發(fā)布時間：2023-03-23 15:16:04
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的行政執(zhí)法論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
（1）涉河違法活動時有發(fā)生，基層河道執(zhí)法工作難度大。
通過對沈陽市康平縣、蘇家屯區(qū)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道進行走訪和調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其轄區(qū)內(nèi)涉河違法活動時有發(fā)生，尤其是河道砂石資源較為豐富的地區(qū)，均不同程度的存在著破壞河道、亂采濫挖現(xiàn)象，且屢禁不止。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）水利站工作人員雖能較早發(fā)現(xiàn)相關(guān)違法行為，但由于工作人員無執(zhí)法權(quán)，對于發(fā)現(xiàn)的涉河違法行為僅能勸阻或進行舉報，而縣區(qū)水利部門雖有執(zhí)法權(quán)，卻遠水解不了近渴，執(zhí)法的實效性受到限制。例如：蘇家屯區(qū)姚千街道，其轄區(qū)內(nèi)的界河北沙河時有破壞河道、非法采砂等活動，街道水利工作人員發(fā)現(xiàn)后雖能出面干涉，但由于沒有執(zhí)法資格，只能對其進行勸說或向上級水利部門舉報，而區(qū)水政執(zhí)法人員趕赴現(xiàn)場時，違法人員和設(shè)備早已撤走，致使無法對其進行查處；又如：位于蘇家屯區(qū)渾河王綱大橋上游段，非法采砂時有發(fā)生，隨著地方水利部門加大打擊力度，一些人采取化整為零的方式，用自家小型設(shè)備進入河道盜采砂石，開采手段由常見的機械設(shè)備挖掘改為用鍬挖，運輸方式也由原有的大型裝載車輛改為用小馬車、三輪車分散運輸，這些行為破壞了河道生態(tài)環(huán)境、給水利工程安全造成了隱患，同時也給打擊非法采砂工作帶來了困難。市、區(qū)水政及公安部門雖多次采取行動，但由于這種盜采方式采挖量不大，且取證監(jiān)管困難，執(zhí)法人員也只能采取制止、驅(qū)趕等方式，一般難以對設(shè)備進行查扣或?qū)Ξ?dāng)事人進行處罰。
（2）人為侵占、破壞農(nóng)村水利工程設(shè)施行為較為普遍，基層水政執(zhí)法人員少，工作任務(wù)重。
為發(fā)展農(nóng)田基本建設(shè)，沈陽市康平縣、蘇家屯區(qū)近幾十年來興建了大量的農(nóng)田水利工程，但由于長期以來群眾對水利工程設(shè)施保護意識淡薄，工程設(shè)施缺乏日常監(jiān)管，致使人為破壞泵站設(shè)施、侵占農(nóng)田排水溝道等行為較為普遍，農(nóng)村水利工程管理保護和執(zhí)法難度大。例如：康平縣北三家子街道易澇耕地較多，轄區(qū)內(nèi)設(shè)有5個排灌站，9條排干，930余條農(nóng)田排水溝道。由于連年干旱，排水溝道久未使用，很多溝道被人為填平種植作物，致使農(nóng)田喪失了設(shè)計排澇能力；更有甚者，受利益驅(qū)使，對泵站等水利設(shè)施進行破壞、偷盜，給國家造成了嚴重的經(jīng)濟損失，每年汛期，縣、街道兩級均需投入大量財力、人力用于排水溝道的清淤和泵站等水利設(shè)施的維修；再如：蘇家屯區(qū)農(nóng)業(yè)種植以水稻為主，轄區(qū)內(nèi)兩個灌區(qū)設(shè)計灌溉面積達30萬畝，近年來部分人受經(jīng)濟利益驅(qū)動，水田改旱田，原有灌溉設(shè)施閑置后，缺乏保護，也受到不同程度的破壞嚴重；除此之外，農(nóng)村非法占河占灘、破壞河道防洪工程現(xiàn)象也時有發(fā)生，給防洪安全埋下了隱患。由于農(nóng)村水利工程分布廣、在缺乏日常管理的情況下，一些群眾法律意識薄弱，部分人覺得“法不責(zé)眾”，所以打起了水利工程設(shè)施的主意，而縣區(qū)級執(zhí)法人員相對較少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人力有限，對水利工程的管理保護和執(zhí)法工作難度大，水政執(zhí)法工作難以順利開展。
2兩縣區(qū)基層水行政執(zhí)法工作存在問題的原因
（1）水行政執(zhí)法機構(gòu)及職能尚未建立健全。
一是縣區(qū)級水政監(jiān)察機構(gòu)不健全，水行政執(zhí)法專業(yè)技術(shù)力量薄弱有的水政監(jiān)察機構(gòu)與水資源辦等部門合署辦公，仍為自收自支單位，需兼顧水資源費征收等業(yè)務(wù)，削弱了水行政執(zhí)法工作。二是兩縣區(qū)下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均沒有水行政執(zhí)法職能，水行政執(zhí)法工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面成為空白。三是村級水利工程、設(shè)施缺乏日常監(jiān)督管理人員，且未建立有效的水事違法行為舉報機制。
（2）打擊非法采砂存在法律空缺，水利、公安聯(lián)合執(zhí)法模式有待進一步探索。
根據(jù)現(xiàn)行的水法規(guī)與刑法，目前還沒有對非法采砂行為的明確界定，即沒有定罪量刑的明確標準。按照《水法》規(guī)定，水行政處罰額度的上限是10萬元，而這個額度比較非法采砂獲得的暴利相差甚遠，根據(jù)“一事不再罰”原則，執(zhí)法主體對相對人的同一個違法行為僅能進行一次處罰，相對人若繳納完罰款，更有可能變本加厲地進行非法開采，以彌補其“損失”，獲得更多的非法利潤。如公安機關(guān)介入打擊非法采砂后，也面臨著犯罪行為調(diào)查取證困難、盜采量難以認定等問題，而基層水利和公安部門相互協(xié)作配合的機制也尚未健全，有待進一步加強。
（3）巨大的砂石需求量和相對較小的違法成本助長了非法采砂行為的滋生。
自2005年沈陽市渾河乃至全境河道實施禁采以來，采砂設(shè)備均已被清出河道，2011年起遼寧省又先后開展了一系列河道采砂專項整治活動，河道非法采砂現(xiàn)象得到了一定遏制。但由于目前建筑市場砂石需求量巨大，砂石價格高漲，面對眼前豐富的砂石資源，若砂石經(jīng)營者舍近求遠，從外地砂場引進砂石，其“守法成本”很高；而在非法盜采者看來，非法采砂獲利大，“違法成本”又相對較低，受利益驅(qū)使，河道非法采砂活動時有發(fā)生。
（4）水行政執(zhí)法人員不足，水利法律法規(guī)普及、宣傳及農(nóng)村水利工程設(shè)施日常保護監(jiān)督工作薄弱。
加強水法律法規(guī)在基層的普及、宣傳工作是水行政執(zhí)法工作深入開展的先決條件；不斷壯大隊伍、增強執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平，是水行政執(zhí)法工作順利開展的重要保障；對水利工程設(shè)施加強日常監(jiān)督保護是基層水行政執(zhí)法工作有序開展的重要基礎(chǔ)。長期以來，由于體制、機制不健全，缺乏足夠的基層執(zhí)法人員和對水利工程設(shè)施有效的保護監(jiān)督，缺少對水法律法規(guī)必要的普及、宣傳，致使基層群眾水利法律意識淡薄，涉水違法行為難以得到有效控制。
3對加強相關(guān)基層水行政執(zhí)法工作的幾方面建議
各級水行政主管部門始終應(yīng)堅持依法治水，并全面貫徹水利法律法規(guī)，從上到下逐步理順水政執(zhí)法機構(gòu)，不斷增強執(zhí)法人員素質(zhì)，提高執(zhí)法水平。
3.1對省級水行政主管部門建議
一是建議省級水行政主管部門盡快出臺河道采砂相關(guān)管理辦法，制定科學(xué)合理的執(zhí)法流程和量刑依據(jù)，有效打擊河道非法采砂行為，維護河道管理秩序。二是隨著各地遼寧省江河流域公安機構(gòu)的逐步建立，應(yīng)積極探索水利與公安部門科學(xué)的聯(lián)合執(zhí)法模式，明確職責(zé)分工及取證方式方法等，保障執(zhí)法效力。三是爭取財政支持，每年列專項資金用于水行政執(zhí)法及全省水行政執(zhí)法隊伍、基層水利保護監(jiān)督隊伍建設(shè)等相關(guān)工作。
3.2對市級水行政主管部門的建議
一方面對于轄區(qū)內(nèi)砂石資源較為豐富且有疏浚需求的河道，應(yīng)根據(jù)上級統(tǒng)一要求編制河道采砂規(guī)劃，劃定可采區(qū)、禁采區(qū)及保留區(qū)，制定科學(xué)的年度開采計劃，對河道內(nèi)砂石進行合理開采，增加非稅收入，減輕河道管理及執(zhí)法壓力；另一方面應(yīng)進一步加強河道日常監(jiān)督管理，加大打擊非法采砂工作力度，疏堵結(jié)合，保障河道采砂能夠沿著依法、科學(xué)、有序的方向發(fā)展。
3.3對相關(guān)縣區(qū)水行政主管部門的建議
建議相關(guān)縣區(qū)應(yīng)根據(jù)自身情況，設(shè)置獨立的水政監(jiān)察機構(gòu)，根據(jù)工作需要，增加人員編制及經(jīng)費投入，人員全部納入財政全額撥款，強化人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強基層水法律法規(guī)宣傳工作。應(yīng)積極爭取財政資金，每年用于水行政執(zhí)法相關(guān)工作。應(yīng)盡快建立水政執(zhí)法機構(gòu)與公安部門協(xié)調(diào)配合、聯(lián)合執(zhí)法機制。另外，縣區(qū)水行政主管部門應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）水利執(zhí)法工作實際需求，與其共同研究落實水利站具備水行政執(zhí)法職能等問題。
3.4對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的具體建議
相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在設(shè)立水利站的同時，每個水利站應(yīng)至少選派兩名工作人員接受相關(guān)執(zhí)法培訓(xùn)，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級水政監(jiān)察員，專職負責(zé)轄區(qū)內(nèi)水行政執(zhí)法工作，擔(dān)負轄區(qū)監(jiān)督、執(zhí)法職責(zé)。
3.5村級水利工程設(shè)施的保護監(jiān)督的具體建議
關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；法律；權(quán)力
1港口水上交通安全行政執(zhí)法模式現(xiàn)狀以及存在的執(zhí)法體制弊端
（1）管理主體不明。對某項行政事務(wù)所歸屬的行政主體必須明確，主體不明確，行政機關(guān)相互間容易產(chǎn)生扯皮或相互推諉責(zé)任。因此，實踐中有關(guān)部門對眾多港口未作明確定性，導(dǎo)致相應(yīng)的安全管理主體無法落實，這一問題的存在同樣影響到船舶防污染管理主體的落實。
（2）管理職能交叉。管理職能交叉指某項行政事務(wù)涉及兩個或兩個以上行政主體的管理。在港口中，依然存在行政主體管理職能交叉的現(xiàn)象，責(zé)任不清等現(xiàn)象的產(chǎn)生。
