發(fā)布時(shí)間：2023-07-13 16:43:15
序言：寫作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的行政裁決和行政訴訟樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
（一）行政裁決不同于一般的行政執(zhí)法活動(dòng)。其原因一是由于行政機(jī)關(guān)不是單一地作出決定，而是解決民事?tīng)?zhēng)議，，由此形成的法律關(guān)系也不是雙方法律關(guān)系而是三方法律關(guān)系。一方面包含糾紛雙方當(dāng)事人之間依法產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，另一方面包含糾紛雙方當(dāng)事人與作為裁決者的行政機(jī)關(guān)之間依法產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；二是由于行政裁決不同于行政復(fù)議和行政仲裁等其他行政司法活動(dòng)，表現(xiàn)在它具有強(qiáng)制執(zhí)行力，具有具體行政行為的根本特性。因而當(dāng)事人對(duì)行政裁決不服提出訴訟應(yīng)當(dāng)是以行政機(jī)關(guān)為被告的行政訴訟，而不能以另一方當(dāng)事人為被告提出民事訴訟。
（二）因行政裁決提起的行政訴訟與因雙方法律關(guān)系引起的一般行政訴訟不同。其特殊性主要體現(xiàn)在：1.行政裁決訴訟中必有共同訴訟人或第三人存在。由于行政裁決訴訟涉及原爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人，若他們同時(shí)主張行政裁決違法錯(cuò)誤，便出現(xiàn)了共同訴訟局面。例如，甲、乙兩村因一塊土地的使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議，縣政府作出裁決確認(rèn)該土地使用權(quán)歸甲村所有，乙村不服向法院起訴，認(rèn)為縣政府確權(quán)錯(cuò)誤，該土地使用權(quán)應(yīng)歸自己享有（或?yàn)榧?、乙兩村共同享有），要求法院糾正縣政府的錯(cuò)誤決定。在該訴訟中，甲便成為第三人。2.由于訴訟涉及到民事?tīng)?zhēng)議的解決，應(yīng)允許法院在審理中必要時(shí)可援引和參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定，如允許原爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人和解，法院有權(quán)進(jìn)行調(diào)解等。
（三）因行政裁決提起的訴訟應(yīng)作為一種特殊的行政訴訟來(lái)處理。有學(xué)者認(rèn)為，因行政裁決提起的訴訟是行政附帶民事訴訟，[3]筆者不贊同這一觀點(diǎn)。因?yàn)樾姓脹Q一旦引起訴訟，必然意味著原先雙方當(dāng)事人間的民事之爭(zhēng)尚未消除。當(dāng)事人提出行政訴訟要求糾正行政機(jī)關(guān)的行政裁決，其實(shí)質(zhì)也在于滿足原告的民事請(qǐng)示這樣，當(dāng)事人的民事權(quán)益請(qǐng)求已經(jīng)包含并轉(zhuǎn)化為一種行政訴訟請(qǐng)求，人民法院在處理行政爭(zhēng)議時(shí)，必然會(huì)涉及到原民事?tīng)?zhēng)議，需要查明、確認(rèn)爭(zhēng)議的事實(shí)。如甲毆打乙致乙身體受到傷害，公安機(jī)關(guān)裁決甲賠償乙300元，乙則以賠的太少為由起訴，乙提起行政訴訟根本目的在于通過(guò)要求法院糾正公安機(jī)關(guān)的行政裁決提高自己的賠償額。乙必然在提出行政訴訟的同時(shí)提出自己的民事請(qǐng)求，或者說(shuō)它的行政訴訟請(qǐng)求本身就內(nèi)含了它的民事請(qǐng)求，兩種請(qǐng)求密不可分，而且在這類訴訟中，從訴訟開(kāi)始至結(jié)束的整個(gè)過(guò)程中，原爭(zhēng)議雙方始終圍繞著自己民事權(quán)利義務(wù)的有無(wú)及多少來(lái)爭(zhēng)論行政裁決的合法性，法院判斷行政裁決是否正確合法也始終以行政機(jī)關(guān)對(duì)原爭(zhēng)議雙方之間的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系確定是否正確合法為準(zhǔn)，因而在行政裁決訴訟中對(duì)行政訴訟的請(qǐng)求和民事權(quán)益請(qǐng)求的提起和審理，并不存在以行政訴訟為前提的問(wèn)題，對(duì)行政爭(zhēng)議的解決必然要涉及民事權(quán)益的審查和確認(rèn)。
二、法院對(duì)被訴的行政裁決享有司法變更權(quán)
（一）法院對(duì)被訴行政裁決享有司法變蔓權(quán)符合司法最終權(quán)的性質(zhì)
行政審判中司法變更權(quán)有限原則，是指在通常情況下人民法院不得變更原行政決定，只有在行政處罰顯失公正的情形下才能變更原行政機(jī)關(guān)的決定。行政訴訟的這一原則決定了人民法院在案件的審理過(guò)程中只審查行政裁決的合法性，對(duì)于合法的行政裁決予以維持，而對(duì)于不合法的行政裁決則只能予以撤銷。有學(xué)者認(rèn)為這是源于“人民法院不能代替行政機(jī)關(guān)行使行政管理權(quán)”。[4]
但筆者認(rèn)為，根據(jù)國(guó)家職能分工的傳統(tǒng)理論觀點(diǎn)，解決平等主體之間的民事權(quán)益糾紛，是屬于司法權(quán)領(lǐng)域的一種司法職能（或?qū)儆诿耖g仲裁的一種準(zhǔn)司法職能），只是隨著行政管理范圍的不斷擴(kuò)大，技術(shù)性和專業(yè)性的要求日益增強(qiáng)，國(guó)家管理領(lǐng)域的各種糾紛也隨之急增，由于這些糾紛涉及的專業(yè)技術(shù)知識(shí)日益復(fù)雜，全部由司法機(jī)關(guān)和仲裁機(jī)構(gòu)處理已顯得力不從心，于是，解決平等主體之間的民事權(quán)益糾紛的職能就部分地轉(zhuǎn)移到行政權(quán)領(lǐng)域，即采用行政裁決這一方式處理與行政管理密切相關(guān)的、專業(yè)性強(qiáng)的平等主體之間的民事權(quán)益糾紛；如行政裁決涉及治安管理、土地管理、食品衛(wèi)生管理、質(zhì)量監(jiān)督管理、醫(yī)療衛(wèi)生工商管理、資源管理等領(lǐng)域。一方面，行政機(jī)關(guān)擁有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)知識(shí)和專門的行政管理經(jīng)驗(yàn)，這是司法機(jī)關(guān)和仲裁機(jī)構(gòu)所欠缺的；另一方面，行政裁決與司法審判相比一般具有程序簡(jiǎn)便、方法靈活、結(jié)案迅速、符合救濟(jì)原則的特點(diǎn)。但不可否認(rèn)，作為行政救濟(jì)手段的行政裁決也有局限性，它只是一種準(zhǔn)司法程序，不如司法程序復(fù)雜嚴(yán)密，權(quán)益保障也不如司法嚴(yán)格；行政機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)關(guān)中的地位和所行使的職權(quán)，決定了其易受外界非事實(shí)和非法律的干擾。而“司法權(quán)存在的基礎(chǔ)之一就在于為各種各樣的權(quán)利提供一種最終的救濟(jì)機(jī)制”，[5]司法權(quán)具有終局性和權(quán)威性。因此，司法裁判便對(duì)個(gè)人權(quán)利的最后救濟(jì)和終局保障起作用，也因此對(duì)涉及行政裁決的司法救濟(jì)應(yīng)享有終決權(quán)。
（二）法院對(duì)被訴行政裁決享有司法變更權(quán)符合我國(guó)立法精神
首先，從立法宗旨看，法院是最終的最有權(quán)威的裁決機(jī)關(guān)。從我國(guó)的立法宗旨和人民法院行使的權(quán)力以及人民法院在國(guó)家機(jī)關(guān)中的地位看，毫無(wú)疑問(wèn)，人民法院是最終的裁決機(jī)關(guān)。人民法院不僅對(duì)刑事、民事、經(jīng)濟(jì)案件有最終的判決權(quán)，而且對(duì)人民政府及其職能部門所作出的具體行政行為，當(dāng)事人不服而訴至法院的行政案件也有最終的裁決權(quán)。這說(shuō)明法院對(duì)行政案件行使最終的裁決權(quán)是有事實(shí)根據(jù)的，是有先例的。
其次，從法律條文看，某些單行法律已體現(xiàn)一定的立法精神。《中華人民共和國(guó)森林法》第17條規(guī)定：“單位之間發(fā)生的林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府依法處理。個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府依法處理。當(dāng)事人對(duì)人民政府的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個(gè)月內(nèi)，向人民法院起訴?！庇秩纭吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第16條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。”這些法律條文起碼包含兩點(diǎn)內(nèi)容：一是因民事糾紛引起的所有權(quán)爭(zhēng)議由人民政府作出處理決定后，不服的可以向人民法院提起行政訴訟；二是沒(méi)有規(guī)定對(duì)于訴至人民法院的具體行政為人民法院不享有司法變更權(quán)。
（三）法院對(duì)被訴行政裁決享有司法變更權(quán)符合司法救濟(jì)效益原則
當(dāng)事人參加因行政裁決提起的行政訴訟的根本目的在于維護(hù)自己的民事權(quán)益，在選擇司法救濟(jì)這一救濟(jì)途徑的時(shí)候，他們總是力圖從時(shí)間、經(jīng)費(fèi)上減少投入，以期獲得最大的效益；作為司法救濟(jì)的效益本身也存在保護(hù)行政相對(duì)人的目標(biāo)，使相對(duì)人的司法救濟(jì)獲益最大。如果法院對(duì)被訴行政裁決享有司法變更權(quán)往往可使此類案件達(dá)到目的。原因如下：
1.有利于社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，并有較好的社會(huì)效果。行政裁決案件涉及面廣、案情復(fù)雜、影響大，與人民群眾的利益息息相關(guān)。對(duì)于人民政府作出具體行政行為后而被訴諸人民法院的行政確權(quán)案件，如發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤，經(jīng)法院查清事實(shí)后依法直接改判，就能及時(shí)解決紛爭(zhēng)，化解矛盾，這既有利于政府和法院的處理和判決，更有利于群眾的生產(chǎn)生活，有利于安定團(tuán)結(jié)和社會(huì)拘穩(wěn)定，其社會(huì)效果是顯而易見(jiàn)的。
2.法院判決行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為如不符合當(dāng)事人的意愿和法律規(guī)定時(shí)，當(dāng)事人又要重新起訴，法院要重新判決撤銷，形成重復(fù)訴訟，浪費(fèi)了人力、物力和財(cái)力。行政案件的當(dāng)事人打官司往往是不得已而為之，希望解決矛盾，得到一個(gè)對(duì)自己有利的結(jié)果，這是不言而喻的。所以，作為當(dāng)事人，案件在政府停留就意味著案件沒(méi)有結(jié)果，停留的時(shí)間越長(zhǎng)對(duì)當(dāng)事人就越不利。他們所希望的是盡快得到一個(gè)對(duì)自己有利的判決。顯然，法院對(duì)訴至法院的確有錯(cuò)誤的行政裁決案件直接改判，既符合當(dāng)事人意愿，更能解決實(shí)際問(wèn)題。
三、法院應(yīng)對(duì)行政裁決享有有限司法變更權(quán)
行政裁決的特殊性決定了法院應(yīng)享有變更權(quán)。但是否應(yīng)由法官行使司法裁量權(quán)呢？筆者認(rèn)為，此類案件是在民事法律關(guān)系的基礎(chǔ)上形成行政法律關(guān)系，具有雙重性，但法院審理案件的核心問(wèn)題仍然是行政裁決是否合法。在賦予法院對(duì)被訴行政裁決有限變更權(quán)時(shí)，能否考慮參照《行政訴訟法》第54條第（4）項(xiàng)，作出“行政裁決顯失公正的，可予以變更”的規(guī)定，即第一必須是行政機(jī)關(guān)對(duì)治安管理、土地管理、食品衛(wèi)生管理、質(zhì)量監(jiān)督管理、醫(yī)療衛(wèi)生工商管理、資源管理等領(lǐng)域作出的行政裁決行為；第二必須是行政裁決顯失公正的，而不是“行政處罰顯失公正”。具體來(lái)說(shuō)應(yīng)包括以下幾種情形：
（一）提起變更的主體必須是行政管理相對(duì)人，而不能是被告；
一、我國(guó)行政訴訟的受案范圍將更加廣泛
（一）從行政執(zhí)法的角度講，受案范圍擴(kuò)大的必然性
人世后，WTO規(guī)則多數(shù)與政府行為有關(guān)，政府是市場(chǎng)規(guī)則的制定者，市場(chǎng)秩序的監(jiān)管者，公共物品的提供者，中國(guó)信守人世承諾，首先是按照WTO規(guī)則轉(zhuǎn)變政府行政行為的方式。其次，按照WTO市場(chǎng)準(zhǔn)人原則，我國(guó)把過(guò)去單方面為主的自我開(kāi)放轉(zhuǎn)變?yōu)榕cWTO成員之間雙向的相互開(kāi)放，由過(guò)去試點(diǎn)的政策性開(kāi)放轉(zhuǎn)變?yōu)樵诜煽蚣芟碌目深A(yù)見(jiàn)開(kāi)放。把有限的市場(chǎng)開(kāi)放逐步擴(kuò)大為全方位的市場(chǎng)開(kāi)放，隨著政府行政行為參與下的市場(chǎng)開(kāi)放的不斷深入，我國(guó)行政執(zhí)法的范圍將日趨廣泛，這也必然帶來(lái)我國(guó)行政訴訟受案范圍的相應(yīng)擴(kuò)大。[1]據(jù)有關(guān)資料表明，WTO協(xié)議中要求司法復(fù)審的條款包括GATr（《世貿(mào)總協(xié)定》>第10條（3）款、《反傾銷協(xié)議》第13條、《海關(guān)估價(jià)協(xié)議》第11條、《裝運(yùn)前檢查協(xié)議》第4條、《補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼協(xié)議》第23條、GATS（《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》）第6條、TRIPS（與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定）第41條至50條和第59條以及《政府采購(gòu)協(xié)議）第20條，這些條款所提及的某些行政行為，我國(guó)行政機(jī)關(guān)過(guò)去已經(jīng)執(zhí)行過(guò)，但還有許多行政行為，都是我國(guó)行政執(zhí)法領(lǐng)域未曾涉及的。
（二）從WTO規(guī)則要求講，受案范圍擴(kuò)大的必要性
1.對(duì)于行政終局性裁決的行為，人民法院仍應(yīng)有權(quán)進(jìn)行司法審查我國(guó)《行政訴訟法》第12條第（4）款規(guī)定：法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為，人民法院不予受理。[1]根據(jù)我國(guó)原有法律，規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以最終裁決的法律有四部：（1）《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法》規(guī)定商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)對(duì)申請(qǐng)注冊(cè)商標(biāo)中的行政爭(zhēng)議有終局裁決權(quán)；（2）《中華人民共和國(guó)專利法》規(guī)定專利復(fù)審委員會(huì)對(duì)申請(qǐng)實(shí)用新型專利、外觀設(shè)計(jì)專利的行政糾紛，有最終裁決權(quán)；（3）《中華人民共和國(guó)外國(guó)人人境出境管理法》規(guī)定被公安機(jī)關(guān)依該法處罰的外國(guó)人對(duì)處罰不服，可以申請(qǐng)公安機(jī)關(guān)復(fù)議，也可以選擇提起行政訴訟，倘若選擇行政復(fù)議，那么行政復(fù)議機(jī)關(guān)的裁決是終局裁決；（4）《中華人民共和國(guó)公民出境入境管理法》規(guī)定同前。這些原有規(guī)定表明，對(duì)于由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為，即使損害了相對(duì)人的合法權(quán)益（終局裁決機(jī)關(guān)也無(wú)法保證把每一個(gè)行政行為實(shí)施的近乎完美），相對(duì)人也不能通過(guò)人民法院申請(qǐng)司法救濟(jì)。加入WTO以后，一些貿(mào)易協(xié)定就與我國(guó)的這種法律規(guī)定相沖突，[3]例如TRIPS第41條第4款規(guī)定，對(duì)于行政部門的終局決定或裁決，在任何情況下，都應(yīng)使當(dāng)事人有機(jī)會(huì)要求司法審查。因此，2001年10月27日《商標(biāo)法》重新修訂后取消了上述規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)的裁決有權(quán)。但其他法律仍有待完善。
