發(fā)布時(shí)間：2023-09-22 09:38:19
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的管理行政管理樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
高校的行政管理工作是高校日常工作中的重要組成部分，行政管理工作是教學(xué)工作正常進(jìn)行的前提和保障，而行政工作的效率的提高必然要依靠管理來實(shí)現(xiàn)。除此之外，高校的行政管理也關(guān)系著高校的正常發(fā)展，高效率的行政工作對于提高高校的競爭力也有很大的作用。因此，要認(rèn)識到高校行政管理中行政效率的問題，然后有針對性地采取措施來解決問題，從而提高行政效率。
一、高校行政管理中存在的行政效率問題
（一）高校行政部門結(jié)構(gòu)不合理
當(dāng)前高校一般采用的是校-院兩級管理體制，學(xué)校層面有著教務(wù)、總務(wù)、學(xué)生、后勤等不同的行政管理部門，在學(xué)校層面來看，多個(gè)不同的校長往往分管一到兩個(gè)不同的部門，但是到了學(xué)院中，又以院長為領(lǐng)導(dǎo)來管理學(xué)院內(nèi)的行政事務(wù)，實(shí)際上，這種兩級行政管理體制在日常管理工作中顯得有些冗余。例如在美國的高校中，主要采用的是校級行政管理體制，關(guān)于教師、學(xué)生、學(xué)校的問題都可以直接由學(xué)校層級的管理部門來進(jìn)行管理，減輕了學(xué)院的行政管理負(fù)擔(dān)，讓學(xué)院將更多的精力放在教學(xué)科研方面。
（二）高校行政管理人員結(jié)構(gòu)不合理
在我國，高校行政管理崗位上的人員較多，從學(xué)校到學(xué)院，都有專門從事行政管理的人員，而且由于很多高校都屬于事業(yè)單位，行政管理崗位上的工作人員職稱是不斷提升的，這就經(jīng)常出現(xiàn)同一個(gè)辦公室有多個(gè)科級、副科級干部的情況。而且在實(shí)際工作中，往往處于層級較低的工作人員處于超負(fù)荷的工作狀態(tài)，不同級別人員的工作安排差異較為明顯。實(shí)際上，這體現(xiàn)出了人員結(jié)構(gòu)不合理的問題，也是人員冗余的問題，不是所有人都能夠發(fā)揮作用，人多不一定效率高，反而可能由于層層上報(bào)導(dǎo)致效率降低。
（三）高校行政管理模式落后
高校在行政管理模式中大多還是參照一般事業(yè)單位的管理模式，比如上傳下達(dá)的模式，一旦上級領(lǐng)導(dǎo)決定好出臺一個(gè)決策性問件，就會以紙質(zhì)文件的方式進(jìn)行層層下達(dá)，再層層上報(bào)學(xué)習(xí)成果。雖然這種方式比較有條不紊，但是在效率上卻大打折扣。另外，由于沒有競爭和淘汰機(jī)制，很多行政管理工作人員并沒有意識到提高工作效率的重要性，也沒有形成提高效率的良好習(xí)慣。
二、提高高校行政管理效率的策略
（一）改革高校行政部門結(jié)構(gòu)設(shè)置
高校行政部門結(jié)構(gòu)的改革迫在眉睫，尤其在當(dāng)前很多高校行政管理效率沒有提升的情況下，高校自身應(yīng)當(dāng)對行政部門的設(shè)置加強(qiáng)反思。從高校管理的角度來看，行政管理和教學(xué)管理是相輔相成的，但是行政管理工作畢竟是為教學(xué)工作、學(xué)生工作服務(wù)的，應(yīng)結(jié)合教學(xué)和學(xué)生發(fā)展的實(shí)際要求來配置行政部門，而不是一位地延續(xù)以往傳統(tǒng)的行政部門結(jié)構(gòu)。例如學(xué)校行政管理在某些具體的工作上可以直接覆蓋全校，而不是繼續(xù)層級下達(dá)，導(dǎo)致工作時(shí)間延長、工作效率下降。因此，高校校級和院級的行政部門結(jié)構(gòu)可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，對一些部門進(jìn)行合并或消除，減少多重領(lǐng)導(dǎo)，提高工作效率。
（二）精簡高校行政管理人員
高校行政管理人員一般都比較多，而且就校院兩級管理體制下，很多行政管理人員崗位的設(shè)置是重復(fù)的，有些事務(wù)根本不需要有過多的行政管理人員參與進(jìn)來，尤其是在學(xué)院工作中，行政管理工作相對簡單，主要依據(jù)學(xué)校的要求來進(jìn)行相應(yīng)的配合，這時(shí)，可以對高校的行政管理人員進(jìn)行重新的統(tǒng)計(jì)，將一些不必要的管理崗位和行政人員進(jìn)行精簡，從而實(shí)現(xiàn)行政人員的合理配置，避免人多手雜、濫竽充數(shù)的現(xiàn)象，也可以避免部分行政人員惰性的滋生。對于精簡后的行政管理人員應(yīng)加強(qiáng)培訓(xùn)，提高其信息技術(shù)能力，從而促進(jìn)其在行政管理工作中應(yīng)用信息技術(shù)，提高工作效率。
（三）改進(jìn)高校行政管理模式
高校行政管理模式也需要與時(shí)俱進(jìn)，在高校行政管理中，過于復(fù)雜的管理模式并不利于提高工作效率，因此，在實(shí)際的行政管理工作中有必要精簡各類工作程序，比如專項(xiàng)工作由專人負(fù)責(zé)、專人完成，不過多地經(jīng)手，這樣反而可以快速地完成任務(wù)；而且行政管理的權(quán)責(zé)要統(tǒng)一，這樣工作人員為了避免承擔(dān)工作任務(wù)完不成的責(zé)任，也會盡力盡快完成工作、改掉拖延的問題。另外，在行政管理中還可以采用績效考核的方式，將工作績效和工資結(jié)合在一起，提高工作人員的工作積極性，從而提高效率。
一、正確認(rèn)識(界定)行政管理與行政執(zhí)法的關(guān)系
行政管理和行政執(zhí)法貫穿于城市管理的全過程,是城市管理的兩個(gè)重要方面,兩者的目標(biāo)一致,就是要把城市管理好。因此,管理與執(zhí)法都必須以同志“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo),以一切有利于城市社會經(jīng)濟(jì)的快速持久發(fā)展,有利于為人民群眾創(chuàng)造良好的工作和生活環(huán)境為目標(biāo),通過互相協(xié)作、互相配合并切實(shí)發(fā)揮各自的作用,確保城市的健康發(fā)展,使杭州真正成為居住的天堂、旅游的天堂、求知的天堂、創(chuàng)業(yè)的天堂。
研究城市管理領(lǐng)域的行政管理與執(zhí)法,首先要明確兩者的內(nèi)涵與關(guān)系。行政管理是城市管理的基礎(chǔ)和核心,對城市的發(fā)展起主導(dǎo)和支配作用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,行政管理的主要內(nèi)容是:制定有關(guān)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律、法規(guī)、政府規(guī)章、政策措施、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn);依據(jù)法律、法規(guī)、政策措施等進(jìn)行各類社會經(jīng)濟(jì)行為的行政許可審批、核準(zhǔn)、備案;培育市場、規(guī)范市場,把好市場準(zhǔn)入關(guān)并加強(qiáng)監(jiān)管;為各類經(jīng)濟(jì)主體提供服務(wù)。因此,行政管理是根據(jù)各行業(yè)的特性,為保證城市正常運(yùn)轉(zhuǎn),使法人和自然人在一定的范疇中合法經(jīng)營、安全消費(fèi)、正?；顒?這種管理活動是城市發(fā)展過程中深層的、內(nèi)在的要求。
行政執(zhí)法的主要內(nèi)容是:以行政管理法律、法規(guī)、政府規(guī)章和政策措施、國家有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及行政管理部門的行政審批結(jié)果等為依據(jù),通過對社會各經(jīng)濟(jì)主體的社會實(shí)踐活動行為的檢查,發(fā)現(xiàn)違法、違章行為并進(jìn)行糾正和處罰,以最大限度地減少社會經(jīng)濟(jì)活動中損害國家和他人利益的違法現(xiàn)象。對違法事件的發(fā)現(xiàn)以主動巡查、受理舉報(bào)和與管理部門聯(lián)合檢查為主要途徑。因此,行政執(zhí)法所表現(xiàn)的通常是通過對城市表層的、顯見的違法行為進(jìn)行及時(shí)有效的制止、糾正和處罰,使其符合管理部門對城市管理設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn),保證城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
根據(jù)行政管理與行政執(zhí)法的不同性質(zhì),我們認(rèn)為兩者雖然都是城市管理的重要方面,但之間存在著明顯的區(qū)別,即:行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中所處的環(huán)節(jié)不同,行政管理是前置管理,行政執(zhí)法是行政管理的后置手段,應(yīng)服從、服務(wù)于行政管理。行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中所針對的層次不同;行政管理是城市管理深層次的內(nèi)在的要求,行政執(zhí)法是表層的外象的要求。行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中的要求不同,行政執(zhí)法講究執(zhí)法的證據(jù)、執(zhí)法的程序和行政處罰的合理性,行政管理為使執(zhí)法定性、裁量準(zhǔn)確,在管理中應(yīng)盡量明確詳細(xì)。
值得指出的是,我市目前實(shí)行的行政管理與執(zhí)法相分離的體制,其行政執(zhí)法的形式是指相對集中部分城市管理行政處罰權(quán)。在我國城市管理領(lǐng)域擁有行政處罰權(quán)的部門有公安、工商、稅務(wù)、市政、市容、規(guī)劃、綠化、環(huán)保等,這些部門對公民、法人及其它組織的違法行為實(shí)施行政處罰,對維護(hù)行政管理及正常的社會秩序起到了積極作用。但由于行政處罰實(shí)施過于分散,存在不少弊端。相對集中行政處罰權(quán)可以減少一些弊端。為此,我市經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),相對集中了公安、工商、規(guī)劃、衛(wèi)生、環(huán)保、市政公用、市容環(huán)衛(wèi)等7個(gè)方面的部分行政處罰權(quán),以解決行政機(jī)關(guān)因職能交叉而出現(xiàn)的多頭處罰現(xiàn)象,從而加強(qiáng)城市管理。相對集中行政處罰權(quán)并不是集中所有行政管理權(quán),更不是集中法律法規(guī)對某些行政管理領(lǐng)域明確規(guī)定的特定處罰權(quán)。加深對行政管理與行政執(zhí)法的理論認(rèn)識,有助于我們避免在推行新的城市管理體制時(shí)的一些模糊認(rèn)識。我市的行政管理與行政執(zhí)法分離實(shí)踐已有半年,在我們的實(shí)踐中無論是一些領(lǐng)導(dǎo)還是許多管理于執(zhí)法人員,不同程度地還存在著一些不正確的認(rèn)識,突出的表現(xiàn)在以下方面。