（3）管理要求不統(tǒng)一。海事、漁監(jiān)兩部門設(shè)置在同一港口中并對外行使行政執(zhí)法職能，由于存在階段性管理側(cè)重點不同步、行政管理和執(zhí)法工作內(nèi)容和要求不一致、執(zhí)法中所適用的依據(jù)和標準不相同，對某項行政事務(wù)的管理容易造成“一嚴一松”現(xiàn)象，影響了執(zhí)法的權(quán)威性、連貫性。
2港口構(gòu)建水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式的理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)
針對上述存在的問題，理想狀態(tài)是與美國、日本、韓國等國際上大多數(shù)國家的做法一樣，由一個部門實施海上安全綜合管理，這就涉及到國務(wù)院所涉相關(guān)部委及其職能的重新調(diào)整與配置，在目前暫時實行不了的情況下，探索水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式不失為一種好的做法。
2.1行政綜合執(zhí)法的概念及構(gòu)成要件
根據(jù)理論界的權(quán)威提法，行政綜合執(zhí)法是指在行政執(zhí)法過程中，當(dāng)行政事務(wù)所歸屬的行政主體不明或需要調(diào)整的管理關(guān)系具有職能交叉的狀況時，由相關(guān)機關(guān)轉(zhuǎn)讓一定職權(quán)，并形成一個新的執(zhí)法主體，對事態(tài)進行處理或?qū)ι鐣P(guān)系進行調(diào)整的執(zhí)法活動。它由以下幾個法律要素構(gòu)成：
（1）行政綜合執(zhí)法的成立必須基于行政主體的執(zhí)法行為沒有明確的法律規(guī)范規(guī)定，行政事態(tài)的管理和管轄沒有清楚的職能承擔(dān)者，即某項行政事務(wù)所歸屬的行政主體不明確、行政主體之間存在職能交叉這一前提。
（2）行政綜合執(zhí)法是一種權(quán)力轉(zhuǎn)讓型的執(zhí)法，這種權(quán)力的轉(zhuǎn)讓涉及到原有法定職能的重新調(diào)整和配置，根據(jù)職權(quán)法定原則，必須在嚴格的法律依據(jù)和程序下取得，且取得行政綜合執(zhí)法資格的行政主體必須也是行政機關(guān)。
（3）取得綜合執(zhí)法權(quán)的行政機關(guān)是一種多位權(quán)力組合的執(zhí)法形態(tài)，其多位權(quán)力組合后便形成了一個相對集中的權(quán)力板塊，而該權(quán)力板塊的變更、廢止等必須經(jīng)過權(quán)力轉(zhuǎn)讓機關(guān)的共同意志表示，因此，其在法律上的效力高于其他普通執(zhí)法。
2.2構(gòu)建行政綜合執(zhí)法模式的法律依據(jù)
《行政處罰法》第十六條規(guī)定：“國務(wù)院或經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使?！边@是我國首次在行政管理領(lǐng)域確立相對集中行政處罰權(quán)制度的法律規(guī)定，旨在解決行政管理領(lǐng)域中比較混亂的行政處罰行為，根源于行政機構(gòu)精簡和行政處罰執(zhí)法法治化的要求。而相對集中行政處罰權(quán)的行使，勢必涉及到行政機關(guān)機構(gòu)調(diào)整和執(zhí)法模式的改革，由此行政綜合執(zhí)法就應(yīng)運而生，它是根據(jù)相對集中行政處罰權(quán)制度的基本原則，為解決行政管理領(lǐng)域長期存在的執(zhí)法主體不明、職能交叉割據(jù)及有利爭著管、無利都不管等問題的情況下而產(chǎn)生的，是實現(xiàn)相對集中行政處罰權(quán)的重要步驟。
由此可見，港口構(gòu)建行政綜合執(zhí)法模式符合其構(gòu)成要件，也有充分的法律依據(jù)，此模式的構(gòu)建是可行的。3結(jié)合水上交通安全管理特點和監(jiān)管體制現(xiàn)狀，科學(xué)構(gòu)建水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式
海洋資源立體分布，各種海上活動相互影響和制約，由行業(yè)分散型向綜合協(xié)調(diào)型轉(zhuǎn)變是今后海洋管理的發(fā)展方向，港口水上交通安全實施行政綜合執(zhí)法符合這一發(fā)展趨勢，如何科學(xué)構(gòu)建行政綜合執(zhí)法模式，筆者認為應(yīng)充分考慮水上交通安全管理特點和監(jiān)管體制現(xiàn)狀，著重把握好以下幾個環(huán)節(jié)：
（1）加強行政立法。在國家目前尚無港口行政綜合執(zhí)法法規(guī)的情況下，首先應(yīng)本著切合實際與大膽突破相結(jié)合的原則，在充分調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上通過立法途徑制定綜合性執(zhí)法法規(guī)，做到有法可依。在制定法規(guī)時應(yīng)注意以下幾點：一是可先選擇港口進行試點，并在積累成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定法規(guī)。二是根據(jù)憲法、組織法的有關(guān)規(guī)定，對行政機構(gòu)的設(shè)置有權(quán)作出調(diào)整的只有?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級以上人民政府，這就意味著法規(guī)只能由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級以上人民政府、人大頒布或批準。三是從制定法規(guī)的內(nèi)容來看，應(yīng)包括機構(gòu)的設(shè)置、編制及職責(zé)范圍、行政執(zhí)法處理（含處罰、強制等）程序、經(jīng)費保障、執(zhí)法監(jiān)督等主要內(nèi)容。
（2）合理設(shè)置機構(gòu)。機構(gòu)設(shè)置主要包括機構(gòu)運作模式的選擇和機構(gòu)管理體制的定位這兩部分內(nèi)容。從管理實踐來看，綜合行政執(zhí)法機構(gòu)運作模式主要有授權(quán)新建專門機關(guān)行使、授權(quán)現(xiàn)有職能部門集中行使、授權(quán)現(xiàn)有職能部門的下設(shè)機構(gòu)或代管機構(gòu)集中行使等三種，管理體制的定位也主要有垂直領(lǐng)導(dǎo)、垂直與橫向雙重領(lǐng)導(dǎo)、橫向領(lǐng)導(dǎo)等三種。這三種運作模式的選擇和管理體制的定位各有利弊，基于海事部門實行的垂直管理和漁監(jiān)部門實行的由地方政府橫向管理的體制現(xiàn)狀、權(quán)力和利益的平衡與折衷等因素考慮，港口綜合行政執(zhí)法模式采用授權(quán)新建專門機關(guān)行使和實行垂直與橫向雙重領(lǐng)導(dǎo)為宜，即產(chǎn)生一個新的綜合行政執(zhí)法部門由上級海事部門與所在地方政府實施雙重領(lǐng)導(dǎo)，名稱可以是“××港口水上交通安全綜合行政執(zhí)法局（處、大隊）”。
一是安全生產(chǎn)普法宣傳工作深入人心。充分利用每年開展的“安全生產(chǎn)月”活動，采取一系列新的宣傳手段和方式，將原來面向企業(yè)、面向職工的宣傳，逐步發(fā)展為面向社會、面向全體市民的更廣泛的宣傳，貼近企業(yè)、貼近職工、貼近市民，突出“以人為本”的宣傳理念，充分發(fā)揮新聞媒體的作用，加大宣傳普及面；同時加強培訓(xùn)教育，使安全生產(chǎn)法律法規(guī)的社會知曉率不斷提高，執(zhí)法環(huán)境得到了進一步改善。
二是嚴肅事故處理和隱患的整改。突出做好“三強化”：即強化安全生產(chǎn)檢查力度，結(jié)合兩節(jié)、兩會、“五一”黃金周、暑期、“十一”等重點時期的安全生產(chǎn)大檢查，采取領(lǐng)導(dǎo)帶隊、專家參與的形式，對全區(qū)高危行業(yè)和重大危險源進行抽查，發(fā)現(xiàn)隱患，責(zé)令整改。20*年以來，全區(qū)共出動檢查組8000多個，檢查各類企業(yè)5*0家，發(fā)現(xiàn)各類事故隱患5321處，整改48974處，整改率為97.8%。強化違法行為的處罰力度，對隱患嚴重且整改不力的企業(yè)或發(fā)生傷亡事故的企業(yè)，嚴格行政執(zhí)法。20*年以來，全區(qū)共制作安全生產(chǎn)行政執(zhí)法文書721份，其中下達行政處罰決定書62份，罰款114.45萬元，處罰生產(chǎn)經(jīng)營單位183個，責(zé)令停產(chǎn)整頓89家、關(guān)閉56家。強化生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究的力度，按照“四不放過”的原則，對生產(chǎn)安全事故依法進行了查處，嚴肅實行責(zé)任追究。20*年，全區(qū)共查處各種生產(chǎn)安全事故40多起，按期限應(yīng)該結(jié)案35起，實際結(jié)案39起，事故結(jié)案率為98%，依法處分了負有責(zé)任的64人。
三是依法規(guī)范安全生產(chǎn)行政執(zhí)法行為。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，對涉及我局的4項行政許可事項以及規(guī)范性文件進行了清理，保留以及調(diào)整了行政許可事項2項。積極推進政務(wù)公開，規(guī)范行政審批行為，將審批項目的依據(jù)、條件、程序、時限、辦理機構(gòu)等向社會公示；成立了安全生產(chǎn)行政許可科，初步建立了規(guī)范、透明的行政審批運作機制。規(guī)范安全生產(chǎn)行政執(zhí)法程序，編印了《亭湖區(qū)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法實用手冊》，制定了《亭湖區(qū)安全生產(chǎn)行政處罰案件審理工作規(guī)則》和《亭胡區(qū)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法文書規(guī)范》，修訂完善了24種行政執(zhí)法文書，執(zhí)法工作基本規(guī)范，適用法律依據(jù)準確，執(zhí)法程序完善，處罰的范圍和種類比較合理，自由裁量權(quán)運用基本適當(dāng)，維護了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的良好形像。
我區(qū)安全行政執(zhí)法工作穩(wěn)步發(fā)展，有了一個良好的開端。但與依法治安的要求還有一定的差距，總體執(zhí)法水平和執(zhí)法質(zhì)量不高，暴露出一些亟待解決的共性問題：有些安全生產(chǎn)行政執(zhí)法人員依法行政、依法辦事的意識還不夠強；行政執(zhí)法的各項制度建設(shè)滯后于安全生產(chǎn)形勢發(fā)展的需要，行政執(zhí)法規(guī)范性文件數(shù)量不多，給實際執(zhí)法工作帶來困難；有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象依然不同程度地存在；行政處罰行為不規(guī)范，行政處罰范圍較窄，偏重于對死亡事故的調(diào)查處理與行政處罰；行政處罰種類不完備，只注重經(jīng)濟處罰，而對停產(chǎn)整頓、吊銷有關(guān)證照及資格的處罰較少；自由裁量權(quán)適用上不夠嚴肅，對個別案件經(jīng)濟處罰適用上處理不當(dāng)，實際處罰決定不符合法律規(guī)定的額度，有的失之于寬；執(zhí)法人員依法行政的素質(zhì)還有待于進一步提高等。
