發(fā)布時間：2023-10-11 10:05:20
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的建設(shè)用地增加的原因樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
關(guān)鍵詞： 區(qū)域土地； 公開出讓； 簡析
中圖分類號：D922.36
區(qū)域內(nèi)土地以行政劃撥或協(xié)議出讓，土地市場機制能不能發(fā)揮作用，土地資產(chǎn)價值能不能充分顯現(xiàn)。土地市場機制能否發(fā)揮作用，能否最大限度地增加政府土地收益，本文將從土地公開出讓的重要性，土地公開出讓現(xiàn)狀、當(dāng)前主要問題及解決辦法等幾個方面對區(qū)域內(nèi)的土地公開出讓工作進(jìn)行簡單分析，以提高思想認(rèn)識，自覺維護(hù)和堅持土地公開出讓制
1.土地公開出讓的重要性
1.1.充分發(fā)揮土地市場機制，減少了腐敗案件的發(fā)生。
區(qū)域的土地公開出讓前，應(yīng)征求規(guī)劃局的意見，待收到擬出讓地塊的規(guī)劃設(shè)計條件后，國土局再與原土地使用者以評估價作為參考，協(xié)商簽訂《國有土地使用權(quán)收回協(xié)議書》，對于約定的補償費用及時足額支付，從不打白條，不開空頭支票。收回土地后，出讓地塊的起始價、底價，競買保證金，加價幅度土地儲備委員會集體研究確定，實行科學(xué)民主決策。土地公開出讓全過程由公證處公證，做到政務(wù)公開，依法操作，陽光操作，土地交易透明，建立了“公開、公開、公平”的用地秩序。商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅四類用地一律公開出讓，在中國土地市場網(wǎng)上公告，公告內(nèi)容沒有設(shè)置有失公平的限制性條件，以價高者得的原則確定買受人，真正形成了要地來市場，減少了土地隱易等腐敗案件的發(fā)生。
1.2..促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，提高土地利用率。
土地是一種不可再生的自然資源，對于中國來說土地更加寶貴，對于城市來說更加稀缺。以行政劃撥方式取得區(qū)域國有土地的土地使用者，無償使用土地，致使土地利用低下，土地利用率普遍偏低。通過加大儲備區(qū)域內(nèi)國有存量土地，收回閑置、低效利用的土地使用權(quán)后，分批分期對此公開出讓，促使房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)自覺提高土地利用率。這樣就促使整體土地使用者少占了建設(shè)用地，間接地保護(hù)了耕地。
1.3.提供大量區(qū)域建設(shè)資金，為區(qū)域發(fā)展提供資金保障。
區(qū)域內(nèi)地方政府的土地收入多，且常期穩(wěn)定，被稱作地方政府的“第二財政”或“土地財政”。政府土地收入每年節(jié)節(jié)攀升。這些土地收入絕大部分用于城市建設(shè)，區(qū)域內(nèi)土地公開出讓加速了城市的發(fā)展步伐。
2.土地公開出讓的現(xiàn)狀分析及主要問題
2.1.毛地出讓比重過大，形成了新的土地閑置。
毛地公開出讓，毛地出讓的建筑物、土地補償由毛地的競得人在開發(fā)時再給予原土地使用者具實補償。由于補償費是由開發(fā)企業(yè)和被拆遷戶者之間協(xié)商解決，政府收取土地成交價款后就不再管理，致使部分拆遷戶漫天要價，開發(fā)成本居高不下，開發(fā)樓盤無利可圖，部分公開出讓的毛地?zé)o限期地閑置。這種閑置因為政府或沒有可開工條件的原因，按照《閑置土地管理辦法》規(guī)定，它又不在閑置土地范圍之內(nèi)。
2.2.新增建設(shè)用地出讓比重較小，限制了區(qū)域內(nèi)城市的快速發(fā)展，抑制了區(qū)域內(nèi)城市化進(jìn)程。
區(qū)域內(nèi)城市化，應(yīng)體現(xiàn)在城市人口的增加和區(qū)域內(nèi)城市地域的擴大。城市區(qū)域的擴大體現(xiàn)在農(nóng)用地征收為建設(shè)用地，建設(shè)用地增加意味著農(nóng)用地的減少，耕地的減少。另一方面又要增加區(qū)域內(nèi)城市建設(shè)用地指標(biāo)，充分保障區(qū)域內(nèi)城市發(fā)展空間。這兩方面嚴(yán)重影響土地公開出讓的供給能力。由于近年來公開出讓中新增區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地所占比重太小，土地供給能力弱，城市地域的擴展與經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)。
2.3.立法滯后，土地補償費用相對較低，被征收土地的農(nóng)民不滿意。
公開出讓凈地地塊的出讓成本主要是補償費，它包括土地補償費，建筑物、附著物補償費，安置補助費，青苗補償費。被征收土地的農(nóng)民對此不滿，抱怨土地補償?shù)停谘a償?shù)倪^程中不配合政府工作，拖延了項目開工時間，更有甚者，群眾聚集起來阻止房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)打圍墻、施工。
2.4.公開出讓區(qū)域內(nèi)土地結(jié)構(gòu)不符合實際，土地調(diào)控力度不夠，促進(jìn)了住房價格的拉升。
區(qū)域內(nèi)商業(yè)用地的總體比例偏大，住宅用地比例相對偏少，住宅市場供給能力受限。由于人口逐年增加，人口對住宅的剛性需求量大于住宅的有限供給，致使住宅價格翻倍增長。
3、解決當(dāng)前問題的辦法
3.1.禁止區(qū)域內(nèi)毛地出讓，防止土地被動形成新的閑置。
區(qū)域內(nèi)毛地出讓地方政府省事省時，利于政府眼前利益，但是它卻有很大的副作用。一是造成了新的閑置，大量社會資源浪費或不能利用。二是不利于社會的安定團結(jié)，開發(fā)企業(yè)與被遷戶之間的往往因為補償費多少問題爭執(zhí)的不可開交，不能達(dá)成一致意見。三是房地產(chǎn)開發(fā)項目不能開工建設(shè)，削弱了住房供給能力。解決的辦法在于上級政府下達(dá)文件，禁止再次出讓毛地，并且追查出讓毛地人的責(zé)任。此外，建立專門小組，到各區(qū)域內(nèi)檢查是否依然存在毛地出讓的情況。
3.2.加大土地征收力度，保障城市發(fā)展空間。
具體方法從兩方面著手。一是加大區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作力度，加快步伐，努力把掛鉤用地指標(biāo)落實到位；二是加大區(qū)域內(nèi)城市郊區(qū)村莊改造，通過村莊改造把增加的建設(shè)用地作為城市發(fā)展用地。
3.3.根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展實際情況，完善部門規(guī)章，提高土地補償標(biāo)準(zhǔn)，國土資源部門根據(jù)土地收益情況，建議市政府逐年提高農(nóng)民土地補償標(biāo)準(zhǔn)，政府下達(dá)政府令公布新標(biāo)準(zhǔn)，從規(guī)章制度層面保障區(qū)域內(nèi)失地農(nóng)民的切身利益。
一是土地利用發(fā)展戰(zhàn)略政策。當(dāng)前影響其土地利用總體規(guī)劃制定和實施的相關(guān)政策中主要是與江西省有關(guān)的國家級發(fā)展戰(zhàn)略6個，省級發(fā)展戰(zhàn)略5個。二是土地規(guī)劃實施監(jiān)督政策。當(dāng)前，江西省土地利用總體規(guī)劃實施監(jiān)督政策主要有：動態(tài)監(jiān)管機制、規(guī)劃目標(biāo)的管理責(zé)任制、建設(shè)用地管理三項基本制度、土地利用總體規(guī)劃修改或調(diào)整審批政策。三是新增建設(shè)用地管理政策。江西省按照保障重點、兼顧全面、差別化管理的原則實行“三個三分之一”計劃下達(dá)、省重大產(chǎn)業(yè)項目“點供”制等計劃差別化管理制度，促進(jìn)各地在使用新增建設(shè)用地計劃方面更加節(jié)約、更加高效。同時江西省也出臺了城鄉(xiāng)增減掛、工礦廢棄地復(fù)墾利用試點等耕地補充政策。
2實施管理成效分析
2.1土地規(guī)劃實施監(jiān)督政策管理目標(biāo)成效分析
江西省于2012年4月編制《江西省土地利用總體規(guī)劃修編與第二次土地調(diào)查成果銜接后的調(diào)整方案》（以下稱《規(guī)劃銜接方案》）對《江西省土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）》進(jìn)行補充完善?！兑?guī)劃銜接方案》對部分縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃主要控制指標(biāo)或布局進(jìn)行了局部調(diào)整。一是優(yōu)先安排結(jié)構(gòu)性調(diào)整。規(guī)劃新增建設(shè)用地總量不增加的前提下，對部分地區(qū)的新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，將部分節(jié)余且暫不使用的交通水利用地及其他建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整到城鄉(xiāng)建設(shè)用地。二是市域范圍內(nèi)縣與縣之間局部調(diào)整。在本設(shè)區(qū)市范圍內(nèi)，允許矛盾突出的個別縣（市、區(qū)）耕地保有量或基本農(nóng)田保護(hù)面積作微調(diào)，縣級新增建設(shè)用地指標(biāo)在縣與縣之間作適當(dāng)調(diào)整。顯然，江西省現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃調(diào)整修改次數(shù)為一次，修改原因是與第二次土地調(diào)查成果銜接。說明江西省現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃并非擅自修改擴大建設(shè)用地規(guī)模和改變建設(shè)用地布局，降低耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積。而規(guī)劃調(diào)整修改符合法定條件，調(diào)整修改程序符合要求，嚴(yán)格按江西省土地利用總體規(guī)劃修改或調(diào)整審批政策執(zhí)行。
2.2土地利用發(fā)展戰(zhàn)略政策管理目標(biāo)成效分析
江西省現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實施以來，取得的經(jīng)濟效益明顯。向莆鐵路、滬昆客運專線（江西段）、德興至南昌高速、濟南至廣州高速瑞金至尋烏段等重大基礎(chǔ)設(shè)施用地得到切實保障。城市建設(shè)有序進(jìn)行，經(jīng)濟水平快速增加。（1）GDP、固定資產(chǎn)與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)：2006～2012年江西省GDP與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)為4．05，固定資產(chǎn)投資與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)為6．39。（2）GDP、固定資產(chǎn)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長彈性系數(shù)：2006～2012年江西省GDP與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長彈性系數(shù)為3，固定資產(chǎn)投資與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長彈性系數(shù)為4．73。
2.3新增建設(shè)用地管理政策目標(biāo)成效分析
（1）計劃管理。規(guī)劃實施以來，江西省堅持節(jié)約集約用地，為全省新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)提供了良好的土地資源保障，促進(jìn)了經(jīng)濟社會快速發(fā)展。近5年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，江西省新增國有建設(shè)用地的供地率達(dá)70．48％，利用率達(dá)58．41％，新增建設(shè)用地的供地率和利用率水平總體較好。計劃管理目標(biāo)實現(xiàn)程度較好。（2）規(guī)劃管理。江西省有效控制了11個設(shè)區(qū)市、100個縣級、1493個鄉(xiāng)級的土地利用總體規(guī)劃的各項指標(biāo)，指導(dǎo)了《江西省土地整治規(guī)劃》等多個專項規(guī)劃的編制，引導(dǎo)城市、交通、村鎮(zhèn)、能源、水利、旅游和生態(tài)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃的編制，規(guī)劃管理目標(biāo)得以實現(xiàn)。
2.4耕地補充政策目標(biāo)成效分析