一是以為行政處罰權(quán)集中后行政執(zhí)法可以代替行政管理。這顯然違反集中行政處罰權(quán)的初衷。市政府169號令明確規(guī)定,城市管理行政執(zhí)法部門行使市政公用、市容環(huán)境衛(wèi)生管理等七個(gè)方面的行政處罰權(quán)。這表明行政執(zhí)法僅僅是行使行政處罰權(quán),是不能代替行政管理的。二是認(rèn)為集中行政處罰權(quán)僅僅是行使處罰的手續(xù)。使行政執(zhí)法部門變成了處理違法案件的“法院”和判官。這里主要涉及的是行政管理應(yīng)管到什么程度,行政執(zhí)法從哪個(gè)環(huán)節(jié)開始的問題等。行政管理應(yīng)管到什么程度,行政執(zhí)法從哪個(gè)環(huán)節(jié)開始這其實(shí)是一個(gè)難以界定的工作。行政執(zhí)法與行政管理在實(shí)際工作中必定有交叉。三是以為有了行政執(zhí)法隊(duì)伍就可以解決城市管理中存在的所有問題。對行政執(zhí)法抱有過高的期望,忽視城市管理的主導(dǎo)因素,致使管理部門不管什么都把所有城市管理中出現(xiàn)的問題統(tǒng)統(tǒng)推給行政執(zhí)法部門。
城市管理涉及的部門很多,管理的面也很廣。因此正確認(rèn)識行政管理和行政執(zhí)法中存在的問題,明確界定管理和執(zhí)法的職責(zé)和關(guān)系,能夠促進(jìn)行政管理和行政執(zhí)法各部門之間分工協(xié)作,有計(jì)劃的開展工作,促進(jìn)城市管理水平的提高。
二、建立健全行政管理與行政執(zhí)法的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制
我市實(shí)施集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作時(shí)間不長,從實(shí)際效果看有積極的一面,也存在不少問題。要切實(shí)提高城市管理水平,確保城市管理體制改革成功,最重要的措施就是要建立健全行政管理與行政執(zhí)法之間的有效銜接機(jī)制,解決存在的問題。從市政市容管理的角度看,除了前述的認(rèn)識問題外,當(dāng)前市政市容行政管理與行政執(zhí)法中存在以下問題。
1·管理與執(zhí)法之間聯(lián)系溝通不夠,相互尊重配合不夠
管理部門有些行政審批的信息不能及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地傳遞到執(zhí)法部門。執(zhí)法部門進(jìn)行行政處罰、要求相對人補(bǔ)辦手續(xù)交納賠償金的信息也不能及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地反饋到管理部門。存在“以罰代批”和“該罰不罰”現(xiàn)象。如違法占道、挖掘,違法運(yùn)輸建筑渣土,執(zhí)法部門實(shí)施了處罰后,未告知當(dāng)事人到市政市容管理部門補(bǔ)辦審批手續(xù),也未將處罰情況及時(shí)反饋給市政設(shè)施管理部門,造成執(zhí)法和管理脫節(jié);管理部門發(fā)現(xiàn)違法行為應(yīng)移交執(zhí)法部門處罰的而不移送,以補(bǔ)收費(fèi)用來了結(jié)此事等。
此外,在管理與執(zhí)法人員之間還存在著不相互協(xié)作配合的情緒,有的部門對對方反映的情況敷衍了事,隨意應(yīng)付,甚至不尊重。
2·行政執(zhí)法內(nèi)容不全面,多側(cè)重于面上的突擊,存在空白點(diǎn)
根據(jù)市政府的有關(guān)規(guī)定,目前行政執(zhí)法尚有不少地方?jīng)]有介入。特別是不能及時(shí)消除非面上的違法現(xiàn)象,在燃?xì)?、供排水、公交等公用事業(yè)管理上的行政執(zhí)法基本處于空白,一定程度上削弱了行政管理的力度。
3·執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)不夠,難以深入查處違法行為
對于一些專業(yè)性、技術(shù)性、安全性較強(qiáng)的違法案件,由于執(zhí)法人員素質(zhì)不高,業(yè)務(wù)不熟,一方面難以查處,另一方面還會造成行政管理部門,損害行政相對人的合法權(quán)益。因缺少管理部門的參與和監(jiān)督,在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)確定處罰額度,執(zhí)法人員具有較大的隨意性,容易造成執(zhí)法合法不合理,甚至造成執(zhí)法不嚴(yán)、不公、隨意執(zhí)法。
4·技術(shù)手段落后造成執(zhí)法不力
對一些技術(shù)性較強(qiáng)的違法案件,需要借助一定的專業(yè)技術(shù)資料和設(shè)備,執(zhí)法部門缺少必要的鑒定手段,造成執(zhí)法困難。如對新建、改建、擴(kuò)建的工程項(xiàng)目是否按規(guī)定建設(shè)、配套節(jié)約用水設(shè)施,因涉及的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、設(shè)備工藝的掌握較難,執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以鑒定;再如各類地下管線結(jié)構(gòu)與分布比較復(fù)雜,執(zhí)法部門難以全面掌握,這就對地下管線上的違章確認(rèn)增加了難度。
5·缺乏行政管理與行政執(zhí)法部門之間的相互監(jiān)督制約機(jī)制
執(zhí)法部門的以罰代管、管理部門發(fā)現(xiàn)違法事件不移交處罰,致使該補(bǔ)辦審批手續(xù)的不補(bǔ)辦,該受到處罰的不處罰的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。對造成這些現(xiàn)象的人員尚沒有較為嚴(yán)密的監(jiān)督和嚴(yán)格的制約機(jī)制。
上述問題的出現(xiàn),其原因是多方面的?？陀^上行政執(zhí)法與行政管理相分離的時(shí)間不長,許多執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)知識、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)尚不足,主觀上管理與執(zhí)法分離后,存在著部門之間的推諉現(xiàn)象。但最主要的還是相互聯(lián)系與銜接不夠。因此做好管理與執(zhí)法的協(xié)調(diào)和銜接,不僅有利于綜合執(zhí)法工作的順利開展,也有利于管理的進(jìn)一步深化和完善。
開展集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)后,我們在行政管理與行政執(zhí)法的銜接和協(xié)調(diào)上做了一些初步的探索,但應(yīng)該說還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。為此,今后在進(jìn)一步密切管理與執(zhí)法的工作上應(yīng)做好以下方面的工作。1·加強(qiáng)城市管理與執(zhí)法的綜合協(xié)調(diào)
隨著形勢的發(fā)展,觀念的深化,各類新問題、新矛盾不斷涌現(xiàn),特別是關(guān)系到老百姓生活和城市發(fā)展的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題,由一家或兩家職能部門來解決常常顯得“力不從心”。管理與執(zhí)法分離后更需要有一個(gè)權(quán)威的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。為此,我市已成立城市管理協(xié)調(diào)小組。這個(gè)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快開展工作,重點(diǎn)做好下列工作:研究部署全市性的城市建設(shè)和管理工作,制定中長期城市管理規(guī)劃和階段性工作重點(diǎn),強(qiáng)化宏觀控制和協(xié)調(diào)職能;對涉及城市發(fā)展、建設(shè)和管理中出現(xiàn)的重大問題、熱點(diǎn)難點(diǎn)問題或全局性問題提出研究課題,并組織調(diào)研;對涉及政府多個(gè)主管部門的,意見難以統(tǒng)一的重大問題進(jìn)行專題協(xié)調(diào),一般性問題進(jìn)行會議協(xié)調(diào);對協(xié)調(diào)會議作出的決定和會議紀(jì)要的落實(shí)情況進(jìn)行督查和通報(bào);對管理部門、執(zhí)法部門在工作中出現(xiàn)瀆職行為進(jìn)行監(jiān)督和檢查。
2·加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),劃定執(zhí)法界限,形成廉潔、規(guī)范、高效的行政執(zhí)法新體制
雖說管理與執(zhí)法的工作存在交叉,有的工作難以分清相互的職責(zé)。但從各自的性質(zhì)要求入手,兩者還是有明顯的程序性分工。對這些分工應(yīng)盡可能詳盡的劃分職責(zé)范圍,防止出現(xiàn)新的執(zhí)法交叉或真空現(xiàn)象。但是職責(zé)劃分界定總是無止境的,關(guān)鍵是管理和執(zhí)法雙方要相互諒解、相互支持,從工作的角度出發(fā),我們認(rèn)為應(yīng)該寧可交叉覆蓋,也不能留有空白。
3·正確使用行政處罰程序,確保民主、公開、有效的執(zhí)法
實(shí)施集中行政處罰權(quán),除了遵循行政處罰的基本程序外,還要正確適用決定程序,體現(xiàn)民主、公開、參與精神。要嚴(yán)格按執(zhí)法程序執(zhí)行,促進(jìn)廉政建設(shè),正確處理行政處罰程序違法現(xiàn)象。
4·建立行政管理部門與行政執(zhí)法部門之間的信息交流和配合協(xié)作制度
信息對稱和配合協(xié)作是加強(qiáng)城市管理的重要條件,目前許多管理和執(zhí)法跟不上要求,很大程度上是由于信息不對稱和未能有效及時(shí)配合協(xié)作造成的,因此要特別重視信息交流和配合協(xié)作制度的建立。(1)利用杭州市投資項(xiàng)目集中辦事中心或信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立管理部門與執(zhí)法部門的信息傳輸渠道。(2)建立聯(lián)系單制度和抄告制度。
行政管理部門與行政執(zhí)法部門在行使行政管理和行政執(zhí)法過程中,對需要對方配合銜接或告知對方的,在規(guī)定期限內(nèi)以書面形式函告對方,并在規(guī)定期限內(nèi)反饋結(jié)果。(3)建立熱線電話。行政管理或行業(yè)管理部門在現(xiàn)場管理或執(zhí)法時(shí),如遇急需取證或鑒定的,可通過熱線電話通知對方。當(dāng)場處理后做好現(xiàn)場記錄。(4)建立例會制度。行政管理和行政執(zhí)法部門要通過例會及時(shí)解決管理與執(zhí)法的不協(xié)調(diào)因素。
5·有計(jì)劃地實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法,建立巡查互補(bǔ)機(jī)制
在日常管理中,行政管理部門與行政執(zhí)法部門應(yīng)有計(jì)劃地實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法,建立巡查互補(bǔ)機(jī)制。執(zhí)法部門以面上為主,管理部門以地下管線、設(shè)施結(jié)構(gòu)及設(shè)施使用為重點(diǎn),揚(yáng)長補(bǔ)短,充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢。特別是對疑難案件和技術(shù)性、隱蔽性專業(yè)性強(qiáng)的行業(yè)必須實(shí)行經(jīng)常性的聯(lián)合執(zhí)法,以便管理更加有效。
6·正確處理好行政管理部門、行政執(zhí)法部門、行業(yè)管理部門、市政市容設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位四者之間的關(guān)系