針對這些問題，當(dāng)前和今后安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作應(yīng)在以下幾個方面下功夫：
一、牢固樹立安全生產(chǎn)法制意識
一是樹立職權(quán)法定和權(quán)責(zé)統(tǒng)一觀念。任何行政職權(quán)的取得和行政權(quán)力的運用都必須符合法律規(guī)定。作為安全監(jiān)管部門，行政權(quán)力的取得和運用必須要有法律法規(guī)依據(jù)，符合法定職能界定要求；同時確立權(quán)力與責(zé)任對等原則，行使行政權(quán)力必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。二是樹立法律權(quán)威觀念。尊重法律、崇尚法律、遵守法律、維護法律的權(quán)威，嚴格在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法。三是樹立依程序行政的觀念。行政機關(guān)及其工作人員在做出影響行政相對人的行為時，必須遵守法定程序，同時行政機關(guān)在行政決定過程中應(yīng)當(dāng)平等對待行政相對人。這需要在不斷的學(xué)習(xí)中養(yǎng)成，在安全生產(chǎn)實踐的磨練中造就，在安全監(jiān)管系統(tǒng)形成學(xué)法、講法、守法和從嚴執(zhí)法的濃厚氛圍。
二、加強安全生產(chǎn)依法行政制度建設(shè)
行政執(zhí)法是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包括多個制度要素和環(huán)節(jié)。如，行政執(zhí)法主體制度、行政執(zhí)法程序制度、行政執(zhí)法評價制度、行政執(zhí)法責(zé)任制度、行政執(zhí)法救濟制度等。這些制度的建立和運行情況直接反映一個部門行政執(zhí)法水平的高低。應(yīng)當(dāng)說，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作在這些制度建設(shè)方面還很不完善，很不適應(yīng)實際工作的需要，要從實際需要出發(fā)，在《安全生產(chǎn)法》的立法精神和法律原則指導(dǎo)下，抓緊研究制定各項制度和配套性文件，對過去法律法規(guī)中不相適應(yīng)的內(nèi)容加以修改、完善，盡快形成較完備的安全生產(chǎn)行政執(zhí)法制度體系。安全生產(chǎn)制度建設(shè)是一項需要集體智慧來完成的工作，安全監(jiān)管部門要發(fā)揮作用，集思廣益、群策群力，切合實際地制定各項安全生產(chǎn)依法行政的指導(dǎo)性文件和制度，以更好地適應(yīng)依法行政的需要。
三、堅持執(zhí)法務(wù)必從嚴
依法行政，嚴格執(zhí)法是關(guān)鍵。法律制定得再好，如果不執(zhí)行，就會成為一紙空文。進一步加強和改善行政執(zhí)法工作，采取切實有效的措施，確保法律法規(guī)的正確實施。
一是嚴格按照法定權(quán)限和法定程序行使職權(quán)、履行職責(zé)。職權(quán)法定是依法行政的基本要求。安全監(jiān)管機構(gòu)及其工作人員要嚴格履行法律賦予的職責(zé)，在法定權(quán)限范圍內(nèi)加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理。對人民群眾的生命財產(chǎn)安全，切實依法予以維護，不使守法人吃虧；對安全生產(chǎn)違法違規(guī)行為，敢抓、敢管，不使違法人得利。強化程序意識，依法完善有關(guān)執(zhí)法程序的制度和規(guī)則，加大對程序違法行為的追究力度。推進行政執(zhí)法公開，保障當(dāng)事人和利益關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)、救濟權(quán)，確保程序正當(dāng)、合法。行政執(zhí)法人員要牢固樹立“不作為是違法”、“不嚴格執(zhí)法也是違法”的思想觀念，嚴格依照法律法規(guī)搞好安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理，確保各項法律制度的貫徹實施。
二是全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制。按照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》精神，依法界定執(zhí)法職責(zé)，科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序，建立公開、公平、公正的行政執(zhí)法考核機制和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制。落實行政執(zhí)法責(zé)任，對違法執(zhí)法的人和事，不管涉及什么機關(guān)、什么職位，都要一查到底，堅決依法予以追究。不僅要追究行政機關(guān)及其工作人員違法亂紀作為的行為，還要追究違法不作為的責(zé)任；不僅要追究違法機關(guān)的責(zé)任，也要追究有關(guān)行政執(zhí)法人員的責(zé)任。
三是要進一步強化執(zhí)法監(jiān)督。建立健全規(guī)范性的內(nèi)部監(jiān)督制度，加強對行政執(zhí)法監(jiān)督工作的指導(dǎo)，建立和完善定期執(zhí)法分析制度，全面掌握執(zhí)法動態(tài)，評估執(zhí)法效果，研究和改進行政執(zhí)法的方法和措施，調(diào)整執(zhí)法工作的重點，做出正確的執(zhí)法決策，減少執(zhí)法工作的盲目性和隨意性。建立規(guī)范性文件備案制度和重大行政處罰備案審查制度，對年度、季度和月執(zhí)法工作超前做出決策，有計劃、按步驟開展執(zhí)法工作。
行政執(zhí)法監(jiān)督的任務(wù)概括為以下幾點：
（1）督促國家行政機關(guān)及其工作人員積極、自覺、嚴格地執(zhí)行并遵守國家的法律、法規(guī)、規(guī)章，依法履行法定的行政管理職權(quán)。行政管理不是簡單、機械的活動，法律規(guī)范也不是自發(fā)運作的準則?，F(xiàn)代行政管理要求管理者把具有普遍約束力的法律規(guī)范適用于復(fù)雜多樣、變化無窮的社會現(xiàn)實問題及事務(wù)。在這一過程中，各級行政機關(guān)有責(zé)任根據(jù)法律規(guī)范的要求就法律規(guī)范如何具體執(zhí)行采取相應(yīng)的措施，制定具體的實施辦法。建立有關(guān)內(nèi)部的工作制度、開展執(zhí)法人員的培訓(xùn)考核、明確執(zhí)法的目標責(zé)任等等，都是法律、法規(guī)、規(guī)章實施工作所應(yīng)注意并予以落實的事項。把執(zhí)法機關(guān)是否采取了有效的措施，積極、認真地履行法定職責(zé)置于監(jiān)督之下，可以有效地促進法律、法規(guī)、規(guī)章的正確貫徹實施。
（2）防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。行政執(zhí)法機關(guān)實施法律、法規(guī)和規(guī)章直接或間接作用于行政管理對象的基本形式，決定了各種各樣的行政行為包括各種行政執(zhí)法行為，只有在依法實施的前提下，才能合法、適當(dāng)，公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益才不致遭受侵犯?，F(xiàn)在的問題是，行政執(zhí)法行為出現(xiàn)違法與不當(dāng)已是一個不容忽視的的事實，因此，糾正違法行為，為公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益遭受的損害提供有效的救濟，在行政執(zhí)法監(jiān)督工作中居于重要位置?？疾飚?dāng)前的行政執(zhí)法工作有兩點需要給予重視：一是既要監(jiān)督具體行政行為，也要監(jiān)督抽象行政行為。抽象行政行為被排除在行政訴訟受案范圍之外，加之抽象行政行為并不是針對特定的具體人或事，使人們對抽象行政行為合法與否很少予以關(guān)注，其結(jié)果往往是因為抽象行政行為的不合法而導(dǎo)致大量的具體執(zhí)法行為的違法。既然抽象行政行為也是行政機關(guān)的行政行為，同樣存在著是否合法的問題，因而就存在著損害公民合法權(quán)益的可能性，而且其危害性要遠比具體行政執(zhí)法行為范圍更廣，影響更大，行政執(zhí)法監(jiān)督工作就沒有理由不將監(jiān)督抽象行政行為作為一項重要的工作任務(wù)。二是既要監(jiān)督行政機關(guān)的作為行政行為，也要監(jiān)督行政機關(guān)的不作為行政行為。行政執(zhí)法機關(guān)可能會因為實施某種行為而違法，構(gòu)成對公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的侵犯，需要予以監(jiān)督處理。同時行政執(zhí)法機關(guān)也會因為不履行法定職責(zé)和義務(wù)而構(gòu)成違法或侵權(quán)（通常人們稱之為行政執(zhí)法機關(guān)的不作為），客觀上必然會影響法律、法規(guī)、規(guī)章的實施，使行政管理權(quán)得不到及時、有效的落實，使公民、法人或其他組織的合法權(quán)益得不到有效保護。這就要求行政執(zhí)法監(jiān)督工作把此類問題納入監(jiān)督范圍。
（3）協(xié)調(diào)行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法過程中出現(xiàn)的矛盾，提高行政管理的效率。國家行政機關(guān)在實施法律、法規(guī)、規(guī)章時，既有明確分工、各負其責(zé)的一面，也有互相配合、密切協(xié)作的一面，現(xiàn)實中，因執(zhí)法而產(chǎn)生的矛盾和扯皮的問題也時發(fā)生，大體上可以分為積極的執(zhí)法爭議和消極的執(zhí)法爭議。前者表現(xiàn)為不同行政執(zhí)法機關(guān)針對同一事項或問題互相爭奪管理權(quán)，或是各自都在行使管理權(quán)，重復(fù)執(zhí)法，造成行政相對人利益的損害；后者表現(xiàn)為有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)在某方面的管理上相互推諉，使執(zhí)法出現(xiàn)“空檔”。究其原因，既有行政執(zhí)法機關(guān)彼此對法律、法規(guī)和規(guī)章理解不同的原因，也有行政執(zhí)法機關(guān)在行政執(zhí)法活動中相互配合不夠等因素。這些問題的存在，勢必影響法律、法規(guī)和規(guī)章的正確實施，影響行政管理的效率。從人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)各項行政工作的法定職責(zé)來看，開展執(zhí)法監(jiān)督，就應(yīng)當(dāng)把協(xié)調(diào)執(zhí)法矛盾作為一項重要工作，以充分發(fā)揮政府的綜合、協(xié)調(diào)功能。
