發(fā)布時間：2023-10-02 08:56:34
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
一、城鄉(xiāng)一體化與小城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃
（一）城鄉(xiāng)一體化理念
所謂的城鄉(xiāng)一體化，即為基于加快城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略目標的貫徹落實，以城市為主體，采取有效措施，充分發(fā)揮其輻射拉動作用，從而使得城鄉(xiāng)間的各種要素可以互相流動，進而能夠更加科學、合理地對資源進行配置以及共享[1]。
（二）小城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃
所謂的小城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃即為在小城鎮(zhèn)的開發(fā)過程中實行生態(tài)規(guī)劃。在具體實踐的過程中，要充分遵守相關規(guī)劃的制度與規(guī)則，而且絕對不可以破壞生態(tài)平衡，要設法改善城鎮(zhèn)環(huán)境與居民間的關系，從而促進城鎮(zhèn)的和諧發(fā)展，實現(xiàn)小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。在城鄉(xiāng)一體化理念基礎上的小城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃，即為能夠將城鄉(xiāng)做為一個統(tǒng)一的整體，然后將其統(tǒng)一規(guī)劃到小城鎮(zhèn)中的一種規(guī)劃形式。其不僅充分重視城鄉(xiāng)間的彼此協(xié)調、均衡發(fā)展，而且還非常重視整體以及局部之間利益的均衡，充分體現(xiàn)公平公正以及高效的原則。這種規(guī)劃形式可以有效地加強城鄉(xiāng)間的交流與協(xié)作，能夠對各項資源進行統(tǒng)籌配置，以最終獲得資源的最大效益。而且，這一發(fā)展形式可以有效地促進區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟水平的共同提升。
二、當前小城鎮(zhèn)建設中存在的問題
（一）對現(xiàn)代美的盲目追求
當前，我國的很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在建設過程中，只是單純地追求外表的華麗，致力于美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設，然而卻忽視了對其獨有特色的保護，這樣就會破壞城鎮(zhèn)的生態(tài)平衡，破壞其獨有的特色以及魅力，進而使得城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了不平衡、不協(xié)調的現(xiàn)象。
（二）對城鄉(xiāng)一體化的盲目推崇
當前，我國很多的小城鎮(zhèn)并沒有充分分析自身的經(jīng)濟條件以及現(xiàn)實狀況，而是盲目地將大城市作為模版，開展小城鎮(zhèn)的建設。而隨著小城鎮(zhèn)發(fā)展速度以及擴張規(guī)模過快發(fā)展，造成了對業(yè)區(qū)以及基礎設施等的超規(guī)模建設[2]。而且這耗用了大量的資金，然而小城鎮(zhèn)周邊的一些鄉(xiāng)村區(qū)域卻由于缺乏足夠的資金，無法對一些在醫(yī)療以及基礎設施進行建設，進而造成了這部分設施的短缺，無法充分滿足居民的相應需求，最終導致了城鄉(xiāng)建設發(fā)展的不均衡。
三、基于城鄉(xiāng)一體化理念的小城鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃策略
（一）統(tǒng)籌生態(tài)建設一體化
（1）制定科學完善的發(fā)展規(guī)劃。在小城鎮(zhèn)的建設過程中，要從全局入手進行深入地分析，要踏踏實實，與時俱進，要努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)間在文化、經(jīng)濟、環(huán)境以及生態(tài)等方面的協(xié)調發(fā)展。在農(nóng)村建設方面，要充分重視土地的合理利用，采取有效措施防范土地資源的流失；要充分加強農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設；要將歸屬于城鎮(zhèn)體系的一些核心區(qū)域進行重點地規(guī)劃，加強對這部分地區(qū)的建設與發(fā)展；要對城鎮(zhèn)進行合理地布局，充分重視生態(tài)文明，重視環(huán)境保護，要將城鎮(zhèn)的文化底蘊充分地顯示出來，將特有的特點表現(xiàn)出來而且要建設出一種新農(nóng)村、示范村以及特色鎮(zhèn)等比較有特點的城鄉(xiāng)空間新布局，進而形成一個科學合理、特點顯著的和諧新局面。（2）強化生態(tài)平衡建設。為了能夠有效地保持生態(tài)平衡，就必須要充分重視對天然林的保護，對于破壞天然林的行為要及時地制止，情節(jié)嚴重者要給予相應的懲罰，要重點發(fā)展林業(yè)，采取有效措施保護生態(tài)平衡等。可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些廢棄的土地上種植一些樹木，使得這部分土地資源得以合理利用；可以對產(chǎn)量較低的天然林進行改造；也可在城市公路的兩側種植一些綠化帶，這樣不但可以有效地維持生態(tài)平衡，而且能夠達到美化環(huán)境的目的。（3）加強環(huán)境保護。環(huán)保是近些年來我國乃至全世界都非常重要的問題。在城鄉(xiāng)一體化建設中，也要充分重視環(huán)境保護。首先，要采取有效措施來加強對環(huán)境的整治。要積極地開展綠色鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及生態(tài)村莊的建設工作，要積極地建立健全的生產(chǎn)管理以及實施制度，要鼓勵企業(yè)尋找并使用清潔生產(chǎn)的方法，并且要制定完善的環(huán)境認證體系。除此以外，還要加強對河道的治理，要合理地增加綠化面積。
（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展一體化
（1）公共衛(wèi)生的一體化戰(zhàn)略。在公共衛(wèi)生方面，首先要積極地發(fā)展衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)，要逐漸建立可以覆蓋全部城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療體系，使得城鄉(xiāng)居民都能夠充分享受醫(yī)療服務，而且要建立完善的衛(wèi)生服務體系以及藥品供應制度，從而能夠充分滿足城鄉(xiāng)居民對醫(yī)療衛(wèi)生的多層次要求。此外，還要加強對公共衛(wèi)生事件的應對能力，進而在面對突發(fā)事件時，相關人員與部門能夠積極、有效地應對。加強農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療基礎性設施建設，進而使得農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療能夠具備充足的基礎性設施。要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生服務制度，努力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生服務水平。（2）教育一體化戰(zhàn)略。在教育方面，要做鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及城市的教育資源的好統(tǒng)一籌備，努力實現(xiàn)對教育資源的合理利用。要加大教育投入，不斷地完善校園基礎設施建設；要充分貫徹落實九年義務教育，要在一定的區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)教育的均衡發(fā)展，要加強教育的信息化程度，進而努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的現(xiàn)代化。除此以外，還要積極地建設農(nóng)村寄宿學校，從實際上解決農(nóng)村孩子上學難的問題；要在城鄉(xiāng)之間制定符合社會發(fā)展的、科學有效的教育機制，并且要保證機制的充分貫徹與落實，從而努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化，提升城鄉(xiāng)教育的總體水平。（3）公共財政一體化戰(zhàn)略。在公共財政方面，首先必須要建立完善的公共財政體系，制定科學合理的相關制度，要加大公共財政投入，并且要做到“四個傾斜”：第一，要傾斜于基礎產(chǎn)業(yè)。其中包括生態(tài)平衡建設以及農(nóng)業(yè)發(fā)展等；第二，要傾斜于公共事業(yè)。其中包括體育以及衛(wèi)生建設等；第三，要傾斜于基礎性設施建設，其中包括交通以及水力水電建設等；第四，要傾斜于福利事業(yè)，其中包括社會公共設施建設以及技術技能培訓等[3]。要對這些領域進行重點建設，加大資金投入。除此以外，還要積極地引領更多的民資以及外資前往鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行投資，進而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展提供更多的資金，為其建設提供更加堅實的經(jīng)濟保障，從而努力縮小城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟差距，實現(xiàn)公共財政一體化。
四、結語
關鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；鄉(xiāng)村景觀；景觀生態(tài)學；可持續(xù)發(fā)展
在工業(yè)化、城市化不斷推進的宏觀背景下，鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃不能局限于鄉(xiāng)村的自我完善，而是應當順應城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的歷史趨勢，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村面貌已經(jīng)不能適應現(xiàn)代的生活和生產(chǎn)方式，面對嚴重的資源環(huán)境壓力，城鄉(xiāng)一體化下的鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃是一個亟待解決的課題，如何安排鄉(xiāng)村土地及土地上的物質和空間，創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的整體鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境健康協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)等空間布局的優(yōu)化與協(xié)調，建設可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村人居環(huán)境顯得日益迫切。
1 中國鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃現(xiàn)狀分析
近十幾年來，伴隨著經(jīng)濟發(fā)展速度的加快，我國正步入城市化快速建設時期，在城市化社會、經(jīng)濟結構和空間結構發(fā)生迅速、 重大變化的同時，鄉(xiāng)村景觀遭受了巨大的沖擊。與此同時，農(nóng)業(yè)景觀中生物棲息地多樣性降低和自然景觀高度破碎化，土地利用和土地覆蓋方式的變化使得鄉(xiāng)村景觀的美學和生態(tài)效益遭受嚴重損害。因此，合理規(guī)劃鄉(xiāng)村土地利用和維護鄉(xiāng)村生態(tài)安全，已成為鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展研究的緊迫任務。
在我國，鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃已取得了一定進展。但新農(nóng)村建設在取得初步成效的同時，部分地區(qū)的鄉(xiāng)村景觀卻沒有得到很好的保護和體現(xiàn)，鄉(xiāng)村景觀呈現(xiàn)出了與當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式、農(nóng)村居民生活方式不相適應的狀況，農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境問題日益突出，盲目的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)，在帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟的同時帶來了耕地、林地的破壞和水資源的污染。在規(guī)劃和建設中，有些部門甚至照搬大城市環(huán)境的景觀設計方式，造成了負面效果。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是鄉(xiāng)村布局混亂，土地利用布局零散，尤其是農(nóng)村居民點建設大多處于無序狀態(tài)；二是土地利用效率低下，耕地遭到蠶食或破壞，水土流失嚴重，土地質量差，損毀耕地的數(shù)量驚人；三是鄉(xiāng)村景觀特色消失，在建設過程中片面追求形式上的城市化，造成千村一面現(xiàn)象，破壞了千百年來保留下來的鄉(xiāng)土風貌和傳統(tǒng)地域文化景觀。
2 鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃的原則與意義
2.1 鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃的原則
2.1.1 鄉(xiāng)村地域的經(jīng)濟功能：建立高效的人工生態(tài)系統(tǒng)。鄉(xiāng)村是重要的經(jīng)濟地域單元，不同社會發(fā)展階段，鄉(xiāng)村形態(tài)不同，經(jīng)濟地域功能不同，鄉(xiāng)村資源利用方式也不同。建立高效的人工生態(tài)系統(tǒng)，是鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃的原則和出發(fā)點。
2.1.2 鄉(xiāng)村地域的自然生態(tài)功能：保持自然景觀的完整性和多樣性。由于人類活動對景觀的干擾程度低，景觀結構保存完好，景觀類型多樣，景觀生態(tài)具有多樣性的特征，是生物多樣性保護的基本場所，是鄉(xiāng)村的自然遺產(chǎn)，保持自然景觀的完整性和多樣性，成為景觀規(guī)劃的重要原則。
2.1.3 鄉(xiāng)村地域的社區(qū)文化功能：保持傳統(tǒng)文化的繼承性。鄉(xiāng)村社區(qū)文化體系，是具有相對獨立和完整的地方文化，是鄉(xiāng)村的文化遺產(chǎn)。鄉(xiāng)村文化的繼承性，是鄉(xiāng)村文化得以保存的根本。