市政市容設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位要加強(qiáng)自己設(shè)施的保護(hù),定期巡查,發(fā)現(xiàn)違法案件及時(shí)向行業(yè)管理部門、行政管理部門或行政執(zhí)法部門舉報(bào)。行政管理部門與行政執(zhí)法部門之間應(yīng)實(shí)行“點(diǎn)對點(diǎn)”聯(lián)絡(luò)。正常情況下,行業(yè)管理部門接到舉報(bào)或在巡查中發(fā)現(xiàn)違法案件,應(yīng)先以書面形式告知行政管理部門,由行政管理部門以書面形式函告行政執(zhí)法部門進(jìn)行行政處罰,如遇特殊情況,可直接要求行政執(zhí)法部門處理。
三、加強(qiáng)和改進(jìn)市政市容行政管理,積極適應(yīng)城市管理體制的變化
行政管理與行政執(zhí)法相分離,使行政管理部門有了更多的力量投入到加強(qiáng)管理中去。特別是市政市容管理部門,在我市的集中行政處罰權(quán)中占85%的處罰內(nèi)容,其工作量更為巨大。因此,市政市容管理部門應(yīng)根據(jù)我市“構(gòu)筑大都市,建設(shè)新天堂”的要求,進(jìn)一步做好市政市容的建設(shè)和管理工作。1·加快建立和完善城市市政市容管理法規(guī)體系,加強(qiáng)法規(guī)宣傳和貫徹工作
針對城市管理發(fā)展的新趨勢,加強(qiáng)城市市政市容管理法規(guī)體系的研究。近年來,先后頒布了《杭州市城市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》、《杭州市城市供水管理?xiàng)l例》、《杭州市城市公共客運(yùn)管理?xiàng)l例》、《杭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《杭州市城市排水管理辦法》等市政公用、市容環(huán)衛(wèi)法規(guī)、規(guī)章,基本上建立起了較為完善的市政公用法規(guī)體系。隨著城市管理要求的提高,現(xiàn)有法規(guī)。規(guī)章的一些內(nèi)容已不適應(yīng)新的要求,需要加以修改,并要不斷加強(qiáng)宣傳,使廣大市民能夠了解有關(guān)法規(guī)內(nèi)容和要求,明白什么該做,什么不該做,自覺規(guī)范自己的行為。
2·加大行業(yè)管理力度,強(qiáng)化事后的長效管理
改革市政市容管理體制,根據(jù)市政府賦予機(jī)構(gòu)改革后新組建的市政市容管理局的工作職責(zé),按行業(yè)設(shè)置行政管理處室,加強(qiáng)對市政市容行業(yè)的行政審批、管理力度,規(guī)范行政行為。同時(shí)對局外行業(yè)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施改革,成立市政設(shè)施、公用事業(yè)、市容環(huán)衛(wèi)三個(gè)監(jiān)管中心,強(qiáng)化行業(yè)管理力度,強(qiáng)化審批后的長效管理。同時(shí),要進(jìn)一步修訂各項(xiàng)管理標(biāo)準(zhǔn),使管理有據(jù)可依,規(guī)范管理工作;實(shí)行定期復(fù)查和不定期抽查相結(jié)合的辦法;加快培育市政公用、市容環(huán)衛(wèi)市場并做好規(guī)范工作。
3·加強(qiáng)市政公用、市容環(huán)衛(wèi)設(shè)施巡查管理力度
配備一定的專業(yè)巡查人員。針對一些認(rèn)定技術(shù)要求高,需要借助一定的專業(yè)技術(shù)資料或設(shè)備,行政執(zhí)法部門難以認(rèn)定的事項(xiàng),行政管理部門應(yīng)加大巡查力度,配備專業(yè)巡查人員,并通過專業(yè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高管理水平。同時(shí)加大硬件投入,提高取證能力和可信度。另外,應(yīng)充分發(fā)揮市政公用設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位作用,產(chǎn)權(quán)單位應(yīng)實(shí)行定期巡查制度,及時(shí)將巡查中發(fā)現(xiàn)的違法案件,如地下管線安全隔離間距內(nèi)違章修建建(構(gòu))筑物、盜用城市公共供水等及時(shí)向行政執(zhí)法部門舉報(bào)。管理部門和產(chǎn)權(quán)單位巡查工作應(yīng)以隱蔽性、專業(yè)性和結(jié)構(gòu)性為重點(diǎn),以地下管線、橋梁(包括高架道路、立交橋)、泵站及閘門等為主。
4·建立和完善內(nèi)外監(jiān)督、舉報(bào)機(jī)制,加強(qiáng)監(jiān)督力度
要采用外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合的辦法。外部監(jiān)督上要增強(qiáng)管理工作的透明度,自覺接受新聞媒體和社會公眾的監(jiān)督,并定期召開監(jiān)督員座談會,征求對管理工作的意見,對群眾舉報(bào)的不當(dāng)審批須及時(shí)糾正。內(nèi)部監(jiān)督上要明確專門機(jī)構(gòu),完善監(jiān)督制度,嚴(yán)格遵照執(zhí)行。對于行政管理部門及其工作人員在審批過程中未依法行政,有故意或重大過夫的,應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。同時(shí),公開舉報(bào)電話,建立健全社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),聘請義務(wù)監(jiān)督員,對違法案件進(jìn)行舉報(bào),加大處罰力度,提高違法成本,使當(dāng)事人覺得罰不如批,從而自覺辦理審批手續(xù)。
5·繼續(xù)實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制,加強(qiáng)考核
對行政體制改革的幾點(diǎn)建議
行政管理是根據(jù)國家法律推行政務(wù)的組織活動，它本身有著不可替代性的作用，它如一條紐帶，一座橋梁，架在各部門之間，促使工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此行政管理應(yīng)具備三個(gè)功能：第一、協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)決策政務(wù)的功能；第二、協(xié)調(diào)工作及處理相關(guān)事務(wù)的功能；三、提供服務(wù)的功能。
隨著時(shí)代的變化，傳統(tǒng)的行政管理不再被看好了，那些行同虛設(shè)的管理規(guī)定與方法勢必改革，行政管理要講究工作效率和質(zhì)量，更要講究高效性和實(shí)效性。實(shí)踐證明新時(shí)期行政體制改革是社會發(fā)展趨勢的必行之路。改革方向：首先，行政管理要求系統(tǒng)化；其次，行政決策要求科學(xué)化；再次，管理方法要求多元化；最后，行政管理要求信息化。我國行政管理體制的完善和優(yōu)化，從真正意義上來說，就是為了實(shí)現(xiàn)政府行政管理的真正職能，也是現(xiàn)代行政管理必須高度重視的問題，因此對于行政管理體制的改革再提出以下的幾點(diǎn)建議：
1、建立行政法規(guī)，落實(shí)依法行政管理在市場經(jīng)濟(jì)的新形勢下，要想充分實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)建立健全的行政法律、法規(guī)，嚴(yán)格按照法律要求執(zhí)行管理；在實(shí)施國家行政管理時(shí)，采用適當(dāng)?shù)拇胧┖褪侄?，遵循公平、公正的原則，實(shí)現(xiàn)行政管理的目的。
2、拓展和深化體制改革，轉(zhuǎn)變政府行政職能行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)市場需要，運(yùn)用科學(xué)手段依法履行市場監(jiān)管職能，拓展和深化行政管理體制，清楚認(rèn)識到社會管理和公共服務(wù)的管理職能；從而達(dá)到政企分開、政事分開，建設(shè)一個(gè)競爭有序的現(xiàn)代行政管理體系。
3、加快與創(chuàng)新程序建設(shè)，并保證行政程序權(quán)利行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，目的是為了行政機(jī)關(guān)更好地開展工作，因此要堅(jiān)持公平、公正、公開原則，按照法定程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。依法保障行政管理對象的參與權(quán)、知情權(quán)、申辯權(quán)以及行政訴訟權(quán)，通過法律化和制度化的完善與規(guī)范，切實(shí)保護(hù)國家行政管理相對人性化的程序權(quán)利。
4、落實(shí)和優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化行政管理行為的監(jiān)督行政管理如果真要改變“領(lǐng)導(dǎo)就是開會、協(xié)調(diào)就是喝醉、管理就是收費(fèi)”這樣的謠言，除了要制定一套完善體制改革方案外，還應(yīng)強(qiáng)化行政管理行為的監(jiān)督，也就是完善司法審查制度，依法對行政管理活動實(shí)施監(jiān)督，對行政管理行為的合法性予以審查。除此之外，還應(yīng)該加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，完善民主監(jiān)督和社會監(jiān)督以及一些新聞輿論的監(jiān)督。通過多渠道的完善監(jiān)督機(jī)制，以確保行政管理工作發(fā)揮好自己本職能，促進(jìn)相關(guān)部門健康運(yùn)行與發(fā)展。
結(jié)束語
針對相關(guān)事務(wù)進(jìn)行規(guī)劃管理以及綜合治理的社會活動。行政活動對于推動政府主管部門的服務(wù)職責(zé)，協(xié)調(diào)國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展有著極其重要的導(dǎo)向作用和功能?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境下，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建科學(xué)的行政管理系統(tǒng)，創(chuàng)新管理形式，優(yōu)化管理手段，積極推動與深化行政管理體制改革，是促進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展的有力保障。本文針對我國行政管理的政府職能，闡述了我國當(dāng)前行政管理存在的主要問題及改進(jìn)措施。
行政管理是國家行政機(jī)關(guān)運(yùn)用國家權(quán)力對社會事務(wù)的管理活動。也是一切社會組織、團(tuán)體對有關(guān)事務(wù)進(jìn)行管理和執(zhí)行的社會活動。
行政管理工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，政策性強(qiáng)，它有以下基本特點(diǎn)：
1、全面性、廣泛性