（4）調(diào)查研究法律、法規(guī)和規(guī)章以及作為執(zhí)法依據(jù)的其他規(guī)范性文件本身所存在的問題，并及時加以改進或向有關(guān)機關(guān)提出意見。行政機關(guān)在執(zhí)法工作中出現(xiàn)矛盾或難以實現(xiàn)立法預(yù)期目標，有時并不僅僅是執(zhí)法工作本身的問題，而在于法律規(guī)范或執(zhí)法依據(jù)本身難以操作或者脫離現(xiàn)實。這當(dāng)中既可能是立法當(dāng)初就沒有處理妥當(dāng)而使法律規(guī)范存有缺陷，也可能是因為客觀實際情況的發(fā)展變化而使法律規(guī)范已不能適應(yīng)實際需要。如果不及時地對法律規(guī)范進行修改或調(diào)整，僅靠規(guī)范和嚴肅執(zhí)法行為本身，顯然是不能從根本上解決問題的。因此，開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作，注意調(diào)查研究法律規(guī)范本身所存在的問題，對法律規(guī)范的可行性和實際效果進行評價并酌情予以處理和反饋，無疑是很有必要的。
關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法，效果評議，指標，方法
中國加入WTO和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展必然對政府行政執(zhí)法水平提出更高的要求。行政執(zhí)法效果評議就是依據(jù)一定的指標、標準、程序和方法，對行政執(zhí)法的社會效果進行實事求是、客觀公正的評議。評議結(jié)果一方面作為行政主體矯正和改進行政執(zhí)法行為的依據(jù)，另一方面可以作為評價對象績效的主要內(nèi)容并對評價對象產(chǎn)生有效的激勵和約束。然而，到目前為止，鮮見相關(guān)方面的系統(tǒng)研究。
一、行政執(zhí)法效果的內(nèi)涵和操作定義
任何一個概念要想具有學(xué)術(shù)使用價值，一個重要的前提是有其相對明確的內(nèi)涵和外延。在社會科學(xué)中，一個概念的提出和運用，首要的任務(wù)是給出其概念定義（conceptualdefinition），即此概念包含哪些方面的基本特性（essentialqualities）。所謂效果是指由某種力量、做法或因素產(chǎn)生的影響或結(jié)果。行政執(zhí)法效果是指行政主體的行政執(zhí)法行為對行政相對人產(chǎn)生的影響，這種影響包括積極影響與消極影響。行政執(zhí)法效果是表征行政執(zhí)法機關(guān)和行政相對人之間行政法律關(guān)系的綜合考評。一般來講，行政執(zhí)法效果好說明兩者之間的關(guān)系比較協(xié)調(diào)，國家能夠低成本地實現(xiàn)管理職能；反之，則說明兩者的關(guān)系相對緊張，國家管理成本較高。行政執(zhí)法的效果應(yīng)該是雙向的，即行政執(zhí)法行為所產(chǎn)生的效果既會對行政執(zhí)法機關(guān)產(chǎn)生影響，亦會對行政相對人產(chǎn)生影響。但是出于研究方便，本文僅選取行政相對人作為參照系來探討行政執(zhí)法效果評價指標體系構(gòu)建。因此，行政執(zhí)法效果可以認為是行政相對人對行政執(zhí)法行為在心理上的反應(yīng)，是反映行政相對人對行政執(zhí)法認知狀況的綜合考評。所以，從心理學(xué)角度來看，行政執(zhí)法效果包括行政相對人對行政執(zhí)法知識的了解程度，行政相對人對行政執(zhí)法的認可程度以及行政相對人對行政執(zhí)法行為的滿意程度三個維度。
所謂一個概念的操作定義，就是設(shè)計一組指標來度量或測量這一概念。行政執(zhí)法效果是一個抽象的概念，要真正測量它，必須把它具體化為一系列指標（indicators）。操作定義就是這一具體化過程。操作定義以概念定義為基礎(chǔ)。概念定義對概念的基本特性（essentialqualities）即所包含的維度作出規(guī)定。操作定義在概念定義的框架下，對概念每一維度的含義進行具體化，或可操作化（operationalization）。通常，為了保證測量的效度（validity）和信度（reliability），對維度的測量都采用多題項量表（multiple-itemscales）。為了對此進行說明，本文在開篇就將研究成果展示如下表。
序號
一級指標
二級指標
三級指標
量化分
1
了解度
對行政執(zhí)法依
據(jù)的了解度
對執(zhí)法依據(jù)名稱的了解度
2
2
對執(zhí)法依據(jù)的形式淵源的了解度
1
3
對行政執(zhí)法主體的了解度
1
4
對行政執(zhí)法程序的了解度
對行政執(zhí)法各種期限的了解度
2
5
對行政執(zhí)法過程中
程序性權(quán)利的了解度
2
6
對行政執(zhí)法實體內(nèi)容的了解度
1
7
認可度
對行政執(zhí)法主體是
否適格的認可度
行政執(zhí)法主體是否適格
1
8
行政執(zhí)法人員是否持證上崗
1
9對行政執(zhí)法適用依據(jù)
是否恰當(dāng)?shù)恼J可度
1
10
對行政執(zhí)法的事實
依據(jù)是否清楚的認可
事實是否清楚
1
11
證據(jù)是否確鑿
1
12
對行政執(zhí)法是否依
程序作出的認可度
違反法定程序
3
13
濫用行政執(zhí)法權(quán)力
3
14
滿意度
對執(zhí)法人員語言及態(tài)度的滿意度
語言是否規(guī)范、文明
1
15
態(tài)度是否端正
1
16
對執(zhí)法人員自由裁量的滿意度
行政執(zhí)法的自由裁量是否合理
3
17
行政執(zhí)法人員執(zhí)法過程中是否采
納了當(dāng)事人合法、合理的意見
1
18
對執(zhí)法公平性的滿意度
同樣情形下執(zhí)法人員是否
采用了同樣的執(zhí)法尺度
2
19
對執(zhí)法效率的滿意度
行政執(zhí)法是否及時
1
20
對執(zhí)法依據(jù)更新及時
與否的滿意度
執(zhí)法依據(jù)更新的及時性
3
21
執(zhí)法依據(jù)公開方式渠道的多樣化
1
22
、復(fù)議提起率
2
23
行政訴訟敗訴率
3
二、行政執(zhí)法效果評議的主要內(nèi)容
在進行行政執(zhí)法效果評議前首先應(yīng)當(dāng)明確以下問題：
一是評議主體。評議主體是對行政執(zhí)法行為進行評議的個人、企事業(yè)單位、社會團體和某些政府部門。傳統(tǒng)的評議主要上級對下級的單向評議，其評議結(jié)果免不了帶有上級行政機關(guān)的主觀臆斷和“父子情節(jié)”，缺乏對實際工作的指導(dǎo)意義。行政執(zhí)法是行政主體作出的影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的具體行政行為，其是否有效果顯然應(yīng)當(dāng)主要由行政相對人來評議。另外，某些行政機關(guān)如監(jiān)察部門也可以參加對行政執(zhí)法行為效果的評議。
二是評議對象。評議對象都是行政主體，即能夠以自己的名義實施國家行政管理職能并承擔(dān)法律責(zé)任的國家行政機關(guān)和社會組織。行政執(zhí)法效果評議主要是對具有行政執(zhí)法權(quán)的政府及其部門進行的，而不是針對具體人員的
評議。當(dāng)然，具體人員由于代表政府和部門行使國家行政管理職權(quán)，個人的行為給評議者造成的不良印象有可能強化、抵消、掩蓋、扭曲對該級政府及其部門的整體評價，造成評議誤差。因此，評議主體必須達到一定的數(shù)量和代表性，并盡可能消除偶然的評議誤差。
三是評議標準。對于行政執(zhí)法效果的評議標準主要是規(guī)范行政主體行政執(zhí)法行為的法規(guī)與政策。
四是評議重點。評議重點應(yīng)當(dāng)是行政執(zhí)法行為。主要考察行為的合法性、合理性。對于行政執(zhí)法效果的評議不僅僅是對行政執(zhí)法行為的合法性與合規(guī)性的評議，還包括行政執(zhí)法合理性的評議，沒有對行政執(zhí)法合理性的評議就不會有行政執(zhí)法行為的改進。顯然，這里的評議已經(jīng)超出了對行政執(zhí)法行為本身的評議。
五是評議指標。評議指標是人為設(shè)定的一種量化行政行為效果的標準。與評議指標不同，評議標準主要是指行政執(zhí)法行為所依據(jù)的法律、法規(guī)、政策等形式淵源。評議指標的科學(xué)與否將直接決定評議本身的效果，是評議當(dāng)中最難把握的內(nèi)容。
三、行政執(zhí)法效果的評價指標體系的構(gòu)成
評議指標體系是指由若干個相互聯(lián)系的評議指標組成的有機整體。它可以全面、系統(tǒng)、科學(xué)和準確地反映一定時期內(nèi)行政執(zhí)法效果的變化特征和發(fā)展規(guī)律。評議指標體系作為一個系統(tǒng)，其結(jié)構(gòu)和組成要素的科學(xué)組合會直接影響系統(tǒng)功能的發(fā)揮。
評議指標體系作為一個系統(tǒng)，根據(jù)其組成要素的性質(zhì)、功能等可能有不同的分類，每一個分類都可以組成一個結(jié)構(gòu)不同的評價指標體系。
行政執(zhí)法行為效果評議的內(nèi)容確定之后，關(guān)鍵就是評價指標體系的構(gòu)建。指標是測評的工具，是反映測評對象屬性的指示標志。指標體系，則是根據(jù)測評目標和測評內(nèi)容的要求，構(gòu)建的一組相關(guān)指標，據(jù)以搜集測評對象的有關(guān)信息資料，能夠綜合反映測評對象的基本面貌、素質(zhì)和水平。
從指標的類型來看，應(yīng)當(dāng)處理好以下幾方面的關(guān)系：
（一）主觀指標與客觀指標的關(guān)系。主觀指標俗稱“軟指標”“定性指標”，反映人們對測評對象的意見、看法、期望值和滿意度，是心理量值的反映，有相當(dāng)?shù)哪：?、不確定性和不可比性。對同樣的事實現(xiàn)象，人們的心理需求、價值尺度、滿意程度會有很大差異，因此，完全使用主觀指標構(gòu)建指標體系是不適宜的?？陀^指標又稱“硬指標”“定量指標”，反映客觀事實，有確定的數(shù)量屬性，只要事實清楚，原始數(shù)據(jù)真實完整，指標統(tǒng)計結(jié)果具有客觀上的確定性，不同對象之間具有明確的可比性。行政執(zhí)法效果評議不可能完全使用客觀指標，因為行政主體的服務(wù)對象即社會公眾的需求、愿望和滿意度都是非常重要的主觀指標，人民群眾的主觀需求、愿望、動機是確定政府工作目標和重點任務(wù)的前提，人民群眾對政府工作效果的評價即滿意度又是政府檢查總結(jié)工作的標準，而且，政府行為的客觀情況比如人力財力的投入、工作改進的實際成效與群眾的主觀評價有時還存在一種交叉關(guān)系，對同樣的工作實績，面對“寬容、謙和”的群眾評議很容易驕傲自滿，而“苛刻、挑剔”的群眾評價會促進政風(fēng)建設(shè)的推進。但是，由于主觀指標具有模糊性、不確定性和缺乏可比性，因此在指標體系設(shè)計中，應(yīng)當(dāng)盡量使用客觀指標，加大客觀指標在總分結(jié)構(gòu)中的權(quán)重，對主觀指標可以相對“硬化”，即劃分若干等級如滿意、比較滿意、不滿意，并折成相應(yīng)分數(shù)。再與客觀指標分數(shù)加總，合成測評總分。