2.對(duì)于部分抽象行政行為提起的訴訟，人民法院應(yīng)有權(quán)受理
我國(guó)《行政訴訟法》第5條規(guī)定：人民法院審理行政案件；對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。第12條第2款規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章，或者行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令提起的訴訟，人民法院不予受理。從這兩條法律規(guī)定中我們不難看出，我國(guó)行政訴訟法律已經(jīng)嚴(yán)格把“抽象行政行為”排除在人民法院的受案范圍之外……而在GATS中，行政機(jī)關(guān)的政策和具有普遍約束力的決定和命令，依據(jù)申請(qǐng)者的請(qǐng)求，可以提起司法審查。如果申請(qǐng)人的請(qǐng)求合理，成員國(guó)還將提供相應(yīng)的救濟(jì)。這又是一次碰撞，這一碰撞，再次提醒我們：為了適應(yīng)WTO規(guī)則的要求，對(duì)于部分抽象行政行為引起的爭(zhēng)議，也將走進(jìn)我們的行政訴訟領(lǐng)域，人民法院的受案范圍也將更加的廣泛。二、我國(guó)行政訴訟將日趨復(fù)雜化加入WTO以后，我國(guó)行政訴訟工作將日趨復(fù)雜而嚴(yán)峻，其主要原因如下：
（一）人民法院受案范圍的不斷擴(kuò)大
（前述）
（二）涉外行政訴訟的增多
人世后，外國(guó)企業(yè)、公民將大量的涌入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)，伴隨著我國(guó)行政執(zhí)法范圍的擴(kuò)大，涉外行政訴訟案件數(shù)量也會(huì)日趨增多，案件類型也會(huì)五花八門，訴訟當(dāng)事人也將更為復(fù)雜，涉及的部門法將會(huì)不止一個(gè)，加上我國(guó)《行政訴訟法》和最高人民法院司法解釋規(guī)對(duì)我國(guó)參加的國(guó)際條約除我國(guó)聲明保留的條款外，應(yīng)予優(yōu)先適用的原則，以及WTO非歧視原則、最惠國(guó)待遇原則、國(guó)民待遇原則、透明度原則，就更增加了我國(guó)涉外行政訴訟案件的復(fù)雜性。
（三）WTO規(guī)則與我國(guó)法律的沖突
WTO規(guī)則和原則與我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)的許多規(guī)定存在著沖突，這種現(xiàn)象主要會(huì)引起兩種后果，首先是我國(guó)大量的法律、法規(guī)、規(guī)章將被清理、修改、廢除，其次是由于法制工作的相對(duì)滯后，將造成人民法院在審理行政訴訟案件時(shí)法律適用上的模糊和混亂。這種模糊和混亂也必然造成我國(guó)行政訴訟的錯(cuò)綜復(fù)雜。
（四）行政行為實(shí)施方式的轉(zhuǎn)化
加入WTO以后，為了使各國(guó)政府在和平的、可預(yù)測(cè)以及平等的環(huán)境中進(jìn)行自由貿(mào)易與解決爭(zhēng)端，確保市場(chǎng)主體進(jìn)行市場(chǎng)交換的連續(xù)性、自主性，充分尊重價(jià)值規(guī)律，突出政府的服務(wù)職能，我國(guó)行政權(quán)作用方式將由規(guī)則導(dǎo)向型取代權(quán)力導(dǎo)向型，溫和服務(wù)型權(quán)力作用方式取代強(qiáng)制命令型權(quán)力作用方式。這勢(shì)必帶來(lái)今后一個(gè)時(shí)期行政執(zhí)法權(quán)限范圍及實(shí)施方式過(guò)渡轉(zhuǎn)化的復(fù)雜局面，自然也會(huì)引起行政訴訟的復(fù)雜化。
三、我國(guó)行政訴訟核心的內(nèi)涵將有所延伸
《行政訴訟法》第5條規(guī)定：人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。我國(guó)行政訴訟從理論到實(shí)踐，把這一規(guī)定界定為人民法院通過(guò)行政審判對(duì)具體行政行為進(jìn)行合法性審查的特有原則。這一原則長(zhǎng)期以來(lái)似乎構(gòu)成了我國(guó)行政訴訟的核心，它在原則上在給予行政機(jī)關(guān)的法定裁量權(quán)以尊重的同時(shí)，限制了人民法院對(duì)具體行政行為是否正當(dāng)、合理進(jìn)行司法審查的權(quán)力。盡管在《行政訴訟法》第54條第4款規(guī)定：行政處罰顯失公正的，可以判決變更。但這條規(guī)定在司法實(shí)踐中給予人民法院的權(quán)力空間有限，只賦予人民法院以程序的審查，實(shí)體的審查裁決權(quán)仍然掌握在行政機(jī)關(guān)手中，也就是說(shuō)對(duì)這種行政行為的合理性無(wú)法進(jìn)行實(shí)體的法律裁決。另外，人世后，WTO協(xié)定中的許多規(guī)定，對(duì)我國(guó)行政訴訟的這一審查原則提出了更高的要求。[4]GATS與GATr中規(guī)定，凡符合WTO的規(guī)則和原則體系的要求，可以提起司法審查的行政行為，各成員國(guó)的司法機(jī)關(guān)在對(duì)其進(jìn)行司法審查時(shí)，不能僅限于以合法性審查為標(biāo)準(zhǔn)，而需更側(cè)重于客觀與事實(shí)上的公正，即要求是一種實(shí)質(zhì)上的公正與合理。這無(wú)疑是對(duì)我國(guó)行政行為司法審查原則提出了更高的要求，同時(shí)也是對(duì)我國(guó)行政訴訟原有核心內(nèi)涵的沖擊。因此，筆者認(rèn)為，為了適應(yīng)WTO規(guī)則的要求，我們必須打破這種核心內(nèi)涵的框架，在行政訴訟領(lǐng)域構(gòu)建一個(gè)全新的理念體系，真正實(shí)現(xiàn)行政訴訟核心內(nèi)涵的全面的法理學(xué)延伸。
四、我國(guó)行政訴訟的價(jià)值取向?qū)⒕哂小皣?guó)際化”特色
《行政訴訟法》第1條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！蓖ㄟ^(guò)這個(gè)規(guī)定可以看出，我國(guó)建立行政訴訟制度的主要作用在于保護(hù)行政管理中相對(duì)人的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，這一司法制度的價(jià)值取向帶有很強(qiáng)的中國(guó)特色。加入WT0以后，中國(guó)將溶人世界的經(jīng)濟(jì)大舞臺(tái)，立足于國(guó)際的大市場(chǎng)，那么行政訴訟的價(jià)值就不能再局限于現(xiàn)有的社會(huì)層面上了。人世后，國(guó)外的企業(yè)、公民可以直接援引WTO的規(guī)則向人民法院提起行政訴訟或以我國(guó)為被告、在其本國(guó)提起行政訴訟，他們也可以援引我國(guó)的法律提起行政訴訟。同樣，我國(guó)的個(gè)人或企業(yè)也可以援引WTO規(guī)則，在國(guó)內(nèi)直接外國(guó)政府，這表明，我國(guó)的行政訴訟不論從訴訟主體到訴訟參加人，甚至是訴訟客體都將具有國(guó)際化特色，也就是說(shuō)行政訴訟價(jià)值的高低，將反映出我國(guó)執(zhí)法水平的高低，一定程度上代表著我國(guó)的國(guó)際形象。對(duì)于WTO而言，行政訴訟的價(jià)值將更加集中地體現(xiàn)在對(duì)WT0相關(guān)條款的廣泛的司法審查權(quán)，體現(xiàn)在保證WTO規(guī)則在中國(guó)的良性運(yùn)作，以期真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)全球化與貿(mào)易自由化。所有這些都在賦予我國(guó)行政訴訟的價(jià)值取向以濃重的“國(guó)際化”特色。
五、我國(guó)行政訴訟相關(guān)法律法規(guī)的制定、清理、修改工作將更加迫切而必要
WTO規(guī)則是一個(gè)龐大的法律體系，調(diào)整范圍包括貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、投資措施，今后還將涉及電子商務(wù)、競(jìng)爭(zhēng)、環(huán)境和勞工等問(wèn)題，這些方面都會(huì)涉及法律適用問(wèn)題。加上隨著我國(guó)行政訴訟的受案范圍不斷擴(kuò)大，WTO規(guī)則與行政訴訟相關(guān)法律的沖突將不斷出現(xiàn)。盡管我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定，我國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約，同該法有不同規(guī)定的，適用國(guó)際條約的規(guī)定。但并不等于人民法院必須直接適用WTO規(guī)則因?yàn)槲覈?guó)一直將維護(hù)國(guó)家原則作為處理國(guó)際事務(wù)的首要原則[5]，而且WTO法律體系內(nèi)容龐雜，除協(xié)定、協(xié)議外還包括DSB（爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)）的終審裁決，很難準(zhǔn)確適用；WTO的官方語(yǔ)言是英、法、西班牙文，至今沒(méi)有一部完整準(zhǔn)確的WTO中文本。在這種情況下，適用WTO規(guī)則將更加困難。這就要求我們必須加強(qiáng)和完善我國(guó)行政訴訟相關(guān)法律法規(guī)的制定、清理和修改工作，更快更好地解決與WTO規(guī)則的沖突，增強(qiáng)WTO規(guī)則在我國(guó)的生命力。[5]據(jù)悉，目前我國(guó)有2000多條法律、法規(guī)需要修改。另外，中國(guó)加入WTO后，隨著我國(guó)行政權(quán)作用方式的轉(zhuǎn)變，行政行為的公開(kāi)化，我國(guó)政府將通過(guò)清理與制定規(guī)則適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，以保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。[7]據(jù)專家預(yù)測(cè)，我國(guó)人世后應(yīng)在5年內(nèi)對(duì)不符合WTO，規(guī)則的法律法規(guī)及政府法令作出修改，以適應(yīng)WTO的游戲規(guī)則。預(yù)計(jì)到2010年，將會(huì)形成適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，符合中國(guó)國(guó)情的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系。
六、我國(guó)行政訴訟的審理模式將按照WTO規(guī)則的要求實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型
（一）行政訴訟中當(dāng)事人權(quán)利細(xì)化的轉(zhuǎn)型
我國(guó)《行政訴訟法》在總則、訴訟參加人、證據(jù)、和受理，審理和判決等章節(jié)對(duì)當(dāng)事人在行政訴訟中的權(quán)利做出了明確的規(guī)定，而WTO規(guī)則與原則體系，對(duì)于當(dāng)事人在行政訴訟中的權(quán)利作出了更為明確與詳細(xì)的規(guī)定[8]，集中體現(xiàn)在TRIPS第42條、43條等條款中。這些條款規(guī)定：原告有權(quán)依有關(guān)秩序維護(hù)自己的權(quán)利；被告應(yīng)獲得及時(shí)、內(nèi)容完整的書面通告；雙方均有權(quán)以獨(dú)立的法律顧問(wèn)充當(dāng)人；不應(yīng)增加雙方額外的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；雙方應(yīng)有充分陳述的機(jī)會(huì)，對(duì)糾紛中必要的秘密信息應(yīng)有保密措施，應(yīng)有權(quán)責(zé)令掌握證據(jù)的一方提供證據(jù)；應(yīng)使被侵權(quán)人有“獲得信息權(quán)”，在被告濫用執(zhí)法秩序時(shí)，應(yīng)使被告獲得損害賠償；應(yīng)有在不進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那闆r下，將已發(fā)現(xiàn)的侵權(quán)商品排出商業(yè)渠道等。TRIPS條款的這些規(guī)定，提示我們要盡快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有審理模式中當(dāng)事人訴權(quán)細(xì)化的轉(zhuǎn)型。
（二）行政訴訟對(duì)行政程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)型
《行政訴訟法》規(guī)定：具體行政行為違反法定程序的，人民法院應(yīng)判決撤銷或部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為，也就是說(shuō)，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)是否違反法定程序有權(quán)進(jìn)行司法審查，并給予相對(duì)人程序權(quán)利的救濟(jì)。但在實(shí)踐中，行政行為違反了正當(dāng)程序，而沒(méi)有違反法定的程序，同時(shí)又缺乏行政程序方面的明確規(guī)定，在這種情況下，人民法院尚不能撤銷該行政行為，從而導(dǎo)致公民的權(quán)利無(wú)法得到救濟(jì)?！鳺TO在許多地方對(duì)行政行為的正當(dāng)性有原則性的規(guī)定，這些規(guī)定確立了行政行為公平、公正和程序原則以及程序規(guī)范不應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)事人義務(wù)規(guī)范的規(guī)則。這說(shuō)明，對(duì)于一個(gè)沒(méi)有違反法定程序，但違反了WTO規(guī)定的公開(kāi)、公正、公平原則的行政行為，人民法院應(yīng)有權(quán)撤銷，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上行政訴訟對(duì)行政程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)型。
行政附帶民事訴訟的條件
并非所有的民事訴訟都可以在行政訴訟中附帶，筆者認(rèn)為成立行政附帶民事訴訟必須具備以下幾個(gè)條件：
1、 必須同時(shí)存在著行政訴訟與民事訴訟，這是行政附帶民事訴訟成立的首要條件。而行政訴訟是必須已經(jīng)成立的，因?yàn)樾姓V訟的成立是行政附帶民事訴訟的基礎(chǔ)。如果行政訴訟不成立，附帶民事訴訟便失去了存在的基礎(chǔ)，只能就產(chǎn)生的民事?tīng)?zhēng)議單獨(dú)提起民事訴訟。如果民事訴訟不成立，也只能就行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為提起行政訴訟。
2、 行政訴訟與附帶的民事訴訟必須有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，即基于同一行政行為引起了性質(zhì)不同的行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議。行政相對(duì)人一方面不服行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，提起行政訴訟，另一方面又認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為對(duì)自己的民事合法權(quán)益產(chǎn)生了影響，提起附帶民事訴訟。但附帶的民事訴訟所針對(duì)的必須是行政機(jī)關(guān)有權(quán)裁決的那部分民事?tīng)?zhēng)議，而且民事?tīng)?zhēng)議的解決有待于行政爭(zhēng)議的解決。