2.1.4 鄉(xiāng)村地域的空間組織功能：保持景觀斑的合理性和景觀的可達性。鄉(xiāng)村空間結構表現(xiàn)在景觀斑、景觀道、景觀廊和景觀基所形成的景觀特征。同時，鄉(xiāng)村居民點體系、中心鎮(zhèn)、中心村、建制村與自然村，所形成的結構特征，廊、道、斑的合理性與村鎮(zhèn)體系的合理性，是景觀規(guī)劃的基本原則。
2.1.5 鄉(xiāng)村地域的資源載體功能：資源的合理開發(fā)利用。鄉(xiāng)村是土地資源、礦產(chǎn)資源和動植物資源的重要載體。資源的集約、高效和生態(tài)化利用，是提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動的效益，保護資源、保護生態(tài)環(huán)境、保護鄉(xiāng)村景觀的重要前提，也是推進鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的重要基礎。
2.1.6 鄉(xiāng)村地域的聚居功能：改善人居環(huán)境，提高鄉(xiāng)村居民的生活質量。鄉(xiāng)村是人類發(fā)展和居住的重要地域，在發(fā)展中國家和落后地區(qū)，鄉(xiāng)村人口仍然是人口形態(tài)的重要構成。改變鄉(xiāng)村貧窮落后的面貌，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，提高鄉(xiāng)村居民的生活質量，成為景觀規(guī)劃的重要原則。
2.1.7 鄉(xiāng)村地域的發(fā)展目標：堅持可持續(xù)發(fā)展原則?？沙掷m(xù)發(fā)展理論，是對人類未來的重新認識和人類在發(fā)展過程中，重新理解與自然環(huán)境關系的基礎上，提出的全新的發(fā)展理念和發(fā)展模式。鄉(xiāng)村地域的發(fā)展目標，是實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展和人類的可持續(xù)發(fā)展。
2.2 鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃的意義
2.2.1 景觀規(guī)劃強調的是資源的合理、高效利用和傳統(tǒng)景觀的保護。景觀不僅是生態(tài)系統(tǒng)的載體，也是資源的載體，資源需求的不斷擴張和在更大規(guī)?；A上的開發(fā)利用，是景觀破壞的重要原因之一。經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會的加速變革，使傳統(tǒng)景觀不斷遭受沖擊。
2.2.2 景觀規(guī)劃是在城市化與環(huán)境之間建立協(xié)調的城市、區(qū)域發(fā)展模式。鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃研究，源于快速發(fā)展的城市化過程，同時又旨在指導城市化發(fā)展的方向和完善城市化發(fā)展的模式，使城市化過程建立在充分考慮區(qū)域景觀特征和環(huán)境特征與演變過程的基礎之上，建立協(xié)調的城市 、區(qū)域發(fā)展模式。
3 鄉(xiāng)村景觀的發(fā)展前景
農(nóng)村特色經(jīng)濟得到迅猛發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結構不斷優(yōu)化，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、果園種植等模式逐漸成熟，鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃應體現(xiàn)出生態(tài)環(huán)保，富裕文明并富有地域性的特點。由鄉(xiāng)村生態(tài)景觀、鄉(xiāng)村生產(chǎn)景觀、鄉(xiāng)村聚落景觀等綜合構成新的鄉(xiāng)村景觀格局正在形成。
3.1 鄉(xiāng)村生態(tài)景觀
根據(jù)特定鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境的地理狀況、地質條件和氣候物產(chǎn)，因地制宜、因勢利導地維持物種的原始構成，保持生態(tài)系統(tǒng)的完整性，構建特色生態(tài)景觀，注重資源利用與環(huán)境保護的關系，保護耕地、森林及其他植被種植面積，防止水土流失和土地沙漠化，構建生態(tài)環(huán)保的特色鄉(xiāng)村生態(tài)景觀。
鄉(xiāng)村生態(tài)景觀可以分為平原鄉(xiāng)村景觀和山地鄉(xiāng)村景觀。平原地區(qū)耕地面積視野開闊，規(guī)整的長方形農(nóng)田景觀是鄉(xiāng)村景觀的本底。少量的村莊及房前屋后的綠化種植是鄉(xiāng)村景觀中的斑塊，縱橫交錯的灌溉水渠是廊道，綜合構成了平原地區(qū)鄉(xiāng)村網(wǎng)狀的自然景觀。鄉(xiāng)村農(nóng)田景觀規(guī)劃要求在土地開發(fā)整理過程中，增加景觀生態(tài)工程的建設內(nèi)容，協(xié)調農(nóng)田生產(chǎn)與土地持續(xù)利用之間的關系，維持農(nóng)田生物多樣性，建設平原鄉(xiāng)村環(huán)境。山地地形使景觀更能體現(xiàn)地理特點和地域特色，是鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃的有利因素。山坡上自然生長的樹木是鄉(xiāng)村景觀的本底，村莊及其附近的少量農(nóng)田是其中的斑塊，自然的河流和建設的公路是廊道。在人口密集的山區(qū)，人們對地形進行改坡型為梯型以便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，人口較少的地區(qū)則是以發(fā)展農(nóng)牧業(yè)為主。在景觀上便表現(xiàn)出了梯田和草坡的不同特色，高原地區(qū)的地質環(huán)境，是水土流失嚴重的深層次原因，但又能夠構成獨特的自然景觀。
3.2 鄉(xiāng)村生產(chǎn)性景觀
農(nóng)村是以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的地方，鄉(xiāng)村生產(chǎn)性景觀是人類出于生存的需要，在改造自然的過程中爭取與其和諧相處，體現(xiàn)出自然安詳、天人合一的面貌。在綠色和生態(tài)環(huán)保概念日漸普及，農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)地位不斷提升的今天，走觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展的道路成為綠色經(jīng)濟的主流。這種兼顧生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益協(xié)調發(fā)展的觀光農(nóng)業(yè)生態(tài)園模式將具有廣闊的市場。新農(nóng)村建設首先要發(fā)展經(jīng)濟，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構，把農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)結合起來，大力鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖及果園種植等產(chǎn)業(yè)，力爭體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構特點，構建富裕文明的特色生產(chǎn)性景觀。
鄉(xiāng)村生產(chǎn)性景觀可以分為鄉(xiāng)村種植業(yè)景觀和鄉(xiāng)村養(yǎng)殖業(yè)景觀。鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃恢復獨特的農(nóng)業(yè)種植業(yè)，發(fā)展鄉(xiāng)村種植園景觀，保護集中的農(nóng)田種植斑塊，改變因人類活動使鄉(xiāng)村自然植被斑塊減少的趨勢，因地制宜地增加植物綠化廊道的數(shù)量，提高鄉(xiāng)村景觀特征，豐富季象變化，在產(chǎn)業(yè)結構調整的基礎上，大力種植經(jīng)濟效益高且觀賞性強的種類，建立苗木花卉基地，強化果樹、蔬菜等產(chǎn)業(yè)，拓寬中草藥等種植渠道，還農(nóng)田以原始的生態(tài)景觀結構，同時增加植物種類以豐富景觀，調整落葉、常綠植物的比例，增添并豐富其植物種群和其它觀賞植物。養(yǎng)殖業(yè)景觀為鄉(xiāng)村景觀帶來豐富的內(nèi)容和情趣。養(yǎng)殖業(yè)景觀包括牧業(yè)景觀和漁業(yè)景觀。在牧業(yè)景觀中，動物是最主要組成部分，社會各界對動物資源非消費性利用的趨勢在逐步增加，以觀賞、保護、研究為主要宗旨，加強保護動物的宣傳和教育，分析動物所需要的生活環(huán)境制定相應的環(huán)境建設措施，
3.3 鄉(xiāng)村聚落景觀
中國傳統(tǒng)村鎮(zhèn)聚落的選址大多依山傍水，體現(xiàn)了中國傳統(tǒng)文化所特有的風水觀和價值觀。坐北朝南，背山面水是中國傳統(tǒng)聚落和建筑選址的基本格局，由此形成的村莊聚落與自然環(huán)境巧妙地結合為一個有機整體，具有典型的生態(tài)學意義。我國地域的多樣性造就了豐富多彩的鄉(xiāng)村聚落景觀，徽州民居、北方四合院、陜北窯洞、閩南土樓、西南吊腳樓和傣家竹樓等等，不同的形式和風格體現(xiàn)了民族文化的多樣性特點，加強鄉(xiāng)村聚落景觀建設，保護有歷史文化價值的古村落和古民宅，充分挖掘鄉(xiāng)村村落的內(nèi)涵和特色，注重鄉(xiāng)土特色、地方特色和民族特色。
4 結語
關鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；經(jīng)濟社會；一體化
中圖分類號：TU98文獻標識碼：A
進入21世紀以來，在科學發(fā)展觀的指導下，我國城鄉(xiāng)關系進入了新的發(fā)展階段。2003年，黨的十六屆三中全會，明確提出了“五個統(tǒng)籌”的戰(zhàn)略思想，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，并首次明確提出了“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的體制”； 2007年十七大“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”的明確提出；再到2012年黨十明確提出“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，標志著我國城鄉(xiāng)關系已進入了國家戰(zhàn)略主導下的“以城帶鄉(xiāng)”階段。國家在戰(zhàn)略上對城鄉(xiāng)關系的認識由“城鄉(xiāng)分治”、“大力推進城市化”進入了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系”的發(fā)展一體化階段。城鄉(xiāng)關系轉變?yōu)楦逢柺谐擎?zhèn)化發(fā)展帶來了新的機遇，為了更好地適應形勢發(fā)展的要求，解決好當前存在的突出問題，必須加快推進阜陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作，加強規(guī)劃的龍頭作用，從引領城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展。
一、阜陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的總體情況
1.城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、修編情況
城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設和發(fā)展的藍圖，是政府指導和調控城鄉(xiāng)建設與發(fā)展的基本手段，是關系我國社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)全局的重要工作。隨著阜陽市城鎮(zhèn)化進程的加快，各級領導越來越重視城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，阜陽市城市規(guī)劃工作逐步走上了正規(guī)化、系統(tǒng)化的軌道。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)現(xiàn)已形成以城市總體規(guī)劃為綱，各專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃相輔相成的較為完善的規(guī)劃編制成果體系。臨泉縣、潁上、阜南已率先完成新一輪總體規(guī)劃的編制工作，已經(jīng)上級人民政府批準實施；太和縣、界首新一輪總體規(guī)劃的編制正在進行中。小城鎮(zhèn)規(guī)劃工作進一步深化。在阜陽市城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的指導下，市域交通沿線90%以上的集鎮(zhèn)編制完成集鎮(zhèn)總體規(guī)劃，各個縣市區(qū)新編制完成30個中心村的建設規(guī)劃。
2.城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督管理情況
阜陽市人民政府根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《安徽省實施辦法》的要求，制定了《阜陽市城市規(guī)劃管理辦法》，先后出臺了《阜陽市拆除違法建設暫行規(guī)定》、《阜陽市私人建房審批辦法》、《小街巷建設項目審批辦法》等規(guī)范性文件，使阜陽市的城市規(guī)劃管理工作有法可依、有章可循，逐步走上了依法治市的道路。
3.城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施成效
在城鄉(xiāng)各類規(guī)劃指導下，阜陽市城鎮(zhèn)化水平、城市規(guī)模、人居環(huán)境顯著提高和區(qū)域中心城市地位初步顯現(xiàn)；潁上、臨泉、阜南、太和及界首市等4縣1市城鄉(xiāng)面貌顯著改善。
二、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設一體化存在的問題
近年來，盡管在推進城鄉(xiāng)一體化方面做了大量工作，也取得了明顯成效，但受長期以來城鄉(xiāng)分割傳統(tǒng)體制等因素的影響，工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別擴大的趨勢仍未得到根本扭轉。
城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展上的差距。由于受體制、機制的約束，城市、農(nóng)村在資源配置和收益分配上不平等。城市聚集了各類城鄉(xiāng)資源要素，并取得了較好的收益。而農(nóng)村只是廉價提供土地、農(nóng)產(chǎn)品和勞動力等基礎性資源，大量的收益最終落在了城市，從而導致城市和農(nóng)村發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元結構特征還很明顯。