（二）投入指標、過程指標與產(chǎn)出指標的關(guān)系。行政執(zhí)法是國家對社會的管理行為，其本身包含著國家的一種成本投入，有成本投入就會產(chǎn)出要求。當(dāng)然在現(xiàn)代法治社會中，僅有成本投入和產(chǎn)出要求還是不夠的，社會的管理活動不僅需要一個公正的結(jié)果，同時還需要一個公正的程序。因此行政執(zhí)法效果評議指標按所處的階段不同可以分為投入指標、過程指標和產(chǎn)出指標。投入指標如行政執(zhí)法初始階段的人力財力投入，過程指標如行政執(zhí)法行為日常工作表現(xiàn)，產(chǎn)出指標也就是工作實績。一般來說，投入指標狀況如何，是過程指標和產(chǎn)出指標狀況的必要條件，但不能認為有了投入，就一定有產(chǎn)出。行政執(zhí)法效果評議應(yīng)當(dāng)對行政執(zhí)法的投入指標、過程指標和產(chǎn)出指標都要兼顧，但是應(yīng)當(dāng)側(cè)重對產(chǎn)出指標的考察，著重考察行政執(zhí)法的實際成效。比如，行政處罰，不僅要考察應(yīng)當(dāng)看我們處罰了多少人，罰了多少款，更要看群眾是否對該行政處罰法律、法規(guī)的了解情況以及隨后的對比階段行政處罰的處罰率是否有所下降。行政執(zhí)法過程中，投入指標、過程指標和產(chǎn)出指標是持續(xù)交替出現(xiàn)的，三者關(guān)系本身也反映了政府的工作效率和資源使用質(zhì)量，在評議過程中應(yīng)當(dāng)注意跟蹤，加強對比研究。
（三）肯定性指標與否定性指標的關(guān)系?？隙ㄐ灾笜擞址Q“正指標”，反映行政執(zhí)法的成績和進步，比如社會公眾對政府行政執(zhí)法的滿意度，統(tǒng)計數(shù)據(jù)越大說明成績越顯著；否定性指標又稱“逆指標”，反映行政執(zhí)法中存在的問題和消極面，如亂收費亂罰款的事件次數(shù)和金額，統(tǒng)計數(shù)據(jù)越小說明行政執(zhí)法越有成效。行政執(zhí)法效果評議指標體系大多數(shù)是肯定性指標，但有必要設(shè)置一定數(shù)量的否定性指標，從正反兩方面綜合評議行政執(zhí)法效果。但是，否定性指標的使用，帶有較高的敏感性，政府部門評議主體顧及關(guān)系或情面，往往手下留情，因此這也是本文將行政執(zhí)法相對人作為行政執(zhí)法效果評議主要主體的原因。實踐中，肯定性指標與否定性指標之間的界限并非十分明確，比如，對有關(guān)部門的投訴率當(dāng)作否定性指標，但是，試想一下，如果干群關(guān)系冷漠僵化，群眾已經(jīng)不再信任政府，反而沒有投訴或投訴率很低，反過來，當(dāng)原先“門難進、臉難看、事難辦”的狀況在政風(fēng)建設(shè)中有所改觀，反而會產(chǎn)生較以前更高的投訴率，因此，不能靜止地看投訴率，還要看投訴率的變化，還要將投訴率和限時辦結(jié)率、投訴問題解決的滿意率結(jié)合起來看，這樣，才能準確、客觀地評議行政執(zhí)法的成效。
絕對指標與相對指標的關(guān)系。絕對指標是用絕對數(shù)即統(tǒng)計總量反映行政執(zhí)法的狀況，但是，由于不同評議對象的基礎(chǔ)條件、職責(zé)范圍、工作難度等不同，直接進行絕對指標的比較不盡合理。因此，應(yīng)當(dāng)采用相對指標，比如，在全國或一省范圍內(nèi)同行排序位置的變化，與自己歷史上的同期數(shù)據(jù)比較的變化差別等。在實踐中，可以先使用絕對指標，取得原始數(shù)據(jù)，再將其折算調(diào)整為相對指標，是比較適宜的。目前對社會綜合治理、計劃生育、重大安全責(zé)任事故等實行“一票否決”，采用的就是絕對指標。
從指標設(shè)計的技術(shù)要求來看，應(yīng)當(dāng)注意以下問題：一是指標的準確性，指標應(yīng)當(dāng)盡可能使用社會上公認熟知的規(guī)范用語，不至于產(chǎn)生歧義，導(dǎo)致誤解。二是指標的具體性，應(yīng)當(dāng)確定與指標相對應(yīng)的可以考察到的具體事實和現(xiàn)象，不能抽象、概括，不著邊際，無從稽考。三是指標的完備性，就是指標外延應(yīng)當(dāng)包括評議對象群體在該指標上的全部狀況，比如投訴及時處理率設(shè)在0到100%之間，就能夠包括評議對象處理投訴的全部狀況。四是指標的可行性，客觀指標必須有切實可靠的數(shù)據(jù)來源，即使是主觀指標，也應(yīng)當(dāng)是評議主體（如接受民意調(diào)查的社會公眾）對能夠知曉的真實情況的切身感受，那些缺乏原始數(shù)據(jù)和真實感覺的指標只是中看不中用的“擺設(shè)”。五是指標的獨立性，設(shè)置的指標可以獨立地測評政風(fēng)建設(shè)的某項具體內(nèi)容，但不
能與其他指標的內(nèi)涵交叉、重疊，這樣可以避免重復(fù)評議，防止最終分數(shù)含有重復(fù)增減的偏誤。
四、行政執(zhí)法效果評價的方法選擇
（一）評議對象，分類排序。由于評議對象在工作性質(zhì)、職責(zé)范圍、工作難度等方面有差別，將全部評議對象直接統(tǒng)一評議排序缺乏可比性。為了增強評議結(jié)果的可比性，行政執(zhí)法部門將部門不同的行政執(zhí)法權(quán)應(yīng)當(dāng)分類，
（二）評議內(nèi)容，有所側(cè)重。評議內(nèi)容基本涵蓋了行政機關(guān)行政執(zhí)法的本質(zhì)屬性，體現(xiàn)了行政執(zhí)法的總體目標和核心任務(wù)，強調(diào)了“廉潔、勤政、務(wù)實、高效”的執(zhí)法機關(guān)形象，集中在廉政建設(shè)、勤政為民、作風(fēng)建設(shè)和依法行政等方面。同時，針對行政執(zhí)法的基本條件、發(fā)展階段、工作重點，又有所側(cè)重。
（三）評議過程，分步實施。行政執(zhí)法效果評議，貫穿于行政執(zhí)法的始終，每年組織一次，一般要經(jīng)過以下階段：（1）動員和調(diào)查階段，主要任務(wù)是建立評議組織，制定工作計劃，選聘和培訓(xùn)政風(fēng)評議監(jiān)督員，進行宣傳發(fā)動，采取問卷調(diào)查等多種方式征詢?nèi)罕娪绕涫切姓鄬θ藢π姓?zhí)法情況的意見和建議，形成人人關(guān)注評議、參與評議的良好氛圍。（2）自查自糾階段，被評議單位在廣泛征求社會各界意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實際，通過學(xué)習(xí)，查擺問題，剖析原因，尋求對策。（3）建章立制階段，各單位對收集的意見、建議進行專題研究，制定出整改方案，進一步修訂充實完善各項規(guī)章制度。對違規(guī)、違紀人員進行查處。（4）總結(jié)評估階段，實行統(tǒng)一測評，分類排序，確定等次。（5）結(jié)果應(yīng)用階段，對行政執(zhí)法效果評議結(jié)果向社會公布，并將評議結(jié)果作為政府目標管理考核的依據(jù)，給予相應(yīng)的表彰獎勵或批評處分。
（四）評議主體，多元組合。為了體現(xiàn)政風(fēng)評議的客觀性、民主性和公正性，需要社會各方面的廣泛參與。評議主體主要分為三個部分：一是專門選聘的行政執(zhí)法效果評議員，由政治素質(zhì)好、參政議政能力強、身體健康、熱心公眾事務(wù)、在群眾中有威信的離退休老干部、企事業(yè)單位負責(zé)人、新聞工作者、人大代表、政協(xié)委員、特邀監(jiān)察員和派、無黨派及科技教育界知名人士擔(dān)任政風(fēng)評議員，具有調(diào)查權(quán)、受理舉報權(quán)、建議權(quán)和評價權(quán)，通過明察暗訪，深入基層，充分了解和掌握評議對象的情況。二是投訴受理機構(gòu)，由其提供對被評議單位的投訴情況，紀檢、監(jiān)察、以及“一站式服務(wù)”的集中辦公的行政服務(wù)中心等部門分別提供有關(guān)投訴的信息。三是通過大樣本問卷調(diào)查，印發(fā)《政風(fēng)社會測試卷》，對社會公眾進行廣泛的民意測驗，一般在一市范圍內(nèi)問卷發(fā)放數(shù)在2000~10000份之間，由統(tǒng)計部門設(shè)計抽樣方案，發(fā)放定向測評表，組織基層群眾和行政管理相對人對被評議單位進行測評。行政執(zhí)法效果評議員的代表性和權(quán)威性，投訴受理機構(gòu)工作開展情況以及提供有關(guān)信息的全面性和真實性，問卷調(diào)查樣本的代表性和廣泛性，問卷調(diào)查的回復(fù)率和有效率等，對于行政執(zhí)法效果評議分數(shù)的影響十分重要。
一、工商行政執(zhí)法自由裁量權(quán)存在的必要性
1、隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟和科技的發(fā)展，工商行政管理部門監(jiān)督和管理社會生活的職能和范圍不斷擴大，需要相應(yīng)的自由裁量權(quán)，從而與日新月異的現(xiàn)實相適應(yīng)。
2、效率是行政的生命。賦予工商行政管理部門以自由裁量的權(quán)力，能使其審時度勢地及時處理問題，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序的健康運行。
3、從法律本身而言，面對復(fù)雜的社會關(guān)系，法律法規(guī)不能概括完美，羅列窮盡，做出非常細致的規(guī)定。因此，從立法技術(shù)上看，有限的法律只能做出一些較原則的規(guī)定（法律的穩(wěn)定性），做出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政主體靈活機動地因人因事做出更有成效的管理（現(xiàn)實的變動性）。
二、工商行政執(zhí)法自由裁量權(quán)行使中的問題
在工商行政執(zhí)法中，自由裁量權(quán)每時都在行使之中，它有效增強了執(zhí)法辦案的準確性和靈活性。但是，也確實存在著很多問題。工商執(zhí)法人員受地方保護主義干擾，執(zhí)法難，難執(zhí)法；說情風(fēng)盛行，執(zhí)法不能到位；受地方經(jīng)濟不發(fā)達影響，違者難以承受；極少數(shù)執(zhí)法人員素質(zhì)低，有隨意減免等現(xiàn)象，造成自由裁量隨意性大。從行政自由裁量權(quán)自身“自由”屬性看，存在著職權(quán)濫用的條件（法條的相對模糊和相對抽象）。在實踐中具體表現(xiàn)為：有些執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中以合法為名行不合法之實問題；對公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成侵害問題；少數(shù)人在“合法”執(zhí)法的外殼保護下，運用自由裁量權(quán)恣意妄行，為小集體、個人撈取好處的問題，等等。自由裁量權(quán)的濫用，負面效應(yīng)主要有：一是不利于社會秩序的穩(wěn)定。因為濫用行政處罰自由裁量權(quán)，處理問題隨意性很大，畸輕畸重，反復(fù)無常，不同情況相同處理，相同情況不同對待，引起群眾懷疑、不信任，產(chǎn)生對立情緒，不配合工商執(zhí)法，行政違法行為增多，導(dǎo)致經(jīng)濟秩序的不穩(wěn)定；二是助長特權(quán)思想，滋生腐敗，影響黨和政府的形象。
三、正確行使自由裁量權(quán)的基本原則
從權(quán)力的本身屬性來看，任何一項權(quán)力都是有腐蝕性和侵犯性，總是趨于濫用。由于自由裁量權(quán)的靈活性又決定了它的更易于被濫用。自由裁量權(quán)的濫用構(gòu)成的違法往往是隱蔽的，不易為人們所識破。在現(xiàn)實生活中相應(yīng)的法律法規(guī)對行政自由裁量權(quán)的約束較少，給自由裁量權(quán)的被濫用留下了隱患。在實際執(zhí)法中，由于地域不同、個人素質(zhì)和價值取向不同，導(dǎo)致對法律法規(guī)的理解不同，從而也會產(chǎn)生自由裁量權(quán)的被濫用。故此，正確地行使自由裁量權(quán)須遵循以下原則和標準：