3、 政訴訟與附帶的民事訴訟的訴訟請(qǐng)求必須有內(nèi)在的聯(lián)系。行政附帶民事訴訟中有兩種不同性質(zhì)又相互聯(lián)系的訴訟請(qǐng)求，一種是行政法性質(zhì)的訴訟請(qǐng)求，行政相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為認(rèn)為該具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益，請(qǐng)求人民法院予以撤銷或變更該具體行政行為；另一種是民法性質(zhì)的訴訟請(qǐng)求，行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的該具體行政行為對(duì)自己的民事權(quán)益產(chǎn)生了影響，請(qǐng)求人民法院判令對(duì)方當(dāng)事人停止侵害、賠償損失等。這兩種不同性質(zhì)的訴訟請(qǐng)求可以在同一時(shí)間由同一人提出，也可以在不同時(shí)間由不同人提出，但必須在行政程序開(kāi)始后，人民法院作出一審判決前提出，即行政訴訟和民事訴訟必須發(fā)生在同一訴訟程序中。
4、 人民法院對(duì)兩種不同性質(zhì)又相互聯(lián)系的訴訟請(qǐng)求并案審理。如果當(dāng)事人只對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服提起訴訟，人民法院只能就被訴的具體行政行為是否合法作出判決，而不能解決民事?tīng)?zhēng)議的實(shí)體問(wèn)題。只有當(dāng)事人既對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服，提起行政訴訟，又對(duì)民事?tīng)?zhēng)議不服提起民事訴訟，人民法院才能通過(guò)并案審理，一并解決行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議。但行政訴訟的被告不能成為附帶民事訴訟的原告，也不能成為附帶民事訴訟的被告。
行政附帶民事訴訟的成立除須具備以上四個(gè)條件外，還要符合民事訴訟法規(guī)定的四個(gè)起訴條件、提起的附帶民事訴訟須符合人民法院的主管權(quán)和管轄權(quán)等條件。
行政附帶民事訴訟的范圍
界定行政附帶民事訴訟的范圍是確認(rèn)那些民事訴訟能在行政訴訟過(guò)程中可以作為行政附帶民事訴訟的問(wèn)題。我國(guó)行政訴訟法對(duì)行政附帶民事訴訟的范圍沒(méi)有明確規(guī)定，但散見(jiàn)于一些相關(guān)的法律中。我國(guó)《專利法》第六十條規(guī)定：“對(duì)未經(jīng)專利權(quán)人許可，實(shí)施其專利的侵權(quán)行為，專利權(quán)人或者利害關(guān)系人可以請(qǐng)求專利管理機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，也可以直接向人民法院起訴；專利管理機(jī)關(guān)處理的時(shí)候，有權(quán)責(zé)令侵權(quán)人停止侵權(quán)行為，并賠償損失；當(dāng)事人不服的，可以在收到通知之日起三個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴?！边@條既規(guī)定了行政訴訟，又規(guī)定了行政附帶民事訴訟。類似的規(guī)定還見(jiàn)于《草原法》、《森林法》等法律之中。筆者認(rèn)為，只有依據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定行政機(jī)關(guān)有權(quán)處理的那部分民事?tīng)?zhēng)議才能作為附帶民事訴訟提出。具體而言，行政附帶民事訴訟的范圍包括以下幾個(gè)方面：
1、 因?qū)εc行政機(jī)關(guān)的行政處罰決定相關(guān)聯(lián)的民事?lián)p害賠償問(wèn)題不服引起的行政附帶民事訴訟。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第四十一條規(guī)定：“造成環(huán)境污染的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或個(gè)人賠償損失。賠償責(zé)任和賠償數(shù)額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理，當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的，可以向人民法院起訴?！边@就規(guī)定了如果當(dāng)事人對(duì)賠償責(zé)任和賠償數(shù)額的決定不服，就可以提起行政附帶民事訴訟。這種行政附帶民事訴訟包括：（1）、被處罰人不服行政處罰決定，同時(shí)又對(duì)民事賠償數(shù)額有異議，要求減少賠償數(shù)額而提起的訴訟；（2）、受害人不服行政處罰決定，又認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在作出處罰決定時(shí)，應(yīng)處理而沒(méi)處理民事?lián)p害賠償問(wèn)題或認(rèn)為行政處罰讓被處罰人承擔(dān)的民事?lián)p害賠償責(zé)任偏輕，要求賠償損失或增加賠償數(shù)額而提起的訴訟；（3）、被處罰人不服行政處罰決定，受害人不服行政處罰所涉及的民事賠償問(wèn)題而分別提起訴訟，人民法院一并審理的。
2、 因?qū)π姓C(jī)關(guān)的確權(quán)裁決行為所包含的民事內(nèi)容不服而提起的行政附帶民事訴訟。我國(guó)《草原法》第三條規(guī)定：“草原所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由人民政府處理；當(dāng)事人對(duì)人民政府的處理不服的，可以在接到通知之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴?！边@種行政附帶民事訴訟包括：（1）、當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)作出的其與他人間的權(quán)屬爭(zhēng)議的行政裁決，要求撤銷該裁決并確認(rèn)該項(xiàng)權(quán)利歸屬自己而提起的訴訟。如，當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)土地、河流、湖泊、草原等自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)的歸屬所作出的裁決，而提起的訴訟；（2）、當(dāng)事人一方不服行政機(jī)關(guān)關(guān)于權(quán)屬爭(zhēng)議所作出的裁決，提起要求撤銷該裁決的訴訟，另一方則提起要求獲得因?qū)Ψ降那謾?quán)行為所造成的損害賠償?shù)脑V訟；（3）、當(dāng)事人一方不服行政機(jī)關(guān)關(guān)于權(quán)屬爭(zhēng)議所作出的裁決，要求撤銷該裁決并責(zé)令對(duì)方當(dāng)事人承擔(dān)民事責(zé)任而提起的訴訟。
下列情況不屬于行政附帶民事訴訟的范圍
1、 行政賠償訴訟不屬于行政附帶民事訴訟的范圍。行政賠償訴訟與行政附帶民事訴訟有本質(zhì)的區(qū)別，（1）、兩種訴訟與被訴的具體行政行為的因果關(guān)系不同。行政賠償訴訟的行政賠償與被訴的具體行政行為有直接的因果關(guān)系，而行政附帶民事訴訟中的民事賠償雖然同被訴的具體行政行為有關(guān)聯(lián)，但不是由被訴的具體行政行為直接造成的；（2）、兩種訴訟的被告不一致。行政賠償訴訟的被告是作出被訴的具體行政行為的行政機(jī)關(guān)，行政附帶民事訴訟的被告是產(chǎn)生民事?tīng)?zhēng)議的民事相對(duì)方。所以，行政賠償訴訟不屬于行政附帶民事訴訟的范圍，它是一種特殊的訴訟。
然而，法律規(guī)定的行政訴訟救濟(jì)在現(xiàn)實(shí)中能給被拆遷戶帶來(lái)多大的利益保障？司法部門在審理涉及拆遷糾紛的案件中面臨諸多法律困擾以及受到現(xiàn)實(shí)環(huán)境制約，從而處于一個(gè)比較尷尬的境地。行政訴訟的目的是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，但實(shí)際上，行政訴訟解決房屋拆遷裁決糾紛具有局限性和不徹底性。法院審理行政案件，只對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，而對(duì)具體行政行為是否適當(dāng)基本不予審查。法院認(rèn)定房屋拆遷裁決不合法只能判決撤銷并判令重作，由作出裁決的原行政機(jī)關(guān)處理，拆遷雙方的權(quán)益糾紛并不能在法院得到最終處理。如果法院判決撤銷行政裁決，就會(huì)造成行政案件終結(jié)、但民事糾紛仍未解決的局面；如果法院判決行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為，就使行政裁決的最終解釋權(quán)仍然在行政機(jī)關(guān)，法院實(shí)質(zhì)上不擁有最終解釋權(quán)，這是違背司法最終裁決權(quán)原則的。如果讓當(dāng)事人另行提起民事訴訟，就會(huì)給當(dāng)事人造成許多麻煩，當(dāng)事人之間的糾紛不能及時(shí)解決，也加重了法院的工作負(fù)擔(dān)。
造成如此尷尬的局面是由于我國(guó)行政訴訟堅(jiān)持合法性審查原則。行政訴訟法第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”這就確定了我國(guó)行政訴訟不同于刑事訴訟、民事訴訟的一個(gè)特有的基本原則，即審查具體行政行為合法性原則。也就是說(shuō)，目前我國(guó)人民法院原則上是對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，而不是對(duì)這類行為的合理性、適當(dāng)性進(jìn)行審查。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第56條規(guī)定，被訴具體行政行為合法，但存在合理性問(wèn)題的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。具體行政行為經(jīng)人民法院審查合法，依法維持；如果不合法，全部違法的，全部撤銷；部分違法的，部分撤銷。關(guān)于撤銷后再作出任何具體的處理，原則上屬于行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的事情，由行政機(jī)關(guān)自行處理。行政訴訟法第五十四條規(guī)定：“行政處罰顯失公正的，可以判決變更?！边@就是說(shuō)，人民法院僅對(duì)行政處罰這種行為才有變更權(quán)，而且必須是這種行政處罰運(yùn)用嚴(yán)重不當(dāng)，達(dá)到“顯失公正”的標(biāo)準(zhǔn)，才能變更?？梢?jiàn)對(duì)具體行政行為的合法審查是原則，合理性審查是例外，合理性審查必須在很嚴(yán)格的條件下才可進(jìn)行。
筆者以為，依照單一的合法性審查原則，不能有效地解決城市房屋拆遷行政裁決案件。在審查原則上應(yīng)針對(duì)城市房屋拆遷行政裁決案件的特點(diǎn)，建立由合法性、合理性兩者相結(jié)合的審查原則體系，并賦予人民法院司法變更權(quán)。
一、確立合法性與合理性并重的審查原則體系
合法性審查可判斷一個(gè)行政行為是否嚴(yán)格按照法律規(guī)定的范圍、方式、內(nèi)容、程序及權(quán)限活動(dòng)，要求行政權(quán)力的存在、運(yùn)用必須有法律、法規(guī)的依據(jù)，不得與法律相抵觸；合理性審查是判斷行政主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)是否客觀、適度、符合理性，合理性原則的判斷標(biāo)準(zhǔn)包括行為是否符合法的原則、行政目的等。合法性與合理性審查原則并不排斥，合法性原則要求行為符合實(shí)際的法律、法規(guī)的規(guī)定；合理性原則要求行為符合法的內(nèi)在精神，兩者是依法行政原則對(duì)行政主體行為提出的不同層次的要求。
在房屋拆遷行政裁決中，裁決的內(nèi)容一般有補(bǔ)償形式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等，而這些內(nèi)容在現(xiàn)實(shí)中很多時(shí)候就是由行政機(jī)關(guān)自己確定的，例如，盡管國(guó)務(wù)院的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）中取消了統(tǒng)一拆遷，并規(guī)定房屋拆遷管理部門不得作為拆遷人，不得接受委托進(jìn)行拆遷。但在某些地區(qū)，有些政府行政部門以保證建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行為由，強(qiáng)行介入平等主體之間的交易活動(dòng)。它們往往越俎代庖，由一個(gè)直接行使政府權(quán)力的機(jī)構(gòu)，搖身一變成為直接的拆遷人，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員。由于政府本身就成為拆遷糾紛的一方當(dāng)事人，這就使得政府的行政裁決已經(jīng)沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)意義。因而一旦拆遷人與被拆遷人的這些爭(zhēng)議需要行政機(jī)關(guān)裁決時(shí)，實(shí)質(zhì)上就使行政機(jī)關(guān)“自己成了自己的法官”，此時(shí)如果從形式看，行政機(jī)關(guān)確實(shí)履行了職責(zé)，按照《條例》規(guī)定的法律程序作出了裁決，此時(shí)的裁決完全合法，沒(méi)有任何問(wèn)題。正因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在裁決前扮演了不該扮演的角色，政府職能錯(cuò)位，使得合法性審查流于形式。此時(shí)就必須尋求行政合理性審查，使法院在案件中擁有最后決定權(quán)，對(duì)裁決的內(nèi)容進(jìn)行合理性審查，否則法院的司法審查權(quán)可能會(huì)形同虛設(shè)。
關(guān)鍵詞:舉證責(zé)任;客觀舉證責(zé)任;主觀舉證責(zé)任
中圖分類號(hào):D915.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1672-3198(2009)23-0241-02
1舉證責(zé)任概述
1.1舉證責(zé)任的界定
舉證責(zé)任制度是證據(jù)制度乃至訴訟制度的重要組成部分,就舉證責(zé)任的界定而言,在國(guó)外,英美證據(jù)法上將之分為推進(jìn)責(zé)任和說(shuō)服責(zé)任。所謂推進(jìn)責(zé)任是指當(dāng)事人提供證據(jù)證明其主張構(gòu)成法律爭(zhēng)端從而值得或者應(yīng)當(dāng)由法院進(jìn)行審理的舉證責(zé)任。說(shuō)服責(zé)任是指當(dāng)事人提出證據(jù)使法官或者陪審團(tuán)確信其實(shí)體主張成立的義務(wù),否則必然遭受不利的裁判。大陸法系國(guó)家一般將舉證責(zé)任分為客觀舉證責(zé)任和主觀舉證責(zé)任。所謂主觀的舉證責(zé)任是指當(dāng)事人就自己的主張向法院提供證據(jù)的一種義務(wù)或負(fù)擔(dān)。客觀的舉證責(zé)任是指在案件事實(shí)處于真?zhèn)尾幻鲿r(shí)、法官如何運(yùn)用實(shí)體法的舉證責(zé)任。雖然二者使用的名稱不同,但其表述的內(nèi)容在本質(zhì)上是一致的。根據(jù)大陸法系國(guó)家客觀舉證責(zé)任的概念,舉證責(zé)任是與法官職權(quán)主義審理聯(lián)系在一起的,法官主持審理,不存在法官與陪審團(tuán)分擔(dān)審判職能的環(huán)節(jié),因此現(xiàn)代的舉證責(zé)任已經(jīng)是客觀舉證責(zé)任,替代了主觀舉證責(zé)任。當(dāng)然,所謂的職權(quán)主義,僅僅指的是法官在訴訟程序上的職權(quán)。對(duì)于案件實(shí)體問(wèn)題仍然要遵循當(dāng)事人主義原則,由當(dāng)事人提出事實(shí)和證據(jù),主張權(quán)利并承擔(dān)舉證責(zé)任未能完成的后果。法官在審理案件時(shí),一般不主動(dòng)調(diào)查事實(shí)。
1.2舉證責(zé)任的性質(zhì)