造地增糧富民工程實施期間（2007～2011年），全省實施“造地增糧富民工程”建設(shè)規(guī)模16．9×104ha，新增耕地4．6×104ha，總投資43．1億元；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點實施4年來，全省共批復(fù)11個設(shè)區(qū)市80個縣（市、區(qū)）250個增減掛鉤試點項目區(qū)，批復(fù)拆舊區(qū)總規(guī)模9300ha、預(yù)計補充耕地8100ha；建新區(qū)總規(guī)模8873ha、擬占用耕地5893ha，可凈增有效耕地面積2206ha；2012年工礦廢棄地復(fù)墾利用12個項目區(qū)復(fù)墾區(qū)，總面積704．7ha，可新增耕地150．4ha；2012年，低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用試點，年均控制規(guī)模為2000ha。顯然，江西省現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實施過程的耕地補充政策中各試點政策效果好，示范效果明顯。
3存在的問題及對策
3.1存在問題
（1）新的試點政策在土地利用總體規(guī)劃中未體現(xiàn)，造成試點政策實施較難，如：低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用試點、工礦廢棄地復(fù)墾利用試點、城市低效用地再開發(fā)試點的項目區(qū)，未在土地利用總體規(guī)劃圖中布局，在報批時往往會因為不符合規(guī)劃而被擱置，導(dǎo)致新的試點政策在規(guī)劃實施中較難開展。（2）土地利用總體規(guī)劃編制過程對中央重大發(fā)展戰(zhàn)略預(yù)計不足，無法滿足中央重大發(fā)展戰(zhàn)略政策對土地利用的需求。（3）差異化土地管理政策不明顯，建設(shè)用地指標(biāo)使用空間分布不均衡。（4）建設(shè)用地管理政策中缺乏建設(shè)用地管理與相關(guān)用地管理人員的切身考核體制，致使實際用地超出規(guī)劃目標(biāo)規(guī)定。
3.2對策
（1）增加土地利用總體規(guī)劃修改條件，使試點政策和土地利用戰(zhàn)略政策變化成為土地利用總體規(guī)劃修改條件。（2）建立土地利用總體規(guī)劃實施的定期評估機制，定期評估土地利用總體規(guī)劃實施情況，及時了解土地利用總體規(guī)劃實施情況。（3）建立并規(guī)范土地利用總體規(guī)劃修改／調(diào)整動態(tài)機制，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃實施評價結(jié)果及時對土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行修改／調(diào)整。（4）參考耕地保護(hù)責(zé)任體制，建立建設(shè)用地管理與相關(guān)用地管理人員的切身考核體制，嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量。
4結(jié)語
中圖分類號：DF45文章編碼：
1 基于人口數(shù)量用地預(yù)測
人口是影響土地利用變化的最主要因素之一，人口的增加及人類活動目標(biāo)的變化，必然導(dǎo)致對土地數(shù)量、類型上的需求和土地利用方式、強度、結(jié)構(gòu)、布局上的變化，伴隨著人口規(guī)模和城鎮(zhèn)人口比例的變化。
1.1人口變化特點與預(yù)測分析
（1）規(guī)劃基期年人口數(shù)量
2005年底，沁水縣全縣常住人口215044人，其中男性110100人，女性104944人，性別比為110.1：104.9。全縣全年出生人口2318人，人口出生率為10.8‰；死亡人口1546人，人口死亡率為7.2‰；全年凈增人口772人，自然增長率為3.6‰。在常住人口中，城鎮(zhèn)人口70779人，鄉(xiāng)村人口134387人，城鎮(zhèn)化率為34.5%。
2005年末，全縣戶籍人口205166人，其中農(nóng)業(yè)人口165191人，非農(nóng)業(yè)人口39975人，人口非農(nóng)化率為19.6%。全縣人口密度平均每平方公里76.7人。
（2）人口增長變化特點
建國以來沁水縣人口增長相對緩慢，1949年全縣總?cè)丝?25528人，56年間總?cè)丝谠黾恿?9638人，年均增長率為0.88%，其中非農(nóng)業(yè)人口年均增長率5.42%，農(nóng)業(yè)人口年均增長率0.52%。平均自然增長率為10.85%，機械增長率為負(fù)數(shù)。按人口普查資料，1990—2000年人口年均增長率為0.41%。
表 11996-2008年人口數(shù)量的變化表
針對人口的變化，如下圖所示，表現(xiàn)出以下的特點：人口數(shù)量的變化不大，總?cè)丝跀?shù)量增長較緩，近年來農(nóng)業(yè)人口數(shù)量呈下降趨勢；人口增長速度逐年下降，近年來出現(xiàn)負(fù)增長；人口以自然增長為主，機械增長率大多年份為負(fù)值；非農(nóng)業(yè)人口增長不穩(wěn)定。
圖11996-2008年人口數(shù)量的變化圖
（3）總?cè)丝跀?shù)量預(yù)測
可以看出，用一般的數(shù)量性對于時間序列的分析，不容易得出較準(zhǔn)確結(jié)果，根據(jù)沁水縣域歷年特別是1996年代以來的人口發(fā)展特征，并結(jié)合《沁水縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年計劃》，采用綜合分析法預(yù)測縣域人口。
公式：Pt＝P0×（1＋r）t＋P0×（1＋n）t－P0
式中：Pt－規(guī)劃期末縣域總?cè)丝?/p>
r－規(guī)劃期人口年均自然增長率
n－規(guī)劃期人口年均機械增長率
t－規(guī)劃年限
P0－規(guī)劃基期縣域總?cè)丝?/p>
考慮到國家的計劃生育基本國策，結(jié)合沁水縣“十一五”計劃確定主要參數(shù)，其中P0取縣域常住人口數(shù)215044人；r取2010年3.5‰、2020年3.0‰；n取2010年2.5‰、2020年2.0‰，得出相關(guān)結(jié)論：
2010年縣域總?cè)丝?2.2萬人左右，2020年縣域總?cè)丝?3.3萬人左右。
（4）城市化率預(yù)測
城市化率是衡量城市化發(fā)展程度的數(shù)量指標(biāo)，一般用一定地域內(nèi)城市人口占總?cè)丝诒壤齺肀硎?，在城市發(fā)展變化過程中會遵守一定規(guī)律。下圖中反映了從1996年至2008年的城市化發(fā)展水平的變化，基本與年數(shù)的變化呈現(xiàn)一定的線性關(guān)系。
圖2城市化率
考慮到，城市化水平與總?cè)丝跀?shù)量等變化呈一定的關(guān)系，而不僅只是參照年份來預(yù)測數(shù)量的變化。于是本研究中采用多元線性回歸的方法來進(jìn)行預(yù)測分析。結(jié)果如下：
表2 回歸統(tǒng)計分析
按照目前的方法，采用公式：
Y=A1X1+A2X2 +B
對于人口數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)的預(yù)測可以得出以下結(jié)論，2010年的城市化率可達(dá)17.18%到2020年這個比例可達(dá)19.14%。
（5）農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量預(yù)測
經(jīng)過上文對于人口總數(shù)及城市化率的測算，2010年，非農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量可以達(dá)到38149人，農(nóng)業(yè)人口數(shù)量可達(dá)183851人；2020年，非農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量可以達(dá)到45996人，農(nóng)業(yè)人口數(shù)量可達(dá)人187004人。
（6）人口預(yù)測結(jié)論
根據(jù)上文中對人口測算結(jié)合相關(guān)規(guī)劃，得出主要的總?cè)丝凇⑥r(nóng)業(yè)人口、非農(nóng)業(yè)人口的數(shù)據(jù)，如表7所示；
表3 人口預(yù)測
1.2 農(nóng)用地需求分析
總?cè)丝趯r(nóng)用地的影響表現(xiàn)在2個方面，一是總?cè)丝诘脑黾訒苯蛹哟蠹Z食和農(nóng)產(chǎn)品的需求量，造成耕地和其他農(nóng)用地的需求增加，二是總?cè)丝诘脑黾右矔?dǎo)致建設(shè)用地占用農(nóng)用地需求的增加。為了滿足前一方面的需求，人們可以通過土地開發(fā)、整理、復(fù)墾等工程，增加耕地和其他農(nóng)用地面積；為了滿足后一方面的需求，會直接導(dǎo)致農(nóng)用地面積的減少。2個方面的結(jié)果均衡后，總?cè)丝谠黾訒?dǎo)致農(nóng)用地增加或減少，取決于農(nóng)用地實際增加和減少面積的比較。
為了進(jìn)一步分析農(nóng)用地與人口之間的關(guān)系，對1999年至2006年，人口的變化與各個地類的變化進(jìn)行相關(guān)性分析，所得出的結(jié)果如下：
表4 農(nóng)用地與人口關(guān)系
通過上表可以定量的加以分析，得出本研究的理論假設(shè)基礎(chǔ)：就是農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口與各個地類，呈現(xiàn)出了較大的相關(guān)性，特別是非農(nóng)業(yè)人口體現(xiàn)了較大的相關(guān)性。為了進(jìn)一步說明選取的標(biāo)準(zhǔn)，人口對于各個地類面積的變化進(jìn)行相關(guān)性的絕對值進(jìn)行疊加，其中總?cè)丝跀?shù)得出的數(shù)值是3.59，農(nóng)業(yè)人口得出的數(shù)是4.79，而非農(nóng)業(yè)人口得出的數(shù)是5.26?？梢赃x取非農(nóng)業(yè)人口作為預(yù)測其它各類用地數(shù)量的因變量，通過回歸分析可以得出，各個地類與非農(nóng)業(yè)人口之間的關(guān)系如下表所示。
圖9 農(nóng)用地與非農(nóng)業(yè)人口關(guān)系
農(nóng)用地總面積與非農(nóng)業(yè)人口之間呈線性相關(guān)的關(guān)系，從線性的擬合圖上可以看出，兩者的相關(guān)系數(shù)比較高，R2可達(dá)0.90，用非農(nóng)業(yè)人口預(yù)測耕地的數(shù)量是比較合理的。
圖10 耕地與非農(nóng)業(yè)人口關(guān)系
在下面的圖中較好的反映了耕地數(shù)量與非農(nóng)業(yè)人口之間的負(fù)相關(guān)的關(guān)系。一般來說在人口數(shù)量變化較小狀況下，非農(nóng)業(yè)人口變多時，從事農(nóng)業(yè)人口的人數(shù)就會相應(yīng)的減少，城鎮(zhèn)的發(fā)展同時也會擠占，周邊的耕地，因此，耕地的數(shù)量會隨之減少。
可以通過對幾個數(shù)量的關(guān)系進(jìn)行線性分析，把非農(nóng)業(yè)人口作為因變量，利用線形函數(shù)，Y=BX+A得出以下的結(jié)論：
表9 農(nóng)用地與人口關(guān)系表
1.3 建設(shè)用地需求分析
人口對建設(shè)用地的影響，主要表現(xiàn)在2個方面，一是總?cè)丝诘脑黾?，?dǎo)致城鄉(xiāng)居民點建設(shè)用地的增加，二是人口結(jié)構(gòu)的變化，主要是城市化水平的提高，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加。
1996-2005年，沁水縣總?cè)丝谟?0.97萬人增加到20.66萬人，年均增長率為-0.1%，同期，居民點建設(shè)用地由3657公頃增加到3845公頃，年均增長率為0.5%。相對于農(nóng)業(yè)人口的變化而言，農(nóng)業(yè)人口在這九年內(nèi)一直在減少，而農(nóng)村居民點用地的數(shù)量在不斷增加。居民點用地數(shù)量的增長的彈性系數(shù)遠(yuǎn)大于1.12這一被公認(rèn)的合理值，說明城鄉(xiāng)居民點用地的年均增長率遠(yuǎn)高于人口的年均增長率。主要原因有二：一是超標(biāo)準(zhǔn)用地和外延擴張，不管是農(nóng)村和城市，都存在比較普遍的超標(biāo)準(zhǔn)用地問題，同時，在城市建設(shè)過程中，集約用地和內(nèi)涵式發(fā)展問題沒有得到足夠的重視，導(dǎo)致一些建設(shè)項目出現(xiàn)建設(shè)用地的低效利用和浪費問題。二是在城市化過程中“兩棲”人口導(dǎo)致的雙重占地問題。近些年來，伴隨工業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，越來越多的農(nóng)村人口進(jìn)城打工，屬于城市流動人口的范疇，增加了城鎮(zhèn)居住用地，但農(nóng)村居民點用地并未減少。