第一，是否符合立法目的。任何法律法規(guī)在授予行政機關(guān)自由裁量權(quán)時，都有其內(nèi)在目的。工商機關(guān)在行使自由裁量權(quán)時，必須正確理解授權(quán)機關(guān)的立法意圖和精神實質(zhì)。反之，即構(gòu)成濫用自由裁量權(quán)。如為罰款而罰款，為完成罰款任務(wù)而執(zhí)法，即屬此種情形。
第二，是否考慮相關(guān)因素。在行使自由裁量權(quán)時，必須考慮到一切應(yīng)當(dāng)考慮的因素，進而做出綜合判斷。未正確考慮相關(guān)因素的表現(xiàn)為兩個方面：其一是考慮了不相關(guān)因素。如政治因素吊銷個體營業(yè)執(zhí)照。其二是忽略了相關(guān)因素。如公司超范圍經(jīng)營，其產(chǎn)品是否是抵賬造成的。
第三，是否基于正當(dāng)?shù)目紤]。如果具體行政執(zhí)法行為并不是經(jīng)過慎重的理性思考與衡量的過程，而是憑著主觀直覺或臆斷做出自由裁量決定。如當(dāng)事人違法事實輕微，卻被處以最高額的處罰，顯屬對自由裁量權(quán)的濫用。
第四，是否濫用程序，包括不正當(dāng)?shù)倪t延和不正當(dāng)?shù)牟襟E、方式等。如在法律沒有明確規(guī)定具體執(zhí)法行為期限的情況下，無故拖延或置之不理。如《商標法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等，都賦予工商部門有查封扣押權(quán)，但卻無期限規(guī)定。實際操作中應(yīng)不超出2個月，特處情況，不超出3個月為妥。
第五，是否符合社會客觀規(guī)律。客觀規(guī)律是指每件事項的自然活動過程。如責(zé)令當(dāng)事人撤除侵權(quán)商品上的商標標識，應(yīng)視數(shù)量的多少而定，不能要求3分鐘內(nèi)完成。
第六，是否符合情理，包括對當(dāng)事人是否平等對待，運用自由裁量權(quán)行為之間是否保持一定的連續(xù)性。
四、規(guī)范自由裁量權(quán)行使之對策
正確行使自由裁量權(quán)，除弄清立法意圖、端正執(zhí)法觀念、強化司法監(jiān)督外，筆者認為重點還應(yīng)放在“立法”上，從源頭上解決自由裁量權(quán)過于“自由”的問題，使之具體化、規(guī)范化，具有較強的可操作性。
1、編制案例。借鑒最高人民法院《最高人民法院案例選編》，由國家總局或各省局編制《工商行政管理案例選編》，以案釋法，指導(dǎo)基層。雖說我國實行的是成文法（大陸法系），《選編》不具有法律效力，但對各級工商部門的執(zhí)法辦案所具有的指導(dǎo)作用，顯而易見。最起碼，不至于同樣的案件，結(jié)果相反或畸輕畸重。
2、制定規(guī)范性文件，明晰和界定“概括性”和“模糊性”的法律詞語。在這方面，國家總局可參照最高人民法院的做法。最高人民法院為確保我國成百上千部的法律法規(guī)統(tǒng)一、合法、公正的實施，經(jīng)常有關(guān)司法解釋。如《關(guān)于實施┄┄若干問題的意見》、《關(guān)于┄┄具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》、《關(guān)于實施┄┄若干問題的解釋》。以無照經(jīng)營為例，可制發(fā)《關(guān)于查處無照經(jīng)營若干問題的意見》，對無照經(jīng)營在什么情況下，達到什么條件，予以何種（種類、幅度）處罰，分門別類，予以明晰，確立具體的標準。當(dāng)然，這是一項艱巨的工作，同時也是一項偉大的工作。
“徒法不足以自行”。配套的法律文件，構(gòu)成一個由不同層級組成的法律體系（法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件）。層級低的規(guī)范性文件，可隨著形勢的發(fā)展廢、改、立，以適應(yīng)不斷變化的現(xiàn)實，從而也可以克服法律因穩(wěn)定性較強所具有的局限性。如果不便于做出硬性規(guī)定，至少應(yīng)有一個參照標準，作為指導(dǎo)性的意見。如最常見的“情節(jié)輕微”、“情節(jié)惡劣”，由于沒有一個參照標準，在實際執(zhí)法辦案中，“自由裁量”已演變?yōu)椤叭我獠昧俊?，造成混亂，就不足為奇了。
3、實行定量分析，定性與定量相結(jié)合。《行政處罰法》第四條規(guī)定了行政處罰應(yīng)考慮的基本因素“違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度”，工商部門可根據(jù)以上基本因素，各因素之主次情況及所占比重等，以綜合評定的方式來確定一個可供操作的處罰標準，這樣，不僅便于執(zhí)法人員操作，也便于實現(xiàn)行政處罰的統(tǒng)一?？稍O(shè)想建立這樣一個公式，猶如單位對每位職工進行的工資核算，工齡、級別、職務(wù)、任職年限等各種情況按不同的標準、檔次逐一對應(yīng)，其總和即是該同志的應(yīng)得工資。這里有個前提，須首先對法定的考慮因素制定標準，予以量化（前面已述）。以“無照經(jīng)營”為例，其應(yīng)考慮的法定因素為“無照經(jīng)營的事實、性質(zhì)、情節(jié)、后果”（何人、何事、何地、何時、何因、何情、何果）。以“情節(jié)”為例，可分為“輕微、一般、比較惡劣、惡劣”四檔。再對這四檔予以明晰，確定其具體內(nèi)容。以“輕微”為例，時間短（15天以內(nèi)）、規(guī)模?。ㄙY產(chǎn)500元以內(nèi)）、違法獲利少（100元以內(nèi)）、未出售假冒偽劣產(chǎn)品、消費者無投訴、第一次違法或不知道違法、有立功表現(xiàn)、主動消除或減輕違法行為危害后果等。其余，以此類推。
行政處罰自由裁量對應(yīng)表
事實性質(zhì)情節(jié)后果
20%以下一般一般輕微輕微
20%--50%較大較重一般一般
50%--80%嚴重嚴重比較惡劣比較嚴重
80%以上重大惡劣惡劣嚴重
根據(jù)上述分析，以“無照經(jīng)營”為例，舉例如下：王某待業(yè)，在家無照經(jīng)營小百貨，20日后被查，其間獲利200元。在處理時，應(yīng)首先對其違法所得予以沒收，同時可處以20%以下的罰款，即1000元（5000元×20%）以下的罰款?？紤]其情節(jié)“輕微”（原因、規(guī)模等），罰款額應(yīng)掌握在500元（20%中的50%）以下，總的罰沒款最高額不超出700元為妥。若王某及時改正（如補辦執(zhí)照），可免于罰款，以僅沒收違法所得即可。
論文關(guān)鍵詞:杭州市政市容行政管理執(zhí)法工作
隨著杭州市“構(gòu)筑大都市,建設(shè)新天堂”目標的確定,城市管理執(zhí)法體制也必須適應(yīng)新形勢的要求,與國際通行規(guī)范和慣例接軌,把城市建設(shè)管理領(lǐng)域進一步納入依法決策、依法管理、依法運行的軌道,使城市管理效率得以進一步的提高,公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得以切實保護。在經(jīng)過大量的調(diào)研論證的基礎(chǔ)上,杭州市于2001年9月正式開始了集中城市管理行政處罰權(quán)試點,這是我市城市管理執(zhí)法體制的新開端。
實行集中城市管理行政處罰權(quán)這一新的城市管理執(zhí)法體制,是我市積極探索大都市城市管理模式的重要步驟。實行管理與執(zhí)法分離,不僅有利于行政主管部門集中精力強化行政管理職能提高管理效率,有利于消除重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法空白,降低執(zhí)法成本提高執(zhí)法效率而且有利于建立城市管理不同行政主體之間相互監(jiān)督的工作和約束機制。但是,從理論的研究和實踐的過程來看,管理與執(zhí)法相分離后,新的體制所發(fā)揮的作用和效果,仍需要我們不斷的關(guān)注和總結(jié)。
一、正確認識(界定)行政管理與行政執(zhí)法的關(guān)系
行政管理和行政執(zhí)法貫穿于城市管理的全過程,是城市管理的兩個重要方面,兩者的目標一致,就是要把城市管理好。因此,管理與執(zhí)法都必須以同志“三個代表”重要思想為指導(dǎo),以一切有利于城市社會經(jīng)濟的快速持久發(fā)展,有利于為人民群眾創(chuàng)造良好的工作和生活環(huán)境為目標,通過互相協(xié)作、互相配合并切實發(fā)揮各自的作用,確保城市的健康發(fā)展,使杭州真正成為居住的天堂、旅游的天堂、求知的天堂、創(chuàng)業(yè)的天堂。
研究城市管理領(lǐng)域的行政管理與執(zhí)法,首先要明確兩者的內(nèi)涵與關(guān)系。行政管理是城市管理的基礎(chǔ)和核心,對城市的發(fā)展起主導(dǎo)和支配作用。在市場經(jīng)濟條件下,行政管理的主要內(nèi)容是:制定有關(guān)社會經(jīng)濟發(fā)展的法律、法規(guī)、政府規(guī)章、政策措施、行業(yè)標準;依據(jù)法律、法規(guī)、政策措施等進行各類社會經(jīng)濟行為的行政許可審批、核準、備案;培育市場、規(guī)范市場,把好市場準入關(guān)并加強監(jiān)管;為各類經(jīng)濟主體提供服務(wù)。因此,行政管理是根據(jù)各行業(yè)的特性,為保證城市正常運轉(zhuǎn),使法人和自然人在一定的范疇中合法經(jīng)營、安全消費、正?；顒?這種管理活動是城市發(fā)展過程中深層的、內(nèi)在的要求。
行政執(zhí)法的主要內(nèi)容是:以行政管理法律、法規(guī)、政府規(guī)章和政策措施、國家有關(guān)行業(yè)標準及行政管理部門的行政審批結(jié)果等為依據(jù),通過對社會各經(jīng)濟主體的社會實踐活動行為的檢查,發(fā)現(xiàn)違法、違章行為并進行糾正和處罰,以最大限度地減少社會經(jīng)濟活動中損害國家和他人利益的違法現(xiàn)象。對違法事件的發(fā)現(xiàn)以主動巡查、受理舉報和與管理部門聯(lián)合檢查為主要途徑。因此,行政執(zhí)法所表現(xiàn)的通常是通過對城市表層的、顯見的違法行為進行及時有效的制止、糾正和處罰,使其符合管理部門對城市管理設(shè)定的標準,保證城市的正常運轉(zhuǎn)。
根據(jù)行政管理與行政執(zhí)法的不同性質(zhì),我們認為兩者雖然都是城市管理的重要方面,但之間存在著明顯的區(qū)別,即:行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中所處的環(huán)節(jié)不同,行政管理是前置管理,行政執(zhí)法是行政管理的后置手段,應(yīng)服從、服務(wù)于行政管理。行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中所針對的層次不同;行政管理是城市管理深層次的內(nèi)在的要求,行政執(zhí)法是表層的外象的要求。行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中的要求不同,行政執(zhí)法講究執(zhí)法的證據(jù)、執(zhí)法的程序和行政處罰的合理性,行政管理為使執(zhí)法定性、裁量準確,在管理中應(yīng)盡量明確詳細。