隨著社會的發(fā)展，行政管理的對象日益廣泛，包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化教育、市政建設(shè)、社會秩序、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等各個(gè)方面。行政管理涉及面廣。既有縱向聯(lián)系，又有橫向聯(lián)系，廣泛涉及到人事編制，政務(wù)文秘等工作，又包括資產(chǎn)財(cái)務(wù)，行政后勤等工作。
關(guān)鍵詞：行政管理政府行為行政行為
進(jìn)入新時(shí)期，我國社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各方面既迎來了新的發(fā)展機(jī)遇，也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。新的形勢對我國社會的影響是全方位的，特別是在政治領(lǐng)域，其對我國的整個(gè)政府管理體系帶來了巨大的沖擊，促使我們必須正視現(xiàn)行行政管理體制中存在的問題，并探索使之完善并適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的行政管理模式。
一、我國行政管理中存在的問題和不足
首先，我國現(xiàn)行的行政管理觀念有待改變。改革開放*&多年來，我國社會、經(jīng)濟(jì)各方面都發(fā)生了翻天覆地的變化，尤其是為了適應(yīng)以市場取向?yàn)橹鲗?dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，進(jìn)行了四次大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，取得了很大的成就。但是，整個(gè)行政管理體制的改革仍然滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，市場培植資源的運(yùn)行機(jī)制尚未完善，社會保障體系方面的改革進(jìn)展緩慢，尤其是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一些行政管理觀念尚未擯棄，諸如直接干預(yù)、微觀管理、人治管理等，在部分人的頭腦中根深蒂固；相反，許多與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理觀念，如民主參與的管理、法治化管理、自治管理等，又尚未建立起來。如果不及時(shí)解決這個(gè)問題，將難以與市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家進(jìn)行競爭。因?yàn)樵谑袌鼋?jīng)濟(jì)要求下，首先約束的是政府行為，要求政府必須遵守市場法則，制定符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則，盡快樹立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理觀念，加快行政體制改革的步伐，清除舊的管理體制、觀念和壟斷利益。我們要盡快擯棄那些在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的、被實(shí)踐證明已經(jīng)是過時(shí)了的行政管理理念，形成新的符合市場經(jīng)濟(jì)體制的行政管理理念。
其次，我國現(xiàn)行的行政管理方式有待改進(jìn)。市場經(jīng)濟(jì)要求在一切行政管理活動中，必須堅(jiān)持以法律手段為主，尤其是在對外活動中必須按照國際慣例辦事，與國際接軌。為此，必須盡快建立起一個(gè)統(tǒng)一的、穩(wěn)定的、健全的社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系，提高政府管理人員的法律意識。中國在加入,-.的談判中，承諾按照,-.規(guī)則辦事/即應(yīng)該按照被時(shí)間和實(shí)踐檢驗(yàn)了的、被大多數(shù)國家和地區(qū)接受和公認(rèn)的、迄今為止仍被視為公正和節(jié)約成本的國際規(guī)則辦事，再也不能片面強(qiáng)調(diào)所謂的“中國國情”“、中國特色”。過去，我們雖然也宣稱要按國際規(guī)則辦事，但往往是中國化的“國際慣例”，如我國目前雖然也實(shí)行了工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)制度這樣一些國際慣例，但由于缺乏有效的制約機(jī)制，在實(shí)際操作過程中往往不盡如人意。據(jù)國家有關(guān)部門對+0個(gè)國家投資項(xiàng)目的稽查發(fā)現(xiàn)，其中真正公開、公平招投標(biāo)的只有’1，有"21的項(xiàng)目招投標(biāo)失靈，未嚴(yán)格按照規(guī)定的要求進(jìn)行。我們要切實(shí)改變行政管理方式，堅(jiān)持以法律手段為主，建立一套規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)法律體系，并使這套法律體系與國際上的規(guī)則相銜接，以便形成真正公平的市場競爭。就目前而言，必須系統(tǒng)地清理各部門的法律、法規(guī)，對那些不符合法治精神的法規(guī)、規(guī)章，必須逐步進(jìn)行修改、補(bǔ)充、完善。
第三，我國行政管理的程序有待完善。我國至今尚沒有統(tǒng)一的行政程序立法，既缺乏行政程序的憲法規(guī)范，也沒有缺乏法典化的行政程序予以規(guī)則。并且在現(xiàn)有的行政程序立法中，往往重事后程序，輕事前和事中程序。行政程序的參與性弱，公開度低，對違反行政程序的責(zé)任追究制度不健全。行政程序的參與性的強(qiáng)弱和公開度的高低，是行政程序民主化程度的重要體現(xiàn)。在我國，相當(dāng)一部分行政程序缺乏民主性和參與性，沒有說明理由、聽證程序，甚至于當(dāng)事人沒有申訴權(quán)。市場經(jīng)濟(jì)需要我們按照行政管理程序辦事，提高辦事的效率，真正做到政務(wù)公開和依法行政。這對我國現(xiàn)行的行政程序提出了新的要求，必須按照法治化的要求構(gòu)建完備、透明、適應(yīng)國際規(guī)則的行政程序體系。
第四，我國公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)和行政管理水平有待提高。由于各種原因，我國公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)和行政管理水平在很多方面還不能適應(yīng)新時(shí)期市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會管理提出的要求。從總體上來看，我國公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)還不高，政府行政管理水平也比較低，開放市場后，國外企業(yè)進(jìn)來了，要求與國內(nèi)企業(yè)平等競爭，從而需要政府提供公平的競爭環(huán)境，尤其是對各級政府的行政管理能力、管理水平、工作效率和公務(wù)員的素質(zhì)提出了更高的要求。特別是各級政府的決策水平和行政領(lǐng)導(dǎo)的決策能力，這也是政府面臨的巨大挑戰(zhàn)。所以說，在新的形勢下，我們必須不斷提高公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)和行政管理水平。
二、完善行政管理對政府行為的要求
完善行政管理對政府行為提出了新的要求，這主要表現(xiàn)在以下三方面。首先，政府行為的民主性。在市場經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)而非政府才是唯一的經(jīng)濟(jì)主體，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)自是其主體地位的真正體現(xiàn)。政府應(yīng)將蠶食、侵奪企業(yè)的權(quán)利還給企業(yè)，政府行為的政治價(jià)值定位是追求民主。通觀歷史，國家權(quán)力重心下移是歷史的潮流和內(nèi)在選擇，其趨勢表現(xiàn)為國家本位讓位于社會本位，官本位讓位于民本位。入世后，中國的這一歷史進(jìn)程必將加快。民主在經(jīng)濟(jì)緯度上表現(xiàn)為企業(yè)主位，在政治緯度上則凸現(xiàn)為人民主位，政府政治行為的民主性是其經(jīng)濟(jì)民主性的集中體現(xiàn)，社會經(jīng)濟(jì)主體的地位不斷強(qiáng)化和實(shí)現(xiàn)，必然促使其作為政治主體地位的強(qiáng)化和實(shí)現(xiàn)，這一歷史進(jìn)程是不可逆轉(zhuǎn)的。按照市場規(guī)則運(yùn)作決非僅在經(jīng)濟(jì)框架范圍，更是政治觀念、制度設(shè)計(jì)及運(yùn)作等方面的一系列變革。民主觀念下的傳統(tǒng)文化改造、構(gòu)筑民主的生存土壤對我們而言決非輕松，更非過時(shí)。政府行為的民主性是經(jīng)濟(jì)民主的迫切需要，這就要求我們的政治制度設(shè)計(jì)、運(yùn)作符合民主的人文關(guān)懷，擯除傳統(tǒng)體制下的政府行為的非民主性及民主不充分性，加快由管理行政向服務(wù)行政的現(xiàn)代政治行為模式轉(zhuǎn)換。政府行為的民主性是其科學(xué)性的前提。廣泛、充分地實(shí)現(xiàn)民主，汲取社會力量和資源，才可能從根本上保證政府行為科學(xué)性的實(shí)現(xiàn)。
其次，政府行為的科學(xué)性。實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)，特別是加入世界貿(mào)易組織，并不僅僅意味著中國以更加開放的姿態(tài)融入世界經(jīng)濟(jì)，更意味著政府應(yīng)在全球視角下解讀其管理行為。隨著我國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步融合，政府間的交融、溝通進(jìn)一步加強(qiáng)。借此機(jī)會學(xué)習(xí)、借鑒它國政府行為所體現(xiàn)出的時(shí)代進(jìn)步意義和科技成果，可以促進(jìn)我國政府行為的科學(xué)性。電子政府與網(wǎng)絡(luò)政府的迅速成長，行政信息的快速膨脹、政府行為的公開性與透明性等都需要我國政府?dāng)[脫傳統(tǒng)的與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的陳舊管理模式和管理行為。同時(shí)，在加入世界統(tǒng)一大市場后我國與世界的交往將進(jìn)一步加深，與此相適應(yīng)，政府間交流也應(yīng)上升一個(gè)更高層次，諸如選派優(yōu)秀的公務(wù)人員出國學(xué)習(xí)、交流，邀請國外優(yōu)秀的管理專家到我國講學(xué)，加強(qiáng)政府間信息的溝通等。政府行為的科學(xué)性體現(xiàn)的是與意識形態(tài)、價(jià)值觀念無關(guān)的實(shí)踐理性，是全人類共同的進(jìn)化文明。從政府行為的行政成本而言，科技界乃至政府內(nèi)部都應(yīng)努力提高我國行政技術(shù)的科技含量。在追求政府行為科學(xué)性的過程中，努力降低行政成本，這也是企業(yè)化政府、廉價(jià)政府的內(nèi)在要求。
