理的因素；對(duì)于資產(chǎn)超過(guò)500億美元的金融機(jī)構(gòu)，自然就屬于存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)（注釋5：參見(jiàn)《多德－弗蘭克法案》第115節(jié)（a）款（2）項(xiàng)。）。
被認(rèn)定為存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)，金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)應(yīng)向美聯(lián)儲(chǔ)就如下方面提出更高監(jiān)管要求的建議：基于風(fēng)險(xiǎn)的資本要求、杠桿率、流動(dòng)性要求、信貸風(fēng)險(xiǎn)披露要求、貸款集中度限制、逆周期資本儲(chǔ)備（注釋6：法案要求資產(chǎn)超過(guò)500億美元的銀行控股公司或系統(tǒng)重要性非銀行控股公司需持有“可轉(zhuǎn)換債券”（convertible bond），該債券相當(dāng)于在銀行內(nèi)部創(chuàng)建一個(gè)旨在保護(hù)銀行償付能力的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)基金。參見(jiàn)《多德－弗蘭克法案》第165節(jié)（c）款（1）項(xiàng)。）、短期信貸限制（注釋7：參見(jiàn)《多德－弗蘭克法案》第115節(jié)（b）款（1）項(xiàng)。）。
3．限制銀行自營(yíng)交易及高風(fēng)險(xiǎn)的衍生品交易（注釋8：該規(guī)定源自“沃克爾規(guī)則”（volcker rule），是對(duì)沃克爾規(guī)則的部分采納。保羅·沃克爾（paul volcker）為美聯(lián)儲(chǔ)前主席，現(xiàn)為美國(guó)白宮經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)。在法案起草過(guò)程中，沃克爾提出一系列規(guī)則對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)和并購(gòu)行為進(jìn)行限制，旨在限制金融機(jī)構(gòu)規(guī)模。其內(nèi)容包括三項(xiàng)規(guī)則：一是禁止商業(yè)銀行從事對(duì)沖基金、私募股權(quán)基金的出資、參股等業(yè)務(wù)，執(zhí)行事實(shí)上的“分業(yè)經(jīng)營(yíng)”回歸；二是禁止商業(yè)銀行從事與客戶無(wú)關(guān)的股票、債券（不含國(guó)債、政府機(jī)構(gòu)債和地方債券），以及金融衍生商品等內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易；三是金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行重組并購(gòu)時(shí)，收購(gòu)后的關(guān)聯(lián)負(fù)債不得超過(guò)金融機(jī)構(gòu)總負(fù)債的10%。）。在自營(yíng)交易方面，允許銀行投資對(duì)沖基金和私募股權(quán)基金，但資金規(guī)模不得高于自身一級(jí)資本的3%。在衍生品交易方面，要求金融機(jī)構(gòu)將農(nóng)產(chǎn)品掉期、能源掉期、多數(shù)金屬掉期等風(fēng)險(xiǎn)最大的衍生品交易業(yè)務(wù)拆分到附屬公司，但自身可保留利率掉期、外匯掉期以及金銀掉期等業(yè)務(wù)（注釋9：參見(jiàn)《多德－弗蘭克法案》第619節(jié)（a）款。）。
4．禁止使用納稅人財(cái)產(chǎn)救助問(wèn)題銀行。法案規(guī)定，所有經(jīng)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司接管的金融機(jī)構(gòu)均應(yīng)接受清算，禁止通過(guò)動(dòng)用納稅人的財(cái)產(chǎn)阻止清算程序的進(jìn)行；清算過(guò)程產(chǎn)生的費(fèi)用應(yīng)從被清算公司的資產(chǎn)中得到補(bǔ)償；清算過(guò)程中任何監(jiān)管機(jī)構(gòu)不得動(dòng)用納稅人的財(cái)產(chǎn)。在制度設(shè)計(jì)上，法案一方面要求大型金融機(jī)構(gòu)提前做出自己的風(fēng)險(xiǎn)撥備，以防止金融機(jī)構(gòu)倒閉再度拖累納稅人救助；另一方面設(shè)立由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)的新的破產(chǎn)清算機(jī)制，解決金融機(jī)構(gòu)因“大而不倒”造成的綁架政府、無(wú)限放大金融風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，確保瀕臨破產(chǎn)的大型金融機(jī)構(gòu)順利退出市場(chǎng)（注釋10：參見(jiàn)《多德－弗蘭克法案》第214節(jié)。）?！抖嗟拢ヌm克法案》是美國(guó)金融監(jiān)管改革歷史上繼1933年《格拉斯－斯蒂格爾法》和1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》之后具有里程碑意義的重要法案，法案的通過(guò)標(biāo)志著美國(guó)金融監(jiān)管長(zhǎng)期以來(lái)遵循的“金融自由化”、“政府無(wú)為而治”理念的動(dòng)搖，對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重視被提升到前所未有的高度。法案對(duì)銀行業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)規(guī)模的限制標(biāo)志著美國(guó)金融業(yè)向分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制某種程度的回歸?！抖嗟拢ヌm克法案》的順利實(shí)施必將大大降低美國(guó)金融業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，有效降低金融危機(jī)的發(fā)生和大型金融機(jī)構(gòu)被救助的可能性。
與《多德－弗蘭克法案》預(yù)期實(shí)施效果相比，法案取得實(shí)際效果尚存在如下難題：