關(guān)于行政訴訟舉證責(zé)任的性質(zhì),主要有以下幾種觀點(diǎn):(1)權(quán)利說(shuō)。認(rèn)為舉證責(zé)任是當(dāng)事人的一項(xiàng)權(quán)利。(2)義務(wù)或者責(zé)任說(shuō)。舉證責(zé)任不是訴訟權(quán)利,而是一種與敗訴風(fēng)險(xiǎn)直接相關(guān)的加重的舉證責(zé)任。(3)權(quán)利與義務(wù)說(shuō)。認(rèn)為舉證責(zé)任既是當(dāng)事人的權(quán)利,又是當(dāng)事人的義務(wù)。(4)裁決必要說(shuō)。認(rèn)為當(dāng)案件事實(shí)無(wú)法查明而法院必須作出裁決時(shí),舉證責(zé)任就成為法院作出裁決的必要根據(jù),在這種情況下,法院就要判決由承擔(dān)舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人承擔(dān)敗訴的后果。(5)法律假定或法律推定說(shuō)。認(rèn)為舉證責(zé)任是法律假定的一種后果,承擔(dān)舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)提出證據(jù)證明自己的主張,否則將承擔(dān)敗訴的法律后果。(6)裁決規(guī)則說(shuō)。認(rèn)為舉證責(zé)任乃是裁決規(guī)則?！芭e證責(zé)任實(shí)際上存在于任何一種裁決形式中,舉證責(zé)任是否存在并不反映一個(gè)制度的科學(xué)性,但是舉證責(zé)任如何分配則直接影響到這一裁決的法治水平?！?/p>
筆者認(rèn)為,學(xué)術(shù)界對(duì)舉證責(zé)任的性質(zhì)之所以有諸多不同的觀點(diǎn),在于他們研究時(shí)的角度不同,根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》及有關(guān)條文的規(guī)定,舉證責(zé)任的性質(zhì)在于它既是當(dāng)事人的權(quán)利又是當(dāng)事人的義務(wù),與訴訟的后果必然相關(guān)。
2我國(guó)行政訴訟舉證責(zé)任的承擔(dān)
從歷史發(fā)展和現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看,行政訴訟與民事訴訟有相當(dāng)大的關(guān)聯(lián)性,有不少國(guó)家的行政訴訟制度脫胎與民事訴訟,有些國(guó)家扔在沿用民事訴訟程序來(lái)運(yùn)作行政訴訟。人們關(guān)注的更多是行政訴訟與民事訴訟之間的相似性,大都忽視了行政訴訟與刑事訴訟在以下這點(diǎn)的共通之處,即因政府享有干預(yù)個(gè)人、組織權(quán)利的內(nèi)在權(quán)力,所造成的國(guó)家與公民之間重大的、不可避免的不對(duì)等性。正是這一點(diǎn)構(gòu)成了包括行政訴訟規(guī)則在內(nèi)的行政法制度特殊性的依據(jù),因?yàn)檫@些特殊性達(dá)到了以對(duì)等為基礎(chǔ)的私法規(guī)則無(wú)從解決的地步。在依法行政之下,行政擔(dān)負(fù)著嚴(yán)格遵守法律限制個(gè)人、組織權(quán)利的職責(zé)。因此,行政訴訟舉證責(zé)任的確定必須注重消解在行政程序中原、被告地位的不對(duì)等性,契合并有利于促成法治行政原則的發(fā)揮。
1989年頒布的《行政訴訟法》規(guī)定了單一的舉證責(zé)任分配原則,即由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。這一制度為行政訴訟實(shí)踐的發(fā)展起了重要的推動(dòng)作用,雖然在我國(guó)行政法和行政訴訟眼睛日益深入的狀況下,有不少學(xué)者對(duì)此規(guī)定提出了異議,但這些本質(zhì)上并未撼動(dòng)次規(guī)定背后所蘊(yùn)含的基本理念,筆者認(rèn)為,從我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和法律環(huán)境的基點(diǎn)上,被告承擔(dān)舉證責(zé)任的舉證責(zé)任制度仍然是我國(guó)現(xiàn)階段行政訴訟舉證責(zé)任制度的最佳選擇。理由有以下兩方面:
第一,從理論環(huán)節(jié),對(duì)行政訴訟中舉證責(zé)任制度已經(jīng)形成較為一致的看法。(1)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守“先取證,后裁決”,才符合行政行為的法定程序。(2)行政機(jī)關(guān)掌握證據(jù)和理由,這是由行政行為的單方意志性決定的。(3)行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)的能力比原告強(qiáng)。(4)行政機(jī)關(guān)是權(quán)利的主張者。行政訴訟審查的是被告行政行為的合法性而不是原告行為的合法性,因此行政機(jī)關(guān)必須合法運(yùn)用權(quán)力,而且必須在行政訴訟中主張權(quán)利――主張行政行為是合法的。
第二,從實(shí)踐環(huán)節(jié),強(qiáng)調(diào)或過(guò)分強(qiáng)調(diào)原告的舉證責(zé)任,在行政權(quán)力過(guò)于膨脹的今天,會(huì)使行政訴訟出現(xiàn)扭曲,而且在目前行政訴訟阻力很大的情況下,過(guò)多地限制原告的訴權(quán),會(huì)阻礙行政訴訟知道的發(fā)展,最終導(dǎo)致背離了行政訴訟的宗旨。
3原告在行政訴訟中所承擔(dān)的舉證責(zé)任的現(xiàn)行規(guī)定及其存在的問(wèn)題
《行政訴訟法》沒(méi)有規(guī)定原告的舉證責(zé)任問(wèn)題,1988年最高人民法院頒布的《若干問(wèn)題的解釋》第27條規(guī)定了原告程度舉證責(zé)任的四種情形:(1)證明符合法定條件,但被告認(rèn)為原告其實(shí)超過(guò)期限的除外;(2)在被告不作為的案件中,證明其提出申請(qǐng)的事實(shí);(3)在一并提起的行政賠償訴訟中,證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實(shí);(4)其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事項(xiàng)。而隨后最高人民法院2002年頒布的《證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第4、5條對(duì)上述規(guī)定作出了修正。其一,取消了“其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事項(xiàng)”。其二,對(duì)被告不作為案件中由原告證明已提出申請(qǐng)的事實(shí)的規(guī)定,增加了兩項(xiàng)例外,即被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)履行法定職責(zé)的與原告因被告受理申請(qǐng)的登記制度不完備等正當(dāng)事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說(shuō)明的。其三,在行政賠償訴訟中,取消了“一并提起的行政賠償訴訟中”的規(guī)定。
關(guān)于《證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》對(duì)原告舉證責(zé)任的有關(guān)規(guī)定在理解上存有爭(zhēng)議,下面我們就以下幾類事項(xiàng)進(jìn)行討論:
3.1關(guān)于原告條件的證據(jù)
舉證責(zé)任強(qiáng)調(diào)的是不承擔(dān)舉證或不能充分舉證應(yīng)承擔(dān)敗訴的后果,但是原告不能證明其符合法定的條件時(shí),其后果是不能引訟程序的開(kāi)始。試想在訴訟程序尚未開(kāi)始的階段,作為相對(duì)一方的行政機(jī)關(guān)缺位,不必參加到訴訟中來(lái),自然也就不存在誰(shuí)承擔(dān)舉證責(zé)任的問(wèn)題。因此,筆者認(rèn)為,原告應(yīng)符合法定條件應(yīng)作為原告提訟的主張條件,而不應(yīng)將其作為原告應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任。
3.2關(guān)于被告不作為案件的證據(jù)
提出行政不作為是行政機(jī)關(guān)對(duì)于應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)或者應(yīng)當(dāng)履行的以為沒(méi)有履行、不予答復(fù)。讓原告提出證明自己提出過(guò)申請(qǐng)的事實(shí),這對(duì)原告來(lái)說(shuō)是一個(gè)不合理的要求。所以在不作為引起的訴訟中,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)證明是否承擔(dān)該項(xiàng)職責(zé)以及是否存在不履行職責(zé)的事實(shí)和不作為的理由。在實(shí)踐中,有原告曾向行政機(jī)關(guān)提出過(guò)申請(qǐng),但被告堅(jiān)持沒(méi)有接到原告申請(qǐng),有關(guān)申請(qǐng)事實(shí)真?zhèn)尾幻鞯那闆r,可以考慮要求原告提供曾向行政機(jī)關(guān)提出過(guò)申請(qǐng)的證據(jù)材料,如受理申請(qǐng)登記的回執(zhí)等。如果被告無(wú)法證明其受理申請(qǐng)的登記制度是完善的,原告有沒(méi)有類似回執(zhí)等此類證明提出過(guò)申請(qǐng)的材料,從保護(hù)原告合法權(quán)益的行政訴訟目的出發(fā),可以推定原告提出過(guò)申請(qǐng),其成立。這樣規(guī)定,不僅可以保護(hù)申請(qǐng)人的合法權(quán)益,還可以促使行政機(jī)關(guān)健全其受理申請(qǐng)的登記制度。
3.3關(guān)于行政賠償訴訟案件的證據(jù)
行政賠償請(qǐng)求的成立以行政機(jī)關(guān)或公務(wù)員的行為存在違法為前提,所以原告要對(duì)被訴具體行政行為造成損害的事實(shí)提供證據(jù)?！度舾梢?guī)定》取消了“在一并提起的行政賠償訴訟”的限制,就意味著不論是一并提起的行政賠償訴訟,還是單獨(dú)提起的行政賠償訴訟,都由原告對(duì)被訴具體行政行為造成損害的事實(shí)提供證據(jù),但是僅僅是對(duì)損害已經(jīng)發(fā)生切且損害是由具體行政行為造成的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任,對(duì)于造成損害的具體行政行為的合法性則仍應(yīng)由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。
在我國(guó)的行政賠償訴訟中,還有些特定的情形使得原告喪失了舉證能力,這個(gè)時(shí)候,如果讓原告承擔(dān)舉證責(zé)任,無(wú)異于剝奪了原告的國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)。具體而言,下列情形中就應(yīng)當(dāng)由被告就加害行為是否存在和損害是否由加害行為造成承擔(dān)舉證責(zé)任。第一種情形:當(dāng)公民訴稱行政機(jī)關(guān)實(shí)施了非法剝奪、限制其人民自由的行為的,應(yīng)當(dāng)由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任。實(shí)踐中會(huì)有公民被行政機(jī)關(guān)非法羈押,行政機(jī)關(guān)卻不出具書面決定書,導(dǎo)致公民時(shí)根本無(wú)法提出證明。第二種情形:公民在失去人身自由、處于行政機(jī)關(guān)監(jiān)管過(guò)程中死亡、失蹤、身體受到傷害,應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)就公民的死亡、失蹤、身體受到傷害不是由其行為造成承擔(dān)舉證責(zé)任。因?yàn)樵谠嫒松硖幱诒桓鎳?yán)格控制中,被告具有更強(qiáng)的舉證能力。如果行政機(jī)關(guān)不能證明損害是因?yàn)楣褡约旱男袨榛蛲谊P(guān)押人員造成,或者具備其他免責(zé)情形,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定損害是由行政機(jī)關(guān)造成的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任。這樣就符合了原被告舉證責(zé)任能力的對(duì)比,更好地保護(hù)了原告的合法權(quán)益。
4結(jié)語(yǔ)
舉證責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題在某種程度上攸關(guān)訴訟能否成功的風(fēng)險(xiǎn),是訴訟制度的核心問(wèn)題之一,有德國(guó)學(xué)者將之表述為“適當(dāng)?shù)?、明智的證明責(zé)任分配屬于法律制度最為必要的或最值得追求的內(nèi)容?！蔽覈?guó)在探討行政訴訟舉證責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題時(shí),結(jié)合本國(guó)現(xiàn)實(shí)的法律環(huán)境,明確規(guī)定了被告承擔(dān)舉證責(zé)任,同時(shí),并非完全排除原告為了勝訴積極提出支持自己訴求的事實(shí),簡(jiǎn)單而深刻地保護(hù)了原告的合法權(quán)益。但是司法實(shí)踐中,行政機(jī)關(guān)制度不完善的方面仍然存在,在此類原告難以根據(jù)現(xiàn)有的規(guī)定尋求法律支持的情況下,需由法院或法官根據(jù)個(gè)案的具體情況平衡原告和被告的舉證責(zé)任,給予原告的合法權(quán)益得到充分的保護(hù)。
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一、行政訴訟協(xié)調(diào)制度現(xiàn)狀考量
行政訴訟協(xié)調(diào)，它是指在行政訴訟過(guò)程中，由法院法官主動(dòng)參與協(xié)調(diào)引導(dǎo)，就當(dāng)事人雙方的共同愿景，在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，就訴爭(zhēng)問(wèn)題達(dá)成“合意和解”協(xié)議的一種終結(jié)訴訟方式。也就是說(shuō)，行政訴訟協(xié)調(diào)是在沒(méi)有任何外來(lái)壓力的干撓下，由法院法官引導(dǎo)行政雙方當(dāng)事人，在自愿平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，互諒互讓，就爭(zhēng)議的事實(shí)或事項(xiàng)，達(dá)成一致意見(jiàn)而形成的以解決紛爭(zhēng)和終結(jié)訴訟程序?yàn)槟康膮f(xié)議。
我國(guó)行政訴訟法雖然沒(méi)有明確規(guī)定行政案件適用協(xié)調(diào)制度，但協(xié)解究竟在不知不覺(jué)中成了行政審判中一種結(jié)案方式。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的行政治理和司法審判工作過(guò)于剛性，行政訴訟不適用調(diào)解的做法，實(shí)際上把行政機(jī)關(guān)與行政治理相對(duì)人視為不可調(diào)和的雙方，使得行政訴訟缺乏人情味。從審判實(shí)踐來(lái)看，行政案件撤訴率高的現(xiàn)象已經(jīng)說(shuō)明，大量的行政案件在法院的主持下，通過(guò)協(xié)商、協(xié)調(diào)的方式得以解決，有的因被告改變具體行政行為達(dá)到原告撤訴的結(jié)果，有的因法院發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法，主動(dòng)與行政機(jī)關(guān)交換意見(jiàn)，有的是訴訟外被告給予原告某些好處而使原告撤訴，作為解決糾紛的主持人——人民法院幾乎對(duì)申請(qǐng)撤訴的都予以準(zhǔn)許。[2]據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年因法院協(xié)調(diào)而撤訴的行政案件數(shù)占所有撤訴行政案件數(shù)的51.7%，1997年是56.6%，1998年上升至60.7%，1999年又升至64.6%，2000年甚至高達(dá)69%，[3]非凡是近年來(lái)因法院協(xié)調(diào)而撤訴的行政案數(shù)更是占據(jù)了撤訴案件的絕大多數(shù)。在法律和司法解釋還沒(méi)明確規(guī)定“協(xié)調(diào)”制度的情況下，一些法院大膽思維和創(chuàng)新，制定了《行政訴訟協(xié)調(diào)制度實(shí)施辦法》，通過(guò)適用協(xié)調(diào)方式由原告主動(dòng)撤訴結(jié)案。