第三，政府行為的法治性。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，法治文明的成熟性是市場經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)的必要條件。政府行為的法治性是市場經(jīng)濟(jì)中社會主體對政府行為的必然要求，也是政府面臨的一次嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。不論是具體行政行為，還是抽象行政行為，不但要符合形式法治的要求，更要符合實(shí)質(zhì)法治的要求；不僅要符合實(shí)體正義的內(nèi)涵，更要符合程序正義的內(nèi)涵。在法治行政下，社會的主體地位從以往隱性、附從地位上升到顯性、主體地位。政府行為的法治性要求立法、司法、執(zhí)法、普法等諸環(huán)節(jié)加強(qiáng)法治建設(shè)，即嚴(yán)格依法行政，樹立法律在社會生活中的最高權(quán)威和終裁的法治意識。政府公務(wù)人員應(yīng)該率先垂范，任何對法治的破壞即是對正義的最大諷刺。政府行為的法治性應(yīng)在開放性、全球性的視角下，面向世界，面向現(xiàn)代化，更多地與國際接軌，而非盲目自閉地強(qiáng)調(diào)特色。從形式法治到實(shí)質(zhì)法治，從法制行政到法治行政，對我們而言仍有很長的路要走，就目前而言，要有效地控制政府權(quán)力、規(guī)范政府行為、構(gòu)筑社會權(quán)利的保障機(jī)制，這是政府行為法治性實(shí)現(xiàn)的重要舉措。
在殘酷、激烈的市場競爭中，經(jīng)濟(jì)市場化的集中要求是政治民主化、法治化及社會多元化，對政府職能、管理模式、管理觀念的準(zhǔn)確定位是經(jīng)濟(jì)市場化生存的外在需要。從政府行為的民主性、科學(xué)性、法治性層面上而言，民主性是靈魂，科學(xué)性是基礎(chǔ)，法治性是保障。
三、完善行政管理的途徑
適應(yīng)全面建設(shè)小康社會，大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新形勢和依法治國的進(jìn)程，建設(shè)法治政府，必須從以下幾個(gè)方面著手，完善我國行政管理體制。
首先，嚴(yán)格依法行政，將行政行為契合在法律和理性的框架之內(nèi)。依法行政就要做到既嚴(yán)格地合法行政，又充分地合理行政。實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，必須遵循公平、公正的原則。平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。自由裁量權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)符合正當(dāng)?shù)姆赡康?，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。
其次，轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政管理體制改革。要依法界定和規(guī)范經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能；推進(jìn)政企分開、政事分開，實(shí)行政府公共管理職能與政府履行出資人職能分開，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段管理經(jīng)濟(jì)，依法履行市場監(jiān)管職能，保證市場監(jiān)管的公正性和有效性，打破部門保護(hù)、地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，建設(shè)統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系。要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的方式，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時(shí)，完善政府的社會管理和公共服務(wù)職能。建立健全統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制，強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識，簡化公共服務(wù)程序，降低公共服務(wù)成本。
1.醫(yī)院行政管理者缺乏管理經(jīng)驗(yàn)
醫(yī)院行政管理者不僅于管理結(jié)構(gòu)方面存有復(fù)雜性，而且于管理方面的經(jīng)驗(yàn)也很缺乏，未通過系統(tǒng)的正規(guī)培訓(xùn)，不管是年齡結(jié)構(gòu)，抑或所具備學(xué)歷抑或在專業(yè)分配方面均存在不合理問題。現(xiàn)今有不少醫(yī)院行政管理者工作中依賴上級下達(dá)任務(wù)，工作中缺少合理的創(chuàng)新理念，不但管理手段很落后，而且創(chuàng)新與實(shí)踐理念短板，致使醫(yī)院發(fā)展受到制約。由于缺少在醫(yī)院行政管理方面的認(rèn)知，許多醫(yī)院未將醫(yī)院行政管理創(chuàng)新當(dāng)成關(guān)鍵的工作，致使許多醫(yī)院行政管理者在工作中感受壓力較大，沒有及時(shí)找到把工作效率提升的有效辦法。
2.醫(yī)院組織結(jié)構(gòu)多樣化
目前社會各界行政人員的組成均較為復(fù)雜，醫(yī)院各系統(tǒng)也是如此，其科技含量高，知識性密集，尚且不能滿足現(xiàn)今經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的需要，變成了多元化的、具備福利特點(diǎn)的經(jīng)營性單位，舊的管理模式已經(jīng)嚴(yán)重制約了醫(yī)院目前的行政管理工作。而醫(yī)院的行政管理者在組成方面的復(fù)雜性，主要是一部分具備衛(wèi)生技術(shù)方面的工作者抑或部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部，抑或頂替就業(yè)等人員來組成的。
二、創(chuàng)新醫(yī)院行政管理的幾點(diǎn)建議
1.充分發(fā)揮醫(yī)院行政管理的各項(xiàng)職能
醫(yī)院應(yīng)當(dāng)開辟多種機(jī)遇和渠道讓行政管理者“充電”，定期參加各項(xiàng)管理方面的培訓(xùn)。應(yīng)當(dāng)于醫(yī)院管理工作方面、自身整體素質(zhì)方面、交際能力方面、團(tuán)隊(duì)精神方面等實(shí)施全方位的培訓(xùn)。以更好地發(fā)揮醫(yī)院行政管理的各項(xiàng)職能。
2.不斷提升醫(yī)院行政管理者自身素質(zhì)增強(qiáng)非權(quán)力的影響力
在醫(yī)院行政管理工作過程中，行政管理工作者于素質(zhì)方面的高低是不一樣的，此對于行政管理的工作發(fā)揮作用來講是極其關(guān)鍵的，針對醫(yī)院的行政管理者來講，最基本要具備的素質(zhì)即開拓創(chuàng)新精神，在管理能力方面可以發(fā)揮帶領(lǐng)全局之作用。面對管理中的逐項(xiàng)事務(wù)可以實(shí)施有效調(diào)理與組織，并且擁有很廣博的知識。實(shí)踐表明，一位管理人員在管理上的影響力主要由權(quán)力與非權(quán)力構(gòu)成，此兩個(gè)方面中外在因素即權(quán)力之影響力，因?yàn)槁殑?wù)變化以及于大小方面所具備之不同，于工作狀態(tài)方面、知識經(jīng)驗(yàn)方面、道德品質(zhì)方面以及個(gè)人素質(zhì)方面等原因，均影響著非權(quán)力之影響力，同時(shí)并非所有的事情皆是依賴權(quán)力來處理的，在某種方面，非權(quán)力之影響因素也能發(fā)揮決定性的功效。
3.不斷健全醫(yī)院激勵(lì)機(jī)制激發(fā)醫(yī)院行政管理者的工作積極性
通常醫(yī)院行政管理者在現(xiàn)實(shí)工作與生活方面會遭遇到各式各樣的困難，醫(yī)院負(fù)責(zé)人要實(shí)施物質(zhì)和精神方面的鼓勵(lì)之手段來激發(fā)廣大醫(yī)院行政管理者之積極性，采取工作之業(yè)績、工作之質(zhì)量、工作之效率三方面同獎金掛鉤，注重其實(shí)際問題，幫其排除后顧之憂。鼓勵(lì)與引領(lǐng)管理者們勇于擔(dān)當(dāng)責(zé)任，開拓進(jìn)取，促使其潛力有效發(fā)揮，以提升執(zhí)行力。
4.不斷明確醫(yī)院行政管理者的職責(zé)
在醫(yī)院實(shí)施行政管理工作過程中，各崗位工作者要明確自身的職責(zé)，在把自身工作搞好之基礎(chǔ)上，基于責(zé)任與權(quán)利之范圍中把握好度，面對上級下發(fā)的工作任務(wù)要積極配合，盡力完成，面對下級的工作要采取有效支持。于管理方面要同大眾所默認(rèn)的人權(quán)等部分基本的理念相適宜，于管理行為方面應(yīng)該要適宜情理，管理之過程要順理成章。
三、結(jié)束語
關(guān)鍵詞：績效管理；公眾參與；行政過程；行政關(guān)系
行政過程屬于公共管理的微觀范疇，主要表現(xiàn)為行政主體與相對方之間的互動。這種互動關(guān)系在形式上體現(xiàn)為管制、指導(dǎo)、協(xié)商、控制及監(jiān)督等，在過程中表現(xiàn)為相對平衡與絕對失衡的不斷轉(zhuǎn)化，在本質(zhì)上存在著許多種矛盾和悖論。如何通過科學(xué)的機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)行政過程的動態(tài)平衡，既有效地維持公共秩序，又能切實(shí)維護(hù)公眾權(quán)利，是調(diào)整行政關(guān)系所要面臨的主要問題。
一、警惕行政關(guān)系的失序
經(jīng)過30多年的改革開放，中國的經(jīng)濟(jì)社會經(jīng)歷了巨大變遷，但目前仍然面臨多重轉(zhuǎn)型的任務(wù)。在這段歷史性的發(fā)展時(shí)期，新情況和新現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，新問題層出不窮。為了抓住關(guān)鍵時(shí)期的發(fā)展機(jī)遇，在欣喜于取得的巨大成績的同時(shí)，也不能忽視一些值得引起關(guān)注的問題，比如行政關(guān)系有陷于失序的隱憂。
(一)失序與失衡
“失序”不同于行政關(guān)系的“失衡”。失衡是指行政主體與相對方在行政過程中的不對等關(guān)系?！耙话闱闆r下，在實(shí)體行政法律關(guān)系中，行政主體和相對方形成行政機(jī)關(guān)為優(yōu)勢主體、相對方為弱勢主體的不對等關(guān)系；在程序法律關(guān)系和司法審查關(guān)系中，則形成另一種反向的不對等關(guān)系”…。失衡有可能是有序的，也有可能是失序的。如果行政過程中的主體都認(rèn)可行政關(guān)系的失衡，或者如果不認(rèn)可這種失衡，但局限于采取合法合理的方式尋求調(diào)整失衡狀態(tài)，那么行政過程會呈現(xiàn)出有序性。但如果行政過程的主體不認(rèn)可行政關(guān)系的失衡，并且訴諸于不符合法治要求的方式尋求調(diào)整失衡狀態(tài)，那么行政過程會表現(xiàn)出“失序”。
在目前的行政過程中，行政主體在大部分情境中仍處于強(qiáng)勢地位，但這種相對優(yōu)勢面臨越來越大的公眾壓力，甚至是(暴力)對抗，而且社會對行政行為的信任度在不斷下降，以致在某些領(lǐng)域出現(xiàn)了政府的公信力危機(jī)。另一方面．相對方的權(quán)利意識在不斷增強(qiáng)，維權(quán)技能在不斷提高，但現(xiàn)有制度框架內(nèi)的參與機(jī)制和維權(quán)渠道尚不健全，使得一些本屬正常的政治參與和利益表達(dá)容易訴諸于極端之舉。面對越來越頻繁發(fā)生的對抗行為，公信力不斷下降的行政主體為了維護(hù)公共秩序．往往選擇以危機(jī)管理的名義去強(qiáng)力控制。