第一，法案存在大部分原則性規(guī)定，并不具備可操作性（注釋11：如法案限制銀行自營(yíng)交易及高風(fēng)險(xiǎn)的衍生品交易，那么區(qū)分銀行高風(fēng)險(xiǎn)、與客戶無(wú)關(guān)的交易與合理的流動(dòng)性管理投資活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)法案并未規(guī)定；再如，金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)有權(quán)認(rèn)定哪些金融機(jī)構(gòu)可能對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生系統(tǒng)性沖擊，從而在資本金和流動(dòng)性方面對(duì)這些機(jī)構(gòu)提出更加嚴(yán)格的監(jiān)管要求。但是，具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)如何該法案并未涉及。）。預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將有賴(lài)于相關(guān)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)為法案指定的細(xì)則，而未來(lái)制定的細(xì)則將對(duì)法案的原則性規(guī)定實(shí)現(xiàn)到何種程度仍是未知數(shù)。但有一點(diǎn)能夠明確的是，“在未來(lái)的若干年內(nèi)，隨著法案漸漸具體化，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在細(xì)則的制定過(guò)程中還會(huì)有相當(dāng)多的進(jìn)退取舍。但就目前而言，基本上法案沒(méi)有哪一條是輕而易舉能夠?qū)崿F(xiàn)的，每個(gè)領(lǐng)域的執(zhí)行都不會(huì)那么直接或簡(jiǎn)單。”[1]
第二，法案大部分條款的實(shí)施具有極為寬限的過(guò)渡期。法案的所有條款中，“沃克爾規(guī)則”（volcker rule）對(duì)銀行的影響最大，通過(guò)對(duì)銀行自營(yíng)業(yè)務(wù)和證券投資業(yè)務(wù)的限制，銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)將大大降低。但是，法案規(guī)定“沃克爾規(guī)則”將在法案生效之日起15個(gè)月至兩年后生效，然后銀行機(jī)構(gòu)將得到兩年的緩沖期，其后可以再延期三次，每次一年；而在此基礎(chǔ)上，在私募股權(quán)基金和房地產(chǎn)基金等所謂“流動(dòng)性不強(qiáng)”的投資上，銀行業(yè)可以再獲五年寬限期（注釋12：參見(jiàn)《多德－弗蘭克法案》第619節(jié)（c）款。）。也就是說(shuō)，高盛或花旗這樣的機(jī)構(gòu)最晚可以到2022年才完全遵守“沃克爾規(guī)則”。[2]如此寬松的過(guò)渡安排將可大大減輕銀行承受的壓力，“沃克爾規(guī)則”的效力遲遲得不到顯現(xiàn)。
第三，美聯(lián)儲(chǔ)多項(xiàng)職權(quán)能否并行不悖地實(shí)施值得質(zhì)疑。法案將美聯(lián)儲(chǔ)的權(quán)力進(jìn)行擴(kuò)充，使美聯(lián)儲(chǔ)成為權(quán)力空前龐大的全能型監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在權(quán)力的行使過(guò)程中可能存在的問(wèn)題有：其一，美聯(lián)儲(chǔ)的金融監(jiān)管職能與美聯(lián)儲(chǔ)制定并執(zhí)行貨幣政策的職能可能存在沖突；美聯(lián)儲(chǔ)在大權(quán)在握的前提下能否繼續(xù)保持貨幣政策的獨(dú)立性存在質(zhì)疑；美聯(lián)儲(chǔ)能否在各個(gè)不同的政策目標(biāo)之間取得平衡，而不是短視行為。其二，在美聯(lián)儲(chǔ)權(quán)力膨脹的情況下，對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)構(gòu)成有效制衡的機(jī)制還未可期。而一旦美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出現(xiàn)誤判，其危害可能更大。金融危機(jī)表明，危機(jī)的爆發(fā)與美聯(lián)儲(chǔ)貨幣調(diào)控失誤有很大關(guān)系。今后，美聯(lián)儲(chǔ)如何規(guī)范自己的決策將涉及到全球監(jiān)管體系如何構(gòu)建和政策監(jiān)督的問(wèn)題。
中國(guó)金融業(yè)與美國(guó)相比，在發(fā)展戰(zhàn)略、框架結(jié)構(gòu)、監(jiān)管體制、運(yùn)行環(huán)境等方面均有較大不同，中國(guó)問(wèn)題銀行救助的立法與實(shí)踐仍舊處于發(fā)展的初級(jí)階段，因此照搬《多德－弗蘭克法案》的某些具體規(guī)定在中國(guó)直接適用并非明智之舉。相比之下，《多德－弗蘭克法案》的立法理念、法律原則和解決問(wèn)題的路徑則具有極大的借鑒意義。對(duì)中國(guó)問(wèn)題銀行的救助來(lái)講，《多德－弗蘭克法案》至少具有如下啟示：
第一，法案對(duì)問(wèn)題銀行救助的立法理念由事后補(bǔ)救轉(zhuǎn)為事前預(yù)防。由于與問(wèn)題銀行救助共生的負(fù)效應(yīng)難以消除，因此，《多德－弗蘭克法案》并未對(duì)美國(guó)現(xiàn)行公共資金救助法律制度本身進(jìn)行修正，而是在維持現(xiàn)行公共資金救助法律制度效力不變的前提下，另行制定規(guī)則，以強(qiáng)化金融監(jiān)管、提高銀行自身的治理水平和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，從源頭上預(yù)防問(wèn)題銀行的產(chǎn)生和被救助的可能性。隨著法案的細(xì)化和逐步推行，美國(guó)公共資金救助法律制度的踐行幾率必將減少，但并不意味著公共資金救助法律制度的重要性有所降低，未來(lái)金融危機(jī)必將再次發(fā)生，大型問(wèn)題銀行的產(chǎn)生依舊在所難免?！抖嗟拢ヌm克法案》的實(shí)施將減輕各救助主體的財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高危機(jī)下有限公共資金救助問(wèn)題銀行的有效性，有利于促進(jìn)公共資金救助法律制度立法目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn)。中國(guó)的問(wèn)題銀行公共資金救助立法同樣應(yīng)秉承事前預(yù)防與事后補(bǔ)救并重的理念，注重公共資金救助立法的同時(shí)強(qiáng)化金融監(jiān)管和提高銀行自身的治理水平。
第二，隨著金融機(jī)構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)和全球金融一體化的發(fā)展，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)成為金融危機(jī)后各國(guó)金融監(jiān)管部門(mén)著力應(yīng)對(duì)的首要課題，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的有效預(yù)防是避免金融危機(jī)再次發(fā)生、減少問(wèn)題銀行救助可能性的關(guān)鍵。中國(guó)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管體制，并不存在負(fù)責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)各自為政，相互溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制極為缺乏。