我們經(jīng)調(diào)查，以協(xié)調(diào)方式由原告撤訴結(jié)案的，主要有以下幾種情形：一是具體行政行為有一定的瑕疵，判決撤銷或者確認(rèn)違法，存在一定的負(fù)面影響的涉及群體性的、矛盾易激化的案件；二是行政賠償案件，通過(guò)法院協(xié)調(diào)，從而及時(shí)化解雙方矛盾，解決紛爭(zhēng)；三是因履行行政合同所引發(fā)的案件；四是訴不履行法定職責(zé)，尚需繼續(xù)履行的案件；五是行政裁決、行政處理案件；六是不服具有一定自由裁量權(quán)的具體行政行為的案件；七是法律和政策界限不清的案件以及其他有協(xié)調(diào)價(jià)值的案件。對(duì)以上各類案件，法院根據(jù)合法、自愿、公平公正和主要事實(shí)清楚的原則，組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)調(diào)，在熟悉一致的基礎(chǔ)上，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利和利益進(jìn)行合理的調(diào)整，促使原告撤回，從而解決行政爭(zhēng)議。因在行政訴訟中，假如完全排斥法官“協(xié)調(diào)”等柔性手段，法院“硬判”行政案件，極易導(dǎo)致“案結(jié)事不了”，不僅不能解決矛盾，還可能激發(fā)更大的矛盾；假如在查清事實(shí)，分清是非的基礎(chǔ)上，采取協(xié)調(diào)、協(xié)商的方法，既可以“案結(jié)事了”，又避免了判決后激化雙方矛盾?？陀^地講，行政訴訟適用協(xié)調(diào)雖在立法上沒(méi)有規(guī)定，但是在司法實(shí)踐中以得到較廣泛的運(yùn)用，并取得了較好的社會(huì)效果。
我們從司法實(shí)踐來(lái)看，在行政訴訟中法院法官進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)，只要其協(xié)調(diào)過(guò)程和結(jié)果不違反法律，不侵害公共利益，有利于和諧穩(wěn)定發(fā)展，就有構(gòu)建和創(chuàng)設(shè)的現(xiàn)實(shí)必要。一是從法律的原則性規(guī)定來(lái)看，行政訴訟協(xié)調(diào)的運(yùn)用是構(gòu)建和諧社會(huì)的需要；二是從自由裁量權(quán)的使用來(lái)看，行政訴訟協(xié)調(diào)的運(yùn)用是審判實(shí)踐的需要；三是從違法行政當(dāng)糾來(lái)看，行政訴訟協(xié)調(diào)的運(yùn)用是我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要；四是從行政審判中的利益衡量來(lái)看，行政訴訟協(xié)調(diào)的運(yùn)用是行政訴訟目的的需要；五是從行政追求高效率和低成本來(lái)看，行政訴訟協(xié)調(diào)制度的建立是正公與效率的需要。但在實(shí)踐中較大的問(wèn)題在于，由于在行政訴訟中法院不能調(diào)解，不少案件是原、被告在法院的默許乃至動(dòng)員下通過(guò)“協(xié)調(diào)”解決的，被告改變、撤消被訴的行政行為，或者作出原告要求的行政行為，或者在訴訟外給予原告某些好處，原告認(rèn)為達(dá)到目的，便申請(qǐng)撤訴，訴訟就此了結(jié)。這實(shí)際是沒(méi)有調(diào)解書的調(diào)解。這些撤訴案件，使行政訴訟不答應(yīng)調(diào)解的規(guī)定被悄然規(guī)避，名存實(shí)亡。這種異化了的方式因沒(méi)有法律層面上的支撐和依據(jù)，有時(shí)使得協(xié)調(diào)顯得有些過(guò)于隨意，并使之異化成為某些法官手中的權(quán)力。比如“以壓促撤”、“以判壓撤”、“以勸壓撤”、“以誘促撤”、“以拖壓撤”等等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這種“和稀泥”式的無(wú)原則協(xié)調(diào)及壓服式的非自愿性協(xié)調(diào)最直接的表現(xiàn)和結(jié)果無(wú)疑是多年來(lái)撤訴率、尤其是非正常撤訴率的居高不下。象近年來(lái)全國(guó)一審行政案件撤訴率從未低于1/3，最高達(dá)到57.3%，個(gè)別法院的撤訴率竟達(dá)到81.7%[4]；又比如2003年全國(guó)行政一審行政訴訟結(jié)案88050件，其中撤訴和協(xié)調(diào)處理41547件，占47.2%[5]，2004年全國(guó)行政一審行政訴訟結(jié)案92192件，其中撤訴和協(xié)調(diào)處理43705件，占47.4%[6]，2005年全國(guó)行政一審行政訴訟結(jié)案95707件，其中撤訴和協(xié)調(diào)處理41620件，占43.5%[7]。
我們從以上數(shù)據(jù)可以看出，作為行政相對(duì)人的原告，正常和不正常撤訴尤為突出，是什么原因?qū)е略娌徽３吩V呢？通過(guò)調(diào)查，一是來(lái)自法院的“協(xié)調(diào)”使原告撤訴；二是訴訟過(guò)程中，被告改變?cè)姓袨?，原告同意并申?qǐng)撤訴；三是來(lái)自原告人自身的醒悟而主動(dòng)撤訴。除第三種撤訴方式外，第一、二種方式的“協(xié)商”、“協(xié)調(diào)”、“庭外做工作”等，實(shí)際上就是“合意和解”，但這種諸多的合意和解后而撤訴的案件的案卷中，我們往往看不出原告撤訴的原因，也看不出合議庭對(duì)撤訴申請(qǐng)的審查過(guò)程。與其讓這種變相的調(diào)解、協(xié)調(diào)處理成為規(guī)避法律的工具，不如采取有效措施，將其納入司法監(jiān)控的范疇，從立法制度上進(jìn)行規(guī)范，使之成為保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)利、促進(jìn)行政主體依法行政的重要方式。
二、行政訴訟協(xié)調(diào)的種類
盡管行政訴訟協(xié)調(diào)的確立和適用有利于保護(hù)原告合法利益，減少訴累，有利于促進(jìn)依法行政，有利于促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。但我們要明確的是行政訴訟的協(xié)調(diào)既不同于訴訟中的和解，又不同于訴訟調(diào)解。訴訟調(diào)解則作為一項(xiàng)原則，“既是當(dāng)事人處分權(quán)的表現(xiàn)又是人民法院審判職能的表現(xiàn)”[8]。而訴訟協(xié)調(diào)在行政訴訟中卻不應(yīng)作為一項(xiàng)原則，它只是訴訟活動(dòng)中的審理和裁判方式。因此，行政訴訟協(xié)調(diào)并不是拋棄規(guī)則的協(xié)調(diào)和衡平，也不是無(wú)邊無(wú)際的隨意協(xié)調(diào)。它具有合法性、有限性、適度性、約束性、平等性等界線要求?；谛姓V訟協(xié)調(diào)的界線要求，它主要包括以下四類：
（一）行政裁決案件的協(xié)調(diào)。行政裁決是行政司法權(quán)的具體表現(xiàn)。在行政訴訟中，當(dāng)事人要求糾正行政機(jī)關(guān)的行政裁決，其實(shí)質(zhì)也在于滿足其民事主張，會(huì)始終圍繞著自己民事權(quán)利義務(wù)的有無(wú)及多少來(lái)爭(zhēng)論行政裁決的合法性，而人民法院在審查行政裁決行為時(shí)，判定行政裁決是否正確合法也始終以行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛雙方當(dāng)事人之間民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的確定是否正確合法為標(biāo)準(zhǔn)。因此，法院行政裁決權(quán)在民事糾紛“合意和解”失去裁決基礎(chǔ)的前提下給“私權(quán)利”讓步，既不是“公權(quán)力”的放棄，又符合“裁決行政”定紛止?fàn)幘S護(hù)行政治理秩序的立法目的。從以上層面來(lái)說(shuō)，“行政裁決”中“公權(quán)力”與“私權(quán)利”存在著“合意和解”的可能性[9]。
（二）行政不作為案件的協(xié)調(diào)。也即不履行法定職責(zé)案件的協(xié)調(diào)。我們知道，“權(quán)自法出”，“職權(quán)法定”。“行政權(quán)既是職權(quán)又是職責(zé)，是職權(quán)與職責(zé)的結(jié)合體，作為職權(quán)可以行使，但作為職責(zé)，卻必須行使，否則構(gòu)成失職”[10]。這就要求行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)時(shí)，必須依法承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任，即法定職責(zé)。從司法實(shí)踐來(lái)看，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的案件，通常表現(xiàn)為三種情形，即行政機(jī)關(guān)拒絕履行、拖延履行或不予答復(fù)。人民法院通過(guò)審查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)而沒(méi)有依法履行的，對(duì)于拒絕履行的行政行為，只能判決撤銷，并責(zé)令其重作。對(duì)拖延履行，不予答復(fù)的，只能判決在一定期限履行。這對(duì)原告而言，顯然效率太低，假如行政機(jī)關(guān)經(jīng)人民法院從中協(xié)調(diào)而主動(dòng)履行應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，這種積極作為既合乎行政目的，對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)正好達(dá)到訴訟目的，是一種典型的雙贏局面。
（三）行政自由裁量權(quán)案件的協(xié)調(diào)。我國(guó)行政訴訟法規(guī)定對(duì)合法但不合理的行政行為只能判決維持，而人民法院判決一經(jīng)作出，行政機(jī)關(guān)必須不折不扣的執(zhí)行，這樣必然導(dǎo)致社會(huì)效果不好。為了避免這種情形的發(fā)生，最高人民法院通過(guò)司法解釋規(guī)定，對(duì)于合法但存在合理性問(wèn)題的行政行為，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求，該規(guī)定實(shí)際上為行政機(jī)關(guān)在判決后行使自由裁量權(quán)，變更不合理行政決定創(chuàng)造了條件。事實(shí)上，因行政主體在裁量權(quán)范圍內(nèi)放棄一定的“公權(quán)力”與“私權(quán)利”和解，以促使行政相對(duì)人盡快地履行具體行政作為，既不違反行政的合法性原則，又符合行政盡快地恢復(fù)行政治理秩序的目的，還符合行政的效率理念和目的理念。從司法實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)在有許多案件通過(guò)法院從中協(xié)調(diào)，行政機(jī)關(guān)不僅沒(méi)有放棄法定職責(zé)之嫌，相反，會(huì)使行政行為更加符合立法旨意，各方抵觸情緒較小，甚至可以說(shuō)是各類行政訴訟案件中最不損害行政機(jī)關(guān)權(quán)威的一種。
（四）行政賠償案件的協(xié)調(diào)。我國(guó)《行政訴訟法》第67條第3款規(guī)定，“賠償訴訟可以適用調(diào)解”。因此，行政賠償存在著“合意和解”的可能性已得到我國(guó)立法的明確認(rèn)可。關(guān)于行政賠償訴訟適用協(xié)調(diào)制度的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)下列考慮：一是從行政賠償訴訟目的上來(lái)考慮?！爸袊?guó)行政訴訟的唯一目的是保護(hù)公民,法人和其他組織的合法權(quán)益”[11]?？梢?jiàn)，保護(hù)公民，法人和其他組織的合法權(quán)益是行政訴訟的主要目的，這也是行政賠償訴訟的主要目的。二是從實(shí)體法規(guī)定來(lái)考慮。行政賠償訴訟是訴訟中一種，屬程序法律，要受到實(shí)體法律，即國(guó)家賠償法中行政賠償法律規(guī)范的影響。從司法實(shí)踐來(lái)看，行政賠償案件調(diào)解的結(jié)果往往是受害人賠償數(shù)額的減少，在現(xiàn)行已經(jīng)很低的賠償標(biāo)準(zhǔn)下，還要降低賠償數(shù)額，這不能不使人懷疑國(guó)家是否有賠償?shù)囊鈭D，而這又是違反國(guó)家立法的本意的。既然國(guó)家通過(guò)國(guó)家賠償表示其對(duì)公民利益的尊重和保護(hù)，那么這種尊重與保護(hù)就要體現(xiàn)國(guó)家對(duì)公民權(quán)利和權(quán)益的保護(hù)和關(guān)懷，這也是行政賠償與民事賠償在價(jià)值上最大的不同。正是基于以上考量，筆者認(rèn)為，對(duì)行政賠償必須構(gòu)建協(xié)調(diào)制度。一方面刪除我國(guó)《行政訴訟法》第67條第3款，在行政賠償訴訟中不再適用調(diào)解制度，而改為適用協(xié)調(diào)制度。另一方面從修改實(shí)體法著手，限制行政賠償調(diào)解制度可能帶來(lái)的消極影響。
三、行政訴訟設(shè)立協(xié)調(diào)制度的適用范圍
在我國(guó)行政訴訟程序中，不適用協(xié)調(diào)主要有兩種情形:一是法律或規(guī)章明確仔細(xì)地規(guī)定了行政機(jī)關(guān)作出決定的條件和方式，行政機(jī)關(guān)即沒(méi)有自由裁量權(quán)，因此不存在協(xié)調(diào)適用之基礎(chǔ)，不適用協(xié)調(diào)；二是對(duì)某項(xiàng)具體行政行為由法律、法規(guī)明顯規(guī)定“無(wú)效”、“不能成立”、“有權(quán)拒絕”的具體行政行為提起的訴訟，法院不得進(jìn)行協(xié)調(diào)。除以上兩類外，適用協(xié)調(diào)的情形主要有以下幾類：
（一）行政賠償訴訟案件
行政賠償訴訟答應(yīng)調(diào)解已由法律作出規(guī)定，但出于以上所述行政賠償調(diào)解制度可能帶來(lái)的消極作用來(lái)考量，從規(guī)范行政訴訟協(xié)調(diào)程序來(lái)看，行政賠償訴訟中不再適用調(diào)解制度，而改為適用協(xié)調(diào)制度較為妥當(dāng)。如侵犯公民健康權(quán)，造成其身體傷害或者部分喪失勞動(dòng)能力或者全部喪失勞動(dòng)能力的行政賠償訴訟案件；又如侵犯公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)，造成損害的行政賠償訴訟案件。通過(guò)法院引導(dǎo)，當(dāng)事人雙方對(duì)具體補(bǔ)償數(shù)額相互平等協(xié)商，達(dá)成合意和解，從而達(dá)到解決糾紛的目的。
（二）行政訴訟案件
1、因行政裁決和處罰而提起的行政訴訟案件可適用協(xié)調(diào)。主要有兩類：（1）假如行政機(jī)關(guān)所作出的行政裁決和處罰具體行政行為是基于自由裁量權(quán)作出，則法院可在自由裁量權(quán)范圍進(jìn)行協(xié)調(diào)。比如對(duì)增收滯納金、停業(yè)整頓、罰款、拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)等具有不同幅度的行政裁決和處罰行政行為，通過(guò)協(xié)調(diào)來(lái)化解行政相對(duì)人的怨氣和對(duì)立情緒，從而樹(shù)立和提高行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信。（2）假如行政機(jī)關(guān)作出的行政裁決和處罰具體行政行為事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確，僅僅違反法定程序的，則法院可適用協(xié)調(diào)。比如不服行政機(jī)關(guān)權(quán)屬爭(zhēng)議歸屬確認(rèn)決定，不服行政機(jī)關(guān)對(duì)某種民事行為責(zé)任、效力作出認(rèn)定，不服基層人民政府作出的民間糾紛處理決定，不服行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制補(bǔ)償或拆遷安置決定，不服行政機(jī)關(guān)對(duì)侵權(quán)或損害賠償所作裁決等等，以上可以進(jìn)行目的在于說(shuō)服相對(duì)人接受行政行為的協(xié)調(diào)工作，從而促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