基礎設施建設上的差距。由于資金投入上的“城市偏向”和缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，城鄉(xiāng)基礎設施建設存在著明顯的二元化現(xiàn)象，城市基礎設施建設步伐越來越快，而農(nóng)村道路、交通、通訊、水利設施建設相對落后，農(nóng)村集中供水、排污、垃圾集中處理等設施配套性和共享性差，環(huán)境臟亂差問題嚴重。
三、推進我市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設工作全面發(fā)展
1.構建政策支撐體系，有序推進城鄉(xiāng)一體化建設
對于我市城鄉(xiāng)規(guī)劃重視的差距和鄉(xiāng)村規(guī)劃滯后的問題。政府要抓緊出臺“關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化的文件”，切實推進城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局一體化、推進城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障制度一體化、推進城鄉(xiāng)基礎設施建設一體化、推進城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展一體化、推進城鄉(xiāng)政策措施一體化等“六個一體化”，改變舊的城鄉(xiāng)關系，將城市和鄉(xiāng)村放到同等重要的地位，通過城鄉(xiāng)一體化市場的建立和基礎設施網(wǎng)絡化的建設，賦予城市和鄉(xiāng)村同等的發(fā)展機會。
2.制定科學規(guī)劃，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃滿覆蓋
一是建立與城鄉(xiāng)一體化相適應的規(guī)劃管理體制。為了充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的戰(zhàn)略引導、綜合調控和資源配置作用。建議切實加強規(guī)劃管理機構建設，以推進城鄉(xiāng)規(guī)劃建設一體化建設。組建阜陽市規(guī)劃編制研究中心、規(guī)劃信息技術中心等部門，形成 “統(tǒng)一規(guī)劃、屬地管理、分級審查、強化監(jiān)督”的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制。二是努力實現(xiàn)規(guī)劃滿覆蓋。開展農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃研究，形成城、鎮(zhèn)、村構成的城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃體系，開展阜陽市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究，形成城鄉(xiāng)一體的空間格局，以抓社會主義美好農(nóng)村規(guī)劃為重點，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃滿覆蓋。三是提高規(guī)劃的質量和水平。為保證空間布局、資源調控、工業(yè)集中發(fā)展與保護環(huán)境相協(xié)調，形成城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃“三規(guī)合一”。
3.堅持區(qū)域中心城市、中等城市、中心鎮(zhèn)和中心村建設并舉，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結構，增強中心城市輻射帶動功能，加快發(fā)展中小城市，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。
4.推進城鄉(xiāng)公共服務體制機制改革，建立城鄉(xiāng)均衡的社會事業(yè)發(fā)展機制。一是推進戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度。二是推進就業(yè)制度改革，建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)體系。三是推進社會保障制度改革，建立城鄉(xiāng)一體的社會保障和救助體系。四是推進教育、科技文化、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，大力推動基礎教育均衡發(fā)展，著力構建城鄉(xiāng)一體的公共衛(wèi)生服務體系，推動農(nóng)產(chǎn)品特色產(chǎn)業(yè)科技示范等農(nóng)村科技服務體系建設。
四、加快城鎮(zhèn)化進程的途徑
1．加強中心城鎮(zhèn)的建設與發(fā)展，把阜陽建設成為皖北區(qū)域性中心城市。建設強大的中心城鎮(zhèn)是帶動阜陽全市經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，是提升阜陽區(qū)域競爭力的核心。中心城市是市域經(jīng)濟活動的核心。完善中心城市的經(jīng)濟功能，構建城鄉(xiāng)經(jīng)濟中樞、技術支撐點及文化創(chuàng)新高地，對城鄉(xiāng)一體化進程的推進有著決定性意義。
2．加快加強工業(yè)發(fā)展，壯大第二產(chǎn)業(yè)，為城鎮(zhèn)化提供經(jīng)濟支持。工業(yè)化是推進城鎮(zhèn)化的重要發(fā)動機，也是經(jīng)濟發(fā)展的必然階段。工業(yè)化是經(jīng)濟增長的動力來源，也是城市化的主要動力。堅持實施“工業(yè)立市、工業(yè)強市、科教興市”發(fā)展戰(zhàn)略，按照總量快速增長、結構優(yōu)化升級、優(yōu)勢行業(yè)突出、產(chǎn)業(yè)集群帶動、區(qū)域協(xié)調推進、發(fā)展模式轉型的戰(zhàn)略要求，主攻外向，激活內(nèi)源，緊緊抓住煤炭開發(fā)的機遇，著力培育新的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，不斷壯大工業(yè)經(jīng)濟總量，提升運行質量。依靠科技進步，加快產(chǎn)業(yè)結構升級。加快新型工業(yè)化進程。以產(chǎn)業(yè)信息化和現(xiàn)代物流業(yè)為促進手段，重點圍繞煤電、煤化工、機電、生物醫(yī)藥、紡織服裝、食品加工、再生資源綜合利用、林產(chǎn)品加工等支柱產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，做大做強產(chǎn)業(yè)集群。
3.大力發(fā)展縣域經(jīng)濟和中小城鎮(zhèn)經(jīng)濟，抓住產(chǎn)業(yè)轉移有利時機，促進特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢項目向縣城和重點鎮(zhèn)工業(yè)聚集區(qū)集聚，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，吸納農(nóng)村人口加快向小城鎮(zhèn)集中，使之成為有效轉化剩余勞動力的基地。完善加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的財稅、投融資等配套政策，安排年度土地利用計劃要支持中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。
4．推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，促進農(nóng)村剩余勞動力轉化。一是圍繞社會主義美好新村建設，提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。以新農(nóng)村建設和和諧社會建設為統(tǒng)領，以推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設為主要任務，以培育壯大龍頭企業(yè)和提高農(nóng)業(yè)組織化程度為關鍵，以完善帶動農(nóng)戶的組織制度和利益聯(lián)結機制為核心，以建設標準化生產(chǎn)基地為基礎。二是著力推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化。圍繞區(qū)域功能定位，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，進一步調整優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，引導工業(yè)企業(yè)向園區(qū)聚集，農(nóng)業(yè)龍頭向基地和農(nóng)戶輻射，服務業(yè)向生產(chǎn)生活靠攏，促進各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間優(yōu)化配置、合理流動，加快構筑布局合理、特色鮮明、深度融合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。三是加強要職業(yè)培訓，積極促進勞務輸出，努力促進農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)。建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務體系，積極開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術和農(nóng)民務工技能培訓，整合培訓資源，規(guī)范培訓工作，增強農(nóng)民科學種田和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。
5.大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，繁榮城鄉(xiāng)經(jīng)濟。城鎮(zhèn)人口的擴張需要有第三產(chǎn)業(yè)的充分發(fā)展，只有大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，才能夠吸收大量的勞動力，從而加快城鎮(zhèn)化進程。阜陽市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略是：著眼于蘇魯豫皖邊際地區(qū)10萬平方公里，5000萬人口的大城鎮(zhèn)圍空區(qū)，充分利用阜陽市區(qū)位居中和綜合交通樞紐優(yōu)勢，實施大商貿(mào)戰(zhàn)略，形成大區(qū)域商貿(mào)中心城鎮(zhèn)。
6.通過制度創(chuàng)新，支持城鎮(zhèn)化進程
推進戶籍管理制度改革，加快城鎮(zhèn)化進程；深化土地制度改革，引導生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)集中；推進城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障制度一體化；推進城鄉(xiāng)基礎設施建設和公共服務一體化。
關鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；公共基礎設施；建設
東陽市地處浙江中部，建縣始于公元195年。1988年撤縣設市，東陽素有“教育之鄉(xiāng)”、“建筑之鄉(xiāng)”、“工藝美術之鄉(xiāng)”之美稱。全市總面積1739平方公里，人口80萬，下轄17個鎮(zhèn)、4個鄉(xiāng)和6個街道辦事處。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設與管理工作必須按照“中心拓展，兩區(qū)并進，拉開框架，基礎先行，園區(qū)共建，整體推進”的城鎮(zhèn)發(fā)展思路，著力塑造城鎮(zhèn)特色，完善城鎮(zhèn)功能，強化城鎮(zhèn)管理，實現(xiàn)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化、城市現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化的建設目標，促進全縣城鄉(xiāng)建設事業(yè)全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。
城鄉(xiāng)一體化既是一個城鄉(xiāng)綜合的社會、經(jīng)濟、空間發(fā)展過程，又是城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展的一個終極目標。公共基礎設施建設是城鄉(xiāng)一體化建設的重要內(nèi)容，而環(huán)境衛(wèi)生設施是公共基礎設施的一種。伴隨著人們生活水平的提高，生活垃圾產(chǎn)生量歷年增加，同時人們對生活環(huán)境質量的要求也逐漸增高，生活垃圾處理系統(tǒng)的建設和改善成為城鄉(xiāng)一體化進程中公共基礎設施建設的一項重要、緊迫的內(nèi)容。轉運環(huán)節(jié)是整個生活垃圾處理系統(tǒng)的中間環(huán)節(jié)，是垃圾源頭管理與最終處置之間最重要的銜接部分，其布局對整個垃圾處理有著至關重要的作用，本文即重點研究轉運站的選址，以力求資源配置最優(yōu)化。
1 城鄉(xiāng)一體化概念、內(nèi)容
目前，各學者從不同的領域重點分析和研究城鄉(xiāng)一體化課題，有社會學、經(jīng)濟學、人類學、哲學、系統(tǒng)學、生態(tài)學、地理學等等。不同領域的學者對實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化途徑理解不同，如社會學家認為城鄉(xiāng)一體化就是協(xié)調城鄉(xiāng)的社會事業(yè)發(fā)展，促使城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素循環(huán)流通，生產(chǎn)力合理布局，確保居民在居住、教育、就業(yè)、醫(yī)療等社會事業(yè)領域能享受相同待遇，縮小城鄉(xiāng)差距，高度共享城鄉(xiāng)資源。經(jīng)濟學家則認為，城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟發(fā)展的表現(xiàn)是通過制定平等的經(jīng)濟政策，使得生產(chǎn)要素在市場機制的調節(jié)下自由運作，形成以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城的良性經(jīng)濟循環(huán)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調快速發(fā)展。生態(tài)學家認為要實現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化，就必須解決經(jīng)濟和環(huán)境的對峙、城市和農(nóng)村對立的局面，建立統(tǒng)一的環(huán)境保護機制，促使城市和農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境有機融合，促進城鄉(xiāng)健康、可持續(xù)發(fā)展。研究空間布局的相關學者認為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化需要調整和優(yōu)化城鄉(xiāng)的空間結構，通過有效布局基礎設施、公共設施等點狀設施與各交通設施的線狀設施之間的結構，使得城鄉(xiāng)之間信息、物流等各要素流通方便順暢，促使城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。