在強(qiáng)制與對抗的互動中，如果上級部門或領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為下屬部門的行為有悖于公共管理的政治要求，會以指示、批示、批評、懲罰等方式介入行政過程，從而使行政關(guān)系的優(yōu)勢轉(zhuǎn)向相對方。在整個(gè)過程中，行政關(guān)系的調(diào)整既不是自我糾正式的，也不是有序的，往往取決于特定問題、特定領(lǐng)導(dǎo)以及特定情形。
(二)行政關(guān)系失序的表現(xiàn)
以上海某些區(qū)出現(xiàn)的“釣魚式執(zhí)法”為例。在很長一段時(shí)間里，面對執(zhí)法機(jī)關(guān)的不正當(dāng)執(zhí)法方式，處于弱勢地位的相對方大多選擇忍氣吞聲，因?yàn)楸磉_(dá)訴求的渠道非常有限，而且成本高昂。行政關(guān)系的失衡格局縱容了一些行政主體更加毫無顧忌地選擇執(zhí)法手段，這也為互動關(guān)系的逆轉(zhuǎn)埋下了伏筆。當(dāng)個(gè)別相對方選擇極端的方式表達(dá)抗議時(shí)，其他感同身受的相對方即刻予以響應(yīng)，社會公眾由于驚詫于行政主體的肆無忌憚而為指責(zé)行政主體的公共輿論奠定了社會基礎(chǔ)。于是，行政主體至少處于輿論上的弱勢地位。在該事例中，行政關(guān)系調(diào)整的直接起因是個(gè)別相對方的極端行為，而非有序的參與和表達(dá)；實(shí)現(xiàn)行政關(guān)系調(diào)整的直接動力來自于上級部門的關(guān)注，而非相關(guān)主體的協(xié)商與討論。
又比如，近年來各地的城市管理執(zhí)法工作(“城管”)普遍面臨一個(gè)三元困境：城管如何執(zhí)法，才能既維護(hù)城市的市容市貌，又能讓城市小商小販合理生存。城市環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，其供給要依靠行政主體的強(qiáng)制手段；小商販的存在既是民生需求，也滿足了一些社會需求；而對于小商販提供的商品和服務(wù)，社會公眾本身也是矛盾著的，在享用這些服務(wù)時(shí)會贊成小商販存在的合理性，而在其它時(shí)間，則希望小商販盡量不影響自己的工作和生活。在行政實(shí)踐中，這些矛盾都集中到行政主體和相對方的行政關(guān)系上，造成城管工作“一管就死、一放就亂”的局面，甚至出現(xiàn)“一管就有沖突、一放就有投訴”的現(xiàn)象。如此周而復(fù)始，不僅未能解決城市管理的根本問題，反而影響行政執(zhí)法的公信力。
如果不正視行政過程中的關(guān)鍵問題，仍然以危機(jī)管理的思維沿用個(gè)案處理的方式，行政關(guān)系將會陷入失序的境地，其表現(xiàn)就是行政主體或者不作為，一旦作為就是強(qiáng)力控制，而相對方要么不參與，一旦參與就會釀成。
二、調(diào)整行政關(guān)系的不同思路
如何防范行政關(guān)系陷于失序，既使行政主體依法行政維護(hù)公共秩序，又能切實(shí)保障相對方的權(quán)利?在相關(guān)研究中，先后出現(xiàn)過管理論、控權(quán)論和平衡論等理論。
(一)管理論
管理論主張維護(hù)行政主體的優(yōu)勢地位，認(rèn)為行政過程的有序來自于行政主體的指導(dǎo)和相對方的服從。應(yīng)該指出的是，管理論并非完全排斥對相對方權(quán)利的保障，而是將保障從屬于對行政秩序的追求。另外，也不能簡單地將管理論視為行政特權(quán)的等價(jià)物。因?yàn)槿绻ㄖ蜗鄬∪⑶以谛姓^程之外設(shè)計(jì)了有效的利益表達(dá)機(jī)制，相對方的權(quán)益可以通過其他的渠道得到保護(hù)，那么行政主體的優(yōu)勢地位依然是面臨實(shí)質(zhì)約束的。
在實(shí)踐中，歐洲大陸一些法團(tuán)主義文化的國家的行政管理過程更接近于管理論。在這些國家，行政主體在法定職責(zé)權(quán)限內(nèi)享有絕對優(yōu)勢，管理過程中的自由裁量權(quán)受到較為廣泛的認(rèn)可。在政治運(yùn)行中，致力于維護(hù)公眾利益的組織和集團(tuán)是由國家和政府所創(chuàng)造并規(guī)范的。一方面，這些利益表達(dá)組織具有壟斷性，另一方面，這些組織在與行政主體的互動過程中享有較大的話語權(quán)。因而，行政主體在行政過程的優(yōu)勢地位受到政治過程的約束，這也意味著行政關(guān)系的失衡由政治關(guān)系來調(diào)整。
(二)控權(quán)論
控權(quán)論主張限制或取消行政主體的主導(dǎo)地位，從而彰顯相對方的權(quán)利優(yōu)勢。這種理論認(rèn)為在大多數(shù)行政實(shí)踐中，行政主體不僅不能有效地解決公共問題，反而會滋生一系列問題，比如權(quán)力濫用、腐敗、限制相對方的自由等。所以，控權(quán)論主張政府最小化，認(rèn)為大多數(shù)公共事務(wù)都可通過市場和私人組織得到解決。另外，控權(quán)論的基本假設(shè)是，行政過程是由各種利益集團(tuán)相互博弈的活動所組成的，國家不具有主體性，只是一個(gè)各種勢力互爭雌雄的競技場。
自20世紀(jì)70年代末以來，一場被命名為“新公共管理”的運(yùn)動席卷全球，一度壟斷了公共管理研究和實(shí)踐的所有話語資源。這場運(yùn)動的基本思路就是控權(quán)論，主張公共管理的市場化、私有化和自由化。經(jīng)過30多年的實(shí)踐，如今人們越來越深刻地認(rèn)識到，這股潮流并不是放之四海而皆準(zhǔn)的真理，它有其情境性，有其局限性。尤其對于眾多發(fā)展中國家而言，國家的空心化、公共管理的市場化和公共服務(wù)的私有化，并沒有實(shí)質(zhì)性地促進(jìn)公共福利的改善，反而引發(fā)了一系列嚴(yán)重問題，比如公共服務(wù)的有效供給不足、公共服務(wù)分配結(jié)構(gòu)失衡等。
控權(quán)論在多元主義文化的英美國家(包括澳大利亞、新西蘭、加拿大等英語國家)較為盛行。在這些國家，政治活動的主體是各種利益集團(tuán)，行政主體的管理行為受到多種主體的限制和監(jiān)督。主流的社會文化和法律體系都主張對公共權(quán)力保持質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的態(tài)度，因而行政主體的自由裁量權(quán)是一種被普通公眾所廣泛擔(dān)憂的存在物。如何限制行政主體的權(quán)力，確保相對方的權(quán)益免受行政主體的肆意侵害，是這些國家在行政管理方面的主要議題。
(三)平衡論
平衡論是中國行政法學(xué)界的創(chuàng)新，認(rèn)為無論對行政主體還是對相對方，都應(yīng)在法治原則的統(tǒng)治下加以制約和激勵(lì)，以實(shí)現(xiàn)兩者在利益關(guān)系上、法律地位上，以及在制度、機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)作等方面的平衡。從理論上說，平衡論主張既要保障行政管理的有效實(shí)施，又要防止公民權(quán)利的濫用或違法行使。具體而言，平衡論“既不同意控權(quán)論過分強(qiáng)調(diào)行政程序、司法審查的作用，也不同意管理論過分強(qiáng)調(diào)命令、強(qiáng)制手段的作用，……主張綜合運(yùn)用行政法的各種手段：既在必要的場合運(yùn)用命令、強(qiáng)制手段，同時(shí)在大多數(shù)場合盡量避免采用行政命令、行政制裁、行政強(qiáng)制手段，淡化權(quán)力色彩”。
作為一項(xiàng)本土化的創(chuàng)新，平衡論在中國行政關(guān)系的研究中得到了廣泛關(guān)注。從文化角度看，平衡論的思路符合中國的中庸文化，主張通過調(diào)和來解決矛盾，而不是訴諸于零和的博弈與對立。從社會發(fā)展的實(shí)踐來看，平衡論試圖在政府與市場、行政主體與相對方之間取得平衡，符合中國在轉(zhuǎn)型時(shí)期的政治社會生態(tài)。
盡管平衡論的響應(yīng)者眾，但質(zhì)疑聲也不少。其中與管理實(shí)踐關(guān)聯(lián)度最高的質(zhì)疑來自于具體的平衡機(jī)制：如何既制約行政主體濫用權(quán)力(相對方濫用權(quán)利)，又激勵(lì)行政主體積極作為(相對方積極參與)。主張平衡論的研究者詳細(xì)探討過公務(wù)員制度、行政指導(dǎo)等具體的平衡機(jī)制。在此，筆者著重分析參與式績效管理作為一種平衡機(jī)制。
三、參與式績效管理
要實(shí)現(xiàn)行政關(guān)系的有序調(diào)整，既不能只突出行政主體的權(quán)力優(yōu)勢，也不能只強(qiáng)調(diào)相對方的權(quán)利本位。就此意義上，我們贊成平衡論兼顧制約機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的觀點(diǎn)。不過，行政法領(lǐng)域的研究者忽視了績效管理的平衡功能。
(一)績效管理的發(fā)展與不足
績效管理是管理實(shí)踐的重要工具，也是現(xiàn)代管理學(xué)的重要議題。比如，早在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，紐約市就嘗試用現(xiàn)代方法測量和評估行政部門的績效。但是，由于行政行為具有目標(biāo)多樣性，行政過程的委托關(guān)系具有多層次性，不同行政主體的產(chǎn)出難以橫向比較，以及公共產(chǎn)品缺乏類似市場這樣的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，因而相比企業(yè)績效管理，政府績效管理實(shí)踐進(jìn)展更為緩慢。在新公共管理運(yùn)動的影響下，政府績效管理廣泛地采用企業(yè)績效管理的理念、方式和工具，比如顧客導(dǎo)向、平衡計(jì)分卡、績效合同、績效規(guī)劃等。不過，從已有的案例材料看，這些工具的引人并未顯著改善政府績效管理的實(shí)踐。
近些年來，研究者逐漸認(rèn)識到，績效測評工具的有效性在很大程度上取決于工具是否與問題以及環(huán)境相匹配。如果政府績效問題主要表現(xiàn)為公共服務(wù)供給不足，大規(guī)模地采用績效合同，并推行公共服務(wù)的市場化，那么不僅不能改善公共服務(wù)的供給，反而可能導(dǎo)致公共服務(wù)“嫌貧愛富”，使公共服務(wù)喪失應(yīng)有的公益性。如果整個(gè)國家所處的階段是快速發(fā)展時(shí)期，一味地模仿其他國家的限制政府活動范圍的績效管理方式，不僅不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，反而會使整個(gè)社會陷于斷裂，因?yàn)檫@些國家的社會組織尚無法承接起政府轉(zhuǎn)移出的功能。
(二)參與式績效管理
自20世紀(jì)80年代以來，中國的政府績效管理先后采取過崗位責(zé)任制、目標(biāo)管理、效能監(jiān)察、政風(fēng)行風(fēng)評議、服務(wù)承諾等形式。這些做法在提高行政效率、健全行政監(jiān)督等方面取得了一定的成效，但是也存在諸多尚待改進(jìn)之處。比如，大多數(shù)績效管理形式都是封閉性的，沒有設(shè)計(jì)公眾參與的渠道。近年來，一些地方政府在公眾參與政府績效管理方面做了一些有益的探索，比如群眾評議政府、社會滿意度調(diào)查等。在目前中國的政府績效管理中，公眾參與最多的環(huán)節(jié)是對具體行政部門的評估。以南京市為例，該市自1999年以來，一直堅(jiān)持“萬人評議機(jī)關(guān)”的做法。每年年底，南京市政府向市民發(fā)放評議問卷，要求對所有的政府機(jī)關(guān)進(jìn)行打分排名。北京、珠海、杭州、海口、銀川、昆明等城市都先后開展過“萬人評議機(jī)關(guān)”的活動。