國內(nèi)外城市化發(fā)展研究分析表明，當(dāng)城鎮(zhèn)化發(fā)展初期時，城鎮(zhèn)快速發(fā)展，對建設(shè)用地需求較大。進(jìn)入中期特別是城鎮(zhèn)化水平達(dá)到30%以后，城市發(fā)展進(jìn)入快速增長期，城鎮(zhèn)用地規(guī)模出現(xiàn)加速增長。后期城市化水平達(dá)到60%以后，城市發(fā)展進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展階段，對建設(shè)用地規(guī)模趨于平緩。城鎮(zhèn)人口與建設(shè)用地的關(guān)系是正相關(guān)關(guān)系，根據(jù)分析，1996—2005年人口增長呈緩慢平穩(wěn)增長。城鎮(zhèn)用地增長速度高于人口增長速度，這是由于城鎮(zhèn)各類用地規(guī)模決定著人口規(guī)模，城鎮(zhèn)居住、生產(chǎn)及各項設(shè)施建設(shè)必須超前進(jìn)行。今后在城鎮(zhèn)化水平快速提高的影響下，城鎮(zhèn)人口將快速增加，對工業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地的需求也將增加，城鎮(zhèn)用地的擴張趨勢必然明顯加快。從總的變化趨勢看，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和城鎮(zhèn)人口規(guī)模有著相同的增長變化趨勢，說明建設(shè)用地規(guī)模和人口之間的密切關(guān)系。
城市發(fā)展占用的主要是耕地，所占比重達(dá)到31.5％。因此，需要解決好城鎮(zhèn)發(fā)展與耕地（特別是高質(zhì)量耕地）保護(hù)的關(guān)系。
為了進(jìn)一步分析建設(shè)用地與人口之間的關(guān)系，對1999年至2006年人口的變化與各個地類的變化進(jìn)行相關(guān)性分析，所得出的結(jié)果如下：
表10 建設(shè)用地與人口關(guān)系
從相關(guān)分析的角度可以看出，對于人口的變化，建設(shè)用地的變化并不明顯，其中主要的原因在于沁水縣的地類缺少變化，同時人口數(shù)量也不容易體現(xiàn)出變化的特點；因此兩者的變化情況不明顯。如果用一般的線性或是多元回歸的方法去預(yù)測未來的土地利用不夠合理，鑒于建設(shè)用地數(shù)量預(yù)測的重要性，選用非農(nóng)業(yè)人口作為因變量去預(yù)測建設(shè)用地的數(shù)量，得出一個相對比較合理的結(jié)果。
建設(shè)鎮(zhèn)用地與非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量關(guān)系，可以用一個直觀的關(guān)系加以計算與分析，如下圖所示。
圖11 建設(shè)用地與人口數(shù)量
依照1999年至2006年的數(shù)據(jù)變化的情況，建設(shè)用地與人口數(shù)量呈現(xiàn)的關(guān)系是三次方函數(shù)的關(guān)系，可理解為建設(shè)用地的數(shù)量與人口的數(shù)量呈現(xiàn)出的是在人口較少的情況下不明顯變化，當(dāng)人口發(fā)展變化到一定的階段時，用地的數(shù)量會隨著人口而出現(xiàn)遞增，這個解釋對于整個變化的過程是合理的。并且，對于目前的人口數(shù)量與規(guī)劃一段時期內(nèi)預(yù)測的人口數(shù)量，正好處于建設(shè)用地快速增長的時期。
依照目前的方法，對建設(shè)用地內(nèi)部的各個地類進(jìn)行比較客觀的預(yù)測與估計，采用三次函數(shù)的方法進(jìn)行一般性的計算。
預(yù)測采用的函數(shù)為：Y=AX3+BX2+CX+D，通過一般性的計算，可以得出相應(yīng)的結(jié)論如下表所示。
表11 建設(shè)用地與人口關(guān)系及預(yù)測
1.4 生態(tài)用地需求分析
生態(tài)用地包括林地、草地、及一些未利用的土地。其中在農(nóng)地預(yù)測的部分已經(jīng)對林地與草地的變化進(jìn)行了一定的預(yù)測，在下面的研究中將重點考查人口的變化對于未利用土地的影響。
從近年來其它土地變化入手，可以看出近年來其它土地的數(shù)量的變化很小，平均變化率不到1%，只有略微的減少。
圖12 2001-2006其他土地變化
由于近十年來其它土地變化太小，對其它土地變化分析進(jìn)行預(yù)測分析就不夠準(zhǔn)確，可以預(yù)知的是，未來的數(shù)量一定會相應(yīng)的減少，其減少動力主要是來自一些重大的開發(fā)整理工程，以及政策變化。
2 基于經(jīng)濟發(fā)展用地需求分析
土地是最基本的生產(chǎn)資料，也是最重要的資本之一。經(jīng)濟發(fā)展離不開土地，同時對土地利用的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和格局也會產(chǎn)生直接的影響。主要從GDP、固定資產(chǎn)投資和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)3個方面分析沁水縣經(jīng)濟發(fā)展對土地利用的影響。
2.1 GDP增長與土地利用之間的關(guān)系
GDP能夠較好的反映出地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的情況，三個部分內(nèi)容相關(guān)的程度較高，其中對于不同用地的結(jié)構(gòu)類型可以找出一種變化的情況，最后得出其變化與各類土地利用結(jié)構(gòu)的關(guān)系，同時，也可以合理確定中心城區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。
2.2 GDP變化關(guān)系情況分析與預(yù)測
從1996-2008年的統(tǒng)計年鑒中，可以大致看出近年來GDP的變化情況，主要特點如下：從1996年至2001年GDP總量的變化不大；從2001年至2003年，GDP的總量開始出現(xiàn)較大程度的增長；從2006年至2008年增長的速度開始明顯變快，需要注意的是從2006年以后，數(shù)據(jù)的統(tǒng)計口徑發(fā)生了變化，也是GDP增長變快的一個重要原因，而對于產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的變化而言，第一產(chǎn)業(yè)的的變化并不大，第二、三產(chǎn)業(yè)數(shù)量不斷增加的同時所占比例也不斷提高，具體變化情況如下圖所示：
圖13 1996-2008三產(chǎn)關(guān)系
通過構(gòu)建線性相關(guān)的模型，兩者之間的關(guān)系如下圖所示：
圖14 GDP與年份關(guān)系
由上圖可以看出，按照1996-2005年的GDP的數(shù)據(jù)變化的情況而言，其年均增長率可達(dá)15%，綜合考慮，并參考城市規(guī)劃中對于發(fā)展的預(yù)測，可得到經(jīng)濟指標(biāo)預(yù)測的情況如下表所示：
表12 經(jīng)濟指標(biāo)預(yù)測表
2.3 GDP變化關(guān)系情況與各類用地的規(guī)模預(yù)測
為反映出各類用地數(shù)量的變化與GDP增長之間的關(guān)系，把1999年至2005年的GDP的變化與土地數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，首先考查的是相關(guān)關(guān)系的分析，通過13年的變化數(shù)據(jù)與其余的主要數(shù)量的分析可以得出主要的變化關(guān)系如下表。
表13 土地類型與經(jīng)濟指標(biāo)關(guān)系
通過上表的計算結(jié)果，根據(jù)相關(guān)系數(shù)大小來選取相應(yīng)的預(yù)測方法，按照一般的數(shù)據(jù)分析原理，相關(guān)系數(shù)越大，表示兩者變化的相關(guān)程度越高，而正負(fù)表示為正相關(guān)或負(fù)相關(guān)。
經(jīng)過對與上表的計算結(jié)果，可以確定農(nóng)用地數(shù)量可以用第二產(chǎn)業(yè)值進(jìn)行預(yù)測，而建設(shè)用地數(shù)量也能夠用第二產(chǎn)業(yè)值進(jìn)行預(yù)測，因為用地總量是一定的，所以對于其它土地不做預(yù)測。
（1）農(nóng)用地需求預(yù)測
通過上面的測算，農(nóng)用地數(shù)量和第二產(chǎn)業(yè)的相關(guān)性比較大。為了比較客觀的體現(xiàn)兩者之間的關(guān)系，對1996-2005年近7年來的數(shù)據(jù)進(jìn)行一般性的分析與研究，構(gòu)建相應(yīng)的模型，進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)測。
圖15 農(nóng)用地預(yù)測
對于經(jīng)濟增長而言是沒有上限，而對于農(nóng)業(yè)用地的數(shù)量而言，卻很容易達(dá)到一個極限值，所以在預(yù)測采用的是對數(shù)模型。按照對第二產(chǎn)業(yè)數(shù)量預(yù)測，可知到2010年時，農(nóng)業(yè)用地的數(shù)量可達(dá)207278公頃，而到了2020年時，農(nóng)用地的數(shù)量可達(dá)233595公頃。
（2）建設(shè)用地需求預(yù)測
建設(shè)用地的需求變化與第二產(chǎn)業(yè)體現(xiàn)出了負(fù)相關(guān)的關(guān)系，在1999至2002年隨著經(jīng)濟增長和社會的發(fā)展，建設(shè)用地的總量會有略微的增加，到2002年以后由于采用的分類體系發(fā)生變化，建設(shè)用地的總量變小，但是在2002年至2005年這個階段，按照新的分類體系的劃分建設(shè)用地的總量仍然在不斷增加。這種情況對于數(shù)據(jù)預(yù)測結(jié)果的影響會比較大。所以，預(yù)測時采用二次函數(shù)模型，來相對客觀的分析可能產(chǎn)生的不良影響。
圖16 建設(shè)用地預(yù)測
根據(jù)第二產(chǎn)業(yè)的數(shù)量的變化，對于建設(shè)用地總量的需求，預(yù)測到2010年建設(shè)用地的數(shù)量可達(dá)8657公頃，至2020年可達(dá)9620公頃。
2.4產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與土地利用的關(guān)系
在不同的經(jīng)濟發(fā)展水平，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在著明顯的差異，而各產(chǎn)業(yè)以及內(nèi)部各部門對土地資源的需求，將會導(dǎo)致土地資源的重組。根據(jù)庫茲涅茲、錢納里、西姆斯等人的研究成果，當(dāng)?shù)谝划a(chǎn)業(yè)比重為20%，第二產(chǎn)業(yè)比重相對較低時，工業(yè)化處于初級階段；當(dāng)?shù)谝划a(chǎn)業(yè)比重低于20%，第二產(chǎn)業(yè)比重超過第一產(chǎn)業(yè)時，工業(yè)化進(jìn)入中級階段；當(dāng)?shù)谝划a(chǎn)業(yè)比重低于10%，第二產(chǎn)業(yè)比重上升到最高水平，第三產(chǎn)業(yè)比重不斷上升時，工業(yè)化進(jìn)入高級階段。在工業(yè)化初級階段，土地利用變化處于穩(wěn)定型和相對穩(wěn)定型，土地利用內(nèi)部結(jié)構(gòu)遞變速度較小。中級階段，由于工業(yè)化比重達(dá)到最高水平，工業(yè)企業(yè)擴展迅速，工業(yè)用地需求猛增，部分農(nóng)用地主要向工業(yè)用地轉(zhuǎn)變，致使土地利用結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變相對較快。進(jìn)入工業(yè)化高級階段，第三產(chǎn)業(yè)比重逐步上升，產(chǎn)業(yè)類型不斷豐富，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的迅速變化在一定程度上促使土地利用結(jié)構(gòu)內(nèi)部遞變速度加快，在這一時期，土地利用變化處于劇變階段。
工業(yè)化過程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向是第一產(chǎn)業(yè)逐漸萎縮，第二產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)地位，第三產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從“一、二、三”向“二、三、一”轉(zhuǎn)變的過程中，必然引起第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)用地向第二產(chǎn)業(yè)建筑用地轉(zhuǎn)變，同時第三產(chǎn)業(yè)的商服用地面積也在不斷增加。在以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級為特征的經(jīng)濟發(fā)展過程中，即隨著產(chǎn)業(yè)的升級，建設(shè)用地的面積逐漸提高，到了工業(yè)化后期，建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整速度加劇，減少了對外擴張的程度，建設(shè)用地面積擴張速度表現(xiàn)有減速的趨勢。