2 基礎設施規(guī)劃的特點
2.l 系統(tǒng)性、獨立性
各個系統(tǒng)規(guī)劃的內(nèi)容是完全相對獨立的，每一個系統(tǒng)都完整地自成體系，因此如何良好的管理和協(xié)調各個系統(tǒng)歷來是市政規(guī)劃管理棘手的問題。但各個系統(tǒng)規(guī)劃內(nèi)容仍然存在共性，如各系統(tǒng)的組成部分可概括為源、管線、用戶三個部分，其中源包括各基礎設施系統(tǒng)主要供給部分的相關內(nèi)容。如給水系統(tǒng)的水源，能源系統(tǒng)的熱源，環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的垃圾處理站等合理位置的確定、設施規(guī)模選擇、設施建設要求等等。管線主要涉及如何布置、敷設及相應的管徑取值等內(nèi)容。用戶則包括社會生產(chǎn)及生活用戶。
2.2規(guī)劃建設周期長，投資大?；A設施規(guī)劃建設涉及面積廣，建設周期較長，短期收效小，需要投入的資金多，由此限制了投資渠道，國家政府投資成為主要資金來源。
2.3改良維修困難度大。由于基礎設施絕大部分是敷設在地下的，容易被忽視，往往等出現(xiàn)問題了才想起如何補救維修。
2.4協(xié)調、管理部門多?；A設施規(guī)劃涉及十幾個小類，每部分管理的部門不盡相同，當需要協(xié)調的時候，各部門利益會出現(xiàn)沖突，處理難度比較大。
3 基礎設施實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)容與方法
3.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設規(guī)劃，加強農(nóng)村基礎設施建設
水資源是人類賴以生存最重要的元素，隨著人類社會的發(fā)展，水資源各種危機相應產(chǎn)生，為了人類未來發(fā)展考慮，科學合理的利用水資源顯得尤其重要。將水系統(tǒng)分為給水系統(tǒng)和排水系統(tǒng)來分析實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化涉及的內(nèi)容。
1）區(qū)域統(tǒng)籌建設范疇
基礎設施系統(tǒng)包含很多子系統(tǒng)，每個子系統(tǒng)都具有自身特點，但很多基礎設施具有區(qū)域性、外部性的特征，需要從區(qū)域整體出發(fā)去考慮其設施的建設與布置。如水系統(tǒng)中整體流域協(xié)調、水源保護、水資源開發(fā)利用等內(nèi)容；能源系統(tǒng)中的電力、電信系統(tǒng)規(guī)劃；安全防災系統(tǒng)中防洪、防震等規(guī)劃；生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中生態(tài)環(huán)境分區(qū)規(guī)劃。
（1）水資源流域協(xié)調。水系統(tǒng)具有流域性，一個地區(qū)的水系統(tǒng)的流域可能不僅局限在規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)，還涉及其他地區(qū)，因此需要規(guī)劃流域協(xié)調區(qū)，完善流域的水域功能區(qū)劃（公共供水、灌溉、排水、防洪、漁業(yè)等）及流域水資源保護，如按照水資源保護要求及標準，控制協(xié)調流域內(nèi)供排水、防洪排澇、灌溉等內(nèi)容的設施建設。
（2）水源保護。水源保護包括飲水水源保護和其它水源保護（如風景水體保護、生態(tài)水體保護等），在各種水資源保護中應該優(yōu)先保護飲水水源。首先結合現(xiàn)狀水源的分布情況，研究其分布是否合理，現(xiàn)有水庫的庫存量能否滿足附近區(qū)域的供給。在大區(qū)域缺少蓄水工程的地方，考慮建設水庫工程解決水源問題。從整個區(qū)域確定好水源后，依據(jù)《飲用水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》、《飲用水水源保護區(qū)劃分技術規(guī)范（HJ/T338-2007）》等規(guī)范，劃分各等級飲用水源保護區(qū)范圍，確定各飲用水源保護區(qū)需要執(zhí)行的標準。
3.2 加強農(nóng)村基礎設施建設
我國農(nóng)村基礎設施建設環(huán)節(jié)薄弱，很多農(nóng)村基礎設施建設處于空白階段，農(nóng)民的生活條件在很多方面得不到保障。我國農(nóng)村人口基數(shù)大，要真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實現(xiàn)社會和諧發(fā)展，最關鍵的突破口就是農(nóng)村建設?；A設施建設作為支撐社會發(fā)展的物質基礎，其在農(nóng)村的發(fā)展建設情況對提高農(nóng)村生產(chǎn)生活水平和質量起著重要的作用。但基礎設施建設本身具有投資大、建設周期長等特點，因此需政府通過各種調控引導和投資建設手段，來加強農(nóng)村基礎設施建設力度，并找到合適農(nóng)村基礎設施建設的方法，實際地解決城鄉(xiāng)基礎設施差距問題。
4 結論
總之，城鄉(xiāng)一體化是針對在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中城鄉(xiāng)之間存在的二元分割狀況提出來的，同時也是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然要求。其中城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的一個重要內(nèi)容是，加強農(nóng)村基礎設施規(guī)劃建設力度，使城鄉(xiāng)基礎設施達到共建共享水平，并協(xié)調相關各類型、各層次規(guī)劃，使城鄉(xiāng)一體化中的基礎設施規(guī)劃能發(fā)揮對城鄉(xiāng)空間優(yōu)化的引導與促進作用。
參考文獻：
【關鍵詞】城鄉(xiāng)一體化；規(guī)劃；設計
在城市化快速發(fā)展的今天，我國的城鄉(xiāng)關系正努力從城鄉(xiāng)發(fā)展的沖突階段向城鄉(xiāng)一體化階段轉變。在這個轉變階段的過程中也需要對各大城市進行近一步的規(guī)劃和內(nèi)在的升級，同時還需對廣大農(nóng)村土地進行合理的利用和開發(fā)。要以協(xié)調城鄉(xiāng)關系為核心，以城市和農(nóng)村的現(xiàn)實狀況為基礎，因地制宜的進行合理的建設規(guī)劃設計。
一、 當今城鄉(xiāng)一體化建設的現(xiàn)狀
城鄉(xiāng)一體化建設是一種綜合性建設，不僅要建設好大、中城市，還要完善和努力發(fā)展小城鎮(zhèn)和農(nóng)村。如今我國對大、中城市的規(guī)劃和建設已經(jīng)達到成熟的階段，有關部門和相關從業(yè)人員已經(jīng)著手對大、中城市的交通、社會秩序、住房及基本公共設施的配置近一步完善和發(fā)展。但是隨著城市的生活水平的提高，許多農(nóng)村人口遷入城市，再加上我國對小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的規(guī)劃管理不完善勢必會出現(xiàn)一系列的社會問題。例如，由于小城鎮(zhèn)和農(nóng)村沒有踏上正式規(guī)劃建設的軌道和正規(guī)的設計程序，因此會出現(xiàn)許多無規(guī)劃的私人建設。除此之外，由于農(nóng)村人口大量轉移城市，許多耕地閑置無人規(guī)劃和開發(fā)，居民住宅年久失修既浪費土地資源又影響農(nóng)村生活的整體風貌。建設者的無序建造也會使農(nóng)村的交通變得混亂不堪，交通問題直接影響小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的發(fā)展建設。
小城鎮(zhèn)和農(nóng)村有許多建筑都沒有經(jīng)過專業(yè)人員的檢測和審核，其中不僅存在許多的安全隱患，更是我國規(guī)劃建設管理上的缺失。小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)因為沒有具體詳細的建設規(guī)劃設計，就會出現(xiàn)公共綠地少、排水渠道不合理、電路保護設施不完善等問題。
總的來說現(xiàn)今的城鄉(xiāng)一體化建設總的問題就是我國缺少對小城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村地區(qū)的具體建設規(guī)劃設計，并且政府對城鄉(xiāng)建設的監(jiān)督與管理的力度也不夠。
二、城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃設計是城市建設和發(fā)展的必由之路
（一） 就國家的方針政策而言，落實城鄉(xiāng)一體化建設設計規(guī)劃是完成我國“十二
五”規(guī)劃的基礎。在黨的十報告中指出：“推動城鄉(xiāng)一體化，解決好三農(nóng)問題是全黨工作的重中之重，而城鄉(xiāng)發(fā)展一體化則是解決此問題的根本途徑。”所以我們應大力加強城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃建設，尤其要著重加強農(nóng)村建設，通過提高農(nóng)村的基礎設施、公共服務、土地規(guī)劃的各方面的建設，拉近城鄉(xiāng)的生活水平，建設具有中國特色的新農(nóng)村。
（二）城鄉(xiāng)一體化建設的規(guī)劃設計是指導城鄉(xiāng)建設的理論依據(jù)。隨著我國現(xiàn)代化建設的發(fā)展，對落后的農(nóng)村進行現(xiàn)代化的改革是必然的要求。農(nóng)村建設要緊跟城市發(fā)展的腳步，這樣才能逐漸拉近城鄉(xiāng)的距離，實現(xiàn)全國整體化前進的道路。
（三）隨著我國經(jīng)濟水平的發(fā)展，我國人民的物質與精神文化的需求也逐漸提高，所以居民對自己的生活環(huán)境以及生活質量都有一定的標準。通過合理的城鄉(xiāng)建設規(guī)劃設計，逐步提高與完善人民的生活條件，建立起一個設施完善，宜人居住的生活空間。
（四）城鄉(xiāng)一體化的建設規(guī)劃設計只有因地制宜的制定符合城鄉(xiāng)現(xiàn)狀的設計方案才可以更有效的促進我國城鄉(xiāng)建設的發(fā)展。通過有關部門和相關負責人走進城市和農(nóng)村進行實地的檢測和考察，徹底的了解現(xiàn)今城鄉(xiāng)建設中所存在的不足，制定合理的規(guī)劃設計方案，才能為人民創(chuàng)造出更好的生活空間，才能使我國城鄉(xiāng)健康的發(fā)展。
三、城鄉(xiāng)一體化思路下的建設規(guī)劃設計的實施
（一）在貫徹落實以城鄉(xiāng)一體化思路下的建設規(guī)劃設計的前提就是提高相關部門及部門領導對城鄉(xiāng)建設的重視度。各個部門負責人，可以通過組織專業(yè)人員進行系統(tǒng)的培訓和交流活動來相互學習與借鑒工作經(jīng)驗，爭取建立一支專業(yè)的工作隊伍。這樣就大幅的提高了城鄉(xiāng)建設的專業(yè)化水平。
政府也需大力宣傳城鄉(xiāng)一體化建設思路及其內(nèi)在的意義，這樣充分的調動起了廣大人民群眾對于城鄉(xiāng)建設的積極性，也就能保證我國城鄉(xiāng)建設的發(fā)展道路順利的進行。
（二） 合理的規(guī)劃和布局是設計方案的重要部分。應時刻聯(lián)系我國城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)狀并分別抓住城市和農(nóng)村建設的關鍵點，才可以更好的完成我國的城鄉(xiāng)建設。
首先，城市的關鍵點在于，城市的人口膨脹問題。由于農(nóng)村人口大量遷入城市，
使城市的人口容量逐漸趨近于飽和狀態(tài)。通過把這個主要的城市問題作為城市規(guī)劃設計的出發(fā)點，以解決它所帶來的諸多負面問題為主要規(guī)劃設計的內(nèi)容，就可以制定出符合城市現(xiàn)狀的建設規(guī)劃設計方案。
其次，農(nóng)村的規(guī)劃和建設是城鄉(xiāng)建設的重要部分，通過以解決農(nóng)村人口減少所產(chǎn)生的社會問題為規(guī)劃設計的內(nèi)容，以建立社會主義新農(nóng)村為主要目標進行合理的規(guī)劃設計。
（三） 城鄉(xiāng)一體化思路下的建設規(guī)劃設計方式必須要以拉近城鄉(xiāng)距離為主要目的。
可以通過合理的行政區(qū)域劃分，加強城市與農(nóng)村的交通連接，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保證人民生活環(huán)境這幾個方面進行規(guī)劃設計。
（四）城鄉(xiāng)建設的規(guī)劃設計要通過專家的嚴格的審查、論證，還要經(jīng)過規(guī)劃管理部門審查和相應級別政府的審議批復后，才可以進入實施階段。對城鄉(xiāng)建設的規(guī)劃設計方案應有嚴格的審批標準，根據(jù)我國城鄉(xiāng)的現(xiàn)實狀況可以初步得出城鄉(xiāng)建設規(guī)劃設計應涵蓋以下幾個方面的內(nèi)容：
1、緊跟黨的方針和路線，以“十二五”規(guī)劃為目標，以十報告中所指出的城鄉(xiāng)一體化為主要的指導思想進行編排和規(guī)劃設計。
2、城、鄉(xiāng)的公共服務和基礎設施的完善和改進必須要在設計方案中體現(xiàn)出來。
3、城、鄉(xiāng)的建筑物必須規(guī)劃的整齊，使城鄉(xiāng)的整體面貌和生活環(huán)境以及交通的問題得到解決。
4、水、電等管線問題既要做到走進每家每戶，又要做到安全美觀。
5、在規(guī)劃設計方案中還需體現(xiàn)每個部門所負責的專項內(nèi)容，便于管理。
四、結束語
城鄉(xiāng)建設一直伴隨著我國的發(fā)展，通過城鄉(xiāng)一體化的指導思想，在城鄉(xiāng)建設中逐漸拉近城市和鄉(xiāng)村的距離，可以使農(nóng)村資源與城市經(jīng)濟相互融合，共同促進城市和農(nóng)村的發(fā)展。搞好城鄉(xiāng)建設也就等于滿足了人民對于物質、精神水平的需求，這樣才有利于我國在全球經(jīng)濟高速發(fā)展、激烈競爭的時代里，充分體現(xiàn)社會主義以人為本的優(yōu)越性。
參考文獻：
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ABSTRACT:Revising City Planning Act into Urban and Rural Planning Act is very important in promoting urban and rural integrated management and improving the current disorder in rural construction. But the revising of the act as well as its enforcement will confront unavoidable challenges.