作為政府績效管理的一種理念，參與式績效管理主張社會公眾應(yīng)有效地參與到對政府績效的測評和管理過程。公眾參與績效管理的方式有很多種，比如對施政目標(biāo)的討論，對評估體系的建議，對具體行政主體的評估，對績效結(jié)果運(yùn)用的監(jiān)督。所以，參與式績效管理并不僅僅局限于“萬人評議機(jī)關(guān)”的形式。從行政關(guān)系的有效調(diào)整角度看，公眾對具體行政主體的評測僅僅是一個(gè)起點(diǎn)，并沒有窮盡參與式績效管理的內(nèi)涵。
如果缺乏政府信息公開作為配套工作，公眾的評測失去了基本的信息基礎(chǔ)，只能依據(jù)感性認(rèn)識．不僅不利于行政主體改進(jìn)工作，反而可能消耗公眾的參與熱情。比如在不少地方的“萬人評議機(jī)關(guān)”活動中，將所有行政部門不分類別地排列在一起，導(dǎo)致直接提供公共服務(wù)的部門普遍得分較低，而主要服務(wù)于政府內(nèi)部的部門得分較高。南京市2001年群眾評議政府的活動中，得分第一的部門是市委辦公廳，得分最低的部門分別是市政公用局、市房地產(chǎn)局、市容局、市規(guī)劃局等；北京市2003年群眾評議政府的活動中，得分最高的部門是市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局，得分最低的部門分別是市交通委、市建設(shè)委、市城管執(zhí)法局、市政管理委、市規(guī)劃局等；昆明市2008年群眾評議政府的活動中，得分第一的部門是市政協(xié)辦公廳，得分最低的部門分別是市規(guī)劃局、市城管局、市建設(shè)局等。
由于各個(gè)行政主體的工作難以進(jìn)行簡單的橫向比較，因而群眾的評議大多數(shù)只能作為評估各個(gè)部門實(shí)際工作的參考材料，這就引發(fā)了一個(gè)如何對群眾評議做出反饋的問題。如果給出積極反饋，比如南京市2002年根據(jù)群眾評議結(jié)果調(diào)整了幾個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)班子，就會面臨“群眾感知是否為充分統(tǒng)計(jì)量”的問題，畢竟各個(gè)部門的法定職責(zé)對群眾感知有直接影響。但如果不對群眾評議結(jié)果做出積極反饋，那么群眾對評議活動的參議熱情就會快速消退，從而使評議活動陷入名存實(shí)亡的尷尬處境。
所以，參與式績效管理不是簡單地將公眾動員起來定期為行政主體給出評測分?jǐn)?shù)，而是包括目標(biāo)設(shè)定、體系設(shè)計(jì)、信息生產(chǎn)、結(jié)果使用等環(huán)節(jié)的全過程參與。那么，為什么說參與式績效管理有助于行政關(guān)系的有序調(diào)整?
(三)參與式績效管理促進(jìn)行政關(guān)系的調(diào)整
1．參與式績效管理對行政主體而言，既是控制機(jī)制，又是激勵(lì)機(jī)制?？冃繕?biāo)為行政主體的管理行為設(shè)定了目標(biāo)，指標(biāo)體系則引導(dǎo)行政主體按照預(yù)定方向?qū)嵤┕芾?。如果公眾的合理訴求能夠被納入到政府績效管理體系中，行政主體的管理行為對公眾需求的回應(yīng)度就大大提高。不過，應(yīng)該指出的是，行政主體的管理目標(biāo)應(yīng)該融合公眾需求和部門法定職責(zé)，即行政主體在開放性條件下保持相對的管理自主。其中原因在于，公共需求的表達(dá)有其內(nèi)在矛盾性，而且正如“阿羅不可能定理”所揭示的，多種多樣的公眾需求應(yīng)該有一種提煉和合成過程，才能形成真正的社會公共利益。
在具體操作上，可以根據(jù)脆弱性和敏感度的強(qiáng)弱程度，將行政主體的行為分為四種類別，每一種類別所對應(yīng)的公眾參與形式分別是：廣泛協(xié)商、自主決策、自由裁量和聽證會。如果某一公共問題的敏感度強(qiáng)但脆弱性較低，則可以考慮召集相關(guān)公眾的代表參與討論，比如舉行聽證會。這樣既可以節(jié)約管理成本，也能滿足公眾參與的需求，而且將行政關(guān)系的矛盾控制在一定范圍之內(nèi)。這一類管理行為包括價(jià)格管制、區(qū)域性的環(huán)境問題、城市市容管理等。如果某一公共問題的敏感度和脆弱性都很強(qiáng)，就必須預(yù)先準(zhǔn)備好公眾廣泛和深度參與的方案，因?yàn)檫@一類問題往往是引發(fā)行政關(guān)系失序的主要領(lǐng)域。這一類管理問題主要涉及社會治安、動拆遷、民生問題等。所以，對于公眾參與，行政主體應(yīng)該在開放性條件下保持相對的管理自主，既充分了解各種公共需求，吸納其中合理之處，又要主動建立有效的利益合成機(jī)制，避免行政過程的不連貫性。從這種意義上說，參與式績效管理既有助于控制行政主體的方向，又能使行政主體保持一定的自主性。
2．對相對方而言，參與式績效管理既是控制機(jī)制，又是激勵(lì)機(jī)制。通過設(shè)定相應(yīng)的渠道，將公眾訴求的表達(dá)引導(dǎo)到討論績效目標(biāo)和監(jiān)督績效結(jié)果等方面，使公眾參與呈現(xiàn)出有序性。
在城市管理中有一個(gè)著名的“垃圾桶問題”。在扔生活垃圾時(shí)，居民通常都希望垃圾桶離住所越近越好，因?yàn)榉奖憧旖荩欢谌油昀?，居民又通常都希望垃圾桶離住所越遠(yuǎn)越好，這是出于衛(wèi)生和環(huán)境等方面的考慮。如果只注重部門的法定職責(zé)，即便科學(xué)合理的垃圾桶設(shè)置有時(shí)也無法獲得相關(guān)居民的理解；而如果只注重居民的訴求表達(dá)，垃圾桶可能無立足之地。實(shí)際上，不僅僅垃圾桶的設(shè)置，包括公交車站、通信基站、電力設(shè)施等許多公共產(chǎn)品的規(guī)劃選址都面臨類似的問題。對于這些問題，如果沒有合理的參與途徑，行政相對方的訴求表達(dá)很容易演變?yōu)?，使行政關(guān)系面臨嚴(yán)重考驗(yàn)。換一個(gè)角度看，如果設(shè)計(jì)了有效的參與途徑，公眾有序地表達(dá)利益訴求，不僅能激勵(lì)公眾參與公共管理過程，而且也能避免行政過程的沖突。
關(guān)鍵詞:家支觀念;行政管理
一、引言
1956年之前，全社會未完成，涼山的民主改革也未完成，當(dāng)時(shí)的涼山被人稱為獨(dú)立的“倮倮王國”，生產(chǎn)力和社會關(guān)系依然處于奴隸制度階段，沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的政權(quán)嗎，彝族社會的基本政治單位是以家之為主，并作為整個(gè)社會的支架存在。家之是由原始氏族演變而來的，儲運(yùn)奴隸制度階段的社會形態(tài)帶有原始的父系氏族特點(diǎn)，以父系血緣為紐帶，組成一個(gè)大的家族聯(lián)合。家和之分別是兩個(gè)獨(dú)立的概念，家是父系血緣關(guān)系的家族聯(lián)合，之是經(jīng)過數(shù)代的繁衍之后，原有的家族分家形成的大大小小的分支，稱為之。作為家和之的統(tǒng)一概念－家之是由具有父系血緣關(guān)系的家、之、房、戶構(gòu)成的體系，這和中原文化中奴隸制時(shí)代沒有天子的宗法制十分類似。民主改改完成之前，涼山地區(qū)有近百個(gè)分區(qū)統(tǒng)治的黑彝家之。他們掌握統(tǒng)治權(quán)利，勢力范圍較為固定，相互之間沒有隸屬關(guān)系，各自為政。在每一個(gè)占據(jù)統(tǒng)治地位的黑彝家之之下還有1－2個(gè)較大的白彝家之作為統(tǒng)治支柱。在如此惡劣和自然環(huán)境下，占據(jù)統(tǒng)治地位的家之人口的多寡決定著其勢力范圍的大小和統(tǒng)治權(quán)力的強(qiáng)弱。
二、涼山彝族的家支觀念對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理消極方面的影響
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理是我國的基層組織管理，我國實(shí)行中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政權(quán)體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國的最低一級政權(quán)，農(nóng)村廣大農(nóng)民所要直接面對的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織是國家與農(nóng)村社會關(guān)系的銜接點(diǎn)，是國家政權(quán)聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也是國家各項(xiàng)工作的落腳點(diǎn)，是國家政策在農(nóng)村的輸出終端。
(一)家支觀念對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理民主選舉的影響
家支觀念作為涼山彝族社會的基本政治單位，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理進(jìn)行換屆民主選舉的時(shí)候，如果有人得到換屆代表的提議，那么他的家支就開始幫他拉票，首先代表提議的人找到他們的家支里有權(quán)力、有信譽(yù)、有威望的家族，開始在本家支里為他宣傳，還拜訪其他家支里的親戚朋友進(jìn)行說服和宣傳拉票，自己的家支之中是強(qiáng)制性的規(guī)定必須只能選本家支的代表提議，不然則拿族規(guī)也就是習(xí)慣法里的家支法來處理，其他拜訪過的親戚朋友有的顧于面子或者其他方面的原因選了該位提議代表，這就破壞了民主選舉的初衷，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的民主選舉，同時(shí)也破壞了選舉的民主性、公平性，而且人民選出來的可能不是最優(yōu)秀的那個(gè)提議代表而是家支勢力最強(qiáng)的那一個(gè)提議代表，從而埋沒了人才，優(yōu)秀的提議可能因?yàn)榧抑萘Σ粡?qiáng)而被埋沒，從一定程度上抑制了知識的發(fā)展，影響了單位的用人公平的競爭性。民主選舉出來的人民代表應(yīng)該是代表最底層人民的意愿，體察民情，全心全意為人民服務(wù)，可是由于可能受家支觀念的影響，選出來的代表就會對自己區(qū)域的民族不一視同仁，會對家支政策傾斜或利益傾斜，這為后面的利益分配不均埋下了伏筆。
(二)家支觀念對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理利益分配不均的影響
由于涼山彝族家支觀念根深蒂固，在民主選舉時(shí)為這一步埋下了深深的伏筆，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中，當(dāng)有國家的什么優(yōu)惠政策的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員就開始優(yōu)先考慮其家支，政策傾向于其家支，而沒有讓真正需要幫助的其他人享受到國家的優(yōu)惠政策。嚴(yán)重違背了全心全意為人民服務(wù)的理念，違背了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理追求利益最大化，有違鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在的根本目的為人民服務(wù)和為國家服務(wù)的宗旨。就現(xiàn)在情況來看，并不是所有的村級民主管理都是完善的，恰恰相反，存在很多的的不完善，在村級的選舉中，有很大部分的選舉收到家支宗族意志的影響，體現(xiàn)了宗族的利益，而家支觀念使利益分配傾向于家支，利益分配不均嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的發(fā)展。