2、因行政指導(dǎo)行為而提起的行政訴訟案件可適用協(xié)調(diào)。在行政指導(dǎo)行政行為中，作為行政相對(duì)人有進(jìn)行判定并進(jìn)而作出是否服從的選擇自由，若相對(duì)方不服從，行政機(jī)關(guān)不能因此而給予其處罰或者其他形式的制裁。其實(shí)現(xiàn)是以相對(duì)方的認(rèn)同為前提，比如對(duì)“以幫助、保護(hù)行政相對(duì)方的利益并達(dá)成一定行政目的”授益性行政指導(dǎo)不服的；“行政主體對(duì)于危害公益、妨礙秩序之行為，所施以規(guī)范、預(yù)防及抑制的”規(guī)制性行政指導(dǎo)不服的；“行政主體對(duì)相對(duì)方相互間發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，自行協(xié)商不成而出面調(diào)停以達(dá)成妥協(xié)的”[12]調(diào)整性行政指導(dǎo)不服的。對(duì)以上行政指導(dǎo)引起的爭(zhēng)議進(jìn)行協(xié)調(diào)，可以進(jìn)一步規(guī)范行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，從而監(jiān)督行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步依法行政。
3、因行政合同爭(zhēng)議而提起的行政訴訟案件可適用協(xié)調(diào)。一直以來(lái)，行政合同爭(zhēng)議納入民事救濟(jì)的理論基點(diǎn)在于“否認(rèn)行政合同是屬于行政行為”和“訴訟和復(fù)議救濟(jì)的范圍界定為單方行政行為”。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》中，已專門把行政行為的內(nèi)涵作了擴(kuò)大化解釋，“行政行為不僅包括單方行為，也包括雙方行為”[13]。這一重要修改，為作為雙方行政行為的行政合同納入行政訴訟范圍提供了最直接的法律依據(jù)。盡管目前通過(guò)行政訴訟解決行政合同爭(zhēng)議的案例較少，但行政合同爭(zhēng)議提起的行政訴訟已在法院的司法實(shí)踐得以應(yīng)用。目前我國(guó)較為典型常見(jiàn)的行政合同有：國(guó)有土地出讓合同、國(guó)有企業(yè)承包和租賃合同、門前三包責(zé)任合同以及計(jì)劃生育合同、環(huán)境污染治理合同、交通線路或出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用合同等等。隨著大量行政合同的出現(xiàn)，行政合同爭(zhēng)議提起的行政訴訟也必將應(yīng)運(yùn)而生，而通過(guò)協(xié)調(diào)來(lái)解決雙方的爭(zhēng)議更是一種明顯的趨勢(shì)。從司法實(shí)踐來(lái)看，能通過(guò)行政訴訟協(xié)調(diào)解決爭(zhēng)議的行政合同主要有以下幾類：（1）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行行政合同義務(wù)的；（2）對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的合同違約制裁不服的；（3）對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更或解除行政合同不服的；（4）對(duì)行政機(jī)關(guān)行使合同履行的監(jiān)督權(quán)和指揮權(quán)不服的；（5）對(duì)行政機(jī)關(guān)締結(jié)行政合同行為不服的等等。[14]
四、行政訴訟協(xié)調(diào)的程序和結(jié)案方式
協(xié)解是以平等自愿為基礎(chǔ)的，判決是以強(qiáng)制為特征的，二者是性質(zhì)完全不同的解決糾紛的方式。在構(gòu)建和諧社會(huì)和當(dāng)前官民矛盾較為尖銳的情況下，協(xié)調(diào)不應(yīng)僅限于一審程序，在二審、再審程序中適用協(xié)調(diào)，也能夠更好、更有效地保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利。筆者認(rèn)為，在行政訴訟程序和結(jié)案方式方面，應(yīng)主要從適用協(xié)調(diào)的“審前、審中、審后”三個(gè)階段進(jìn)行規(guī)范。
（一）協(xié)調(diào)的審前程序，即啟動(dòng)程序。協(xié)調(diào)的適用應(yīng)由行政訴訟當(dāng)事人一方或雙方申請(qǐng)?zhí)岢?，并且一般?yīng)采取書面申請(qǐng)。法院也可根據(jù)具體案件情況，在查明事實(shí)、對(duì)具體行政行為的合法與否作出初步判定后給當(dāng)事人提出申請(qǐng)的建議，但是法院不能依職權(quán)強(qiáng)行啟動(dòng)協(xié)調(diào)程序，另外就是法院在協(xié)調(diào)前，應(yīng)對(duì)案件事實(shí)是否清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系是否明確進(jìn)行審查，只有在事清責(zé)明的情況下才能進(jìn)行協(xié)調(diào)。從司法實(shí)踐來(lái)看，法院行政訴訟協(xié)調(diào)的運(yùn)用可以有三種啟動(dòng)方式：第一，由當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)。只要行政爭(zhēng)議當(dāng)事人的一方或雙方提出和解的想法或者要求人民法院進(jìn)行協(xié)調(diào)的，從解決爭(zhēng)議和化解矛盾的角度考慮，人民法院可以考慮進(jìn)行協(xié)調(diào)。第二，由人民法院引導(dǎo)啟動(dòng)。人民法院認(rèn)為根據(jù)行政訴訟法的合法性審查、獨(dú)立審判、適用法律位價(jià)、對(duì)原告不得加重處罰原則，有可能通過(guò)協(xié)調(diào)解決行政糾紛的，經(jīng)征求雙方當(dāng)事人同意，亦可運(yùn)用協(xié)調(diào)。第三，由相關(guān)部門協(xié)調(diào)啟動(dòng)。協(xié)調(diào)不僅僅有人民法院參與引導(dǎo)，有些行政訴訟案件雖然由行政治理行為而起，但還涉及到其他行政機(jī)關(guān)，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部不一定解決得了，假如當(dāng)事人雙方以外的行政機(jī)關(guān)或主管部門出面協(xié)調(diào)，這時(shí)人民法院可以邀請(qǐng)政府相關(guān)部門或者其他國(guó)家機(jī)關(guān)參加，從而啟動(dòng)協(xié)調(diào)程序，這樣可以達(dá)到最優(yōu)的協(xié)調(diào)效果。
（二）協(xié)調(diào)的審中程序，即處理程序。大多數(shù)情況下，爭(zhēng)議是發(fā)生在行政主體和行政相對(duì)人之間的，行政爭(zhēng)議各方在平等自愿的基礎(chǔ)上，由人民法院召集雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)調(diào)，分別傾聽(tīng)各方意見(jiàn)或者同時(shí)聽(tīng)取各方意見(jiàn)。但在協(xié)調(diào)階段，人民法院應(yīng)注重把握以下幾點(diǎn)：一是本人參加。也就是行政訴訟的協(xié)調(diào)要求當(dāng)事人本人參加，且具有訴訟能力，包括行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是能夠承擔(dān)權(quán)利義務(wù)的行政主體，原告及第三人具備完全的行為能力。二是公開(kāi)進(jìn)行。協(xié)調(diào)應(yīng)一律公開(kāi)進(jìn)行。因“行政訴訟不僅僅涉及當(dāng)事人之間的利益，更重要的在于行政行為的公益性，可能對(duì)其他社會(huì)成員產(chǎn)生實(shí)際或未來(lái)的影響”[15]。三是合法協(xié)調(diào)。在行政法意義上，合意和解協(xié)議是一種公法契約，應(yīng)比照行政程序法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行協(xié)調(diào)。人民法院主要引導(dǎo)雙方合意和解協(xié)議確定的行為符合特定的法律規(guī)定，以不損害第三人的合法權(quán)益為主旨。四是“協(xié)判合一”。借鑒我國(guó)民事調(diào)解、刑事訴訟中的自訴案件調(diào)解和行政賠償訴訟調(diào)解的經(jīng)驗(yàn)，法院可選擇“協(xié)判合一”模式，也就是說(shuō)，行政訴訟協(xié)調(diào)必須堅(jiān)持能協(xié)則協(xié)，當(dāng)判則判，協(xié)判結(jié)合，案結(jié)事了。法院在行政訴訟協(xié)調(diào)過(guò)程中，為防止案件“久協(xié)不決，以拖壓協(xié)”，應(yīng)規(guī)定協(xié)調(diào)的次數(shù)不超過(guò)三次，可選擇三級(jí)協(xié)調(diào)法，即承辦人先行協(xié)調(diào)、庭長(zhǎng)再協(xié)調(diào)、院長(zhǎng)最后協(xié)調(diào)的方法，妥善解決行政訴訟糾紛。同時(shí)協(xié)調(diào)的時(shí)限應(yīng)在行政訴訟的審限答應(yīng)范圍內(nèi)完成。
（三）協(xié)調(diào)的審后程序，即終結(jié)程序。在行政訴訟中，對(duì)于經(jīng)法院協(xié)調(diào)，當(dāng)事人達(dá)成“合意和解”后，原告申請(qǐng)撤訴的，當(dāng)然還是依照傳統(tǒng)的結(jié)案方式裁定準(zhǔn)予撤訴，對(duì)于撤訴的理由一般不再審查。但在法院協(xié)調(diào)制度下，當(dāng)事人雙方達(dá)成“合意和解”后，沒(méi)有申請(qǐng)撤訴而又有合意和解具體內(nèi)容的，采取何種結(jié)案方式？目前司法理論界有多種觀點(diǎn)：一是應(yīng)以出具“終止審查決定書”形式結(jié)案。二是應(yīng)以“書面協(xié)議”形式結(jié)案。三是應(yīng)以“調(diào)解書”形式結(jié)案。四是應(yīng)以“裁定書”的形式結(jié)案。筆者認(rèn)為，以上四種觀點(diǎn)各有利弊。從我國(guó)行政訴訟的現(xiàn)狀考量，筆者較為贊同第四種觀點(diǎn)，即我國(guó)行政訴訟協(xié)調(diào)制度的結(jié)案方式應(yīng)采用“合意和解裁定書”的形式。因?yàn)樾姓V訟“法院協(xié)調(diào)”既是當(dāng)事人之間的“公法契約”行為，又是法院的職權(quán)行為，既有當(dāng)事人“自治”，又有法院依職權(quán)的“引導(dǎo)”，而訴訟行為的中止或終結(jié)，當(dāng)事人雖具有促進(jìn)作用，但主動(dòng)權(quán)仍然把握在法院手中，對(duì)當(dāng)事人中止或終結(jié)訴訟的行為是否準(zhǔn)許，必須由法院審查后決定。因此，“合意和解”協(xié)議并不當(dāng)然地中止或終結(jié)訴訟，其中止或終結(jié)訴訟的效力必須由審判權(quán)賦予。用“合意和解裁定書”的形式結(jié)案，正如準(zhǔn)予撤訴的裁定一樣，既能反映出當(dāng)事人的“自治”，又能體現(xiàn)出法院的“審判職能”。
總之，為了盡快構(gòu)建起我國(guó)的行政訴訟協(xié)調(diào)制度，我們應(yīng)對(duì)《行政訴訟法》相關(guān)條款進(jìn)行必要的修改，比如將《行政訴訟法》第50條“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”修改為“人民法院審理行政案件，不進(jìn)行調(diào)解，但可適用協(xié)調(diào)”。在第51條后增加一款，即：“經(jīng)協(xié)調(diào)，原、被告雙方達(dá)成合意和解協(xié)議的，由人民法院審查后制作合意和解協(xié)議裁定書”?？傊?，我們要真正走出困境，必須構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的符合時(shí)代潮流和民主法治精神的行政訴訟協(xié)調(diào)制度，從而使行政“合意和解協(xié)議”裁定書成為人民法院向社會(huì)公眾展示司法公正形象的載體和窗口。
注釋：
[1]應(yīng)松年、楊偉東:《我國(guó)行政訴訟法修正初步設(shè)想》，載《法律教育網(wǎng)》，2005年6月9日。
[2]王養(yǎng)慶：《建立行政訴訟調(diào)解制度的可行性探討》，載《法律教育網(wǎng)》，2005年9月5日。
[3]何薇：《行政訴訟中建立調(diào)解制度的司法需求》，載《審判研究》，2006年第6期，第40頁(yè)。
[4]何海波：《行政訴訟撤訴考》，載《中國(guó)行政法學(xué)精粹》2002年卷第204頁(yè)
[5]《2003年全國(guó)法院司法統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，載《最高人民法院公報(bào)》2004年第3期，第16頁(yè)。]
[6]《2004年全國(guó)法院司法統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，載《最高人民法院公報(bào)》2005年第3期，第15頁(yè)。]
[7]肖揚(yáng)：《最高人民法院工作報(bào)告》，載《最高人民法院公報(bào)》2006年第4期，第10頁(yè)。
[8]江偉主編：《民事訴訟法》，高等教育出版社，2004年1月第2版，第200頁(yè)。
[9]仇慎齊：《行政訴訟存在“合意和解”可能性的案件類型分析》，載《法制日?qǐng)?bào)》，2006年4月7日。
[10]揚(yáng)海坤主編，《中國(guó)行政法基礎(chǔ)理論》，中國(guó)人事出版社，2000年5月第1版，第9-10頁(yè)。
[11]馬懷德主編，《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第70頁(yè)。
[12]包萬(wàn)超：《轉(zhuǎn)型發(fā)展中的中國(guó)行政指導(dǎo)研究》,《行政法論叢》第1卷，第66-67頁(yè)。
[13]《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》釋義，最高人民法院行政審判庭編，第5頁(yè)。
關(guān)鍵詞：WTO；國(guó)際貿(mào)易：行政訴訟制度；完善
中圖分類號(hào)：F741
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-0594(2009)09-0054-04 收稿日期：2009-06-26
加入WTO后，規(guī)范我國(guó)國(guó)際貿(mào)易行政訴訟制度的相關(guān)法律法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)以及最高人民法院頒布的三個(gè)司法解釋，分別為：《最高人民法院關(guān)于審理國(guó)際貿(mào)易行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱為《若干規(guī)定》)、《最高人民法院關(guān)于審理反傾銷行政案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《反傾銷的規(guī)定》)、以及《最高人民法院關(guān)于審理反補(bǔ)貼行政案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《反補(bǔ)貼的規(guī)定》)，上述法律規(guī)范對(duì)我國(guó)國(guó)際貿(mào)易行政訴訟制度作出一定的規(guī)定，有利于WTO規(guī)則及我國(guó)的人世承諾在我國(guó)國(guó)際貿(mào)易行政訴訟領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)，但我國(guó)國(guó)際貿(mào)易行政訴訟制度仍存在原告范圍過(guò)窄、人民法院受案范圍應(yīng)予擴(kuò)大、國(guó)際貿(mào)易行政訴訟人制度相關(guān)規(guī)定仍需進(jìn)一步規(guī)定和明確等問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善。
一、我國(guó)國(guó)際貿(mào)易行政訴訟原告的范圍應(yīng)予擴(kuò)大
(一)我國(guó)國(guó)際貿(mào)易行政訴訟原告范圍與WTO規(guī)則及我國(guó)入世承諾不符