盡管早在2000年央行就與證監(jiān)會(huì)及保監(jiān)會(huì)建立了“監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議”，但是由于會(huì)議是不定期召開(kāi)的，參會(huì)各方不平等，內(nèi)容不透明公開(kāi)，因此這種聯(lián)席會(huì)議被普遍認(rèn)為“形同虛設(shè)”。2004年銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)公布了《三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管分工合作備忘錄》，但從本質(zhì)上看，這種機(jī)制只是分業(yè)監(jiān)管體制下加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互溝通的權(quán)宜之計(jì)，由于該備忘錄本身并沒(méi)有強(qiáng)制性的效力，聯(lián)席會(huì)議制度僅僅是三大機(jī)構(gòu)自發(fā)成立的具有論壇性質(zhì)、松散型的框架性協(xié)調(diào)機(jī)制，其實(shí)踐效果并不盡如人意。[3]有鑒于此，中國(guó)有必要在三會(huì)之外建立專(zhuān)門(mén)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，打破目前各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間各自為政、條塊分割、監(jiān)管工作缺乏協(xié)調(diào)配合的現(xiàn)狀。
第三，重視銀行公司治理、強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)微觀審慎監(jiān)管。前者在于建立科學(xué)的公司治理結(jié)構(gòu)，改善銀行資產(chǎn)負(fù)債狀況，通過(guò)銀行的內(nèi)部約束提高抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。銀行公司治理主要包括明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、高級(jí)管理人員的激勵(lì)和約束機(jī)制、信息披露制度、風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控機(jī)制等幾部分內(nèi)容。后者通過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的外部約束，及時(shí)化解金融風(fēng)險(xiǎn)，防止風(fēng)險(xiǎn)聚集，保持銀行的健康運(yùn)營(yíng)。該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于中國(guó)“即時(shí)矯正措施”（prompt corrective action）制度的完善（注釋13：關(guān)于即時(shí)矯正措施制度的研究，可參見(jiàn)黎四奇：《析銀行有效監(jiān)管中“結(jié)構(gòu)化早期介入”機(jī)制法律問(wèn)題》，《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2008年第5期；汪鑫：《金融機(jī)構(gòu)即時(shí)矯正初論》，《暨南大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2005年第4期；鄭暉：《及時(shí)糾正措施——基于比較視角的研究》，《國(guó)際金融研究》2008年第3期。）。
五、中國(guó)問(wèn)題銀行公共資金救助立法及存在的問(wèn)題分析
與美國(guó)相比，中國(guó)由于商業(yè)銀行數(shù)量少，機(jī)構(gòu)普遍龐大以及改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)內(nèi)未經(jīng)歷過(guò)大規(guī)模的金融危機(jī)，因此中國(guó)問(wèn)題銀行救助的實(shí)踐很少，其中較為典型的有1988年中國(guó)人民銀行通過(guò)財(cái)政部以發(fā)放債券的形式向四大國(guó)有商業(yè)銀行注資、1997年中國(guó)人民銀行向威海市商業(yè)銀行發(fā)放救助貸款、1998年中國(guó)人民銀行向海南發(fā)展銀行發(fā)放救助貸款、1999年中國(guó)人民銀行對(duì)鄭州市城市合作銀行出現(xiàn)擠兌實(shí)行全面救助。在中央一級(jí)，由于中國(guó)尚未建立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，因此中國(guó)問(wèn)題銀行的公共資金救助以中國(guó)人民銀行和財(cái)政部為救助主體，中國(guó)人民銀行的救助方式為以最后貸款人的身份提供緊急貸款，財(cái)政部的救助方式主要為發(fā)行國(guó)債、銀行不良資產(chǎn)剝離、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)、給予稅收優(yōu)惠等。
調(diào)整中國(guó)人民銀行行使緊急貸款職能的立法為中國(guó)人民銀行1999年的《中國(guó)人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》。該《暫行辦法》規(guī)定了貸款條件、用途、期限和利率等內(nèi)容，是中國(guó)人民銀行緊急貸款的主要法律依據(jù)。
對(duì)于財(cái)政部救助問(wèn)題銀行的職責(zé)，目前立法并無(wú)明文規(guī)定?！稇椃ā返?9條關(guān)于國(guó)務(wù)院的職權(quán)中第（三）項(xiàng)規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)。因此財(cái)政部的任務(wù)和職責(zé)，包括救助問(wèn)題銀行，應(yīng)由國(guó)務(wù)院規(guī)定。但是《財(cái)政法》和《國(guó)務(wù)院組織法》沒(méi)有規(guī)定，國(guó)務(wù)院的其他行政法規(guī)也沒(méi)有規(guī)定。財(cái)政部作為中央政府“錢(qián)袋子”，其職能的行使需要服從政府的需要。救助問(wèn)題銀行是維持社會(huì)穩(wěn)定、提供公共產(chǎn)品的內(nèi)容之一，是中央政府的職能，因此自然也是財(cái)政部的職能。所以財(cái)政部救助問(wèn)題銀行的職能盡管無(wú)直接法律依據(jù)，但具有存在的合理性。
與美國(guó)成熟的救助體系相比，中國(guó)現(xiàn)行問(wèn)題銀行公共資金救助立法存在下列問(wèn)題：