在規(guī)劃的基期年，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之比為8：55：37，沁水縣主要是以第二產(chǎn)業(yè)為主，即以煤炭為主，所以產(chǎn)業(yè)中其影響是重要的；據(jù)預(yù)測，至2020年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之比可達(dá)7：56：37，GDP的總量幾乎番了五倍，結(jié)構(gòu)的構(gòu)成基本沒有發(fā)生改變。而根據(jù)預(yù)測，在2010年時三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之比為5：76：18，這個比例中，以第二產(chǎn)業(yè)為主，可見整個發(fā)展的過程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是一個不斷調(diào)整與變化的過程中，而不是一直保持靜態(tài)的情況。在規(guī)劃的前期，隨著第二產(chǎn)業(yè)的不斷加強可以作為經(jīng)濟發(fā)展的一個重要的發(fā)展動力，但是到后期時，逐步要從發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)入手，土地利用的特點則體現(xiàn)在，先要保障一定數(shù)目的采礦用地的需求，隨著經(jīng)濟發(fā)展，城鎮(zhèn)用地的數(shù)量開始不斷的增加，兩者的變化將呈現(xiàn)出不斷增加的狀況，當(dāng)發(fā)展到一定程度將不再增長，而農(nóng)用地則一直處于緩慢增長的狀態(tài)。
3 各類用地的需求分析結(jié)論
關(guān)鍵詞：龍港區(qū)；城鄉(xiāng)用地；結(jié)構(gòu)；布局
近年來，隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展，城市規(guī)模的擴大，城市人口逐漸增多，交通擁堵，為改善交通條件，增加住房面積，勢必增加城市建設(shè)用地，耕地面積將會進(jìn)一步減少，致使人地矛盾日益突出[1]。解決人地矛盾，推動城市質(zhì)量全面提高具有重要意義。結(jié)構(gòu)決定功能，合理的土地利用結(jié)構(gòu)能夠保持土地利用系統(tǒng)的良性循環(huán)[2]。合理調(diào)整和優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局，是編制土地利用規(guī)劃的重要內(nèi)容。近幾年，龍港區(qū)城市化率由2000年的82.66%提高到2005年的86.01%。建設(shè)用地擴張占用了大量耕地，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，土地可持續(xù)利用，促進(jìn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前以及今后龍港區(qū)面臨的重要問題。
一、龍港區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展概況
龍港區(qū)是遼寧省葫蘆島市轄區(qū)，位于渤海北部海濱，遼東灣岸的一座半島上。于秦皇島、錦州港之間。2007年全區(qū)總面積近138平方千米，總?cè)丝?2萬多[3]。龍港區(qū)全區(qū)十個街道辦事處，2005年全區(qū)總?cè)丝跒?7.33萬，人口密度1 257.64人/km2。依托資源、區(qū)位優(yōu)勢以及國家對重工業(yè)的長期投資建設(shè)，龍港區(qū)已形成較完整的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。依托港口，建設(shè)具有內(nèi)貿(mào)和外貿(mào)、商業(yè)港和工業(yè)港、公用碼頭與貨運碼頭、通用泊位與專用泊位、港口與臨港經(jīng)濟相結(jié)合、水陸多式聯(lián)運的綜合性多功能現(xiàn)代港口。礦產(chǎn)采選業(yè)、能源工業(yè)等資源開發(fā)型產(chǎn)業(yè)構(gòu)成國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，石油化工、有色金屬冶煉、機械造船、建材等行業(yè)構(gòu)成國民經(jīng)濟的主體結(jié)構(gòu)。全區(qū)經(jīng)濟以大中型企業(yè)為主體，形成了規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化的特征。有色金屬礦采選業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、有色金屬冶煉等產(chǎn)業(yè)在全區(qū)范圍內(nèi)具有較強的競爭優(yōu)勢。龍港區(qū)人民生活水平日益提高，2005年職工年平均工資達(dá)到11 184元，農(nóng)民人均純收入達(dá)到5 083元。
二、城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局分析
（一）龍港區(qū)土地利用分析
1.土地利用結(jié)構(gòu)分析。2005年龍港區(qū)的行政轄區(qū)土地總面積為206 697.1公頃，其中農(nóng)用地68 121.5公頃，占全區(qū)土地總面積的32.96%。農(nóng)用地中耕地43 375.8公頃，占全區(qū)土地總面積的20.99%；園地3 692.3公頃，占全區(qū)土地總面積的1.79%；林地8 923.8公頃，占全區(qū)土地總面積的4.32%；牧草地5 262.3公頃，占全區(qū)土地總面積的2.55%；其他農(nóng)用地為6 867.3公頃，占全區(qū)土地總面積的3.32%。
2005年龍港區(qū)建設(shè)用地88 454.8公頃，占區(qū)市土地總面積的42.79%。包括居民點和獨立工礦、交通用地、水利設(shè)施用地等。系統(tǒng)面積結(jié)構(gòu)比為：居民點和獨立工礦用地最多，面積為 84 943.2公頃，占區(qū)市土地總面積的41.1%；交通運輸用地面積為3 153.9公頃，占全區(qū)土地總面積的1.53%；水利設(shè)施用地面積為357.7公頃，占全區(qū)土地總面積的0.17%。
2005年龍港區(qū)未利用地50 120.8公頃，占全區(qū)土地總面積的24.25%，其中未利用土地14 313.2公頃，占全區(qū)土地總面積的6.92%；其他土地35 807.6公頃，占全區(qū)土地總面積的17.32%。
龍港區(qū)在城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)方面仍存在較大程度的不合理性，土地利用的程度偏低，土地利用率僅為75.75%，低于全市平均水平。居民點和獨立工礦用地在土地利用結(jié)構(gòu)中比例最大，為41.1%，這種現(xiàn)象是由于工業(yè)、特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不甚發(fā)達(dá)所致。交通運輸用地和水利設(shè)施所占比例相對較小，水利設(shè)施用地僅為0.17%；未利用地所占比例較大，超過20%。說明龍港區(qū)土地利用率還有待提高。
2.土地利用空間布局。從全區(qū)土地利用分布狀況來看，建設(shè)用地分布比較多，其中以北港街道、葫蘆島街道、玉皇街道和連灣街道分布面積較大，占全區(qū)土地面積的67%以上。農(nóng)用地主要分布在連灣街道、北港街道、玉皇街道和葫蘆島街道，其他幾個街道分布比較平均。中北港街道未利用地比較多，說明北港街道的土地利用率還有待提高。
（二）龍港區(qū)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局分析
1.城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)分析。2005年龍港區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積為2 862.21公頃，其中城市用地2 032.87公頃，占全區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的71.02%；建制鎮(zhèn)用地229.5公頃，占全區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的8.02%；農(nóng)村居民點用地445.21公頃，占全區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的15.55%;獨立工礦用地154.63公頃，占全區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的5.4%。其中城市用地所占比例最大，而建制鎮(zhèn)和獨立工礦所占比例小。
2.城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的時間演變分析。龍港區(qū)城鄉(xiāng)用地總體規(guī)模呈現(xiàn)不斷增加的趨勢，從1997年的2 579.7公頃增加到2005年的2 862.21公頃，八年增加了282.51公頃，年均增長35.31公頃，平均增長率為1.31%。從龍港區(qū)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)來看，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模不斷增加，農(nóng)村居民點在城鄉(xiāng)用地中所占比例不斷下降，從1997年的19.75%降到2005年的15.55%；城鎮(zhèn)用地在城鄉(xiāng)用地中所占比例上升，城鎮(zhèn)用地的比例上升19.23個百分點，從1997—2004年獨立工礦的比例上升1.72個百分點，2005年比2004年獨立工礦比例下降了16.76%。1997—2005年龍港區(qū)城鎮(zhèn)用地不斷增加，從2 044.01公頃增加到2 262.37公頃，平均增長率為4.87%，相對于城鄉(xiāng)總用地的平均增長率來說，增長速度比較快。
從1997—2005年，農(nóng)村居民點用地減少了64.35公頃，這說明龍港區(qū)的農(nóng)村宅基地在逐漸減少。獨立工礦用地從1997—2005年變化幅度較大。農(nóng)村居民點的減少，城市的面積越來越大，這跟龍港區(qū)城市化的不斷加快有關(guān)。從城市化水平看，世界城市化發(fā)展的規(guī)律表明，一個國家或地區(qū)的城市化水平達(dá)到30%左右時，城市化進(jìn)程將進(jìn)入快速發(fā)展階段，人口將會向城鎮(zhèn)迅速集聚，這是一個不可逆轉(zhuǎn)的客觀規(guī)律。
3.城鄉(xiāng)用地空間分布狀況。從龍港區(qū)各街道來看，城鄉(xiāng)用地規(guī)模最大的是葫蘆島街道，其次是北港街、玉皇街道，三者占總城鄉(xiāng)用地的47.44%，東街道、龍灣街道和望海寺街道的城鄉(xiāng)用地面積相對較少，僅占15.72%。
從城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)看，龍港區(qū)城市用地主要分布在葫蘆島街道和北港街道，占全區(qū)用地總規(guī)模的23.14%，這兩個街道本身是作為城區(qū)中心發(fā)展起來的，因此用地規(guī)模比較大，而東街道和龍灣街道城市用地較少，建制鎮(zhèn)用地主要分布在北港街道。全區(qū)獨立工礦用地分布比較平均，其中葫蘆島街道分布面積最大，西街道分布面積最小。農(nóng)村居民點用地主要分布在北港街道、連灣街道、雙龍街道。
三、城鄉(xiāng)用地存在的主要問題
1.土地利用效率低，結(jié)構(gòu)不盡合理。全區(qū)耕地多，未利用土地多，林地少，土地利用效益低。全區(qū)農(nóng)用地占土地總面積的28.17%，所占比例相對較大，但耕地僅占土地總面積的14.16%，大于林地占土地總面積的比例。全市未利用地占了土地總面積的19.65%，土地利用效率低，土地利用程度還有待提高。
2.存量土地潛力大，集約利用水平有待提高。從農(nóng)村居民點方面看，2005年龍港區(qū)農(nóng)村居民點面積為445.21公頃，人均農(nóng)村居民點用地面積為183.61平方米/人，遠(yuǎn)高于國家規(guī)定的150平方米的人均建設(shè)用地上限。農(nóng)村居民點用地浪費現(xiàn)象比較嚴(yán)重，應(yīng)該加大對農(nóng)村居民點的整理。
3.城鄉(xiāng)用地的空間布局不盡合理。龍港區(qū)城鄉(xiāng)用地的空間布局不盡合理，干擾了城鄉(xiāng)土地利用的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。比如沿海地區(qū)地勢平坦，優(yōu)質(zhì)耕地多，但是沿海城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的用地需求也較大，耕地保護(hù)與建設(shè)用地需求之間的矛盾較為突出。
四、措施及建議