This paper discussed the possible problems in the act implementation and provided counter-measures respectively.
“城鄉(xiāng)一體化”在規(guī)劃界并不是一個新鮮的話題，曾經(jīng)還因為各人對其含義的不同理解而發(fā)生過學術爭論①;但這些討論多年來一直是停留在學術層面上的探討，在制度和政策方面的推進并沒有實質性的進展。本文討論的“城鄉(xiāng)一體化”，概念界定為對城市和鄉(xiāng)村實行“一體化”的規(guī)劃管理。之所以要重新討論這一話題，概因當前正在進行的《城市規(guī)劃法》修訂中，圈內(nèi)人士建議將原法修訂為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的呼聲甚高，甚至得到主管領導的首肯②。將《城市規(guī)劃法》修訂為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，這樣的修改雖只一字之差，卻是一個突破性的變革;它意味著，目前仍然在施行的“城鄉(xiāng)分治”的城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃建設管理，將被納入一個統(tǒng)一的制度體系中。這在給城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展帶來巨大機遇的同時，也對現(xiàn)行的規(guī)劃體系和制度安排提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，規(guī)劃界人士對此不能不有清醒的認識，并提前做好應對準備。
1 實施城鄉(xiāng)一體化管理是城鄉(xiāng)發(fā)展的大勢所趨
制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之所以得到較為廣泛的響應，是因為改革開放20多年來，特別是實行市場經(jīng)濟體制10年以來，城鄉(xiāng)關系已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。在計劃經(jīng)濟體制下出臺的《城市規(guī)劃法》已經(jīng)難以應對形勢急劇變化下出現(xiàn)的許多新問題，這體現(xiàn)在以下幾個方面:
11 鄉(xiāng)村工業(yè)化迅猛發(fā)展帶來城鄉(xiāng)關系的重構
1978年以來中國農(nóng)村改革一個最為引人注目的現(xiàn)象，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，它徹底改變了傳統(tǒng)的“城市—工業(yè)，農(nóng)村—農(nóng)業(yè)”的經(jīng)濟格局。經(jīng)過20多年的發(fā)展，許多地方的農(nóng)村實際上已經(jīng)成為工業(yè)社會的一個組成部分;城市與鄉(xiāng)村的空間界限日趨模糊，與城市生產(chǎn)和生活相關的功能設施越來越多地轉移到以前的農(nóng)村地區(qū)，使得傳統(tǒng)概念上的城市和鄉(xiāng)村的特征發(fā)生根本變化，這在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)體現(xiàn)得尤其顯著。在城市化加速發(fā)展的形勢下，仍然要把城市規(guī)劃的工作范圍囿于“城市”，試圖通過人為地劃定城市規(guī)劃區(qū)來區(qū)分城鄉(xiāng)空間界限，不僅已經(jīng)變得十分困難，也不符合城鄉(xiāng)聯(lián)系日益緊密的社會經(jīng)濟發(fā)展要求。21世紀將是中國城市化加速發(fā)展的時期，把城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設納入統(tǒng)一的規(guī)劃管理，已是城鄉(xiāng)空間發(fā)展的大勢所趨。
12 鄉(xiāng)村建設的無序發(fā)展亟待加強規(guī)劃調控
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展造成的直接后果，是鄉(xiāng)村地區(qū)的開發(fā)強度明顯增加，非農(nóng)用地規(guī)模的迅速擴大。由于這種類型的工業(yè)化是由基層政府和農(nóng)民個體自下而上發(fā)起的，帶有極大的自發(fā)性和盲目性。在短期經(jīng)濟利益的驅使下，農(nóng)村土地結構的調整、鄉(xiāng)村地區(qū)居民點和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設、城鄉(xiāng)地域結合部的集體土地出讓，都往往呈現(xiàn)秩序混亂的狀態(tài)，造成嚴重的資源浪費和環(huán)境破壞。
但長期以來的“城鄉(xiāng)分治”，也形成了規(guī)劃建設管理上的“二元”體制。現(xiàn)階段我國城市規(guī)劃管理的權限被界定在劃定的城市規(guī)劃區(qū)范圍，在此以外的鄉(xiāng)村建設是執(zhí)行另一系列的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，不在城市規(guī)劃的工作權力范圍之內(nèi)。雖然鄉(xiāng)村建設也不是無法可依，但由于缺乏有力的管理機構和規(guī)劃的實施機制，其監(jiān)管力度遠遠弱于城市地區(qū)，不可避免地出現(xiàn)大量的違法用地和違章建設活動。
而對于這些活動，城市規(guī)劃的控制管理權由于體制的限制很難有所作為，導致這些地區(qū)的無序發(fā)展狀況愈演愈烈。因此，打破規(guī)劃管理上的“二元”體制，整合城鄉(xiāng)兩個規(guī)劃系統(tǒng)就成為當務之急。
13 建設用地的保護和利用急需規(guī)劃引導
現(xiàn)階段我國城市規(guī)劃的性質基本定位于城市建設用地規(guī)劃，非建設用地的保護和利用主要由土地利用總體規(guī)劃承擔。但后者的出發(fā)點主要是立足于控制建設用地規(guī)模，保護耕地;而對于如何更有效地利用非建設用地，使其對生態(tài)環(huán)境的改善發(fā)揮更大作用則缺乏積極的引導。事實上，農(nóng)田、山體、林地、水域等非建設用地，對于人居環(huán)境發(fā)揮著極其重要的生態(tài)功能，在規(guī)劃中不應當只是消極地作為保護區(qū)，將其獨立于城市規(guī)劃系統(tǒng)之外;而應保護和開發(fā)相結合，使建設用地和非建設用地有機結合成一個整體③。無論是傳統(tǒng)城市規(guī)劃的“田園城市”理想，還是當今可持續(xù)發(fā)展的必然趨向，都要求城市規(guī)劃必須將自然生態(tài)環(huán)境納入到自己的作用對象之中。這樣，鄉(xiāng)村就不可能排除在城市規(guī)劃工作范圍之外。
2 城鄉(xiāng)二元土地制度構成最大的制度性約束
21 兩種不同的土地所有制是造成城鄉(xiāng)規(guī)劃管理出現(xiàn)巨大差異的制度根源
目前，我國的城市和鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設之所以有如此大的差別，是因為兩者發(fā)展的動力機制存在根本的不同，其最終的根源在于兩種不同的土地所有制基礎。按照《憲法》規(guī)定，城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有。兩種不同的土地產(chǎn)權制度，決定了作為國家干預手段的城市規(guī)劃，在對兩種土地使用方式的控制管理力度上，存在巨大的差別。
在市場經(jīng)濟條件下，土地所有權和使用權相分離已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。從理論上說，即使在城市，規(guī)劃對土地使用的干預也是有限度的，而農(nóng)村土地的集體所有也不意味著所有者在土地開發(fā)使用上可以不受任何約束。但在實際運作中，城市和鄉(xiāng)村的土地使用卻截然不同。作為國家所有的城市土地，在計劃經(jīng)濟時期一直是由國家統(tǒng)一調配劃撥、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理的，換言之，一直有遵從國家統(tǒng)一規(guī)劃管理的“傳統(tǒng)”。土地使用權的有償出讓，是在上世紀80年代后期隨著市場經(jīng)濟的逐步推進才實施的，至今不過十余年的歷史。而且城市土地使用的市場化過程中，土地使用者在從國家手中獲得有限的土地使用權時，就附著了許多開發(fā)條件(其中也就包含著規(guī)劃條件)，也就理所當然地要按照規(guī)劃進行開發(fā)建設;否則將面臨被收回土地使用權的處罰，這使得規(guī)劃在實施中有較強的基礎條件和保障機制。
但在農(nóng)村的情況就完全不同。土地歸屬農(nóng)村集體所有，但國家對農(nóng)村集體如何行使土地所有權卻一直缺乏明確的規(guī)定。在農(nóng)村實行家庭承包制后，我國農(nóng)村土地集體所有制的主體虛位問題變得十分突出，村集體與農(nóng)民事實上行使了土地的處分權。而規(guī)劃則被視作一種國家強加的外來干預手段，缺乏內(nèi)生機制和需求，難以得到農(nóng)民的接受和認同;鄉(xiāng)村建設就必然變成農(nóng)民在各自所擁有土地上自行其事的屬地建設行為。一個典型的例子是，珠江三角洲地區(qū)許多城市普遍存在的“城中村”現(xiàn)象就是土地二元體制造成的結果。這些“城市里的鄉(xiāng)村”，盡管位于城市中心區(qū)，處在城市規(guī)劃的直接作用范圍之內(nèi)，但仍然無法擺脫規(guī)劃失控的狀態(tài)，部分地區(qū)甚至陷入法不責眾的困境，其中土地制度是規(guī)劃難以發(fā)揮效力的根本原因。在城市中心的農(nóng)村集體土地尚且如此，大量處于城市之外的廣大農(nóng)村要實現(xiàn)對土地統(tǒng)一規(guī)劃管理，談何容易?