值得指出的是,我市目前實行的行政管理與執(zhí)法相分離的體制,其行政執(zhí)法的形式是指相對集中部分城市管理行政處罰權(quán)。在我國城市管理領(lǐng)域擁有行政處罰權(quán)的部門有公安、工商、稅務(wù)、市政、市容、規(guī)劃、綠化、環(huán)保等,這些部門對公民、法人及其它組織的違法行為實施行政處罰,對維護行政管理及正常的社會秩序起到了積極作用。但由于行政處罰實施過于分散,存在不少弊端。相對集中行政處罰權(quán)可以減少一些弊端。為此,我市經(jīng)國務(wù)院批準,相對集中了公安、工商、規(guī)劃、衛(wèi)生、環(huán)保、市政公用、市容環(huán)衛(wèi)等7個方面的部分行政處罰權(quán),以解決行政機關(guān)因職能交叉而出現(xiàn)的多頭處罰現(xiàn)象,從而加強城市管理。相對集中行政處罰權(quán)并不是集中所有行政管理權(quán),更不是集中法律法規(guī)對某些行政管理領(lǐng)域明確規(guī)定的特定處罰權(quán)。
加深對行政管理與行政執(zhí)法的理論認識,有助于我們避免在推行新的城市管理體制時的一些模糊認識。我市的行政管理與行政執(zhí)法分離實踐已有半年,在我們的實踐中無論是一些領(lǐng)導(dǎo)還是許多管理于執(zhí)法人員,不同程度地還存在著一些不正確的認識,突出的表現(xiàn)在以下方面。
一是以為行政處罰權(quán)集中后行政執(zhí)法可以代替行政管理。這顯然違反集中行政處罰權(quán)的初衷。市政府169號令明確規(guī)定,城市管理行政執(zhí)法部門行使市政公用、市容環(huán)境衛(wèi)生管理等七個方面的行政處罰權(quán)。這表明行政執(zhí)法僅僅是行使行政處罰權(quán),是不能代替行政管理的。二是認為集中行政處罰權(quán)僅僅是行使處罰的手續(xù)。使行政執(zhí)法部門變成了處理違法案件的“法院”和判官。這里主要涉及的是行政管理應(yīng)管到什么程度,行政執(zhí)法從哪個環(huán)節(jié)開始的問題等。行政管理應(yīng)管到什么程度,行政執(zhí)法從哪個環(huán)節(jié)開始這其實是一個難以界定的工作。行政執(zhí)法與行政管理在實際工作中必定有交叉。三是以為有了行政執(zhí)法隊伍就可以解決城市管理中存在的所有問題。對行政執(zhí)法抱有過高的期望,忽視城市管理的主導(dǎo)因素,致使管理部門不管什么都把所有城市管理中出現(xiàn)的問題統(tǒng)統(tǒng)推給行政執(zhí)法部門。
城市管理涉及的部門很多,管理的面也很廣。因此正確認識行政管理和行政執(zhí)法中存在的問題,明確界定管理和執(zhí)法的職責(zé)和關(guān)系,能夠促進行政管理和行政執(zhí)法各部門之間分工協(xié)作,有計劃的開展工作,促進城市管理水平的提高。
二、建立健全行政管理與行政執(zhí)法的銜接協(xié)調(diào)機制
我市實施集中行政處罰權(quán)試點工作時間不長,從實際效果看有積極的一面,也存在不少問題。要切實提高城市管理水平,確保城市管理體制改革成功,最重要的措施就是要建立健全行政管理與行政執(zhí)法之間的有效銜接機制,解決存在的問題。從市政市容管理的角度看,除了前述的認識問題外,當(dāng)前市政市容行政管理與行政執(zhí)法中存在以下問題。
1·管理與執(zhí)法之間聯(lián)系溝通不夠,相互尊重配合不夠
管理部門有些行政審批的信息不能及時、準確、全面地傳遞到執(zhí)法部門。執(zhí)法部門進行行政處罰、要求相對人補辦手續(xù)交納賠償金的信息也不能及時、準確、全面地反饋到管理部門。存在“以罰代批”和“該罰不罰”現(xiàn)象。如違法占道、挖掘,違法運輸建筑渣土,執(zhí)法部門實施了處罰后,未告知當(dāng)事人到市政市容管理部門補辦審批手續(xù),也未將處罰情況及時反饋給市政設(shè)施管理部門,造成執(zhí)法和管理脫節(jié);管理部門發(fā)現(xiàn)違法行為應(yīng)移交執(zhí)法部門處罰的而不移送,以補收費用來了結(jié)此事等。
此外,在管理與執(zhí)法人員之間還存在著不相互協(xié)作配合的情緒,有的部門對對方反映的情況敷衍了事,隨意應(yīng)付,甚至不尊重。
2·行政執(zhí)法內(nèi)容不全面,多側(cè)重于面上的突擊,存在空白點
根據(jù)市政府的有關(guān)規(guī)定,目前行政執(zhí)法尚有不少地方?jīng)]有介入。特別是不能及時消除非面上的違法現(xiàn)象,在燃氣、供排水、公交等公用事業(yè)管理上的行政執(zhí)法基本處于空白,一定程度上削弱了行政管理的力度。
3·執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)不夠,難以深入查處違法行為
對于一些專業(yè)性、技術(shù)性、安全性較強的違法案件,由于執(zhí)法人員素質(zhì)不高,業(yè)務(wù)不熟,一方面難以查處,另一方面還會造成行政管理部門,損害行政相對人的合法權(quán)益。因缺少管理部門的參與和監(jiān)督,在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)確定處罰額度,執(zhí)法人員具有較大的隨意性,容易造成執(zhí)法合法不合理,甚至造成執(zhí)法不嚴、不公、隨意執(zhí)法。
4·技術(shù)手段落后造成執(zhí)法不力
對一些技術(shù)性較強的違法案件,需要借助一定的專業(yè)技術(shù)資料和設(shè)備,執(zhí)法部門缺少必要的鑒定手段,造成執(zhí)法困難。如對新建、改建、擴建的工程項目是否按規(guī)定建設(shè)、配套節(jié)約用水設(shè)施,因涉及的技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范、設(shè)備工藝的掌握較難,執(zhí)法機構(gòu)難以鑒定;再如各類地下管線結(jié)構(gòu)與分布比較復(fù)雜,執(zhí)法部門難以全面掌握,這就對地下管線上的違章確認增加了難度。
5·缺乏行政管理與行政執(zhí)法部門之間的相互監(jiān)督制約機制
執(zhí)法部門的以罰代管、管理部門發(fā)現(xiàn)違法事件不移交處罰,致使該補辦審批手續(xù)的不補辦,該受到處罰的不處罰的現(xiàn)象比較嚴重。對造成這些現(xiàn)象的人員尚沒有較為嚴密的監(jiān)督和嚴格的制約機制。
上述問題的出現(xiàn),其原因是多方面的?？陀^上行政執(zhí)法與行政管理相分離的時間不長,許多執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)知識、執(zhí)法經(jīng)驗尚不足,主觀上管理與執(zhí)法分離后,存在著部門之間的推諉現(xiàn)象。但最主要的還是相互聯(lián)系與銜接不夠。因此做好管理與執(zhí)法的協(xié)調(diào)和銜接,不僅有利于綜合執(zhí)法工作的順利開展,也有利于管理的進一步深化和完善。
開展集中行政處罰權(quán)試點后,我們在行政管理與行政執(zhí)法的銜接和協(xié)調(diào)上做了一些初步的探索,但應(yīng)該說還遠遠不夠。為此,今后在進一步密切管理與執(zhí)法的工作上應(yīng)做好以下方面的工作。
1·加強城市管理與執(zhí)法的綜合協(xié)調(diào)
隨著形勢的發(fā)展,觀念的深化,各類新問題、新矛盾不斷涌現(xiàn),特別是關(guān)系到老百姓生活和城市發(fā)展的熱點難點問題,由一家或兩家職能部門來解決常常顯得“力不從心”。管理與執(zhí)法分離后更需要有一個權(quán)威的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。為此,我市已成立城市管理協(xié)調(diào)小組。這個工作機構(gòu)應(yīng)盡快開展工作,重點做好下列工作:研究部署全市性的城市建設(shè)和管理工作,制定中長期城市管理規(guī)劃和階段性工作重點,強化宏觀控制和協(xié)調(diào)職能;對涉及城市發(fā)展、建設(shè)和管理中出現(xiàn)的重大問題、熱點難點問題或全局性問題提出研究課題,并組織調(diào)研;對涉及政府多個主管部門的,意見難以統(tǒng)一的重大問題進行專題協(xié)調(diào),一般性問題進行會議協(xié)調(diào);對協(xié)調(diào)會議作出的決定和會議紀要的落實情況進行督查和通報;對管理部門、執(zhí)法部門在工作中出現(xiàn)瀆職行為進行監(jiān)督和檢查。
2·加強執(zhí)法隊伍建設(shè),劃定執(zhí)法界限,形成廉潔、規(guī)范、高效的行政執(zhí)法新體制
雖說管理與執(zhí)法的工作存在交叉,有的工作難以分清相互的職責(zé)。但從各自的性質(zhì)要求入手,兩者還是有明顯的程序性分工。對這些分工應(yīng)盡可能詳盡的劃分職責(zé)范圍,防止出現(xiàn)新的執(zhí)法交叉或真空現(xiàn)象。但是職責(zé)劃分界定總是無止境的,關(guān)鍵是管理和執(zhí)法雙方要相互諒解、相互支持,從工作的角度出發(fā),我們認為應(yīng)該寧可交叉覆蓋,也不能留有空白。
3·正確使用行政處罰程序,確保民主、公開、有效的執(zhí)法
實施集中行政處罰權(quán),除了遵循行政處罰的基本程序外,還要正確適用決定程序,體現(xiàn)民主、公開、參與精神。要嚴格按執(zhí)法程序執(zhí)行,促進廉政建設(shè),正確處理行政處罰程序違法現(xiàn)象。
4·建立行政管理部門與行政執(zhí)法部門之間的信息交流和配合協(xié)作制度
信息對稱和配合協(xié)作是加強城市管理的重要條件,目前許多管理和執(zhí)法跟不上要求,很大程度上是由于信息不對稱和未能有效及時配合協(xié)作造成的,因此要特別重視信息交流和配合協(xié)作制度的建立。(1)利用杭州市投資項目集中辦事中心或信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立管理部門與執(zhí)法部門的信息傳輸渠道。(2)建立聯(lián)系單制度和抄告制度。
行政管理部門與行政執(zhí)法部門在行使行政管理和行政執(zhí)法過程中,對需要對方配合銜接或告知對方的,在規(guī)定期限內(nèi)以書面形式函告對方,并在規(guī)定期限內(nèi)反饋結(jié)果。(3)建立熱線電話。行政管理或行業(yè)管理部門在現(xiàn)場管理或執(zhí)法時,如遇急需取證或鑒定的,可通過熱線電話通知對方。當(dāng)場處理后做好現(xiàn)場記錄。(4)建立例會制度。行政管理和行政執(zhí)法部門要通過例會及時解決管理與執(zhí)法的不協(xié)調(diào)因素。
5·有計劃地實行聯(lián)合執(zhí)法,建立巡查互補機制
在日常管理中,行政管理部門與行政執(zhí)法部門應(yīng)有計劃地實行聯(lián)合執(zhí)法,建立巡查互補機制。執(zhí)法部門以面上為主,管理部門以地下管線、設(shè)施結(jié)構(gòu)及設(shè)施使用為重點,揚長補短,充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢。特別是對疑難案件和技術(shù)性、隱蔽性專業(yè)性強的行業(yè)必須實行經(jīng)常性的聯(lián)合執(zhí)法,以便管理更加有效。
6·正確處理好行政管理部門、行政執(zhí)法部門、行業(yè)管理部門、市政市容設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位四者之間的關(guān)系