原告是國(guó)際貿(mào)易行政訴訟程序的啟動(dòng)者，因此保障國(guó)際貿(mào)易行政案件當(dāng)事人合法地享有訴權(quán)，直接涉及到對(duì)原告權(quán)益的保護(hù)以及對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督。WTO有關(guān)協(xié)定對(duì)當(dāng)事人提訟的資格規(guī)定為“受到行政行為的不利影響”，即只要受到行政行為“不利影響”的行政相對(duì)人均可作為原告提起行政訴訟。如GATS第6條第2款第1項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)每一成員應(yīng)維持或盡快設(shè)立司法、仲裁或行政庭或程序，在受影響的服務(wù)提供者請(qǐng)求下，對(duì)影響服務(wù)貿(mào)易的行政決定迅速進(jìn)行審查，并在請(qǐng)求被證明合理的情況下提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救。如此類程序并不獨(dú)立于作出行政決定的機(jī)構(gòu)，則該成員應(yīng)保證此類程序在實(shí)際中提供客觀和公正的審查?！奔串?dāng)事人只要認(rèn)為受到行政行為“不利影響”，就有權(quán)提訟，因此可以說(shuō)WTO對(duì)行政訴訟原告資格作了非常寬泛的規(guī)定。根據(jù)中國(guó)加入WTO議定書第2條規(guī)定，中國(guó)明確承諾享有訴權(quán)的是“受到被復(fù)審的任何行政行為影響的個(gè)人或者企業(yè)”。即只要是受到行政行為不利影響的任何人，就有權(quán)提起救濟(jì)請(qǐng)求，足見(jiàn)我國(guó)人世承諾中國(guó)際貿(mào)易行政訴訟原告的范圍非常廣泛。(張蹇等，2008)
然而，依據(jù)《行政訴訟法》第11條，以及《若干規(guī)定》第3條的規(guī)定：“自然人、法人或者其他組織認(rèn)為中華人民共和國(guó)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員(以下統(tǒng)稱行政機(jī)關(guān))有關(guān)國(guó)際貿(mào)易的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。可以依照行政訴訟法以及其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，向人民法院提起行政訴訟?！币虼耍覈?guó)國(guó)際貿(mào)易行政訴訟案件的原告應(yīng)當(dāng)是認(rèn)為自己的“合法權(quán)益”受到“具體行政行為侵犯”的自然人、法人或其他組織，從而將原告的范圍限定為“合法權(quán)益”受到了“具體行政行為侵犯”的行政相對(duì)人。對(duì)國(guó)際貿(mào)易行政訴訟原告資格的規(guī)定不僅與WTO規(guī)則及我國(guó)的人世承諾不符，也不利于行政相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)：首先，“侵犯”與“不利影響”的法律意義并不相同，行政相對(duì)人必須有合法權(quán)益受到實(shí)際損害的事實(shí)，才能稱為“合法權(quán)益受到了侵犯”。而“不利影響”并不要求一定要有實(shí)際的損害，即使影響的是間接的或可預(yù)見(jiàn)的利益也可稱為“不利影響”；其次，具體行政行為的范疇也遠(yuǎn)狹窄于行政行為的范疇，受抽象行政行為不利影響的行政相對(duì)人被完全排除于行政訴訟原告的范疇之外。
(二)應(yīng)將原告范圍擴(kuò)大為“受行政行為不利影響”的所有行政相對(duì)人
按照《行政訴訟法》第11條以及《若干規(guī)定》第3條的規(guī)定，不僅合法權(quán)益受到抽象行政行為不利影響的行政相對(duì)人排除于行政訴訟原告范圍之外。同時(shí)也將僅受具體行政行為“不利影響”的行政相對(duì)人但未有實(shí)際損害的行政相對(duì)人排除于行政訴訟原告的范圍之外，相比WTO協(xié)定規(guī)定的“受到行政行為的不利影響”，以及我國(guó)入世時(shí)承諾的“受到被復(fù)審的任何行政行為影響的個(gè)人或者企業(yè)”，《行政訴訟法》規(guī)定的“具體行政行為”，《若干規(guī)定》規(guī)定的“合法權(quán)益受到了具體行政行為的侵害”的范圍要狹窄很多?！缎姓V訟法》與《若干規(guī)定》有關(guān)原告資格，的規(guī)定不僅與WTO協(xié)定的規(guī)定不符，同時(shí)也違背了我國(guó)加入WTO時(shí)所承諾的履行WTO的有關(guān)司法審查的義務(wù)，即我國(guó)應(yīng)符合WTO規(guī)則的要求，在與各成員國(guó)實(shí)施有關(guān)對(duì)外貿(mào)易的法律、法規(guī)、規(guī)章和行政決定的過(guò)程中，必須為當(dāng)事人提供申請(qǐng)復(fù)議和提訟的機(jī)會(huì)。(陳秋云等，2006)更為重要的是，將許多本有權(quán)提起行政訴訟的公民、法人或其他組織排除在國(guó)際貿(mào)易行政訴訟原告的范圍之外，不利于行政相對(duì)人合法權(quán)益的有效保護(hù)，也不利于對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的有效監(jiān)督。因此，有必要對(duì)《行政訴訟法》和《若干規(guī)定》進(jìn)行修正，完善對(duì)國(guó)際貿(mào)易行政訴訟原告范圍的規(guī)定，將原告范圍擴(kuò)大為“受行政行為不利影響”的所有行政相對(duì)人，以同WTO的規(guī)定和我國(guó)的人世承諾相符，并有效保護(hù)行政相對(duì)人的訴訟權(quán)利。
二、我國(guó)國(guó)際貿(mào)易行政訴訟的受案范圍應(yīng)予擴(kuò)大
與國(guó)際貿(mào)易行政訴訟原告范圍應(yīng)予擴(kuò)大相對(duì)應(yīng)，目前我國(guó)國(guó)際貿(mào)易行政訴訟的受案范圍僅限于行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的規(guī)定同樣與WTO規(guī)則及我國(guó)人世承諾不符，有必要對(duì)《行政訴訟法》以及《若干規(guī)定》予以修正，完善我國(guó)國(guó)際貿(mào)易行政訴訟的受案范圍，切實(shí)保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。
(一)將與國(guó)際貿(mào)易有關(guān)的抽象行政行為納入受案范圍
1 將抽象行政行為排除于行政訴訟受案范圍之外不合理。
《行政訴訟法》第11條以及《若干規(guī)定》第3條將抽象行政行為完全排除在國(guó)際貿(mào)易行政訴訟受案范圍之外，既與WTO的相關(guān)規(guī)定沖突，也與我國(guó)的入世承諾相違背。如GATS第6條第2款(a)項(xiàng)規(guī)定，影響服務(wù)貿(mào)易的措施當(dāng)然既包括具體行政行為，也包括抽象行政行為。依據(jù)《中華人民共和國(guó)加入議定書》第2條(D)款第l項(xiàng)規(guī)定，“中國(guó)應(yīng)設(shè)立或指定并維持審查庭、聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和程序。以便迅速審查所有與《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(‘GATT1994’)第10條第1款、GATS第6條和《TRIPS協(xié)定》相關(guān)規(guī)定所指的法律、法規(guī)、普遍適用的司法決定和行政決定的實(shí)施有關(guān)的所有行政行為”。這里所說(shuō)的所有行政行為既包括具體行政行為，也包括抽象行政行為。
2 將與國(guó)際貿(mào)易有關(guān)的抽象行政行為納入受案范圍的建議。
將抽象行政行為納入國(guó)際貿(mào)易行政訴訟的受案范圍是行政訴訟法修正的應(yīng)有之意，但對(duì)如何將抽
象行政行為納入國(guó)際貿(mào)易行政訴訟范圍這一問(wèn)題，學(xué)者的觀點(diǎn)并不一致：有學(xué)者主張將所有的抽象行政行為都納入行政訴訟的受案范圍，也有學(xué)者認(rèn)為人民法院只能對(duì)規(guī)章以下的抽象行政行為行使司法審查權(quán)。筆者認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)將與國(guó)際貿(mào)易行政案件有關(guān)的抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，以與WTO的規(guī)定和我國(guó)的人世承諾一致。但在具體的做法上可采用漸進(jìn)的方式進(jìn)行，在《行政訴訟法》未修正之前，可參照《行政復(fù)議法》的規(guī)定，先將規(guī)章以下的規(guī)范性文件納入行政訴訟的受案范圍，同時(shí)要求該規(guī)范性文件是被訴具體行政行為作出時(shí)的依據(jù)，并在對(duì)具體行政行為提起行政訴訟時(shí)一并向人民法院提出，如此既能維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，也能在一定程度上避免對(duì)現(xiàn)有立法的過(guò)于突破。但最終，需要通過(guò)對(duì)《行政訴訟法》的修正，將所有抽象行政行為納入人民法院的審查范圍，并允許行政相對(duì)人直接對(duì)抽象行政行為提訟。至于誰(shuí)能夠?qū)Τ橄笮姓袨樘崞鹦姓V訟，即抽象行政行為訴訟案件的原告資格問(wèn)題，可以借鑒葉必豐教授的觀點(diǎn)：有權(quán)對(duì)抽象行政行為提訟的原告可分為兩類：一是受該行為拘束或影響的任何行政相對(duì)人；二是受該行為拘束或影響的行政相對(duì)人所組成的同業(yè)公會(huì)或行業(yè)協(xié)會(huì)。(夏金萊等，2003)
(二)將行政終局裁決行為納入行政訴訟受案范圍
1 行政終局裁決行為排除于行政訴訟受案范圍之外的現(xiàn)狀。
TRIPS第41條第4款規(guī)定：“訴訟當(dāng)事方應(yīng)有機(jī)會(huì)要求司法當(dāng)局對(duì)行政終局決定進(jìn)行審查，并在遵守一成員有關(guān)案件重要性的法律中有關(guān)司法管轄權(quán)規(guī)定的前提下，有機(jī)會(huì)要求至少對(duì)司法初審判決的法律方面進(jìn)行審查”。但目前我國(guó)仍然存在一些與WTO規(guī)則相沖突的將行政終局裁決行為排除在人民法院司法審查范圍之外的法律規(guī)定。如依據(jù)《行政復(fù)議法》第14條的規(guī)定，如果選擇了由國(guó)務(wù)院最終裁決國(guó)務(wù)院部門以及省級(jí)人民政府作出的具體行政行為，則國(guó)務(wù)院作出的裁決就排除在人民法院的受案范圍之外。依據(jù)《行政復(fù)議法》第30條第2款的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的有關(guān)自然資源的行政復(fù)議決定亦排除在人民法院受案范圍之外。
2 將行政終局裁決行為納入行政訴訟受案范圍的建議。
從WTO的規(guī)定來(lái)看，只要某個(gè)政府行為與國(guó)際貿(mào)易有關(guān)并在WTO協(xié)議的框架之內(nèi)，利害關(guān)系人不服就可以對(duì)之提訟或請(qǐng)求救濟(jì)，并沒(méi)有排除最高行政機(jī)關(guān)和級(jí)別比較高的行政機(jī)關(guān)的行為。(江必新，2002)同時(shí)，根據(jù)我國(guó)入世議定書的規(guī)定，接受司法審查的行為包括“所有與GATT1994第10條第1款、GATS第6條和《TRIPS協(xié)定》相關(guān)規(guī)定所指的法律、法規(guī)、普遍適用的司法決定和行政決定的實(shí)施有關(guān)的所有行政行為”。因此，行政終裁行為應(yīng)只在行政系統(tǒng)內(nèi)部“終局”。而對(duì)行政行為進(jìn)行最終裁決的權(quán)力應(yīng)落腳于司法。(朱淑娣等，2006)應(yīng)當(dāng)修正《行政復(fù)議法》等現(xiàn)有的立法規(guī)定，取消對(duì)行政終局裁決行為不得提起行政訴訟的限制性規(guī)定。保證行政復(fù)議與行政訴訟有效銜接，確保行政相對(duì)人能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)的所有行政行為提起行政訴訟。
(三)將行政指導(dǎo)行為納入行政訴訟受案范圍
1 行政指導(dǎo)行為排除于行政訴訟受案范圍之外的現(xiàn)狀。
依據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政指導(dǎo)并不在人民法院的受案范圍之列。依據(jù)《若干規(guī)定》以及《反傾銷的規(guī)定》和《反補(bǔ)貼的規(guī)定》，我國(guó)國(guó)際貿(mào)易行政訴訟的受案范圍也僅限于對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為提起的訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國(guó)行政訴訟法)若干問(wèn)題的解釋》第1條第2款第四項(xiàng)關(guān)于“不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”的規(guī)定，更明確將行政指導(dǎo)行為排除于行政訴訟受案范圍之外。這顯然不符合“有權(quán)利即有救濟(jì)”的法治原則，也與WTO規(guī)則相沖突。
2 將行政指導(dǎo)行為納入行政訴訟受案范圍的建議。
建議修改現(xiàn)行《行政訴訟法》，將國(guó)際貿(mào)易中涉及的行政指導(dǎo)行為納入行政訴訟的受案范圍。鑒于行政指導(dǎo)訴訟案件的被告恒定為作出行政指導(dǎo)行為的行政機(jī)關(guān)。爭(zhēng)議不大，筆者在此主要闡述對(duì)行政指導(dǎo)訴訟案件原告的觀點(diǎn)。與前述對(duì)原告資格認(rèn)定條件的觀點(diǎn)一致，筆者認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)將行政指導(dǎo)訴訟案件的原告限于合法權(quán)益受到行政指導(dǎo)行為侵害的行政相對(duì)人，行政指導(dǎo)訴訟案件應(yīng)當(dāng)由受到行政指導(dǎo)行為不利影響的行政相對(duì)人提起行政訴訟，具體包括行政指導(dǎo)直接所針對(duì)的行政相對(duì)人、與行政指導(dǎo)行為有密切聯(lián)系的行政相對(duì)人以及合法權(quán)益可能受到行政指導(dǎo)行為不利影響的行政相對(duì)人等。
三、我國(guó)國(guó)際貿(mào)易行政訴訟人制度應(yīng)予完善
國(guó)際貿(mào)易行政訴訟原告范圍與受案范圍的擴(kuò)大當(dāng)然有利于行政訴訟目的的實(shí)現(xiàn)。但作為專業(yè)性很強(qiáng)的涉外訴訟，國(guó)際貿(mào)易行政訴訟當(dāng)事人往往需要委托專業(yè)的訴訟人代為訴訟，以保證自己的合法權(quán)益能夠通過(guò)訴訟獲得有效的保障。對(duì)國(guó)際貿(mào)易行政訴訟而言，完善的訴訟人制度十分重要。
(一)現(xiàn)行立法對(duì)國(guó)際貿(mào)易行政訴訟人的規(guī)定不利于當(dāng)事人合法權(quán)益的保障
《行政訴訟法》第29條規(guī)定了行政訴訟的當(dāng)事人、法定人可以委托律師、社會(huì)團(tuán)體、近親屬或者所在單位推薦的人，以及經(jīng)人民法院許可的其他公民擔(dān)任訴訟人，對(duì)國(guó)際貿(mào)易行政訴訟人并未提出特殊要求，也未有其他法律規(guī)范對(duì)此作出特別規(guī)定。然而，國(guó)際貿(mào)易行政訴訟較一般行政訴訟具有涉外性以及專業(yè)性很強(qiáng)的特點(diǎn)，欠缺國(guó)際貿(mào)易行政訴訟專業(yè)知識(shí)和專業(yè)背景的訴訟人很難為訴訟當(dāng)事人提供良好的專業(yè)的法律服務(wù)，訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益有可能因?yàn)槿藢I(yè)知識(shí)和執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的欠缺難以得到有效的保障，通過(guò)專門的訴訟制度保障訴訟當(dāng)事人合法權(quán)益的立法目的將因此難以在司法實(shí)踐中得到有效實(shí)現(xiàn)。因此，為保障國(guó)際貿(mào)易行政訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益，也為推進(jìn)我國(guó)國(guó)際貿(mào)易行政訴訟制度的健康發(fā)展，有必要對(duì)從事國(guó)際貿(mào)易行政訴訟業(yè)務(wù)的訴訟人提出區(qū)別于一般行政訴訟人的專門要求。
(二)完善我國(guó)國(guó)際貿(mào)易行政訴訟人制度的立法建議
一、當(dāng)前協(xié)調(diào)結(jié)案的狀況