首先，統(tǒng)一城鄉(xiāng)用地規(guī)劃。現(xiàn)今中國人口增長慢于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的擴大對耕地占用嚴(yán)重失衡，造成這一狀況的根本原因是沒有統(tǒng)一的用地規(guī)劃，規(guī)劃的約束力不夠。因此，土地利用總體規(guī)劃修編，要堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地規(guī)模，統(tǒng)一城鄉(xiāng)用地規(guī)模。其次，加強城鄉(xiāng)利用的節(jié)約、集約利用；節(jié)約集約利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地，加強利用現(xiàn)有建設(shè)用地。特別是整理農(nóng)村居民點，以“合理規(guī)劃、正確引導(dǎo)”為原則。規(guī)劃好中心村的位置和規(guī)模，引導(dǎo)農(nóng)民逐步向中心村集中[4]，從而提高農(nóng)村居民點土地利用強度，促進(jìn)土地利用有序化[5]。盤活存量土地，提高土地利用效率。提高企業(yè)利用土地的準(zhǔn)入門檻，并出臺相關(guān)政策措施。再次，建立土地儲備制度，提高資源配置效益；打破為保護(hù)耕地而機械地限制建設(shè)用地的觀點，應(yīng)采用與城鄉(xiāng)建設(shè)用地相結(jié)合的方針，合理配置土地資源，建立相互聯(lián)系的城鎮(zhèn)建設(shè)用地儲備和農(nóng)村耕地儲備的“雙儲雙控”機制[6]，最終提高土地資源配置的效益。最后，完善“城鄉(xiāng)掛鉤政策”，大力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)過程中，以社會主義新農(nóng)村建設(shè)為契機，完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策。通過農(nóng)村建設(shè)用地整理，有效推進(jìn)“工業(yè)項目向開發(fā)區(qū)集中。農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)及中心村集中，基本農(nóng)田向保護(hù)區(qū)集中”；將整理所得到的新增耕地面積等量置換到城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)，為城鎮(zhèn)和工業(yè)發(fā)展提供更多的發(fā)展空間[7]。
參考文獻(xiàn)
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本文從中山市土地資源承載力的實際情況出發(fā)，綜合運用土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境科學(xué)、城市規(guī)劃等學(xué)科理論與方法，依托單指標(biāo)“短板”因素理論和指標(biāo)體系法，探討中山市土地資源承載力的預(yù)警機制。研究表明：人均建設(shè)用地預(yù)警處于危機狀態(tài)，且近6年危機程度加劇是中山市土地資源承載力的“短板”因素，人均耕地處于預(yù)警狀態(tài)是主要限制性因素；中山市隨著固定資產(chǎn)投資及建設(shè)用地地均GDP等經(jīng)濟指標(biāo)的逐年上升，土地資源對未來發(fā)展的約束效應(yīng)將進(jìn)一步趨緊，城市的發(fā)展宜以資源節(jié)約為重點發(fā)展模式。
關(guān)鍵詞：
土地資源環(huán)境承載力；預(yù)警機制；“短板”因素
中山市是我國沿海開放城市之一。改革開放以來，中山市高度重視城市品牌經(jīng)濟的發(fā)展，成為珠江口西岸重要的先進(jìn)制造業(yè)城市和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地，是廣東省產(chǎn)業(yè)集群升級創(chuàng)新試點城市。近幾年，隨著珠三角產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級和轉(zhuǎn)移的步伐加快，在當(dāng)前城市發(fā)展仍在繼續(xù)、建設(shè)用地壓力加大的特殊背景下，中山市的進(jìn)一步發(fā)展面臨著土地供給和科學(xué)管理的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，亟需開展土地資源承載力研究，識別對城市經(jīng)濟社會發(fā)展形成制約的主要“短板”，研究土地資源承載力的預(yù)警機制及分析預(yù)警機制的變化趨勢。
一、土地資源承載力的定義
根據(jù)國內(nèi)的研究總結(jié)，承載力的研究早在1990年后已逐步擴展到自然資源和環(huán)境承載力的研究。土地資源承載力是指在未來不同時間尺度上，以一定經(jīng)濟、技術(shù)和社會發(fā)展水平及與此相適應(yīng)的物質(zhì)生活水準(zhǔn)為依據(jù)，一個國家或地區(qū)利用自身的（土地）資源所能持續(xù)供養(yǎng)的人口數(shù)量。首先，土地資源承載力所承載的對象最終落在“人口數(shù)量”上。這體現(xiàn)了“承載力”的核心本質(zhì)，即在自然、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等系統(tǒng)中，人是一切活動的主體。沒有人就沒有社會經(jīng)濟活動，也沒有對資源環(huán)境的需求等，也就談不上承載力的問題。其次，土地資源承載力由不同城市的資源和發(fā)展條件以及人們的需求水平?jīng)Q定。其中，城市資源和發(fā)展條件包括城市的土地資源、經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等狀況和發(fā)展水平。綜上，中山市土地資源承載力的預(yù)警機制研究主要從土地資源人口承載力、土地資源建設(shè)規(guī)模承載力、土地資源經(jīng)濟承載力三個方面闡述。
二、預(yù)警機制指標(biāo)體系構(gòu)建
1、指標(biāo)的選取對于土地資源人口承載力而言，耕地是生態(tài)系統(tǒng)和綠色空間的重要組成部分，也是農(nóng)業(yè)人口生活的重要保障；建設(shè)用地是人口和經(jīng)濟承載的主要載體，故而選取人均建設(shè)用地和人均耕地作為人口承載力的評價指標(biāo)。土地資源建設(shè)規(guī)模承載力是在一定的經(jīng)濟社會發(fā)展需求和城市基礎(chǔ)設(shè)施條件下，建設(shè)用地上所能承載的適宜城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，通常可用建設(shè)用地開發(fā)強度和城鄉(xiāng)建設(shè)用地比率來衡量。土地資源經(jīng)濟承載力是在一定的經(jīng)濟技術(shù)條件和城市區(qū)位條件下，城市土地的經(jīng)濟價值產(chǎn)出能力，它從土地資源角度反映了城市的經(jīng)濟規(guī)模和增值潛力，通常用單位用地經(jīng)濟效益等指標(biāo)表示。根據(jù)經(jīng)濟承載力特點，結(jié)合中山市經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況，確定固定資產(chǎn)投入強度與地均GDP作為經(jīng)濟承載力的評價指標(biāo)。因此，中山市土地資源環(huán)境承載力預(yù)警機制主要由土地資源人口承載力、建設(shè)規(guī)模承載力、經(jīng)濟承載力三個準(zhǔn)則層六個具體指標(biāo)組成。評價指標(biāo)的選取結(jié)果詳見表1。
2、狀態(tài)指數(shù)級別劃分土地資源承載力的指標(biāo)預(yù)警分析，是基于短板理論（既某事物發(fā)展的限制因素）選擇若干對城市社會經(jīng)濟與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展制約最大的指標(biāo)。參考與該指標(biāo)相關(guān)的國際國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)（規(guī)范）及研究成果，結(jié)合中山市的實際情況，確定相應(yīng)指標(biāo)的閾值區(qū)間及其狀態(tài)指數(shù)和狀態(tài)級別的過程。將中山市人口承載力、建設(shè)規(guī)模承載力、經(jīng)濟承載力和生態(tài)承載力各預(yù)警指標(biāo)的2013年現(xiàn)狀值與閾值區(qū)間相比較，采用極差歸一化方法計算正向指標(biāo)和逆向指標(biāo)的狀態(tài)指數(shù)（R），用以衡量該指標(biāo)所處的狀態(tài)級別。根據(jù)狀態(tài)指數(shù)級別劃分表確定各指標(biāo)的預(yù)警機制情況，狀態(tài)指數(shù)高于1.0的指標(biāo)，承載力狀態(tài)處于良好狀態(tài)；狀態(tài)指數(shù)處于0-1.0的指標(biāo)，承載狀態(tài)處于一般狀態(tài)；狀態(tài)指數(shù)處于-1.0-0之間的指標(biāo)，承載狀態(tài)處于預(yù)警狀態(tài)；狀態(tài)指數(shù)小于-1.0的指標(biāo)，承載狀態(tài)處于危機狀態(tài)，詳見表2。
三、指標(biāo)現(xiàn)狀分析及閾值確定
1、土地資源人口承載力承載現(xiàn)狀及閾值確定2014年中山市共有建設(shè)用地66934.32hm2，約占全部土地資源的37.53%，人均建設(shè)用地為209.65m2。參照《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011），中山市屬于第IV建筑氣候區(qū)，中山市的人均建設(shè)用地范圍為90.00-110.00m2。結(jié)合中山市“三個適宜”的城市發(fā)展定位和中山市城市總體規(guī)劃控制型上限為125m2，確定中山市合理的人均建設(shè)用地范圍為90.00-125.00m2。2014年中山市耕地（含可調(diào)整地類）面積49829.96hm2，人均耕地面積為0.4790畝。參考聯(lián)合國確定的人均耕地警戒線0.8畝，和《關(guān)于廣東省第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報》中廣東省人均耕地（含可調(diào)整地類）面積0.48畝，確定人均耕地閾值區(qū)間為0.48-0.80畝。
2、土地資源建設(shè)規(guī)模承載力承載現(xiàn)狀及閾值確定建設(shè)用地開發(fā)強度是指建設(shè)用地總量占行政區(qū)域面積的比例，與城市用地的現(xiàn)狀、土地利用經(jīng)濟效益和地價有密切聯(lián)系。2014年中山市建設(shè)用地面積為66934.32hm2，占全部土地資源的37.53％。參考中山市土地利用總體規(guī)劃中預(yù)計2020年建設(shè)用地的約束值占中山市土地總面積的30.39%，以及根據(jù)近6年的建設(shè)用地平均增長率預(yù)測至2020年建設(shè)用地占土地總面積的41.78%，確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地比率的閾值區(qū)間為30.39%-41.78%。城鄉(xiāng)建設(shè)用地占城市土地的比例與城市用地的現(xiàn)狀、功能定位和發(fā)展目標(biāo)有密切聯(lián)系。2014年中山市城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積為61428.76hm2，占全部土地資源的34.44％。參考中山市土地利用總體規(guī)劃中預(yù)計2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地的約束值占中山市土地總面積的26.97%，以及根據(jù)近6年的建設(shè)用地平均增長率預(yù)測至2020年建設(shè)用地占土地總面積的38.28%，確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地比率的閾值區(qū)間為26.97%-38.28%。
3、土地資源經(jīng)濟承載力承載現(xiàn)狀及閾值確定2014年中山市固定資產(chǎn)投資總額為9036570萬元，固定資產(chǎn)投入強度為50.66萬元/公頃。參考廣東省固定資產(chǎn)投入強度平均值12.71萬元/公頃，和中山市土地利用總體規(guī)劃中預(yù)計2020年的固定資產(chǎn)投入強度82.44萬元/公頃，確定固定資產(chǎn)投入強度的閾值區(qū)間為12.71-82.44萬元/公頃。2014年中山市地區(qū)生產(chǎn)總值為28230069萬元，其中第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值為1589802萬元，第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值為1116487萬元；建設(shè)用地地均GDP為411.75萬元/公頃。參考廣東省地均GDP平均水平306.02萬元/公頃，以及中山市土地利用總體規(guī)劃中2020年的建設(shè)用地地均GDP目標(biāo)值607.38萬元/公頃，確定地均GDP的閾值區(qū)間為306.02-607.38萬元/公頃。