如果不改革農(nóng)村現(xiàn)有的土地產(chǎn)權制度，不解決鄉(xiāng)村非農(nóng)建設用地統(tǒng)一開發(fā)與土地集體所有的矛盾，就無法真正將鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設真正納入到政府的有效管理控制之中。而要從法律上明確農(nóng)村集體作為土地所有者究竟享有何種權力，如何依法行使這種權力，顯然不是一部《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺就可以解決的問題。
22 農(nóng)村土地制度改革面臨的困境
關于農(nóng)村土地制度改革的探討，早在上世紀80年代就已經(jīng)開始，當時主要是針對農(nóng)村土地實行家庭承包經(jīng)營責任制后出現(xiàn)的問題而展開的。改革的思路不外乎三種:土地國有化、土地私有化、在維持原有的土地集體所有制基礎上進行改革，各種意見均有各自的充分理由(袁亞愚，1996)。而在中國推行任何一項重大的制度變遷，最大的難點在于全國各地的巨大差異:中西部欠發(fā)達地區(qū)存在的嚴重問題在沿海發(fā)達地區(qū)可能并不突出;沿海發(fā)達地區(qū)快速發(fā)展中暴露的新問題，在其他地區(qū)也許尚未顯現(xiàn)。
反映在農(nóng)村發(fā)展問題上，與沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村工業(yè)化超前發(fā)展、農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“過度開發(fā)”形成鮮明反差的是，中西部一些欠發(fā)達地區(qū)還相當落后，不僅農(nóng)村工業(yè)化和城市化水平低，城市自身也存在發(fā)展動力不足的問題。對于這些地區(qū)而言，土地仍是廣大農(nóng)民賴以生存的基礎和農(nóng)村社會穩(wěn)定的最終保障。這種經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)性差異還有愈演愈烈之勢。因此，面對嚴重的不平衡發(fā)展，國家在全國范圍內(nèi)推出的許多改革措施或新的制度安排，常常因為要照顧全局、綜合平衡而變得十分小心慎重，在農(nóng)村土地制度改革這樣的重大問題上尤其如此。由于“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)問題歷來都是中央政府關注的焦點，在穩(wěn)定壓倒一切的指導思想下，“三十年不變”就成為中央對于農(nóng)村工作的重要指導方針。這使得在學術界曾經(jīng)沸沸揚揚的關于農(nóng)村土地制度改革的討論，到后來反而趨于平靜，在實踐上更不可能有實質性的推進。
在農(nóng)村土地集體所有制不進行根本性改革的前提下，新出臺的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要想有效地發(fā)揮作用，對農(nóng)村土地的開發(fā)建設施加實質性的影響無疑將面臨著嚴重的制度性約束。
3 相關法規(guī)體系和行政管理體制亟待調整和改革
31 “兩法”、“兩規(guī)”和兩個管理部門的關系協(xié)調
將《城市規(guī)劃法》修改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，并不只是規(guī)劃法本身的變動，還涉及諸多相關法律、法規(guī)、規(guī)范以及管理部門的關系調整。與城市規(guī)劃同樣涉及土地利用和管理的另一部最重要的法律，是1998年頒布的新《土地管理法》?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的出臺，必然涉及“兩法”的協(xié)調，同時也涉及城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、規(guī)劃管理部門與土地管理部門之間的關系協(xié)調。
我國《土地管理法》規(guī)定:“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地應當符合城市和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃?！边@一規(guī)定界定了城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的關系:城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃是一定時期內(nèi)城市、村莊和集鎮(zhèn)發(fā)展的藍圖和各項建設工程設計和管理的依據(jù);土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍是整個地域，它要對包括城市、村莊和集鎮(zhèn)用地在內(nèi)的全部土地做出統(tǒng)籌安排。所以，在土地利用上，城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的關系是點與面的關系。土地利用總體規(guī)劃主要在城市或村鎮(zhèn)發(fā)展用地的規(guī)模、方向和范圍上進行協(xié)調，確定城市或村莊和集鎮(zhèn)建設用地區(qū)的界限。建設用地內(nèi)部的土地利用應根據(jù)城市、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的要求安排，土地利用總體規(guī)劃一般不作干預。這樣，兩個規(guī)劃和兩個部門在彼此的工作范圍和權力界限上基本是明晰的。但是，如果實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，把整個行政轄區(qū)作為城市規(guī)劃區(qū)，并且對于非建設用地的管理同樣要實施一定程度的干預，那么兩個規(guī)劃和兩個部門的職能和工作范圍在一定程度上將出現(xiàn)交叉和重疊，由此可能引起新的管理混亂，如何協(xié)調好這些矛盾就變得十分緊迫。
除此之外，在規(guī)劃法規(guī)系統(tǒng)內(nèi)部也存在相互協(xié)調的問題?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理的“二元”體制導致規(guī)劃的法規(guī)體系也呈現(xiàn)“二元”性:在城市建設中要遵守《城市規(guī)劃法》，執(zhí)行相關的城市規(guī)劃標準;在城市范圍以外的鄉(xiāng)村地區(qū)則是遵守《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，按照《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》執(zhí)行?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的出臺是否意味著《條例》的自動失效?目前城市和鄉(xiāng)村兩個規(guī)劃標準的統(tǒng)一有無可能?這都是值得規(guī)劃界認真研究并迫切解決的問題。
32 現(xiàn)行規(guī)劃管理體制面臨的挑戰(zhàn)
表面上看，城市和鄉(xiāng)村不同的法律規(guī)定和技術標準，是造成城鄉(xiāng)建設“兩張皮”的體制原因。因此，機構合并就成為最簡單最基本的改革思路。在1998年進行的建設部機構調整中，原來的城市規(guī)劃司和村鎮(zhèn)規(guī)劃司合并組成城鄉(xiāng)規(guī)劃司，體現(xiàn)了國家主管部門對城市和鄉(xiāng)村兩個系統(tǒng)的所有建設用地進行統(tǒng)一規(guī)劃建設管理的意圖。但進一步分析不難發(fā)現(xiàn)，造成鄉(xiāng)村建設失控的根本原因，并不僅僅是因為兩個規(guī)劃系統(tǒng)和兩種體制并存產(chǎn)生的摩擦，更主要的原因在于在現(xiàn)行管理體制和機制下，規(guī)劃的管理控制難以真正落實到鄉(xiāng)村地區(qū)。
實際上，目前我國的鄉(xiāng)村建設并非處于無法可依的狀態(tài);如果鄉(xiāng)村規(guī)劃能夠按照國家的有關法規(guī)文件嚴格執(zhí)行的話，也不會出現(xiàn)當前這種混亂無序的狀況。
但規(guī)劃的實施不僅需要法制保障，同時也需要行政保障和經(jīng)濟保障，這絕非出臺一部法律就可以了事，也不象簡單的機構合并那么輕松。面對全國大部分地區(qū)的人口和可建設用地都位于鄉(xiāng)村的基本現(xiàn)實，規(guī)劃要覆蓋到整個鄉(xiāng)村地區(qū)，也就意味著規(guī)劃管理的地域范圍和人口規(guī)模較以往將有大幅度的擴大，實際上也將造成規(guī)劃管理的權力重心進一步下移，村鎮(zhèn)一級的規(guī)劃管理力度必須大大加強(張兵， 2000)。如果在規(guī)劃機構的設置、人員編制安排以及財力、物力的投入方面沒有保證的話，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的落實也就成為紙上談兵。從某種意義上說，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺在賦予了規(guī)劃部門更多權力的同時④，也給他們的工作帶來了更多的責任和壓力。在當前城市規(guī)劃部門應對城市建設中的種種矛盾都有些力不從心的形勢下，他們是否有能力承擔法律所賦予的比過去艱巨得多的重任以及由此伴隨的巨大風險?
33 深圳實行城鄉(xiāng)一體化管理的實踐和啟示
深圳是全國最早實行城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)一管理的城市之一。首先，在規(guī)劃編制上，新的《深圳市城市總體規(guī)劃(1996~2010)》擯棄了傳統(tǒng)的城市總體規(guī)劃只管城市不管農(nóng)村的做法，將整個市域的土地資源作為一個整體，對城市建設用地和農(nóng)業(yè)保護用地、生態(tài)保護用地等非城市建設用地在空間上進行了明確的劃定，從而較好地保證了城市建設與周邊資源環(huán)境的合理保護利用和相互協(xié)調，實現(xiàn)了國土資源的優(yōu)化配置。
其次，在管理體制上，早在1989年就將規(guī)劃、國土兩局合并，行使全市城市規(guī)劃、土地管理及房地產(chǎn)管理職能，實現(xiàn)“規(guī)土合一”，使城市規(guī)劃緊扣國土資源的合理利用，使規(guī)劃真正成為土地利用和城市建設的龍頭。
1994年，為使規(guī)劃管理政策更直接、更快捷、更準確的實施，將全市各區(qū)的規(guī)劃、國土管理部門改組成為市規(guī)劃國土部門的派出機構，實行垂直領導;將鎮(zhèn)(辦事處)的規(guī)劃、國土管理職能從鎮(zhèn)城建辦劃出，設立規(guī)劃國土管理所，作為區(qū)規(guī)劃國土部門的派出機構，建立“市局———分局———國土所”三級垂直管理架構。實踐證明，這一機構改革，從根本上理順了規(guī)劃管理和土地管理的關系，協(xié)調了規(guī)劃管理機構與地方政府之間的關系，使規(guī)劃國土管理工作走上了集中、高效的軌道。
深圳之所以能夠比較有效推進城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)一管理，除了歸功于政府的堅定決心和體制優(yōu)勢外，還得益于以下三個方面的有利條件:首先，深圳的行政區(qū)范圍相對狹小而建成區(qū)規(guī)模較大，有可能將整個行政區(qū)作為城市規(guī)劃區(qū)實施統(tǒng)一管理;其次，經(jīng)濟的快速發(fā)展使得全市域范圍的城市化人口超過90%，而農(nóng)業(yè)在GDP總量中的份額不到1%，這為對全市域范圍實施城市化管理提供了基礎條件;第三，深圳的人均GDP在全國大中城市中居首位，其雄厚的經(jīng)濟實力和政府在規(guī)劃方面的巨大投入，為規(guī)劃實施提供了強用力的物質保證。
但即使有上述諸多方面的優(yōu)勢和有利條件，深圳對經(jīng)濟特區(qū)外農(nóng)村集體土地實施規(guī)劃管理時仍然遇到很大的困難和阻力，這也是造成深圳特區(qū)內(nèi)外城市建設面貌迥異的重要原因⑤。而對于全國其它城市和地區(qū)來說，并不完全具備深圳的條件，實施城鄉(xiāng)一體化管理無疑將面臨更多困難。
4 現(xiàn)行規(guī)劃運作體系面臨重大變革和重構
自1990年《城市規(guī)劃法》正式實施以后，政府又相繼出臺了一系列配套的法規(guī)文件，使得我國的城市規(guī)劃編制工作基本形成了一個較為完整規(guī)范的體系;經(jīng)過多年實踐后已經(jīng)被大多數(shù)規(guī)劃設計和管理部門所熟悉掌握但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺后，不僅城市規(guī)劃與社會經(jīng)濟發(fā)展計劃、土地利用規(guī)劃之間的關系需要重新協(xié)調，而且現(xiàn)有規(guī)劃體系自身也面臨著進行重大調整的需要如果新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求把規(guī)劃區(qū)推進到廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)，甚至將整個行政轄區(qū)都納入規(guī)劃范圍，則現(xiàn)有的規(guī)劃編制內(nèi)容和技術方法都需要進行重新修訂。
以往的規(guī)劃實踐，無論是總體規(guī)劃還是詳細規(guī)劃，都基本是以城市為工作對象展開的，包括目前進行的一些探索性的規(guī)劃，如概念規(guī)劃、法定圖則等等，亦基本如此。1983年全國開始的市帶縣的行政管理體制改革，推動了市域和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的開展，但這些規(guī)劃研究的重點仍是區(qū)域內(nèi)的中心城市和各級城鎮(zhèn)的發(fā)展定位和合理布局方面;對于鄉(xiāng)村的規(guī)劃究竟應該如何編制，無論理論還是實踐都明顯滯后。很顯然，鄉(xiāng)村的開發(fā)和建設具有與城市完全不同的特征，不宜采用與城市同樣的辦法處理，但至今并沒有形成一套有別于城市的規(guī)劃編制體系和方法?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》實施后，鄉(xiāng)村的規(guī)劃究竟怎樣與已經(jīng)沿襲多年的城市規(guī)劃編制體系相銜接?究竟是重新制定一整套新的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制系列辦法，還是依然按照原來的城市和鄉(xiāng)村兩個系列進行?如何審批?如何管理?由誰組織實施?這都是規(guī)劃界所需要馬上回答的問題。而從過去的理論儲備和實踐經(jīng)驗看，規(guī)劃界都缺乏應對的準備。
5 結論和建議
進入21世紀的前20年乃至更長的時期內(nèi)，中國的城市化進程將駛入“快車道”，城市規(guī)劃若不能及時應對這一巨大變化，不僅難以擔負起應有的責任，而且也將喪失自身進一步發(fā)展的最好機遇。從這一點看，盡早出臺《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，是及時應對城市化大趨勢的重要戰(zhàn)略舉措，將為城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展提供更有力的法律支持和制度保障。但同時又必須清醒而深刻地認識到:一部《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺，并不意味著過去阻礙城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的眾多制度性癥結都將迎刃而解，相反卻可能引起更為劇烈的新舊體制碰撞沖突，并對與規(guī)劃法緊密相關的一系列法規(guī)條例，包括專項法、從屬法等等，以及相關的重大制度安排，都提出了調整改革的緊迫要求。