第一，存款保險(xiǎn)法律制度缺位。中國(guó)尚未建立存款保險(xiǎn)法律制度，不存在存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)這一救助主體。而從美國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，存款保險(xiǎn)公司恰恰是處置問(wèn)題銀行的最佳機(jī)構(gòu)，它可以避免對(duì)問(wèn)題銀行不加區(qū)分地全部救助，對(duì)救助成本和金融穩(wěn)定的綜合考慮使其救助行為更加理性。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)選擇問(wèn)題銀行的處置方式以成本最小化為根本原則。盡管金融穩(wěn)定也是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)考慮的因素，但其僅在破產(chǎn)可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的情況下起決定性作用。在其余的絕大部分情況下，成本依然是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)判斷是否救助問(wèn)題銀行的決定性因素。中國(guó)由于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)缺位，處置問(wèn)題銀行的任務(wù)全部由中國(guó)人民銀行和國(guó)務(wù)院財(cái)政部承擔(dān)。維護(hù)金融穩(wěn)定是中國(guó)人民銀行行動(dòng)的最高目標(biāo)，也是國(guó)務(wù)院職責(zé)的應(yīng)有之義。為實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定，中國(guó)人民銀行和財(cái)政部會(huì)處置問(wèn)題銀行傾向于一味救助而不計(jì)成本，這有可能導(dǎo)致中央銀行基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)量增加引發(fā)通貨膨脹、誘發(fā)銀行業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)、政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重、損害納稅人利益等后果。
第二，《暫行辦法》存在缺陷。首先，緊急貸款的申請(qǐng)人沒(méi)有涵蓋四大國(guó)有商業(yè)銀行和新興股份制商業(yè)銀行?！稌盒修k法》第2條規(guī)定，本辦法適用于經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)設(shè)立、具有法人資格的城市商業(yè)銀行、城市信用合作社和農(nóng)村信用合作社。其次，救助的標(biāo)準(zhǔn)不明確。《暫行辦法》第3條僅籠統(tǒng)規(guī)定緊急貸款是為了幫助發(fā)生支付危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)緩解支付壓力、恢復(fù)信譽(yù)。至于缺乏清償性的金融機(jī)構(gòu)是否救助以及支付危機(jī)到何種程度予以救助缺乏進(jìn)一步的規(guī)定，以致實(shí)踐中對(duì)問(wèn)題銀行的救助基本上無(wú)限度支持，客觀上鼓勵(lì)了銀行的投資行為，加劇了金融風(fēng)險(xiǎn)，降低了公共資金的使用效率。再次，貸款期限較長(zhǎng)，《暫行辦法》第8條規(guī)定貸款期限最長(zhǎng)為兩年，特殊情況可延期一次，但期限不得超過(guò)原貸款期限。這表明貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)4年。較長(zhǎng)的貸款期限難以激勵(lì)問(wèn)題銀行迅速改善其經(jīng)營(yíng)管理，也大大降低了中國(guó)人民銀行資金的使用效率。最后，《暫行辦法》對(duì)獲取再貸款金融機(jī)構(gòu)的懲罰措施規(guī)定不足?！稌盒修k法》盡管規(guī)定了罰息利率，但只適用于逾期歸還貸款的情形，而對(duì)于其他部分貸款則不適用。此外，《暫行辦法》也未明確要求金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)限期改善經(jīng)營(yíng)管理、調(diào)整董事會(huì)人員組成、限制高級(jí)管理人員薪酬等義務(wù)。
此外，實(shí)踐中，中國(guó)人民銀行在提供緊急貸款時(shí)也并未嚴(yán)格遵循《暫行辦法》的規(guī)定?！稌盒修k法》要求銀行必須為緊急貸款提供抵押、質(zhì)押或保證人擔(dān)保，但實(shí)踐中緊急貸款更多的是以信用貸款而非擔(dān)保貸款的方式發(fā)放，而許多銀行也根本沒(méi)有償還貸款的意向，沒(méi)有采取切實(shí)有效的自救計(jì)劃，僅依賴(lài)中國(guó)人民銀行發(fā)放的貸款資金。這導(dǎo)致的直接后果就是央行救貸款一旦放出很難收回。中國(guó)人民銀行的緊急貸款有提供給問(wèn)題銀行“免費(fèi)的午餐”之嫌。這不僅弱化了市場(chǎng)約束機(jī)制，并且使問(wèn)題銀行過(guò)多依賴(lài)中國(guó)人民銀行救助，實(shí)際上是將銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及損失轉(zhuǎn)嫁到國(guó)家身上，不僅扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，浪費(fèi)社會(huì)資源，而且會(huì)滋長(zhǎng)道德風(fēng)險(xiǎn)。
第三，財(cái)政部的救助行為缺少直接法律授權(quán)。在救與不救的判斷標(biāo)準(zhǔn)及資金使用的成本和有效性方面均缺少原則性規(guī)定。[4]（p25）由于客觀環(huán)境諸多變化的不可預(yù)知性，賦予政府部門(mén)足夠的自由裁量權(quán)必不可少，但由于財(cái)政部救助問(wèn)題銀行動(dòng)用的是公共資金，該資金來(lái)源于納稅人。政府審慎并有效使用公共資金是對(duì)納稅人負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。美國(guó)財(cái)政部在救與不救問(wèn)題的抉擇上，以“缺乏流動(dòng)性”和“缺乏清償性”為標(biāo)準(zhǔn)，在公共資金的使用上，將成本的可回收作為一項(xiàng)原則，在救助的有效性上，附加一系列強(qiáng)行整頓措施，旨在恢復(fù)被救助銀行的正常經(jīng)營(yíng)。
六、問(wèn)題銀行公共資金救助體系之中國(guó)模式的法律構(gòu)建
與美國(guó)相比，中國(guó)銀行業(yè)的發(fā)展存在獨(dú)特的現(xiàn)實(shí)背景。中國(guó)商業(yè)銀行在機(jī)構(gòu)規(guī)模、資產(chǎn)構(gòu)成、存款保險(xiǎn)等方面均與美國(guó)存在差異。相比之下，中國(guó)更加亟需構(gòu)建和完善問(wèn)題銀行公共資金救助法律制度。其一，中國(guó)商業(yè)銀行數(shù)量少、規(guī)模大。與美國(guó)商業(yè)銀行數(shù)量眾多、資產(chǎn)規(guī)模普遍較小不同，中國(guó)商業(yè)銀行數(shù)量相對(duì)較少，而資產(chǎn)規(guī)模普遍較大（注釋14：截止到2009年底，美國(guó)商業(yè)銀行共6839家，而中國(guó)商業(yè)銀行共245家（均包括外資銀行）。數(shù)據(jù)分別來(lái)源于美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司官方網(wǎng)站和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)2009年年報(bào)，詳見(jiàn)http：///pc/">計(jì)算方法。