四、短板因素分析
基于上述建立的土地資源承載力評價指標(biāo)體系基本框架，進(jìn)行預(yù)警及情景分析（詳見表3）。全市土地資源人口承載力中人均建設(shè)用地處于危機狀態(tài)，可見中山市人均建設(shè)用地數(shù)值過大，土地利用節(jié)約集約性較差，是其土地資源承載力的“短板”因素；人均耕地處于預(yù)警狀態(tài)，是主要限制性因素。土地資源建設(shè)規(guī)模承載力中的建設(shè)用地開發(fā)強度和城鄉(xiāng)建設(shè)用地比率均處于一般狀態(tài)；土地資源經(jīng)濟承載力中的固定資產(chǎn)投資強度和建設(shè)用地地均GDP均處于一般狀態(tài)，仍有進(jìn)一步提升的空間。
五、預(yù)警狀態(tài)變化趨勢分析
從近六年狀態(tài)指數(shù)趨勢圖分析，全市人均建設(shè)用地狀態(tài)指數(shù)由2009年的-2.3497上升到2010年-2.1749，主要原因是2010年中山市總?cè)丝谠鲩L幅度較建設(shè)用地擴展幅度大。人均建設(shè)用地狀態(tài)指數(shù)自2010年開始逐年下降到2014年的-2.4186，全市及各鎮(zhèn)區(qū)的人均建設(shè)用地狀態(tài)指數(shù)總體呈下降趨勢，危機程度加劇。建設(shè)用地在擴展的同時，人口規(guī)模也在不斷擴大，導(dǎo)致中山市建設(shè)用地的約束作用趨強。全市人均耕地面積的狀態(tài)指數(shù)總體呈現(xiàn)下降趨勢，由2009年的0.1213下降到2014年的-0.0031，危機程度不斷加劇，其中2011年狀態(tài)指數(shù)略有上升，其原因為當(dāng)年耕地中可調(diào)整地類數(shù)量的增多。城市化率逐年提高，全市總?cè)丝谥鹉晟仙?；同時，建設(shè)占用耕地面積逐年加劇，耕地面積逐漸減少，致使全市及各鎮(zhèn)區(qū)人均耕地面積狀態(tài)指數(shù)總體下降。中山市人均耕地面積的約束作用進(jìn)一步趨緊。全市建設(shè)用地開發(fā)強度狀態(tài)指數(shù)均呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，由2009年的0.6435下降到2014年的0.3731；城鄉(xiāng)建設(shè)用地比率狀態(tài)指數(shù)的趨勢與建設(shè)用地開發(fā)強度類似，呈現(xiàn)下降趨勢，由2009年的0.5827下降到2014年的0.3395。隨著中山市中心城區(qū)、火炬開發(fā)區(qū)、小欖鎮(zhèn)和三鄉(xiāng)鎮(zhèn)等協(xié)調(diào)互利發(fā)展，以及“十二五”規(guī)劃以來各鎮(zhèn)區(qū)更加關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟增長，導(dǎo)致新增建設(shè)用地外延擴張速度加快，全市及各鎮(zhèn)區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地狀態(tài)指數(shù)逐年下降，城鄉(xiāng)建設(shè)用地約束作用趨強。全市固定資產(chǎn)投入強度狀態(tài)指數(shù)呈逐年穩(wěn)步上升的趨勢，由2009年的0.2564上升到2013年的0.5920，后下降至2014年的0.5440，主要是受到近幾年經(jīng)濟下行壓力的影響。2014年中山市固定資產(chǎn)投資總額有所降低，建設(shè)用地地均GDP狀態(tài)指數(shù)呈逐年上升的趨勢。
六、小結(jié)
從現(xiàn)狀預(yù)警狀態(tài)及近年來的預(yù)警變化趨勢分析可知，當(dāng)前影響中山市經(jīng)濟社會發(fā)展的最關(guān)鍵因素是土地資源和生態(tài)環(huán)境等，尤其是土地資源對未來發(fā)展的約束效應(yīng)將進(jìn)一步趨緊。因此，全市應(yīng)以資源節(jié)約為重點發(fā)展模式，同時各鎮(zhèn)特色發(fā)展，如石岐區(qū)、西區(qū)、南區(qū)等以加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和舊城更新改造，提升土地利用效益為主，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模；板芙鎮(zhèn)、神灣鎮(zhèn)、民眾鎮(zhèn)和三角鎮(zhèn)等加強建設(shè)基本農(nóng)田重點保護(hù)地區(qū)，五桂山則在堅持保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下適度發(fā)展。通過全市統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各鎮(zhèn)逐步提升，從而全面提高中山市土地的承載力，使其在人口持續(xù)增加的情況下，人口、資源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用，獲得最大的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益。
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【關(guān)鍵詞】土地 資源管理 利用
一、土地資源管理利用存在問題及產(chǎn)生原因
（一）土地管理體制沒有完全理順
1.供地管理主體沒有集中的力量，部門之間沒有相互作用，宏觀調(diào)控比較缺乏。
2.土地配置機制仍需完善。在土地供應(yīng)市場化的過程中，公開化程度不高，這樣的話，土地資產(chǎn)在運作的過程中，容易出現(xiàn)問題，腐敗現(xiàn)象也就隨之而生。
（二）土地管理和利用關(guān)系沒有完全協(xié)調(diào)
現(xiàn)有土地用地規(guī)劃不夠先進(jìn)，《土地利用總體規(guī)劃》在很早就編制出來了，相關(guān)用地指標(biāo)已不符合現(xiàn)實用地的狀況，可是城市建設(shè)的任務(wù)還是要繼續(xù)，所以，就會出現(xiàn)不斷地拆除民房，然后再建民房，這樣的話，造成的損失是很嚴(yán)重的。
（三）征地補償及配套政策沒有完全到位
伴隨著不斷增加的公共設(shè)施用地，征用民地的時候越來越多，這類人群陷入了三無的環(huán)境，補償農(nóng)民也沒有很多，而且給予農(nóng)民的補償都沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，就算是國家要求建設(shè)的一些公路、鐵路等重點項目，所給予的補償也不能保證是100%的，從而農(nóng)民在接受征地之后，也不會得到應(yīng)得的利益，所以，會出現(xiàn)很多農(nóng)民去上訪鬧事，農(nóng)村的發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)肯定會受到嚴(yán)重的影響。
（四）依法打擊非法用地和違章建筑力度不夠
在城市建設(shè)中，進(jìn)行用地建設(shè)的時候常常會出現(xiàn)建超出范圍，非法用地和亂搭亂建現(xiàn)象，在城郊或農(nóng)村這種問題就更為嚴(yán)重。造成這種現(xiàn)象的主要原因其實就是沒有嚴(yán)格的規(guī)章制度，并且在執(zhí)行的時候，力度也不夠，也會出現(xiàn)以罰代建的情況，只要罰款交到了，事情也就算是解決了。
（五）集約用地不高，土地利用率低
我國人多地少，耕地資源稀缺，當(dāng)前又正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，建設(shè)用地供需矛盾十分突出。因此，切實保護(hù)耕地，大力促進(jìn)節(jié)約集約用地，走出一條建設(shè)占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，是關(guān)系民族生存根基和國家長遠(yuǎn)利益的大計。
二、加強土地資源管理所采取的措施
綜合上述存在的問題，其要害主要反映在：①重罰款輕打擊；②重開發(fā)輕利用；③重經(jīng)驗輕規(guī)劃；④重安置輕監(jiān)管；⑤重當(dāng)前輕長遠(yuǎn)；為了使我們的土地管理和利用逐步走向一條依法、規(guī)范、成熟、有序的市場化道路，切實做到節(jié)約集約用地，提高土地利用率，須嚴(yán)格實施新一輪土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，有序開發(fā)用地；加快建設(shè)項目用地預(yù)審和報批；嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)采取下列措施：
（一）加強領(lǐng)導(dǎo)，理順機制
土地資源管理和領(lǐng)導(dǎo)小組的建立在地方中起著尤為重要的作用，使政府直接進(jìn)行管理，政府要帶動各職能部門，進(jìn)行用地聯(lián)審制度的完善和健全，只有這樣，土地的供應(yīng)機制和集中統(tǒng)一的管理體制要逐漸建立起來。而且土地資源整合的進(jìn)行也是很有必要的，然后實行一站式土地交易、一站式辦事收費、一站式競拍成交；各有關(guān)部門要各司其職，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）要積極配合，相互協(xié)作，形成合力，努力形成全體上下齊抓共管的良好局面。
（二）加大宣傳，統(tǒng)一思想
在我國的基本國策中，對于土地資源的利用和耕地的保護(hù)是最為主要的內(nèi)容，想要做到這些內(nèi)容，《土地管理法》的宣傳力度一定要加大，報紙、廣播電視、宣傳車、宣傳單等方式就成為加大宣傳力度的主要形式，只有這樣，對于土地的利用人們才能有著更為深入的認(rèn)識和了解。對于利用好的土地要作為宣傳的典范，對于非法用地和違章建筑要加以曝光率，這樣的話，國土資源在全民中認(rèn)識才會更加深入。
（三）編好規(guī)劃，加強監(jiān)管
隨著不斷加快的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，對于土地資源的需求也在不斷增加，土地資源的損失和浪費也就隨之出現(xiàn)。因此，必須嚴(yán)格實施新一輪土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，有序開發(fā)用地。新的土地規(guī)劃修編工作的重要性已經(jīng)無法替代，在對土地資源進(jìn)行管理和利用的時候，規(guī)劃成為重要內(nèi)容之一，總體部署的實行也是尤為重要的。總體規(guī)劃在土地的利用中發(fā)揮重要作用，積極引導(dǎo)工業(yè)項目向產(chǎn)業(yè)基地和工業(yè)建成區(qū)集中，人口向城鎮(zhèn)集中，住宅向社區(qū)集中，使公共建設(shè)用地能夠更為合理。同時建議政府加大對土地管理和合理利用的督查力度，對違章建筑，不得以罰款、補辦手續(xù)取代，要強令停工拆除；對違法者要繩之以法；對主管部門要追究責(zé)任。
（四）嚴(yán)格審批，合理利用
除招拍掛方式出讓土地外，其他建設(shè)用地都必須論證預(yù)審，未通過論證預(yù)審，一律不準(zhǔn)立項。土地審批嚴(yán)格落實“六個不批”；即：不符合土地規(guī)劃的不批；沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)年度計劃指標(biāo)的不批；不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和建設(shè)項目用地超標(biāo)的不批；未通過預(yù)審的不批；征地補償安置沒落實的不批；沒用做到耕地占補平衡的不批，真正做到按章立項，依法供地，科學(xué)管理和合理利用土地。
（五）盤活土地，開源節(jié)流
加大存量土地收儲處置力度，對于建設(shè)用地的存量，要進(jìn)行細(xì)致認(rèn)真的調(diào)查，針對一些特征的重點工程項目土地，要進(jìn)行深入地檢查，在冊登記，使界線范圍更為明確；對于那些占地的或者是復(fù)征的土地要清理掉。嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策，土地閑置滿兩年、依法應(yīng)當(dāng)無償收回的，堅決無償收回,重新安排使用；不符合法定收回條件的，應(yīng)采取以下措施，包括：改變土地用途、等價置換、安排臨時使用；或納入政府儲備等，以達(dá)到充分利用。土地閑置滿一年不滿兩年的,開發(fā)商需按出讓或劃撥土地價款的20%交納土地閑置費。在節(jié)約集約和科學(xué)利用土地的前提下，對農(nóng)村分散的空閑地、閑置地和低效利用土地進(jìn)行融合，同時做好農(nóng)用地整理工作，做到“開源”與“節(jié)流”并舉，努力增加有效耕地面積，杜絕土地撂荒，禁止擅自改變土地性質(zhì)將農(nóng)用地改為建設(shè)用地。
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關(guān)鍵詞：工程量；清單；投標(biāo)