為了減少制度變遷的交易成本，保證改革穩(wěn)妥順利地展開，一個較為務實的途徑是:將《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為指導我國城鄉(xiāng)發(fā)展的一個綱領性文件，只提出針對所有地區(qū)需要普遍遵守的原則而不涉及操作層面，作為建構我國規(guī)劃法規(guī)體系框架的基礎。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系中的主干法，針對全國經(jīng)濟發(fā)展不平衡、地區(qū)差距巨大的矛盾，在城鄉(xiāng)發(fā)展問題上建議只提出原則性要求，而將更多操作性的具體規(guī)定留給地方城市去選擇制定，保證規(guī)劃的主干法在面對全國千差萬別的情況時有較大的回旋余地;既保持主干法在相當長時期內(nèi)的穩(wěn)定性，也為地方的規(guī)劃法規(guī)建設和發(fā)展留下更多空間。各地可以根據(jù)自己發(fā)展的實際情況，制定適應本地的具有可實施性和可操作性的地方法規(guī)、規(guī)章等。在最近的戶籍制度改革中，廣東等經(jīng)濟發(fā)達的省份在全國率先取消了沿襲數(shù)十年的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)“二元”戶口，實施按照實際居住地登記的戶口管理制度。這是城鄉(xiāng)發(fā)展中“自下而上”推進改革的一個典型范例，對于城市規(guī)劃也是一個有益的啟示。在國家總的法律精神的指引下，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)應利用自身有利條件，抓住機遇，大膽創(chuàng)新，走在全國規(guī)劃改革的前列。
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關鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；旅游業(yè)；陽朔縣
中圖分類號：f592 文獻標識碼：a 文章編號：1006-8937（2012）17-0034-02
隨著城市化的快速推進，城市與鄉(xiāng)村之間的聯(lián)系也越來越緊密，城鄉(xiāng)互動發(fā)展的趨勢日趨明顯。在廣大中西部旅游地區(qū)普遍發(fā)育和形成了一種以城市旅游和鄉(xiāng)村旅游相結合的旅游方式。雖然很多學者在城市旅游、鄉(xiāng)村旅游以及城鄉(xiāng)一體化都做了不同程度的研究，并且在各自領域的研究都取得了長足的進展，但從城鄉(xiāng)旅游一體化的視角，探討城市旅游與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的互動、互濟、聯(lián)系與合作，分析發(fā)展旅游對推動城鄉(xiāng)一體化進程的作用、模式等方面，卻顯得十分薄弱。城市旅游與鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展相互影響、相互依存，在城鄉(xiāng)一體化協(xié)調發(fā)展的大背景下，城鄉(xiāng)旅游一體化是大勢所趨。因此，探討旅游地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化協(xié)調發(fā)展模式意義重大。
1 城鄉(xiāng)一體化研究背景
城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的根本目標就是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動融合發(fā)展，這應該成為當前這個時代區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主旋律。首先，“十二五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)進入全面戰(zhàn)略轉型的新階段，這一次轉型是在改革開放基礎上的全面轉型，是改革開放的延續(xù)和深化。其次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面轉型的重要方面。2010年，我國城市化率達到49.8%，已經(jīng)進入城市化的中期階段，城市化將繼續(xù)由加速推進向減速推進的轉點期，人均gdp達到29 706萬元（4 486美元），工業(yè)化處于中期階段，農(nóng)業(yè)占gdp比重為10%。根據(jù)國際經(jīng)驗，當人均gdp超過3000美元，農(nóng)業(yè)占gdp比重降到10%、城鎮(zhèn)化水平達到50%時，是打破二元結構推動城鄉(xiāng)融合、一體化發(fā)展的最佳時期。再次，2008年黨的十七屆三中全會，提出要把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局作為推動農(nóng)村改革發(fā)展的根本要求，并明確了“城鄉(xiāng)一體化”的發(fā)展目標：“到2020年，基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制”。為我們改革探索指明了方向。
2 制定城鄉(xiāng)一體化的立足點
①系統(tǒng)分析，全面協(xié)調。城鄉(xiāng)一體化協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的制定，需要通過綜合考慮研究區(qū)域內(nèi)的自然資源、經(jīng)濟基礎、社會文化，全面協(xié)調該區(qū)域內(nèi)的人口、資源、環(huán)境與發(fā)展建設之間的關系，系統(tǒng)的分析區(qū)域內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，然后提出相應的解決方法，從而實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。
②揚長補短，發(fā)揮優(yōu)勢。在充分了解研究區(qū)域內(nèi)的資源優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和制約區(qū)域發(fā)展的“軟肋” 和不足后。積極調動社會各方面的力量，充分發(fā)揮區(qū)域的比較優(yōu)勢, 發(fā)展與區(qū)域資源供應豐富的產(chǎn)業(yè)體系，從而提高區(qū)域的競爭優(yōu)勢。
③產(chǎn)業(yè)、空間、生態(tài)并重發(fā)展戰(zhàn)略。城鄉(xiāng)一體化協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略是個完整的戰(zhàn)略體系，在制定城鄉(xiāng)一體化協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略時應該盡快改變原來只片面重視經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的思想。綜合考慮整個城鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、社會和環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀，制定與區(qū)域相應的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、空間發(fā)展戰(zhàn)略以及生態(tài)保護戰(zhàn)略。
3 桂林市陽朔縣發(fā)展現(xiàn)狀及其問題
3.1 陽朔縣發(fā)展概況
陽朔縣位于廣西東北部桂林市區(qū)的南面，屬桂林市管轄，縣城距桂林市區(qū)65 km，全縣總面積1 428 km2，有耕地2萬公頃，轄6鎮(zhèn)3鄉(xiāng)，有漢，瑤，回等11個民族。截止2010年，戶籍總人31.6萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值50.49億元，人均生產(chǎn)總值1.59萬元，全縣三次產(chǎn)業(yè)結構為：23.3∶33.6∶43.1。陽朔具有豐富的旅游資源，且位于漓江黃金旅游線的必經(jīng)之處，具有地理優(yōu)勢，“桂林山水甲天下，陽朔山水甲桂林”高度概括了陽朔自然風光在世界所占的重要位置。2010年陽朔鄉(xiāng)村旅游收入19.5億元，占廣西陽朔縣旅游收入的55%；年接待游客570萬人次，占廣西陽朔縣年接待總人數(shù)的70%，廣西陽朔已經(jīng)成為鄉(xiāng)村旅游的典范。
3.2 陽朔縣旅游目前發(fā)展態(tài)勢
①陽朔縣旅游發(fā)展整體上存在的問題。陽朔旅游發(fā)展目前存在的問題總體上大致為：缺乏科學統(tǒng)一的規(guī)劃；旅游接待服務設施不完善
服務質量水平低；道路設施不完善，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的道路較差，道路顛簸不平；旅游地分流問題仍需進一步解決，著名景點的人流量太多，失去原有的寧靜；文化內(nèi)涵未得到充分挖掘和生動展示，種類比較單一；生態(tài)環(huán)境的惡化。
②陽朔縣各景區(qū)發(fā)展存在的矛盾日趨明顯。西街是陽朔縣城一條長約500多米的老街。目前西街上的各類旅游企業(yè)已達200多家，包括各類餐廳、酒吧、旅店、俱樂部、旅游精品店鋪、外語培訓機構等，現(xiàn)在已成為知名度較高的旅游企業(yè)集聚區(qū)之一。目前西街旅游企業(yè)由于過分重視短期經(jīng)濟效益而導致旅游企業(yè)賴以生存的文化背景或氛圍遭到破壞，使得當?shù)乇姸嗟穆糜纹髽I(yè)如曇花一現(xiàn)，生存期極為短暫。遇龍河是陽朔縣的第二大河流，素有“小漓江”之稱。由于市場經(jīng)濟的沖擊，當?shù)卦竞椭C的人際關系將面臨挑戰(zhàn)，遇龍河景區(qū)的當?shù)鼐用褚驗閮?nèi)部爭利而導致的人際關系矛盾已經(jīng)露出端倪。沒有任何規(guī)劃的遇龍河沿岸“農(nóng)家樂”、“農(nóng)家飯”、“家住宿”、“農(nóng)家休閑山莊”紛紛開建和營業(yè)，導致景觀破壞、遇龍河河水污染，景觀質量和游客體驗在下降，旅游開發(fā)遇到了發(fā)展瓶頸。世外桃源是陽朔縣的重要旅游景區(qū)。不可否認在旅游開發(fā)之初，開發(fā)公司獲得了利潤，當?shù)鼐用褚矎闹械玫搅艘欢ǖ膶嵒荨５S著旅游景區(qū)發(fā)展，處于互動過程中的雙方，如果一方有要求，另一方不能滿足；或是只滿足了其中的一部分，未滿足方就會不斷申訴、不斷爭取，因此在旅游景區(qū)開發(fā)期間難免會有紛爭和沖突發(fā)生。目前世外桃源景區(qū)的開發(fā)商（桂林陽朔山水旅游開發(fā)有限公司）和當?shù)鼐用瘢üP架山村）的矛盾持續(xù)加劇，嚴重影響了景區(qū)的開發(fā)。
4 桂林市陽朔縣城鄉(xiāng)一體化協(xié)調發(fā)展的綜合分析
①旅游經(jīng)濟聯(lián)系不斷增強，已朝著一體化方向發(fā)展。桂林市十二五規(guī)劃的空間發(fā)展布局，總體規(guī)劃確定的向東南發(fā)展戰(zhàn)略，從而使陽朔縣在桂林市中的戰(zhàn)略地位凸顯。伴隨著雁山區(qū)到陽朔的桂陽公路進一步開發(fā)，桂廣高速公路和貴廣高鐵的規(guī)劃建設，陽朔縣和桂林市的經(jīng)濟聯(lián)系將變得越來越緊密。陽朔縣應該盡快推進城鄉(xiāng)一體化進程，改變當前各地旅游景區(qū)的混亂發(fā)展格局，盡快實現(xiàn)與桂林市的融合和協(xié)調發(fā)展。
②陽朔縣在桂林市中的功能定位與發(fā)展方向選擇。陽朔應該充分利用桂林市的旅游名片，營造良好旅游環(huán)境，增強自身的旅游競爭力，大量吸引游客到這里旅游，帶動陽朔的經(jīng)濟快速發(fā)展。本著“依靠秀麗的山水，打造國際旅游城市”的發(fā)展理念，以旅游經(jīng)濟為主線統(tǒng)領全局戰(zhàn)略，不斷強化和放大旅游資源優(yōu)勢，加快城鄉(xiāng)一體化進程，最終形成城鄉(xiāng)融合、協(xié)調發(fā)展的新格局。
5 陽朔縣城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略研究分析
①關注指導，大力發(fā)展旅游企業(yè)。旅游企業(yè)的經(jīng)營活動其實可視為一種貿(mào)易，通過消費者（游客）到旅游企業(yè)中就餐、住宿、購物等活動，使外來資金流入旅游地區(qū)。因此，旅游企業(yè)直接對地區(qū)收支平衡做出貢獻，如同其它商業(yè)行為一樣，這種資金的流入創(chuàng)造了商業(yè)交易額、稅收以及推動地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。同時發(fā)展旅游企業(yè)對處于弱勢地位的女性以及受教育程度少、缺乏專業(yè)技能的剩余勞動力提供就業(yè)機會。因此，當?shù)鼐用裢ㄟ^創(chuàng)辦旅游企業(yè)或在旅游企業(yè)中工作能從中獲得一定的經(jīng)濟利益，旅游企業(yè)的發(fā)展有助于解決區(qū)域內(nèi)城市和農(nóng)村貧困問題。
②因地制宜，制定合理發(fā)展策略。旅游景區(qū)之間擁有各自不同的旅游特色，因此當?shù)亻_發(fā)機構和決策部門在開發(fā)旅游景區(qū)時應該把握有利條件，控制不利因素，依據(jù)當?shù)貙嶋H情況做出科學決策。同時在旅游政策的制訂時應該充分體現(xiàn)公眾意愿，應當廣泛聽取當?shù)鼐用竦囊庖?。在旅游開發(fā)過程中，只有當?shù)鼐用駞⑴c旅游管理、得到利益，才能有效根除居民、開發(fā)商、游客的潛在沖突，從而消除旅游業(yè)發(fā)展的潛在阻礙。
③教育培訓，提高當?shù)鼐用袼刭|。對旅游地區(qū)居民的教育：通過教育培訓，使居民充分了解到當?shù)匚幕瘋鹘y(tǒng)和旅游資源的真正價值所在，使他們深切地意識到恰恰是這里的“鄉(xiāng)土氣息”滿足了國內(nèi)外“都市人”對自然的一種懷舊，恰恰是傳統(tǒng)的耕作方式和人地關系吸引了大批國內(nèi)外的旅游者。目前，旅游地區(qū)的居民并沒有真正認識到這點，只有讓居民了解這點，他們才有可能自覺的把自然風景、傳統(tǒng)的耕作方式與人地關系作為重要吸引物加以保護，只有這樣當?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展才可能得到最根本的保障。
對旅游從業(yè)人員的培訓：主要包括
技能上的培訓和觀念上的指導，后者尤其要引起重視。很多從事旅游業(yè)的居民的市場意識開始覺醒，但有時會偏離方向，只看到眼前的利益，而不顧及長遠的發(fā)展，致使許多原生態(tài)的傳統(tǒng)文化招到了不同程度的破壞，例如在家庭旅館的營造方面，他們認為越現(xiàn)代化才越有競爭力，導致當?shù)貍鹘y(tǒng)的民居大量減少，而當?shù)貍鹘y(tǒng)的民居卻是吸引國內(nèi)外旅游者主要因數(shù)之一。所以居民在建造家庭旅館可以由舊房改造而成，這種傳統(tǒng)風貌的保持，往往更能贏得旅游者的青睞。
6 結 語
城市化發(fā)展已經(jīng)進入了新的發(fā)展階段。但我們始終都要保持清醒的認識，城鄉(xiāng)一體化是一個過程，而不是結果，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調發(fā)展需要一個長期的過程，不可冒進。應該結合自身的優(yōu)勢條件和外在發(fā)展環(huán)境，通過“關注指導，大力發(fā)展旅游企業(yè)；因地制宜，制定合理發(fā)展策略；教育培訓，提高當?shù)鼐用袼刭|；”不斷地提高城市旅游發(fā)展的基本條件，從而增強旅游競爭力。從而形成人民生活富裕、社會文明禮貌、生態(tài)良性循環(huán)，城鄉(xiāng)一體化協(xié)調發(fā)展的新格局。
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關鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；土地；問題
Abstract: Urban and rural planning as a guide for urban construction, urban and rural development is an important basis and means, the reasonable use of land in urban and rural planning plays an important role in. The article is urban and rural land planning and the problems discussed, and at last put forward the corresponding effective measures to solve the.