市政市容設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位要加強自己設(shè)施的保護,定期巡查,發(fā)現(xiàn)違法案件及時向行業(yè)管理部門、行政管理部門或行政執(zhí)法部門舉報。行政管理部門與行政執(zhí)法部門之間應(yīng)實行“點對點”聯(lián)絡(luò)。正常情況下,行業(yè)管理部門接到舉報或在巡查中發(fā)現(xiàn)違法案件,應(yīng)先以書面形式告知行政管理部門,由行政管理部門以書面形式函告行政執(zhí)法部門進行行政處罰,如遇特殊情況,可直接要求行政執(zhí)法部門處理。
三、加強和改進市政市容行政管理,積極適應(yīng)城市管理體制的變化
行政管理與行政執(zhí)法相分離,使行政管理部門有了更多的力量投入到加強管理中去。特別是市政市容管理部門,在我市的集中行政處罰權(quán)中占85%的處罰內(nèi)容,其工作量更為巨大。因此,市政市容管理部門應(yīng)根據(jù)我市“構(gòu)筑大都市,建設(shè)新天堂”的要求,進一步做好市政市容的建設(shè)和管理工作。
1·加快建立和完善城市市政市容管理法規(guī)體系,加強法規(guī)宣傳和貫徹工作
針對城市管理發(fā)展的新趨勢,加強城市市政市容管理法規(guī)體系的研究。近年來,先后頒布了《杭州市城市燃氣管理條例》、《杭州市城市供水管理條例》、《杭州市城市公共客運管理條例》、《杭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《杭州市城市排水管理辦法》等市政公用、市容環(huán)衛(wèi)法規(guī)、規(guī)章,基本上建立起了較為完善的市政公用法規(guī)體系。隨著城市管理要求的提高,現(xiàn)有法規(guī)。規(guī)章的一些內(nèi)容已不適應(yīng)新的要求,需要加以修改,并要不斷加強宣傳,使廣大市民能夠了解有關(guān)法規(guī)內(nèi)容和要求,明白什么該做,什么不該做,自覺規(guī)范自己的行為。
2·加大行業(yè)管理力度,強化事后的長效管理
改革市政市容管理體制,根據(jù)市政府賦予機構(gòu)改革后新組建的市政市容管理局的工作職責(zé),按行業(yè)設(shè)置行政管理處室,加強對市政市容行業(yè)的行政審批、管理力度,規(guī)范行政行為。同時對局外行業(yè)管理機構(gòu)實施改革,成立市政設(shè)施、公用事業(yè)、市容環(huán)衛(wèi)三個監(jiān)管中心,強化行業(yè)管理力度,強化審批后的長效管理。同時,要進一步修訂各項管理標準,使管理有據(jù)可依,規(guī)范管理工作;實行定期復(fù)查和不定期抽查相結(jié)合的辦法;加快培育市政公用、市容環(huán)衛(wèi)市場并做好規(guī)范工作。
3·加強市政公用、市容環(huán)衛(wèi)設(shè)施巡查管理力度
配備一定的專業(yè)巡查人員。針對一些認定技術(shù)要求高,需要借助一定的專業(yè)技術(shù)資料或設(shè)備,行政執(zhí)法部門難以認定的事項,行政管理部門應(yīng)加大巡查力度,配備專業(yè)巡查人員,并通過專業(yè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高管理水平。同時加大硬件投入,提高取證能力和可信度。另外,應(yīng)充分發(fā)揮市政公用設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位作用,產(chǎn)權(quán)單位應(yīng)實行定期巡查制度,及時將巡查中發(fā)現(xiàn)的違法案件,如地下管線安全隔離間距內(nèi)違章修建建(構(gòu))筑物、盜用城市公共供水等及時向行政執(zhí)法部門舉報。管理部門和產(chǎn)權(quán)單位巡查工作應(yīng)以隱蔽性、專業(yè)性和結(jié)構(gòu)性為重點,以地下管線、橋梁(包括高架道路、立交橋)、泵站及閘門等為主。
4·建立和完善內(nèi)外監(jiān)督、舉報機制,加強監(jiān)督力度
要采用外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合的辦法。外部監(jiān)督上要增強管理工作的透明度,自覺接受新聞媒體和社會公眾的監(jiān)督,并定期召開監(jiān)督員座談會,征求對管理工作的意見,對群眾舉報的不當(dāng)審批須及時糾正。內(nèi)部監(jiān)督上要明確專門機構(gòu),完善監(jiān)督制度,嚴格遵照執(zhí)行。對于行政管理部門及其工作人員在審批過程中未依法行政,有故意或重大過夫的,應(yīng)嚴格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。同時,公開舉報電話,建立健全社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),聘請義務(wù)監(jiān)督員,對違法案件進行舉報,加大處罰力度,提高違法成本,使當(dāng)事人覺得罰不如批,從而自覺辦理審批手續(xù)。
5·繼續(xù)實行行政執(zhí)法責(zé)任制,加強考核
1．1行政法與憲法之間的共同點
雖然行政法與憲法之間有很多的不同點，但是憲法與行政法均屬于公法，并作為公法的同一性而存在，這點已經(jīng)得到了普遍的認同。公法是因政府有關(guān)部門而存在，其主要目標是國家與公民的利益。政府的存在并不是自然就有的，而是為了順應(yīng)不同時期的社會局勢所成立的，人民為了更好的解決人與人之間發(fā)生的事從而達成某種契約，通過這種契約而設(shè)立政府，解決社會上發(fā)生眾多的不公平事件，保護人民的權(quán)利，為建設(shè)和諧、民主、文明的社會打下堅實的基礎(chǔ)。公法是建立在政府的基礎(chǔ)上的，沒有政府的存在，公法就無法去實施其效應(yīng)。公法的開展是以政府與公民的利益為基礎(chǔ)。公共權(quán)力是政府保障人民利益的依據(jù)，它由人民而存在。政府的權(quán)力在一定的基礎(chǔ)上是我國人民利用憲法來約束的，所以，政府在案件審判過程中將公法作為其行使政府權(quán)力的有利依據(jù)，只要有政府公共權(quán)力存在的地方就會有公法的存在。公法存在的直接作用是利用公共權(quán)力的限制來規(guī)范政府。人們在最開始時設(shè)立政府是為了公共的利益，但是公共利益在沒有公法制約的基礎(chǔ)上，政府有關(guān)官員是不會自覺主動追求的。當(dāng)然，有時政府官員甚至?xí)米约核温毼粠淼臋?quán)利來追求自己的利益，與最開始成立政府的目的好不相關(guān)。為了能夠更好的規(guī)范政府相關(guān)部門，公法設(shè)置有效的機制是非常必要的。
1．2行政法與憲法之間的差異性
行政法與憲法之間存在著差異，這些差異主要表現(xiàn)在效力與權(quán)利義務(wù)的配置等方面。(1)效力。由于憲法與行政法的來源及程序有著很大的不同，所以，其產(chǎn)生的效力等級也有著很大的不同。憲法是我國的基本法，在我國的法律中有著極其重要的作用。從根本而言，憲法是根據(jù)社會的意識形態(tài)而演變成的一種人民與政治的協(xié)議，它保護著我國每個公民的合法權(quán)利。我國的憲法是要經(jīng)過全體公民公開討論、公開發(fā)表意見，經(jīng)過整合修訂完善憲法，這個過程表明了我國的憲法制定和修改的過程是非常嚴格的，是普通法律所無法比擬的。而行政法歸屬于普通法律，所以行政法受憲法的制約。(2)權(quán)利義務(wù)的配置憲法是保障我國所用公民基本權(quán)利的一部法律，也不會對公民強加義務(wù)，憲法和行政法中的普通法律的區(qū)別就在于此，憲法權(quán)利義務(wù)在分配上具有單一流通性，在公共資源權(quán)利與受用者都具有憲法的責(zé)任主體，而私人的公民身份則不構(gòu)成憲法的責(zé)任主體，對于憲法而言，憲法所適用的機構(gòu)或人群是國家單位和政府任職人員，對于行政法來講其具有的是雙向流通性，私人權(quán)益與政府行政單位都要按照行政法來執(zhí)行。
2、憲法對行政法的影響
2．1傳統(tǒng)觀點
憲法的存在并不影響行政法的存在，傳統(tǒng)的觀點認為，憲法的存在只是靜態(tài)不動的，它只存在于原則性上，屬于一種非常抽象的規(guī)定，而對行政法的認識則是動態(tài)的，有“生命”存在的。但是就我國法律的發(fā)展來說，憲法和行政法都是不斷變化的，從我國法律的相對性來說，憲法與行政法又是相對靜止的。傳統(tǒng)觀點只注重行政法和憲法這兩個法律之間所存在的區(qū)別，然而卻忽略了憲法和行政法兩者之間存在的關(guān)聯(lián)性。
2．2當(dāng)前觀點
在當(dāng)下時期，中國正處在轉(zhuǎn)型的重要時期，社會問題也日益突出，因此我們應(yīng)該讓憲法與行政法一樣具有生命的活力，雖然憲法抽象難懂，但是可以通過司法案例或司法訴訟與憲法的解釋來得以了解。憲法和法律之間必然是存在區(qū)別但是也更應(yīng)該看到憲法和法律之間共同性，憲法的實施，不是拿下來就能用的，它要通過媒介來實施，其媒介就是行政法，所以憲法和行政法是相互依存的，憲法通過行政法來達到實施的目的，但是中間必定存在一個探索的過程，其過程就是讓憲法法律化。
3、憲法對行政法的制約
3．1理念方面的制約
的觀點和思想理念為行政法控制權(quán)利的限度提供思想上面的支持，在其根本的意義方面是對權(quán)利的完全絕對限制，其理解為國家行使的權(quán)利和法律必須要在的框架內(nèi)或是所能允許的邊緣地帶，而在社會的制度發(fā)面則可以理解為限制權(quán)利過于集中，通過使權(quán)利在社會的各個層面，各個機構(gòu)權(quán)利互相依存，互相牽制，使其對外的破壞能力逐漸減弱，從而能過實現(xiàn)人民權(quán)利的最大化行使和利用，近代的主要是通過以人民的自由權(quán)益為基礎(chǔ)，人民的權(quán)利來自于從而產(chǎn)生人民的權(quán)利，人民的權(quán)利又可以產(chǎn)生并且來限制國家的權(quán)利，但是從國家的角度來講國家的發(fā)展與權(quán)利又服務(wù)于人民，由此建立了行政法，行政法本質(zhì)上是有的影子，因此行政法也具有控制行政權(quán)利的核心，其思想要旨是發(fā)展和落實人民自由權(quán)利的實施。
3．2作為母法進行推廣
憲法作為我國的母法進行推廣，而行政法是我國的一項普通法律，依附于憲法，憲法對行政法起著制約的作用。行政法的基本原則是依法行政，其由來是我國憲法的不斷發(fā)展所確立的民主、人權(quán)、法治等原則。依法行政就是根據(jù)我國的憲法來約束公民及政府的行政權(quán)利，并且相關(guān)的行政機構(gòu)在行政過程中不得采用與我國法律相違背的措施。在我國的法律制度不斷健全的過程中，將憲法作為母法進行推廣有利于更好地保障人民的權(quán)利。首先，我國的相關(guān)行政部門在行政過程中，必須建立在人民的基礎(chǔ)之上，在得到人民的同意之后才能行使權(quán)利，不得利用權(quán)力做與人民有害的事情。行政部門在行使權(quán)利中，公民有權(quán)參與監(jiān)督。其次，行使政權(quán)是國家權(quán)力中最為自由的一項權(quán)利類型，因而，行政權(quán)力有必要受到法律的監(jiān)控。故我國的行政權(quán)利受公民和法律的雙重監(jiān)控，有效地將我國建設(shè)成法治社會。最后，我國的相關(guān)執(zhí)法部門必須將公民的基本權(quán)益落實到位，讓我國的公民充分享有國家所賦予的權(quán)利，充分落實人權(quán)原則。
4、結(jié)語