中圖分類號：F223 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672－3198(2009)04－0201－08
投標(biāo)策略是投標(biāo)人經(jīng)營決策的組成部分，指導(dǎo)投標(biāo)全過程。與投標(biāo)人的經(jīng)濟效益緊密相關(guān)，所以投標(biāo)時，投標(biāo)人應(yīng)根據(jù)經(jīng)營狀況和經(jīng)營目標(biāo)，做到及時、迅速、果斷。既要考慮自身的優(yōu)勢和劣勢，也要考慮競爭的激烈程度，還要分析投標(biāo)項目的整體特點。按照工程的類別、施工條件等確定投標(biāo)策略。投標(biāo)策略從投標(biāo)的全過程分析主要表現(xiàn)在以下三個方面。
1 生存型策略
由于社會、政治、經(jīng)濟環(huán)境的變化和投標(biāo)人自身經(jīng)營管理不善，造成投標(biāo)人的生存危機，此時，投標(biāo)人可以不考慮各種影響因素，以克服生存危機為目標(biāo)而爭取中標(biāo)。
2 競爭型策略
也叫保本低利策略。由于投標(biāo)人經(jīng)營狀況不景氣，近期接受到的投標(biāo)邀請較少；競爭對手有威脅性；試圖打人新的地區(qū)；開拓新的工程施工類型；投標(biāo)項目風(fēng)險小，施工工藝簡單、工程量大、社會效益好的項目；附近有本企業(yè)其他正在施工的項目，上述報價應(yīng)以競爭為手段，以開拓市場，低盈利為目標(biāo)，在精確計算成本的基礎(chǔ)上，充分估計各競爭對手的報價目標(biāo)，以有競爭力的報價達(dá)到中標(biāo)的目的。
3 盈利型策略
由于投標(biāo)人在該地區(qū)已經(jīng)打開局面、施工能力飽和、信譽度高、競爭對手少、具有技術(shù)優(yōu)勢并對招標(biāo)人有較強的名牌效應(yīng)、投標(biāo)人目標(biāo)主要是擴大影響，或者施工條件差、難度高、資金支付條件不好、工期質(zhì)量等要求苛刻的項目等。這種策略是投標(biāo)報價充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，以實現(xiàn)最佳盈利為目標(biāo)。
按一定的策略得到初步報價后，投標(biāo)人從報價的合理性、競爭性、盈利及風(fēng)險等進(jìn)行了多方面分析。根據(jù)追求利潤的高低不一、各自擁有優(yōu)勢的不同、選擇的施工方案不同、管理費用的差別，出現(xiàn)投標(biāo)報價差異。
這些差異正是實行工程量清單計價后體現(xiàn)低報價原因的重要因素，但在工程量清單計價下的低價必須講“合理”二字。并不是越低越好，不能低于投標(biāo)人的個別成本，不能由于低價中標(biāo)而造成虧損。投標(biāo)人必須是在保證質(zhì)量、工期的前提下，保證預(yù)期的利潤及考慮一定風(fēng)險的基礎(chǔ)上確定最低成本價。
投標(biāo)人為了預(yù)期的利潤，一般常采用的報價方法和采取策略是：
(1)采用不平衡報價法。
不平衡報價法是指一個工程項目的投標(biāo)報價，在總價基本確定后，如何調(diào)整內(nèi)部各個項目的報價，以期既不提高總價，不影響中標(biāo)，又能在結(jié)算時得到更理想的經(jīng)濟效益。常見的不平衡報價法有：
①能夠早日收回資金的項目，如前期措施費、基礎(chǔ)工程、土石方工程等可以報得較高，以利資金周轉(zhuǎn)，后期工程項目如設(shè)備安裝、裝飾工程等的報價可適當(dāng)降低，②經(jīng)過工程量核算，預(yù)計今后工程量會增加的項目，單價適當(dāng)提高，這樣在最終結(jié)算時可多賺錢，而將工程量有可能減少的項目單價降低，工程結(jié)算時損失不大。但是，這兩種情況要統(tǒng)籌考慮，即對于清單工程量有錯誤的早期工程，如果工程量不可能完成而有可能降低的項目，則不能盲目抬高單價，要具體分析后再定；③設(shè)計圖紙不明確，估計修改后工程量要增加的，可以提高單價，而工程內(nèi)容說不清楚的，則可以降低一些單價；④在議標(biāo)時，投標(biāo)人一般都要壓低標(biāo)價。這時應(yīng)該首先壓低那些工程小的單價，這樣即使壓低了很多單價，總的標(biāo)價也不會降低很多，而給招標(biāo)人的感覺卻是工程量清單上的單價大幅度下降。投標(biāo)人頗有讓利的誠意，⑤在其它項目費中要報工日單價和機械臺班單價，可以高些，以便在日后招標(biāo)人用工或使用機械時可多盈利。則對于其它項目中的工程量要具體分析。是否報高價。高多少有一個限度，不然會抬高總報價。
雖然不平衡報價對投標(biāo)人可以降低一定的風(fēng)險，但報價必須要建立在對工程置清單表中的工程量風(fēng)險仔細(xì)核對的基礎(chǔ)上，特別是對于降低單價的項目，如工程量一旦增多，將造成投標(biāo)人的重大損失，同時一定要控制在合理幅度內(nèi)，一般控制在10％以內(nèi)，以免引起招標(biāo)人反對，甚至導(dǎo)致個別清單項報價不合理而廢標(biāo)。如果不注意這一點，有時招標(biāo)人會挑選出報價過高的項目，要求投標(biāo)人進(jìn)行單價分析，而圍繞單價分析中過高的內(nèi)容壓價。以致投標(biāo)人得不償失。
(2)多方案報價法。
有時招標(biāo)文件中規(guī)定，可以提一個建議方案，或?qū)τ谝恍┱袠?biāo)文件。如果發(fā)現(xiàn)工程范圍不很明確，條款不清楚或很不公正，或者技術(shù)規(guī)范要求過于苛刻時，則要在充分估計風(fēng)險的基礎(chǔ)上，按多方案報價法處理。即是按原招標(biāo)文件報一個價，然后再提出如果某條款作某些變動，報價可降低的額度。這樣可以降低總造價，吸引招標(biāo)人。投標(biāo)人這時應(yīng)組織一批有經(jīng)驗的設(shè)計和施工工程師，對原招標(biāo)文件的設(shè)計方案仔細(xì)研究，提出更合理的方案以吸收招標(biāo)人，促成自己的方案中標(biāo)。這種新的建議可以降低總造價或提前竣工。但要注意的是對原招標(biāo)方案一定要報價，而新方案報價是以供招標(biāo)人比較的。
(3)突然降價法。
報價是一件保密的工作，但是對手往往會通過各種渠道、手段來刺探情報，因之用此法可以在報價時迷惑競爭對手。即先按一般情況報價或表現(xiàn)出自己對該工程興趣不大，到快要投標(biāo)截止時，才突然降價。采用這種方法時，一定要在準(zhǔn)備投標(biāo)報價的過程中考慮好降價的幅度，在臨近投標(biāo)截止日期前，根據(jù)情況信息與分析判斷，再做最后決策。采用突然降價法往往只降低總價，而要把降低的部分分?jǐn)偟礁髑鍐雾梼?nèi)，可采用不平衡報價進(jìn)行，以期取得更高的效益。
(4)先虧后盈法。
對于大型分期建設(shè)的工程，在第一期工程投標(biāo)時，可以將部分間接費分?jǐn)偟降诙诠こ讨腥?，少計算利潤以爭取中?biāo)。這樣在第二期工程投標(biāo)時，憑借第一期工程的經(jīng)驗，臨時設(shè)施以及創(chuàng)立的信譽，比較容易拿到第二期工程。但第二期工程遙遙無期時，則不可以這樣考慮。
(5)許諾優(yōu)惠條件。
投標(biāo)報價附帶優(yōu)惠條件是行之有效的一種手段。招標(biāo)人評標(biāo)時，除了主要考慮報價和技術(shù)方案外，還要分析別的條件，如工期、支付條件等。所以在投標(biāo)時主動提出提前竣工、低息貸款、贈給施工設(shè)備，免費轉(zhuǎn)讓新技術(shù)或某種技術(shù)專利、免費技術(shù)協(xié)作、代為培訓(xùn)人員等，均是吸引招標(biāo)人、利于中標(biāo)的輔助手段。
(6)爭取評標(biāo)獎勵。
有時招標(biāo)文件規(guī)定，對某些技術(shù)指標(biāo)的評標(biāo)?？梢蕴峁﹥?yōu)于規(guī)定的指標(biāo)值，評標(biāo)時能給予適當(dāng)?shù)脑u標(biāo)獎勵。因此，投標(biāo)人應(yīng)該使招標(biāo)人比較注重的指標(biāo)適當(dāng)?shù)貎?yōu)于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)?？梢垣@得適當(dāng)?shù)脑u標(biāo)獎勵，有利于在競爭中取勝。但要注意技術(shù)性能優(yōu)于招標(biāo)規(guī)定，將導(dǎo)致報價相應(yīng)上漲，如果投標(biāo)報價過高，即使獲得評標(biāo)獎勵，也難以與報價上漲的部分相抵，這樣評標(biāo)獎勵也就失去了意義。
在工程量清單實行后，投標(biāo)人在投標(biāo)報價時必須在先進(jìn)合理的技術(shù)方案和較低的投標(biāo)價格上下功夫，利用一些策略和投標(biāo)技巧。在利潤和風(fēng)險之間做出正確的決策，以規(guī)避及防范風(fēng)險；有經(jīng)驗的投標(biāo)人對招標(biāo)人每一項工程清單的描述及工程內(nèi)容會進(jìn)行特別詳細(xì)地分析研究，在分析研究過程中，即使確認(rèn)招標(biāo)人的工程量清單有錯項、漏項及施工過程中定會發(fā)生的變更及招標(biāo)條件隱藏著巨大的風(fēng)險，也不會正面變更或減少條件，而是利用招標(biāo)人的錯誤進(jìn)行不平衡報價等技巧，為中標(biāo)后的索賠留下伏筆。因此。投標(biāo)人只有很好地運用策略，才能對投標(biāo)報價正確分析，并能果斷地做出決策，顯示自己不同于別的競爭對手的核心優(yōu)勢。從而保證在最低價中標(biāo)的情況下獲得預(yù)期的利潤。
的政策框架，在十七屆三中全會后，正在進(jìn)入國土資源部的實際工作日程。筆者認(rèn)為，我們可以將農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有權(quán)與使用權(quán)分離，著重對使用權(quán)進(jìn)行管理，應(yīng)對農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)，按照其用途進(jìn)行分類，繼而進(jìn)行方式不同的流轉(zhuǎn)、人市管理。所謂“所有權(quán)與使用權(quán)分離”，實際上是比照城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理的方式進(jìn)行的。在城鎮(zhèn)住房的范圍內(nèi)，也曾出現(xiàn)過大量使用劃撥土地興建住宅的情況，但這些住宅此后都通過補繳土地出讓金的方式，完成了土地屬性和產(chǎn)權(quán)屬性的轉(zhuǎn)換，繼而解決了問題，因此，比照城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理的農(nóng)村集體建設(shè)用地管理思路，亦可采取類似的手段，但其前提是必須符合土地利用規(guī)劃。按照這套思路，農(nóng)村集體建設(shè)用地將被劃分為劃撥、出讓和出租三類，后兩者將可直接進(jìn)入建設(shè)用地市場而無需征地，針對出讓和出租類的農(nóng)村集體建設(shè)用地，由于其使用權(quán)是通過有償獲得，因此可以直接進(jìn)入建設(shè)用地市場進(jìn)行交易。而通過劃撥途徑無償獲得的農(nóng)村集體建設(shè)用地，則不能直接進(jìn)入建設(shè)用地市場進(jìn)行交易。對于劃撥用地，在向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織補繳土地出讓金后，亦可與城鎮(zhèn)建設(shè)用地實現(xiàn)“同地、同價、同權(quán)”的統(tǒng)一，而土地出讓金則無須繳納給政府，而是交予集體，這與城鎮(zhèn)建設(shè)用地完全不同。更為微妙的是，如果依照此種政策思路，那些建設(shè)在宅基地上的所謂小產(chǎn)權(quán)房，將在補繳土地出讓金后，有望獲得合法身份。
如果按照這套思路，使集體土地與國有土地一樣，參照國有土地使用權(quán)的分類，把集體建設(shè)用地的使用權(quán)重新分類。農(nóng)村集體建設(shè)用地將被分為三類，①劃撥類集體建設(shè)用地，②出讓類集體建設(shè)用地；③出租類集體建設(shè)用地。所謂劃撥類集體建設(shè)用地即是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無償分配給成員的土地，例如宅基地等；“出讓類”，主要是指經(jīng)營性的農(nóng)村集體建設(shè)用地，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等。針對劃撥、出讓、出租三種不同的土地類型，搭建不同的流轉(zhuǎn)框架和路徑。在所有權(quán)不變的前提下，使用權(quán)可以進(jìn)入建設(shè)用地市場。這就有望實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同地同價，同地同權(quán)。
4.3 小產(chǎn)權(quán)房自然退出歷史舞臺
隨著美國次貸危機引發(fā)的全球經(jīng)濟危機愈演愈烈，這次本世紀(jì)以來最大的經(jīng)濟危機已經(jīng)迅速影響到各國的經(jīng)濟發(fā)展，其中尤其包括房地產(chǎn)業(yè)。作為發(fā)展中國家榜樣的中國，也未能幸免于這次經(jīng)濟危機，股市受挫，樓市低迷，房價下跌。為了帶領(lǐng)國內(nèi)經(jīng)濟走出低迷與困境，中國政府投人四萬億人民幣拉動內(nèi)需，其中大量投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障、經(jīng)濟適用房等，許多城市紛紛增大了經(jīng)濟適用房或廉租房的投入置，這就有可能控制城市的高房價，使居民買的起房，從而帶動城市房價整體下降。