其次，存款保險(xiǎn)公司應(yīng)在存款保險(xiǎn)基金外另行設(shè)立銀行救助基金。由于全部被保險(xiǎn)銀行均需繳納存款保險(xiǎn)基金，而存款保險(xiǎn)公司僅可能對(duì)大型銀行進(jìn)行救助，因此對(duì)中小型銀行是不公平的。為此建議《存款保險(xiǎn)法》在存款保險(xiǎn)基金外另設(shè)銀行救助基金，存款保險(xiǎn)基金專(zhuān)用于破產(chǎn)銀行存款人賠付，而銀行救助基金用于支付問(wèn)題銀行的救助費(fèi)用。銀行救助基金應(yīng)由部分商業(yè)銀行定期繳納的資金構(gòu)成。商業(yè)銀行是否需要定期繳納資金應(yīng)以銀行的自有資產(chǎn)和風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)規(guī)模為判斷依據(jù)?！洞婵畋ｋU(xiǎn)法》應(yīng)規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的最低額度，高于該額度的商業(yè)銀行需要繳納資金，并且繳納的數(shù)量隨風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的提高而增大。救助基金制度不僅是存款保險(xiǎn)公司救助問(wèn)題銀行有可靠的資金來(lái)源，而且能夠有效激勵(lì)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理，抑制銀行規(guī)模的盲目擴(kuò)張。
再次，存款保險(xiǎn)公司救助問(wèn)題銀行應(yīng)嚴(yán)格遵循“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”標(biāo)準(zhǔn)。銀行破產(chǎn)可能導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是存款保險(xiǎn)公司打破“成本最小化原則”的唯一例外。《存款保險(xiǎn)法》應(yīng)規(guī)定判斷破產(chǎn)預(yù)期可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)需要考慮的因素，如銀行的財(cái)務(wù)狀況、業(yè)務(wù)市場(chǎng)占有率、客戶結(jié)構(gòu)與地理分布、金融業(yè)客觀環(huán)境等。未來(lái)《存款保險(xiǎn)法》需要致力于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型的研發(fā)，為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的判斷提供客觀參考。由于問(wèn)題銀行救助與金融穩(wěn)定密切相關(guān)，因此救助應(yīng)經(jīng)過(guò)中國(guó)人民銀行和財(cái)政部的批準(zhǔn)。
最后，應(yīng)建立救助效果跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制。存款保險(xiǎn)公司應(yīng)與銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)建立信息共享機(jī)制，銀監(jiān)會(huì)應(yīng)及時(shí)向存款保險(xiǎn)公司傳達(dá)被救助銀行的日常審慎監(jiān)管信息，若被救助銀行有違反《存款保險(xiǎn)法》規(guī)定義務(wù)的行為，銀監(jiān)會(huì)有權(quán)進(jìn)行處罰。
第二，修改《暫行條例》，完善最后貸款人制度。
首先，鑒于存款保險(xiǎn)公司是處置問(wèn)題銀行的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，中國(guó)人民銀行應(yīng)從對(duì)問(wèn)題銀行的處置中退出，專(zhuān)職于履行最后貸款人職責(zé)。明確最后貸款的救助標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)人民銀行只能向那些具有資本清償能力而暫時(shí)缺少以合理?xiàng)l件獲得流動(dòng)性資金，且一旦破產(chǎn)將會(huì)產(chǎn)生系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的銀行提供緊急貸款。對(duì)于缺少資本清償力的問(wèn)題銀行則應(yīng)統(tǒng)一由存款保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)處置。
其次，授予四大國(guó)有商業(yè)銀行和新興股份制商業(yè)銀行向中國(guó)人民銀行申請(qǐng)緊急貸款的權(quán)利，使所有商業(yè)銀行具有同等的被救助權(quán)。另外緊急貸款的歸還期限應(yīng)當(dāng)縮短。緊急貸款的意圖是緩解銀行的短期流動(dòng)性不足，具有明顯的救急性。過(guò)長(zhǎng)的歸還期限會(huì)使銀行對(duì)緊急貸款產(chǎn)生依賴(lài)，使緊急貸款失去應(yīng)有的意義。因此建議銀行歸還緊急貸款的期限不得超過(guò)一年，特殊情況可展期一次，但合計(jì)不得超過(guò)兩年。
再次，嚴(yán)格執(zhí)行《暫行辦法》關(guān)于擔(dān)保貸款的規(guī)定，中國(guó)人民銀行在提供貸款時(shí)必須要求商業(yè)銀行附加交存合理的法定準(zhǔn)備金、良好而又足夠的財(cái)產(chǎn)抵押或質(zhì)押，盡量避免發(fā)放信用貸款。這將有利于中國(guó)人民銀行的資產(chǎn)回收，避免問(wèn)題銀行發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)。
最后，增加被救助銀行的懲罰性措施?！稌盒修k法》僅規(guī)定被救助銀行有義務(wù)向中國(guó)人民銀行匯報(bào)資產(chǎn)變動(dòng)情況和緊急貸款的使用情況，對(duì)逾期歸還的貸款適用懲罰性利率。相對(duì)于問(wèn)題銀行獲得的再貸款，上述規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。懲罰性措施目的是讓銀行意識(shí)到獲得的緊急貸款并不是免費(fèi)的午餐，銀行需要為貸款付出足夠的代價(jià)，銀行無(wú)法從緊急貸款中獲得額外收益，并最終使銀行傾向于選擇同業(yè)自救的方式恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)。為此，《暫行辦法》可以規(guī)定對(duì)全部緊急貸款征收懲罰性利率、中央銀行參與被救助銀行經(jīng)營(yíng)管理、限制銀行業(yè)務(wù)拓展、限制股東分紅、限制高級(jí)管理人員薪酬、剝奪主要責(zé)任人的從業(yè)資格等。