(三)家支觀念對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理法制建設(shè)的影響
家支宗族兼納了多種關(guān)系和利益，強(qiáng)化了其他在當(dāng)?shù)氐膭萘σ脖厝怀删图抑ё谧鍎萘Φ淖螅@就養(yǎng)成了人們有事就找家支宗族的習(xí)慣，遇到不平的事情或者有矛盾、糾紛時(shí)，首先想到的是依靠家支用習(xí)慣法來解決，而不是依靠政府或其他正常的途徑，在民主選舉的時(shí)候體現(xiàn)了家支觀念的意識，在利益分配的時(shí)候摻雜了家支觀念，使得家支觀念在一定程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的法制建設(shè)。
三、涼山彝族家支觀念對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的積極因素
涼山彝族的家支作為涼山彝族奴隸社會基本的政治單位，并沒有隨奴隸制的瓦解而消滅，一直延續(xù)至今，而且在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。從對鹽源縣雙河鄉(xiāng)古柏村的調(diào)查研究來看，家支觀念對現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中具有積極的作用，其表現(xiàn)在如下方面:
(一)強(qiáng)調(diào)團(tuán)結(jié)意識，有利于共同發(fā)展
家之是一個(gè)完全獨(dú)立的政權(quán)體系，家之族人有義務(wù)維護(hù)家之領(lǐng)地的完整，反之，家之也承擔(dān)起了保護(hù)族人生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)本族利益的責(zé)任，它的意識形態(tài)責(zé)任就是向本族人傳遞家之成員之間團(tuán)結(jié)一致對外，維護(hù)家之完整。鹽源縣雙河鄉(xiāng)古柏村在廣大的個(gè)體家庭中家支是基層單位，也是社會的經(jīng)濟(jì)單位，在這里，一方有難八方支援不是基于社群關(guān)系的道德使然而是基于家之有保護(hù)族人的責(zé)任的這一傳統(tǒng)。在農(nóng)業(yè)的收獲季節(jié)，遇上天災(zāi)人禍的時(shí)候，組成家之的個(gè)體無法承受農(nóng)忙的勞動強(qiáng)度，亦無法承受天災(zāi)人禍所帶來的損失，所以家之中所宣導(dǎo)的團(tuán)結(jié)一致的意識形態(tài)開始起作用，這既是傳統(tǒng)使然，也是在自然環(huán)境下家之社會社群關(guān)系的發(fā)展必然。團(tuán)結(jié)一致所顯示出來的強(qiáng)大力量幫助本族人渡過難關(guān)，也是地理決定的社會形態(tài)發(fā)展必然，必然會受到彝族群眾歡迎。也是家之社會形態(tài)發(fā)展存在所依靠的，因而，在彝族的諺語“蛤蟆生存靠水塘，猴子生存靠樹林，彝族生存靠家支”也是體現(xiàn)了團(tuán)結(jié)、互助的意識。
(二)強(qiáng)調(diào)互助意識，有利于和諧發(fā)展
家支發(fā)揮著家支成員在生產(chǎn)、生活上的互助互濟(jì)的作用，依靠家支的力量執(zhí)行作為大家自覺遵守的社會秩序的準(zhǔn)則的習(xí)慣法，對家支與家支的關(guān)系，家支與其成員的關(guān)系以及家支成員間的關(guān)系進(jìn)行著有效的調(diào)整，維護(hù)社會秩序，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的條件下，如果遇到家支成員有婚嫁、殯喪、生病無錢救助醫(yī)治、孩子求學(xué)無錢、孤寡老人的贍養(yǎng)，孤兒的撫養(yǎng)以及發(fā)生矛盾糾紛等都會有家支介入幫助解決，通常由家支聚會訂立相關(guān)規(guī)章制度，以保證實(shí)施的效果。團(tuán)結(jié)互助，資助家支內(nèi)家庭有困難的子女上學(xué)，家支成員的子女考大學(xué)，家支規(guī)定其成員每一家必須拿出多少錢來資助，撫養(yǎng)家支內(nèi)孤兒，照顧本家的孤寡老人等這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理乃至社會的和諧發(fā)展，社會的穩(wěn)定，民族團(tuán)結(jié)都具有積極的作用。
(三)強(qiáng)調(diào)自我意識，有利于我發(fā)展
涼山彝族人的家支觀念里有“我強(qiáng)，家支強(qiáng)，我榮，家支榮，家支衰，我衰”的意識，覺得個(gè)體千萬不能丟掉這個(gè)家支的顏面，覺得自己要爭氣，積極進(jìn)取，為家支爭光，發(fā)揚(yáng)家支的優(yōu)良傳統(tǒng)意識，所以家支成員無論走到哪里都會強(qiáng)調(diào)自我意識，約束自己的行為舉止，促進(jìn)了社會的自主發(fā)展，促進(jìn)了社會的和諧，家支成員自強(qiáng)不息嚴(yán)格要求自己，強(qiáng)調(diào)自我，這有效的促進(jìn)了社會的自主發(fā)展。
(四)強(qiáng)調(diào)民主意識，有利于政策執(zhí)行
涼山彝族的家支觀念里從來不會有搶奪族人事物之事，都是以禮相讓，即使個(gè)體非常需要幫助，也不會去要、去搶，當(dāng)有政策的執(zhí)行時(shí)家支成員就會竭盡全力的做好，會沖在第一線做事，而有利益分配時(shí)家支之內(nèi)是相讓的，即使自己最需要也會讓給家支內(nèi)更需要的人，不存在家支之間相互搶，所以做事情大部分都是為了讓別的家支佩服的五體投地，讓自己的家支光榮，所以都是跑到第一線進(jìn)行組織執(zhí)行，這種民主意識有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的政策貫徹落實(shí)。
四、促進(jìn)涼山彝族家支觀念對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的建議及其對策
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理對于涼山彝族家支觀念要進(jìn)行正確地引導(dǎo)和管理，發(fā)揮其積極作用，克服其消極作用，使之成為促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的發(fā)展，以加快涼山農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等社會事業(yè)發(fā)展，逐漸縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)涼山社會的和諧發(fā)展。
(一)加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，我們樹立群眾大繁榮的整體觀
推進(jìn)家支觀念對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的積極作用，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理是我國最基層的國家行政機(jī)關(guān)，是國家政策輸出的終端，也是整個(gè)國家治理系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施?！吧厦媲l線，下面一根針”的說法，生動地表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理在國家行政體系中的基礎(chǔ)性和重要性，涼山彝族的家支觀念，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，樹立正確地科學(xué)的家支觀念，促進(jìn)社會的發(fā)展，樹立群眾大繁榮的整體觀，樹立五十六個(gè)民族共同發(fā)展的整體觀，促進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
(二)加強(qiáng)表率作用，樹立干部大發(fā)展的時(shí)代觀
促進(jìn)多方良性互動合作和管理，現(xiàn)階段在社會管理過程中要實(shí)施公共利益最大化，促進(jìn)政府與社會、政府與公民、政府行政管理與公共事務(wù)的互動合作和管理，涼山彝族的家支觀念對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理應(yīng)該加強(qiáng)表率作用，如今是社會主義社會，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)樹立干部大發(fā)展的時(shí)代觀，樹立與時(shí)俱進(jìn)的家支觀念，把家支觀念中的精華與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的發(fā)展結(jié)合起來，以促進(jìn)社會和諧和穩(wěn)定，以便建立社會主義和諧社會。
(三)加強(qiáng)知識教育，樹立公民大社會的法制觀
提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的依法行政水平，加強(qiáng)知識教育，樹立公民大社會的法制觀，國家應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，加緊解決習(xí)慣法與法律規(guī)范缺失問題，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理行為有法可依，依法行政，堅(jiān)持法律法規(guī)的強(qiáng)制性，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，從維護(hù)最廣大人民的利益出發(fā)，堅(jiān)持保護(hù)群眾的合法權(quán)益，加強(qiáng)對涼山彝族的家支觀念的宣傳教育，樹立正確的科學(xué)的家支觀念，梁啟超曾說過“少年強(qiáng)，則國強(qiáng)，少年弱，則國弱，少年富，則國富”，加強(qiáng)對新一代的科學(xué)家支觀念的灌輸與教育，提高對家支觀念的認(rèn)識水平，樹立與時(shí)俱進(jìn)的家支觀念，加強(qiáng)法制教育，加強(qiáng)宣傳法制理念，樹立公民大社會的法制觀，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的穩(wěn)步發(fā)展。
五、結(jié)語
1．家支作為涼山彝族父系
家支是涼山彝族以父系血緣為紐帶，采取父子連名的譜系方式形成的血緣群體組織，是彝族人們構(gòu)建社會生活網(wǎng)絡(luò)的依據(jù)。家支見面，家譜是名片，天南地北都有人幫;家支村民選舉幫著拉票;國家政策利益分配家支優(yōu)先考慮;家支的一份子出事，全部家支出動;家支遇到什么困難，其他的家支團(tuán)結(jié)幫忙等等的家支觀念影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的發(fā)展，從而影響著基層行政法的建立和完善，本文為了讓更多的當(dāng)代彝族領(lǐng)導(dǎo)干部群眾特別是青少年樹立科學(xué)的家支觀念，發(fā)揚(yáng)家支觀念對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的促進(jìn)作用，同時(shí)促進(jìn)基層行政法的建立和完善;擯棄家支觀念對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理消極影響，形成良好的社會風(fēng)氣作出努力。
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