黨的十七屆三中全會結(jié)束后，黨和政府更加重視農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，建立“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、有條件允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接人市流轉(zhuǎn)”等一系列原則性要求，一旦達(dá)成這個目標(biāo)，將大大增加住房市場供給，緩解城市用地緊張、房價過高的壓力，并且可以提高農(nóng)民收入，提升農(nóng)地住房價格。
可見，一方面城市房價回落，另一方面，農(nóng)村房價有所提升，這會使購買小產(chǎn)權(quán)房的成本優(yōu)勢減少，相應(yīng)減少購買小產(chǎn)權(quán)房的需求，很有可能小產(chǎn)權(quán)房隨之自然推出歷史舞臺，而無需政府出臺強制性政策。
一、農(nóng)民建房用地存在的突出問題
（一）土地利用效益低下。據(jù)土地利用更新調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前我縣農(nóng)村居民點用地20764公頃，按農(nóng)村人口76萬人計算，人均占地面積273平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出國家規(guī)定的農(nóng)村村鎮(zhèn)人均用地150平方米的上限標(biāo)準(zhǔn)。主要表現(xiàn)為：單戶用地面積較大，通常戶與戶之間都會留有巨大的間隙，并且前有禾場后有庭院，以及人為形成的灣子林，破壞和浪費了大量耕地；一戶多宅現(xiàn)象普遍，建新不拆舊、農(nóng)村人口進(jìn)城不歸還宅基地等，造成相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村住宅和宅基地閑置荒廢；公路沿線建房盛行，但受公路控制紅線的約束，房屋與公路之間的土地基本閑置或低效利用。
（二）房屋建設(shè)布局散亂。大多數(shù)村民建房隨意選址，建設(shè)用地雜亂無序，一般都選擇在自家自留地、承包地或交通較為便利的公路兩側(cè)建房，形成不少空心村，也有相當(dāng)一部分農(nóng)民新房建設(shè)見縫插針，哪里地勢好、風(fēng)水好就在哪里建，造成新房舊宅斑駁錯雜，住房的朝向、大小、高矮參差不齊，亂建亂占現(xiàn)象嚴(yán)重，村容村貌較差，浪費了大量土地資源，也不利于基礎(chǔ)設(shè)施配套，這些都與新農(nóng)村各項建設(shè)要求格格不入，嚴(yán)重影響了村莊規(guī)劃的落實。
（三）違建現(xiàn)象非常普遍。 年以前，全縣90％以上的農(nóng)戶都在新建住房前，到國土部門履行了申報審批程序，建房用地秩序較好。但自XX年以來，由于稅費改革取消了土地管理費，加之土地二輪延包實行長久不變政策，農(nóng)民以為個人建房不收費，并且是在私有土地上建房，可以按照自己的意愿隨意建設(shè)，主動辦理申報審批手續(xù)的農(nóng)戶數(shù)量也因此急劇下降。年起，每年辦理建房報批手續(xù)的農(nóng)戶不到500戶，違法建房已成普遍現(xiàn)象。
（四）隱形市場極其活躍。在城市和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、城郊結(jié)合部、交通區(qū)位優(yōu)勢明顯的區(qū)域，受城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和房價高企的影響，農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織往往不顧土地管理相關(guān)法律規(guī)定，在社會資金的加入下，采取對手成交、以租代征等方式變相交易集體土地，并非法在集體土地上進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房地產(chǎn)開發(fā)，致使大量耕地被占用，擾亂了正常的城區(qū)建設(shè)用地和房地產(chǎn)秩序，造成了巨額土地收益流失。表現(xiàn)尤為突出的是斗湖堤城區(qū)及周邊地區(qū)，其中王崗村一、七組的小產(chǎn)權(quán)房群就是典型代表。
二、農(nóng)民建房違法用地的主要原因
（一）村莊建設(shè)規(guī)劃滯后。我縣現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃編制于上世紀(jì)末期，由于以前各級對規(guī)劃重視程度不夠，且缺少公眾參與，加上受當(dāng)時農(nóng)村發(fā)展情況及編制技術(shù)水平的限制，規(guī)劃從一開始執(zhí)行就顯現(xiàn)出它的不適應(yīng)性。雖然現(xiàn)在土地修編已經(jīng)完成，但仍然缺少可以有效規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)民建房的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，導(dǎo)致違法建房的行為時有發(fā)生，出現(xiàn)了公路修到哪、自己的責(zé)任田在哪，房屋就蓋到哪里的現(xiàn)象。盡管在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)過程中各村都制訂了村莊建設(shè)規(guī)劃，但大部分都無法與土地利用總體規(guī)劃相銜接，規(guī)劃的控管作用并不明顯。
（二）耕地保護(hù)政策受限。農(nóng)村稅費改革實施后，我省對涉及占用耕地的，由所在的集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)落實占補平衡，但現(xiàn)實情況是絕大部分集體經(jīng)濟組織既無財力也無能力來落實，致使農(nóng)民建房的耕地占補平衡成為一句空話。國家實行土地的用途管制，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，即使是農(nóng)民建房占用農(nóng)用地，也要報經(jīng)省政府授權(quán)的市人民政府批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，但受到土地利用計劃、農(nóng)民建房用地的面廣點多及隨機性的影響，需要大量扎實的工作投入才能辦理規(guī)范的農(nóng)民建房用地審批手續(xù)。
（三）建設(shè)管理缺位越位。一方面是部門和鄉(xiāng)管理職責(zé)缺位。年以前，國土部門基本上實行的是自收自支財務(wù)體制，處于唯錢管地的狀態(tài)，出于部門利益追求和生存考慮，忽視和放松了農(nóng)民建房用地管理。在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行耕地保護(hù)的責(zé)任也不夠，在經(jīng)濟發(fā)展和耕地保護(hù)上，更加傾向于經(jīng)濟發(fā)展。同時，縣直相關(guān)部門普遍認(rèn)為農(nóng)民建房用地是國土部門的事，配合管理力度不夠，加上機構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理人手少且素質(zhì)參差不齊，造成了土地違法行為多發(fā)。另一方面是村級管理越權(quán)或越位。部分村干部片面理解土地管理相關(guān)法律制度，以所有者和管理者的雙重身份，越位行使對集體土地的完全所有權(quán)，擅自將農(nóng)用地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，謀取經(jīng)濟利益，違反了國家土地用途管理制度，造成了農(nóng)村用地秩序紊亂。
（四）群眾法律意識淡薄。由于農(nóng)村個人建房用地需求的急速增長，群眾對國家惠農(nóng)政策認(rèn)識不足，以及珍惜保護(hù)土地意識淡薄，不少農(nóng)民群眾思想上存在一些錯誤觀念和不良傾向，助長了農(nóng)村個人建房用地隨意性，導(dǎo)致農(nóng)村個人建房用地管理出現(xiàn)了較為混亂的局面。同時，土地管理法對農(nóng)民違法用地建房實行只能拆除的特殊處罰措施，而依法拆除新建房，農(nóng)民經(jīng)濟損失大，會產(chǎn)生許多不穩(wěn)定因素，因而真正拆除的違建房少之又少，違法成本幾乎可以忽略不計，助長了違法占地違法建設(shè)氣焰，導(dǎo)致城區(qū)及結(jié)合部非法哄搶及轉(zhuǎn)讓宅基地甚至耕地建房的現(xiàn)象愈演愈烈。
三、加強農(nóng)民建房用地管理的建議
（一）建立齊抓共管的聯(lián)動機制。目前，國土資源管理已經(jīng)形成較為完善的制度框架，其中關(guān)于農(nóng)民建房用地管理的一些限制性、禁止性、程序性的規(guī)定也在各級關(guān)于宅基地的文件中均有出現(xiàn)，關(guān)鍵是要加以貫徹落實，并針對出現(xiàn)的矛盾和問題，出臺切合實際具有可操作性的措施。一方面，要加強農(nóng)民建房用地管理考核。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在農(nóng)村宅基地審批中的審核作用，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民建房用地管理狀況實行考核和責(zé)任追究。建議在縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點工作綜合考核體系中，加入國土資源管理考核指標(biāo)，除考核容易留于形式的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)外，重點內(nèi)容應(yīng)放在涉及面廣的農(nóng)民建房用地管理上；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級的年度考核中，也應(yīng)把農(nóng)民建房用地管理放在與計劃生育、社會治安同等的位置。另一方面，部門要形成規(guī)范農(nóng)民建設(shè)用地管理的合力。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》的規(guī)定，結(jié)合農(nóng)民建房的一些程序性要求，電力、供水部門憑農(nóng)民取得的合法建設(shè)用地通知書及規(guī)劃許可證（包括改擴建）通電、通水；房產(chǎn)部門憑土地使用證書和規(guī)劃許可證辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記；對涉及農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)營性建房的，工商稅務(wù)部門憑合法的土地房屋產(chǎn)權(quán)證明辦理工商稅務(wù)登記。
（二）大力推行農(nóng)村建設(shè)用地整理。據(jù)公安縣土地節(jié)約和集約利用研究專題報告顯示，到2020年，全縣農(nóng)村居民點整理潛力為14542.8公頃，但農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾整理在我縣尚未真正展開，而江浙一帶經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)早已嘗試并受益。根據(jù)《國土資源部關(guān)于印發(fā)〈城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法〉的通知》和省國土資源廳有關(guān)文件的規(guī)定，在符合規(guī)劃的前提下，將若干農(nóng)村建設(shè)用地地塊整理復(fù)墾為耕地或農(nóng)用地后并經(jīng)國土資源部門驗收后納入增減掛鉤指標(biāo)儲備庫，試點市縣國土資源部門按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則，使用增減掛鉤指標(biāo)的新增建設(shè)用地不占用土地利用計劃指標(biāo)，不繳納新增建設(shè)用地有償使用費和耕地開墾費。在如此政策背景下，建議按照先易后難的原則，積極推行農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾整理，增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局。對新建中心村或居民點所需用地作為村組公共用地，不承包到各家各戶，為農(nóng)民建房相對集中創(chuàng)造條件；對已分到農(nóng)戶需調(diào)整承包經(jīng)營權(quán)的，可以用復(fù)墾新增加的耕地來調(diào)整平衡，多余的耕地村組統(tǒng)一對外發(fā)包用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)戶復(fù)墾的擁有優(yōu)先承包經(jīng)營權(quán)。