第三，法律應(yīng)明確賦予財(cái)政部救助問(wèn)題銀行的職責(zé)。建議國(guó)務(wù)院以專(zhuān)門(mén)條例的形式明確規(guī)定財(cái)政部救助問(wèn)題銀行的職責(zé)，對(duì)于公共資金的具體使用，財(cái)政部具有相機(jī)抉擇權(quán)的同時(shí)，應(yīng)規(guī)定必須遵循的三個(gè)基本原則：其一，用盡其他救濟(jì)原則。財(cái)政部的救助只能是對(duì)存款保險(xiǎn)公司和中國(guó)人民銀行救助的補(bǔ)充，是用盡一切救助手段之后的不得已選擇；其二，資金使用的有效性原則。財(cái)政部應(yīng)密切關(guān)注救助資金的使用情況及效果。在提供救助資金的同時(shí)，財(cái)政部應(yīng)附之旨在恢復(fù)銀行正常經(jīng)營(yíng)的強(qiáng)制性整頓措施，限于銀行業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)性，該措施可由銀監(jiān)會(huì)提出并監(jiān)督實(shí)施。銀監(jiān)會(huì)應(yīng)及時(shí)將有關(guān)信息傳達(dá)財(cái)政部，銀行對(duì)救助資金的使用情況及效果是財(cái)政部繼續(xù)采取何種救助行為的主要考慮因素。其三，資金的可回收原則。財(cái)政部應(yīng)利用可回收的途徑向問(wèn)題銀行注資，禁止向問(wèn)題銀行提供無(wú)條件的免費(fèi)救助。財(cái)政部提供救助時(shí)應(yīng)明確規(guī)定救助資金的回收途徑、回收期限以及問(wèn)題銀行未能及時(shí)償還的懲罰措施。
第四，銀監(jiān)會(huì)、存款保險(xiǎn)公司、中國(guó)人民銀行和財(cái)政部之間建立信息共享機(jī)制：銀監(jiān)會(huì)及時(shí)將問(wèn)題銀行的監(jiān)管信息傳遞給另三家機(jī)構(gòu)，確保各機(jī)構(gòu)及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施；存款保險(xiǎn)公司救助問(wèn)題銀行的決定應(yīng)經(jīng)中國(guó)人民銀行和財(cái)政部批準(zhǔn)；對(duì)與問(wèn)題銀行救助密切相關(guān)的貨幣政策，中國(guó)人民銀行應(yīng)及時(shí)與財(cái)政部協(xié)調(diào)，確保貨幣政策與財(cái)政政策的一致性。至此，中國(guó)問(wèn)題銀行公共資金救助體系的框架基本建立：銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)問(wèn)題銀行的識(shí)別與移交；存款保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)全部問(wèn)題銀行的處置與救助；中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)向具備清償能力而暫時(shí)缺乏流動(dòng)性的銀行提供緊急貸款；財(cái)政部作為存款保險(xiǎn)公司和中國(guó)人民銀行的補(bǔ)充，為問(wèn)題銀行提供最終援助。各機(jī)構(gòu)之間分工明確又相互協(xié)調(diào)，建立起層層負(fù)責(zé)的問(wèn)題銀行立體救助體系。
注釋:
關(guān)鍵詞:銀行 銀行監(jiān)管 我國(guó)銀行監(jiān)管法制
一、我國(guó)銀行監(jiān)管法制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題
自1949年建國(guó)以來(lái),我國(guó)銀行監(jiān)管法制發(fā)展歷經(jīng)了建國(guó)初期的開(kāi)創(chuàng)階段,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期等三個(gè)階段。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期,1995年3月18日通過(guò)了《中華人民共國(guó)和人民銀行法》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《人民銀行法》)及1995年5月10日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《商業(yè)銀行法》)標(biāo)志著我國(guó)銀行監(jiān)管法制體系已初步成形。這兩部大法成為我國(guó)銀行監(jiān)管法制體系的核心。
《人民銀行法》賦予中國(guó)人民銀行“按照規(guī)定審批,監(jiān)督管理金融機(jī)構(gòu)”、“按照規(guī)定監(jiān)督管理金融市場(chǎng)”、“有關(guān)金融監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)的命令和規(guī)章”等監(jiān)管職責(zé),[1]這意味著專(zhuān)門(mén)性的代表國(guó)家的權(quán)威監(jiān)管主體已經(jīng)確立。該法還進(jìn)一步為
與此同時(shí),還有一系列的法規(guī)和人民銀行制定的金融規(guī)章涉及了銀行監(jiān)管問(wèn)題。比較重要的行政法規(guī)有:《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》、《借款合同條例》、《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》等。金融規(guī)章則更為繁多:《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》、《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《貸款通則》、《支付結(jié)算辦法》、《銀行帳戶管理辦法》、《關(guān)于對(duì)商業(yè)銀行實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例管理的通知》、《信貸資金管理暫行辦法》、《制正存款業(yè)務(wù)中不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)則》、《大額可轉(zhuǎn)讓定期存單管理辦法》、《銀團(tuán)貸款暫行辦法》、《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》、《個(gè)人住房貸款管理辦法》等等。
從《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》及其它法規(guī)、規(guī)章所涉及銀行監(jiān)管的內(nèi)容來(lái)看,我國(guó)銀行監(jiān)管法制似乎已不僅初步成形,而且可謂較為“完善”了,尤其是一大串的銀行業(yè)務(wù)管理的金融規(guī)章更是甚為繁多。但是,深入分析既有的監(jiān)管法制,我們便會(huì)發(fā)現(xiàn)不僅既有的規(guī)則、制度尚有缺陷,而且疏漏及亟待補(bǔ)充的問(wèn)題仍大量存在。這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在如下幾方面:
第一,監(jiān)管法制體系的構(gòu)建上存在諸多的不協(xié)調(diào)或不合理之處。我國(guó)現(xiàn)行的銀行監(jiān)管法制體系主要由兩個(gè)基本法律——《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》、國(guó)務(wù)院主持通過(guò)的行政法規(guī)及中國(guó)人民銀行的銀行管理規(guī)章(包括“規(guī)定”、“辦法”、“通知”等文件形式)。這三個(gè)層級(jí)的法律法規(guī)本應(yīng)是一個(gè)有機(jī)的協(xié)調(diào)整體,但是現(xiàn)實(shí)并非如此,尤其是后兩類(lèi)存在的問(wèn)題尤為突出。首先,后兩類(lèi)文件并未真正起
我國(guó)銀行監(jiān)管法制體系中存在的上述問(wèn)題的主要原因在于:其一,缺乏制定規(guī)范性文件的效益理念,使得行政法規(guī)或規(guī)章相互之間或與法律之間有大量重疊的條文。這大大地增加了規(guī)范性文件的數(shù)量及特定文件的條文。銀行監(jiān)管規(guī)章制定的目的應(yīng)在于補(bǔ)救法律、行政法規(guī)的缺漏或者對(duì)有關(guān)內(nèi)容作補(bǔ)充性闡釋,絕不在于重復(fù)強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)的某些內(nèi)容,因?yàn)橹醒脬y行制定的規(guī)范性規(guī)件畢竟不同于一般的宣傳法律法規(guī)的文件。其二,缺乏制定規(guī)范性文件的系統(tǒng)化理念。這與制定者的規(guī)劃性和全局性把握的技術(shù)和意識(shí)水平有關(guān)。其三,制定者對(duì)已制定的規(guī)范性文件之及時(shí)修訂、廢止工作未予以足夠重視。我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)體制處于重大變革時(shí)期,政策性較強(qiáng)的“人民銀行規(guī)章”更有必要作出及時(shí)的調(diào)整、補(bǔ)充和完善。
第二,監(jiān)管法制的制度選擇不利于實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管,也不利于商業(yè)銀行追求效率。這主要表現(xiàn)在《商業(yè)銀行法》及有關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章過(guò)于側(cè)重對(duì)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管。在《商業(yè)銀行法》的第一
當(dāng)然,我國(guó)《商業(yè)銀行法》關(guān)注私法關(guān)系的規(guī)制與我國(guó)銀行業(yè)中國(guó)有銀行占絕對(duì)比重的現(xiàn)狀有關(guān),因?yàn)閲?guó)有銀行的資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn),倘若像一般私法關(guān)系那樣廣泛自治,可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。立法者的這種顧慮有一定的合理性。但是,從國(guó)有銀行商業(yè)化的角度來(lái)看,這種選擇并不利于市場(chǎng)主體自主地位的確立,也不利于公平、自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。況且私法關(guān)系可以由《合同法》調(diào)整,事實(shí)也正如此。
另外,我國(guó)中央銀行制定的大量銀行監(jiān)管規(guī)章,沒(méi)有真正從有助于提高監(jiān)管效率、質(zhì)量的角度出發(fā),而是著眼于銀行具體業(yè)務(wù)操作上的監(jiān)管。如我國(guó)銀行監(jiān)管規(guī)章中有關(guān)銀行結(jié)算及信貸業(yè)務(wù)的規(guī)則甚多,且極為細(xì)致入微,諸如《異地托收承付結(jié)算辦法》、《商業(yè)匯票辦法》、《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》、《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《國(guó)內(nèi)信用證結(jié)算辦法》、《支付結(jié)算辦法》、《貸款通則》、《貸款的管理辦法》、《個(gè)人定期儲(chǔ)蓄存款存單小額抵押貸款辦法》、《電子化專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》、《商業(yè)銀行自營(yíng)住房貸款管理暫行規(guī)定》、《制止存款業(yè)務(wù)中不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)則》、《大額可轉(zhuǎn)讓定期存單管理辦法》、《個(gè)人住房擔(dān)保貸款管理試行辦法》、《銀團(tuán)貸款暫行辦法》、《境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用國(guó)際商業(yè)貸款管理辦法》等等。
第三,監(jiān)管主體的法定權(quán)責(zé)之構(gòu)造存在諸多不足。首先是立法對(duì)法定監(jiān)管主體——中國(guó)人民銀行的監(jiān)管職權(quán)之規(guī)制過(guò)于寬泛和原則化?！度嗣胥y行法》第2、4、7條都是原則性地肯定了中國(guó)人民銀行監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng),該法雖為“金融監(jiān)督管理”設(shè)了專(zhuān)章,但遺憾的是不僅條文數(shù)上僅有7條,而且每個(gè)條文的內(nèi)容均為原則性的規(guī)定,如第31條指出“中國(guó)人民銀行按照規(guī)定審批金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍”;第32。檢查監(jiān)督時(shí),檢查監(jiān)督人員應(yīng)當(dāng)出示合法的證件。商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按中國(guó)人民銀行的要求,提供財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料、業(yè)務(wù)合同和有關(guān)經(jīng)營(yíng)管理方面的其他信息?！钡聡?guó)《銀
再次,法律法規(guī)對(duì)人民銀行工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)及違反法定程序或?yàn)E用權(quán)力的監(jiān)督未能明確地要求。由于中央銀行擔(dān)負(fù)著監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)的重要責(zé)任,而金融業(yè)務(wù)又具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性,況且各國(guó)對(duì)商業(yè)銀行主要管理人員的任職一般均有法定的要求,為加強(qiáng)銀行監(jiān)管的有效性,筆者認(rèn)為我國(guó)也應(yīng)對(duì)人民銀行工作人員,尤其是主要的負(fù)責(zé)人之業(yè)務(wù)素質(zhì)作出嚴(yán)格要求。至于人民銀行及其工作人員履職的監(jiān)督問(wèn)題,在《人民銀行法》第49、50條有所規(guī)制,另外《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》均提供了“行政訴訟”機(jī)制實(shí)現(xiàn)司法監(jiān)督。但這些規(guī)制仍過(guò)于簡(jiǎn)單,有待立法進(jìn)一步完善。