Key words: urban planning; land; problem
中圖分類號：TU984文獻標識碼：A
引言：土地是不可再生資源之一，對土地的合理規(guī)劃利用是經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重要基礎。我國人口眾多，資源相對不足，土地資源尤為緊缺，尤其相對于中小城鎮(zhèn)來說，土地資源極其寶貴，因此，小城鎮(zhèn)在建設過程中如何合理規(guī)劃利用土地資源已成為當前政府部門，特別是規(guī)劃、土地部門需要深入思考和探索的課題。
一、小城鎮(zhèn)建設在當前經(jīng)濟發(fā)展中的重要意義
從我國經(jīng)濟社會發(fā)展形勢來看，小城鎮(zhèn)建設是一條符合中國國情的農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的有效途徑，對內(nèi)擴大內(nèi)需，開拓市場，推動國民經(jīng)濟增長，增加農(nóng)民收入具有重要的現(xiàn)實意義。帶動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造更多就業(yè)機會，擴大農(nóng)村市場容量；有利于提高農(nóng)民素質，改善生活質量。
積極發(fā)展小城鎮(zhèn)建設，推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，是合理配置資源，調整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構的戰(zhàn)略舉措。首先，隨著農(nóng)村改革的深入實施，農(nóng)村經(jīng)濟有了長足的發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)商業(yè)和服務業(yè)的發(fā)展都需要大量的勞動力，小城鎮(zhèn)已成為吸納農(nóng)村剩余勞動力的主力。其次，小城鎮(zhèn)是農(nóng)產(chǎn)品加工增值的場所和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的基地。小城鎮(zhèn)的農(nóng)產(chǎn)品加工較為集中，規(guī)模較大，可以形成規(guī)模效益。第三，小城鎮(zhèn)是農(nóng)村與大中城市的中間紐帶，一方面，可以把農(nóng)村的農(nóng)副產(chǎn)品收集起來運往城市消費，還可能把工業(yè)用農(nóng)產(chǎn)品原料收集起來送往城市；另一方面，農(nóng)村用的日常生活用品和生產(chǎn)資料等也要通過小城鎮(zhèn)進行中轉和銷售。
二、城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式及其問題
1、城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式
當前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式主要表現(xiàn)為以下兩種:第一,農(nóng)村土地征用:土地征用是集體土地向城市用地轉換的合法途徑,農(nóng)業(yè)用地轉為建設用地是城市化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進的客觀要求和必然結果,是經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢,集體所有制化的土地作為城市用地的重要補充,保證了工業(yè)化、城市化推進對土地急劇增長的需求;第二,對土地以招標、拍賣、掛牌的方式進行城市建設的配套開發(fā)以及城市土地的綜合管理利用。對城市土地以拍賣的方式賣給房地產(chǎn)商,以招標的方式將城市基礎建設的任務分配到有能力的單位,從而綜合利用土地資源。
2、城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用存在的問題
城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面:首先,土地征用方面:土地價格在土地征用中的作用發(fā)揮不到位。征用是國家運用強制性的行政手段有償征用農(nóng)民土地的方式。在我國,征用農(nóng)民土地后給農(nóng)民較少的經(jīng)濟補償,土地征用費占土地出讓價格的比重很低,土地的收益分配混亂,加之政府對土地補償費的截留,嚴重損害了農(nóng)民利益。此外,市價和土地征用價格的巨大反差,土地在集體經(jīng)濟組織以及其他類型經(jīng)濟組織之間的不規(guī)范流轉大量存在,這種自發(fā)性的流轉由于沒有納入統(tǒng)一的土地市場,帶來諸多問題。如用地權不清晰、產(chǎn)生由價格和產(chǎn)權問題而發(fā)生的爭端、土地資源的濫用等;其次,利用招標拍賣等方式對土地進行分配利用。土地競拍的價格一般較高,尤其是房地產(chǎn)商為了追逐自身的經(jīng)濟利益,在高價得到土地使用權后,對土地進行配套建設開發(fā),造成房屋價格上漲、炒房現(xiàn)象嚴重。
三、小城鎮(zhèn)規(guī)劃中合理規(guī)劃利用土地的措施
土地是十分寶貴的資源和資產(chǎn)，是經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重要基礎，在小城鎮(zhèn)的建設過程中，只有通過科學規(guī)劃，合理布局等一系列有效措施和途徑，才能做到小城鎮(zhèn)的建設與土地合理利用兩者的有機協(xié)調，為小城鎮(zhèn)創(chuàng)造良好的發(fā)展空間。
1、科學規(guī)劃，合理布局
小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的重要組成部分，要與大中城市的發(fā)展統(tǒng)籌考慮，制定科學的發(fā)展規(guī)劃，合理布局，使其協(xié)調發(fā)展?？茖W制定發(fā)展規(guī)劃，是搞好小城鎮(zhèn)建設的前提條件和基礎工作。編寫規(guī)劃要堅持高起點，堅持為經(jīng)濟建設服務，與土地利用、環(huán)境保護、社會發(fā)展等方面的規(guī)劃相協(xié)調、體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟和文化特色。編寫規(guī)劃既要量力而行，又要盡力而為。適度超前，為小城鎮(zhèn)今后的建設和發(fā)展留有余地。規(guī)劃修訂時要廣泛聽取群眾意見和建議，增強規(guī)劃編制的科學性和群眾執(zhí)行規(guī)劃的自覺性，加大對規(guī)劃執(zhí)行的群眾監(jiān)督力度。
2、集約用地，堅持土地有償使用
我國人多地少，耕地資源尤為珍貴。必須保護農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)能力，特別是保護耕地。我國人均耕地不及世界人均（0.25公頃）的47%。到2030年我國人口達到16億人，但從現(xiàn)在起，必須占用耕地的因素相加將減少耕地2070萬公頃。小城鎮(zhèn)發(fā)展較快的地區(qū)一般是經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)往往又是土地資源最為緊缺、耕地質量較高的地區(qū)，這些耕地資源流失了，很難靠開發(fā)后備資源來彌補。因此保護小城鎮(zhèn)周邊的耕地尤為重要。自1997年以來，我國實行了以改變無償無期限無流動為有償有期限有流動為主要內(nèi)容的土地使用制度改革。在小城鎮(zhèn)土地使用和土地管理制度改革過程中，應在堅持土地有償使用制度這一大方向的前提下，將土地使用制度引向深入，逐步擴大土地有償使用范圍，在土地出讓的基礎上，增加有償用地方式，以適應經(jīng)濟發(fā)展和市場機制運行的需要。對土地利用方式，實行規(guī)劃控制和用途管制。即以土地利用規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃、基本農(nóng)田保護規(guī)劃及土地利用分區(qū)等為依據(jù)，鼓勵國有土地和集體非農(nóng)建設用地向符合規(guī)劃所確定的用途轉變；禁止國有土地和集體非農(nóng)建設用地向不符合規(guī)劃要求的方向轉變。
3、加強規(guī)劃管理
一要建立與土地出讓、轉讓的市場機制相適應的規(guī)劃用地管理機制。對于出讓、轉讓的土地必須規(guī)定明確的土地使用條件，保證小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃真正落到實處。二要建立規(guī)劃實施反饋機制。為了主動、積極地適應瞬息萬變的市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，加強規(guī)劃對土地開發(fā)利用的及時調控能力，需要建立規(guī)劃實施反饋機制，保證規(guī)劃始終具有切實的指導作用。三要建立規(guī)劃實施的監(jiān)督機構，包括：上級政府對所審批的規(guī)劃實施監(jiān)督機制；同級人大的監(jiān)督機制；規(guī)劃報批前公開展覽制度和重要地區(qū)的規(guī)劃實行聽證制度等公眾參與與監(jiān)督機制。
4、加強對土地招標、競拍、掛牌的規(guī)制
由于國家允許對經(jīng)營性土地實行招標、招商、拍賣和掛牌,全面推行和嚴格執(zhí)行經(jīng)營性土地招標、拍賣、掛牌出讓制度,從而凸顯土地資產(chǎn)價值,為建立公開、公平、公正的土地市場秩序以及有效遏制土地出讓中的暗箱操作提供平臺。經(jīng)營性用地通過擴大土地出讓的招拍掛比例,由市場機制決定土地去向,由政府部門根據(jù)市場情況調整基準地價和出讓底價,充分挖掘土地的資產(chǎn)價值。
根據(jù)科斯定理,在明確產(chǎn)權的前提下,甚至不需要政府干預市場交易,市場交易便會按照公平合理的價格來進行。市場的真諦不是價格,而是產(chǎn)權,只要產(chǎn)權確定,市場主體便會“議出”合理的價格。土地是一種特殊商品,地價是轉讓產(chǎn)權后的經(jīng)濟收入,招標、競拍、掛牌會獲得土地使用權,因此政府為了保證招標、競拍、掛牌的順利進行以及土地資產(chǎn)價值的充分體現(xiàn)應該先從制定基準地價以及轉讓土地的產(chǎn)權入手,根據(jù)轉讓產(chǎn)權的不同、土地的位置、土地使用期限、基礎設施完善程度、地區(qū)經(jīng)濟結構、人口密度、城市周圍農(nóng)用地的生產(chǎn)狀況以及交易成本等因素來制定基準地價,從源頭上規(guī)制土地的招標、競拍、掛牌。