第四,監(jiān)管法制在構(gòu)建、運(yùn)用監(jiān)管手段和方法上有缺漏。我國(guó)銀行監(jiān)管法制對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、稽核檢查監(jiān)管、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、市場(chǎng)退出、謹(jǐn)慎性要求等手段均已納入監(jiān)管法制體系中,但是對(duì)存款保險(xiǎn)制度等監(jiān)管手段,則尚未予以足夠重視,存款保險(xiǎn)制度在我國(guó)尚為空白狀態(tài)。各國(guó)實(shí)踐表明,存款保險(xiǎn)制度在維護(hù)金融秩序和穩(wěn)定銀行體系起到了明顯的作用。正因?yàn)槿绱?自20世紀(jì)70年代以來(lái),不少?lài)?guó)家已紛紛以不同方式建立此制。該項(xiàng)制度有助于借助存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)加強(qiáng)對(duì)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管,尤其是有助于通過(guò)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)督促銀行減少違法經(jīng)營(yíng)。我國(guó)銀行業(yè)因各種原因積累的不良資產(chǎn)問(wèn)題使銀行潛伏了極大的風(fēng)險(xiǎn),倘若不及時(shí)采取有效措施,不良資產(chǎn)及其帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步強(qiáng)化,存款人面臨的風(fēng)險(xiǎn)也將更大。存款保險(xiǎn)制度可在一定
程度上可促成這些風(fēng)險(xiǎn)的降低和防范。
市場(chǎng)退出監(jiān)管是在銀行機(jī)構(gòu)發(fā)生信用危機(jī)或可能發(fā)生信用危機(jī)時(shí),中央銀行認(rèn)為保護(hù)存款人或投保人利益并恢復(fù)市場(chǎng)秩序而有必要關(guān)閉該機(jī)構(gòu),以及其他原因主動(dòng)退出市場(chǎng)時(shí),中央銀行依法對(duì)退出全過(guò)程的監(jiān)管。我國(guó)《商業(yè)銀行法》對(duì)此種監(jiān)管設(shè)了專(zhuān)章“接管和終止”(第七章),但是該法對(duì)銀行因破產(chǎn)或主動(dòng)退出市場(chǎng)的監(jiān)管之規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單,僅有原則性的4個(gè)條文,諸如關(guān)閉中債務(wù)清償原則、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均無(wú)規(guī)定。另外,我國(guó)尚無(wú)針對(duì)一般企業(yè)的破產(chǎn)法,[16]何況銀行不同于一般企業(yè),它的破產(chǎn)有可能引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題,法制必須對(duì)破產(chǎn)程序的各種問(wèn)題設(shè)置監(jiān)管。美國(guó)借助聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司來(lái)監(jiān)管和處理銀行破產(chǎn)問(wèn)題,并在20世紀(jì)80年修正支付法,公開(kāi)對(duì)商業(yè)銀行援助,運(yùn)用資本暫緩政策、過(guò)渡銀行等方法來(lái)處理銀行破產(chǎn)中的問(wèn)題。
在謹(jǐn)慎要求方面,《商業(yè)銀行法》已對(duì)資產(chǎn)負(fù)債比例管理的資本充足率、貸款余額與存款余額的比例、流動(dòng)性資產(chǎn)余額與流動(dòng)性負(fù)債余額的比例、對(duì)同一借款人的貸款余額與商業(yè)銀行資本余額的比例等作出規(guī)定。很顯然,這些指標(biāo)過(guò)于簡(jiǎn)單。為此,中國(guó)人民銀行作了進(jìn)一步規(guī)定,即1997年1月1日起執(zhí)行的資產(chǎn)負(fù)債比例管理辦法,該辦法設(shè)置的指標(biāo)分為監(jiān)控指標(biāo)和監(jiān)測(cè)指標(biāo),前者包括資本充足率、貸款質(zhì)量、單個(gè)貸款比例、備付金比例、拆借資金比例、境外資金運(yùn)用、國(guó)際商業(yè)借款、存貸款比例、中長(zhǎng)期貸款比例、資產(chǎn)流動(dòng)比例等十個(gè)指標(biāo);后者主要有風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)比例、股東貸款比例、外匯資產(chǎn)比例、利息回營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
我國(guó)兩大基本法律對(duì)監(jiān)管方法僅有原則性的規(guī)定,諸如以何種形式和程序來(lái)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)、非現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)管,或者通過(guò)利用外部審計(jì)師對(duì)有關(guān)信息進(jìn)行核實(shí),這些方法的具體運(yùn)用均未上升到法制的層面。[20]
第五,監(jiān)管機(jī)制過(guò)于強(qiáng)調(diào)法定權(quán)威監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)用——疏忽了銀行內(nèi)部控制和同業(yè)自律機(jī)制的兼用。我國(guó)《商業(yè)銀行法》在內(nèi)部控制機(jī)制的設(shè)計(jì)上僅有三個(gè)條文,即第59、60和61條。第59條要求健全企業(yè)規(guī)則和制度;第60條要求健全稽核和檢查制度,并要求對(duì)分支機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)常性的稽核和檢查監(jiān)督;第61條規(guī)定業(yè)務(wù)報(bào)告。這種規(guī)制有如下幾個(gè)缺陷:其一,規(guī)定過(guò)于原則化。業(yè)務(wù)管理規(guī)則、制度及稽核、檢查制度的具體要求均需時(shí)與合法。銀行監(jiān)管法制健全的國(guó)法定情形下可直接任命一位審計(jì)員。[21]德國(guó)《銀行法》規(guī)定了特別情況下信用機(jī)構(gòu)任命的審計(jì)員需通報(bào)監(jiān)督局,并可要系統(tǒng)的再監(jiān)管,勢(shì)必使該機(jī)制處于虛設(shè)的狀態(tài)。