根據(jù)本市兩級(jí)法院統(tǒng)計(jì)，與去年同期比較，今年行政訴訟協(xié)調(diào)結(jié)案數(shù)大幅度上升，這說(shuō)明當(dāng)前訴訟協(xié)調(diào)在行政訴訟中被越來(lái)越多地運(yùn)用，越來(lái)越為審判實(shí)務(wù)界重視。從協(xié)調(diào)結(jié)案的案件類型看，多為與群眾切身利益相關(guān)涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)類的行政案件。協(xié)調(diào)結(jié)案的主要方式仍然以協(xié)調(diào)方式達(dá)成和解由原告或上訴人撤訴，主要有以下幾種情形：一是具體行政行為有一定的瑕疵，不適宜判決撤銷或者確認(rèn)違法的案件；二是不履行法定職責(zé)案件，通過(guò)法院協(xié)調(diào)，行政機(jī)關(guān)依法履行了義務(wù)，從而及時(shí)化解雙方矛盾；三是行政賠償案件，通過(guò)協(xié)調(diào)，當(dāng)事人的權(quán)益得到有效的保障；四是行政裁決案件，通過(guò)協(xié)調(diào)涉及民事權(quán)益的雙方當(dāng)事人達(dá)成和解，徹底解決爭(zhēng)議；五是涉及自由裁量權(quán)的行政案件，在自由裁量的范圍內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)，化解矛盾；六是法律和政策界限不清的案件，涉及群體性的、矛盾易激化的案件以及其他有協(xié)調(diào)價(jià)值的案件。對(duì)以上各類案件，法院根據(jù)合法、自愿，公平、公正和主要事實(shí)清楚的原則，組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)調(diào)，在認(rèn)識(shí)一致的基礎(chǔ)上，對(duì)公權(quán)力和行政相對(duì)人的權(quán)益進(jìn)行利益的衡平，促使原告、上訴人撤回訴訟，徹底解決了行政糾紛，及時(shí)有效地化解了官民矛盾，減少了當(dāng)事人訟累，節(jié)約了訴訟成本，提高了訴訟效率，在司法實(shí)踐中逐漸被廣泛的運(yùn)用，取得了良好的社會(huì)效果。
二、協(xié)調(diào)結(jié)案存在的問(wèn)題
由于調(diào)解在行政訴訟中缺乏法律依據(jù)，協(xié)調(diào)案件適用的范圍，協(xié)調(diào)結(jié)案的方式，協(xié)調(diào)案件的執(zhí)行等方面存在諸多問(wèn)題。
（一）協(xié)調(diào)結(jié)案方式?jīng)]有法律依據(jù)。由于行政訴訟法規(guī)定行政案件不適用調(diào)解，使得法官所做的協(xié)調(diào)和解工作始終處于“暗箱操作”狀態(tài)，在訴訟中不能反映法院的工作量。行政糾紛雖然通過(guò)協(xié)調(diào)得到了解決，但是結(jié)案方式卻沒(méi)有法律依據(jù)，多數(shù)法院的做法是以裁定準(zhǔn)予撤訴的方式結(jié)案，這一結(jié)案方式無(wú)法應(yīng)對(duì)多種多樣不同情況的協(xié)調(diào)案件。
（二）協(xié)調(diào)協(xié)議不能及時(shí)履行的，事后對(duì)當(dāng)事人沒(méi)有法律約束力。由于行政訴訟法禁止調(diào)解，對(duì)協(xié)調(diào)和解也未作任何規(guī)定，法院在開(kāi)展協(xié)調(diào)工作時(shí)缺乏法律依據(jù)，當(dāng)事人通過(guò)協(xié)調(diào)達(dá)成的和解協(xié)議不能經(jīng)法院依法確認(rèn)，一旦原告撤訴，如行政機(jī)關(guān)不履行事前承諾，對(duì)其也無(wú)法制約，原告將求助無(wú)門。如一治安處罰案件，被訴處罰決定程序違法，被告為避免敗訴與原告協(xié)議不執(zhí)行對(duì)原告的拘留，原告撤訴，但是過(guò)了六個(gè)月之后被告執(zhí)行拘留。原告向法院反映，法院無(wú)奈。
（三）隨意擴(kuò)大協(xié)調(diào)案件的范圍，侵犯行政相對(duì)人的利益。對(duì)不應(yīng)納入?yún)f(xié)調(diào)范圍的羈束性案件也進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)時(shí)采取“以壓促調(diào)”、“以判壓調(diào)”、“以拖壓調(diào)”等辦法，一旦見(jiàn)到和解協(xié)議，不加審查一律準(zhǔn)予撤訴，這種協(xié)調(diào)不但違背了自愿調(diào)解的原則，也背離了行政訴訟對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的目的，侵犯了行政相對(duì)人的利益。如處罰決定定性錯(cuò)誤的，本不該處罰，由重協(xié)調(diào)輕，相對(duì)人雖然沒(méi)有異議，但是已經(jīng)屬于違法協(xié)調(diào)了。
（四）協(xié)調(diào)案件缺乏有效的司法監(jiān)控，導(dǎo)致公權(quán)力的濫用。有的行政機(jī)關(guān)為免于承擔(dān)敗訴責(zé)任，會(huì)以犧牲公共利益或他人利益為代價(jià)，換取原告的和解，從而達(dá)到撤訴息訟之目的。而法院對(duì)當(dāng)事人達(dá)成的和解協(xié)議缺乏必要的司法審查，易放縱公權(quán)力的濫用。
（五）案件的審限過(guò)長(zhǎng)，影響審判效率。協(xié)調(diào)意味著法官需要做大量的說(shuō)服、教育、解釋、溝通的工作，甚至需要做和解協(xié)議的履行工作，特別對(duì)于一些矛盾易激化的案件、涉及群體性案件有時(shí)還需要進(jìn)行“冷處理”，這勢(shì)必增加法官的工作量，拖長(zhǎng)案件的審限，影響審判的效率。
三、協(xié)調(diào)適用的案件類型
在行政訴訟中適用調(diào)解由于沒(méi)有法律上的依據(jù)，在實(shí)踐中對(duì)于哪些案件適用協(xié)調(diào)方式結(jié)案存在著不同的認(rèn)識(shí)。明確哪些案件可以適用協(xié)調(diào)、和解，哪些案件不能適用，有利于司法統(tǒng)一，防止協(xié)調(diào)制度適用的隨意性，限制法官的自由裁量權(quán)。筆者認(rèn)為，可以適用協(xié)調(diào)的行政訴訟案件可歸結(jié)為以下5類：
1、行政裁決案件。行政裁決是行政司法權(quán)的具體表現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)在行政裁決中不但要作出行政決定，而且要解決民事?tīng)?zhēng)議，由此形成的法律關(guān)系不是雙方法律關(guān)系而是三方法律關(guān)系。在行政訴訟中，當(dāng)事人要求糾正行政機(jī)關(guān)的行政裁決，其目的在于實(shí)現(xiàn)其民事主張，民事糾紛雙方當(dāng)事人會(huì)始終圍繞著自己民事權(quán)益的有無(wú)及多少來(lái)爭(zhēng)論行政裁決的合法性。法院判斷行政裁決是否合法，也始終以行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛雙方當(dāng)事人之間的民事權(quán)益的處分是否正確合法為準(zhǔn)。人民法院在審理這類行政案件時(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)行政裁決不合理，往往陷入困境，判決維持，不合乎情理；判決變更，《行政訴訟法》沒(méi)有賦予人民法院直接變更權(quán)；判決撤銷讓行政機(jī)關(guān)重新處理，不能及時(shí)解決雙方當(dāng)事人之間的民事糾紛，反而可能引起循環(huán)訴訟。在這種情況下，人民法院通過(guò)協(xié)調(diào)，由民事糾紛雙方當(dāng)事人達(dá)成和解或由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)變更、撤銷顯失公平的裁決，讓原告撤訴，則可比較圓滿、徹底地解決涉案的行政、民事?tīng)?zhēng)議。
2、行政不作為案件，即不履行法定職責(zé)案件。行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的案件，主要涉及
工商、衛(wèi)生、公安、土地、房產(chǎn)以及社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等行政領(lǐng)域，實(shí)踐中常常表現(xiàn)為行政相對(duì)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行某項(xiàng)法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行、拖延履行、不予答復(fù)、不予給付。相對(duì)人如果，其訴訟請(qǐng)求必然是請(qǐng)求法院判令被告行政機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)。人民法院通過(guò)審查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)而沒(méi)有依法履行的，對(duì)于拒絕履行的行政行為，只能判決撤銷，并責(zé)令其重作。對(duì)拖延履行，不予答復(fù)的，只能判決在一定期限內(nèi)履行；對(duì)于要求給付撫恤金、養(yǎng)老金等具有給付內(nèi)容的，只能判決在一定期限內(nèi)給付。顯然，這種訴訟程序?qū)τ谄惹行枰獜男姓C(jī)關(guān)履行法定職責(zé)中獲益、獲得救濟(jì)的行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)效率太低，如果通過(guò)協(xié)調(diào)，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)在訴訟中履行其應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)無(wú)異雪中送炭，及時(shí)解決了其需要解決的問(wèn)題，對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)也是及時(shí)糾正了其違法不作為，對(duì)雙方顯然是一種比較好的糾紛解決方式。3、行政自由裁量權(quán)類案件。行政處罰具體行政行為是基于自由裁量權(quán)作出的，在實(shí)踐中有些行政機(jī)關(guān)存在著“高罰低收”“議價(jià)行政”的問(wèn)題，這樣在行政訴訟中，就存在協(xié)調(diào)的余地。法院可在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)。如對(duì)拘留、罰款、停業(yè)整頓、勞動(dòng)教養(yǎng)等具有不同幅度的行政處罰行為，通過(guò)人民法院主持協(xié)調(diào)，行政主體在裁量權(quán)范圍內(nèi)放棄一定的“公權(quán)力”與行政相對(duì)人達(dá)成和解，以促使行政相對(duì)人盡快地履行具體行政作為，化解了爭(zhēng)議，既提高了行政效率，也減輕了相對(duì)人的訴累，符合處罰不是目的的行政管理理念，既不違背行政的合法性原則，又可以盡快地恢復(fù)行政管理秩序。通過(guò)協(xié)調(diào)來(lái)化解行政相對(duì)人的怨氣和對(duì)立情緒，促使相對(duì)人自覺(jué)遵守法律，履行法律規(guī)定的義務(wù)，從而也樹(shù)立和提高行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。
4、行政賠償案件。行政賠償訴訟允許調(diào)解已由法律作出明確規(guī)定，從司法實(shí)踐來(lái)看，行政賠償案件的調(diào)解往往是根據(jù)查明的事實(shí)，分清責(zé)任，由法官向賠償訴訟中的請(qǐng)求權(quán)人釋明賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，行政賠償請(qǐng)求權(quán)人可以放棄或處分自己的賠償請(qǐng)求權(quán)。所受損失經(jīng)過(guò)計(jì)算，是否全部賠償及賠償多少，都可以協(xié)商，公平合理解決。但是行政賠償案件調(diào)解的結(jié)果往往是對(duì)受害人賠償數(shù)額的減少，在現(xiàn)行已經(jīng)很低的賠償標(biāo)準(zhǔn)下，還要降低賠償數(shù)額，不利于保護(hù)公民,法人和其他組織的合法權(quán)益，筆者認(rèn)為，這個(gè)問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)是下一步修改《行政訴訟法》時(shí)應(yīng)注意的。
5、行政合同案件。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》中，已專門把行政行為的內(nèi)涵作了擴(kuò)大化解釋，“行政行為不僅包括單方行為，也包括雙方行為”。這一重要修改，將行政合同納入了行政訴訟范圍。目前我國(guó)較為典型常見(jiàn)的行政合同有：國(guó)有土地出讓合同、臨時(shí)用地合同、計(jì)劃生育合同、環(huán)境污染治理合同、交通線路或出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用合同等等。盡管目前通過(guò)行政訴訟解決行政合同爭(zhēng)議的案例較少，但是隨著大量行政合同的出現(xiàn)，行政合同爭(zhēng)議提起的行政訴訟也必將應(yīng)運(yùn)而生，而通過(guò)協(xié)調(diào)來(lái)解決雙方的爭(zhēng)議更是一種明顯的趨勢(shì)。從司法實(shí)踐來(lái)看，能通過(guò)行政訴訟協(xié)調(diào)解決爭(zhēng)議的行政合同主要有以下幾類：①認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行行政合同義務(wù)的；②對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的合同違約制裁不服的；③對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更或解除行政合同不服的；④對(duì)行政機(jī)關(guān)行使合同履行的監(jiān)督權(quán)和指揮權(quán)不服的；⑤對(duì)行政機(jī)關(guān)締結(jié)行政合同行為不服的等等?！?】
另外，不適用協(xié)調(diào)的主要有兩種情形：一是法律或規(guī)章明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)作出決定的條件和方式，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有自由裁量權(quán)的案件；二是對(duì)法律、法規(guī)明確規(guī)定為“無(wú)效”、“不能成立”等具體行政行為提訟的案件。【2】
四、協(xié)調(diào)結(jié)案的原則
(一)合法性原則
協(xié)調(diào)案件既要遵循程序法的規(guī)定，又要符合實(shí)體法的要求，還要考慮合理性。雙方最終達(dá)成的和解協(xié)議不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和其他公民的合法權(quán)益。不同的行政行為和不同類型的行政案件使行政訴訟的協(xié)調(diào)受到限制，法律中有明確限制性規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行協(xié)商，法律沒(méi)有限制性規(guī)定的，協(xié)調(diào)不得損害公共利益和他人合法權(quán)益。羈束行政行為一般不宜適用協(xié)調(diào)，法律規(guī)定了明確的行為要求，行政機(jī)關(guān)不存在自由選擇的可能，自然也無(wú)處分權(quán)，一旦協(xié)調(diào)，將對(duì)國(guó)家公共利益或他人合法權(quán)益造成損害。如有固定標(biāo)準(zhǔn)的行政征收行為引發(fā)的訴訟，則不宜協(xié)調(diào)。行政訴訟的根本目的，是通過(guò)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政來(lái)保護(hù)公民、法人和其它組織的合法權(quán)益，這種監(jiān)督功能和保護(hù)功能應(yīng)是統(tǒng)一的。
法院在協(xié)調(diào)前，應(yīng)對(duì)案件事實(shí)是否清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系是否明確進(jìn)行審查，只有在事清責(zé)明的情況下才能進(jìn)行協(xié)調(diào)。很多情況下，依法協(xié)調(diào)及時(shí)保護(hù)了公民、法人和其它組織的合法權(quán)益，也就監(jiān)督和促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)的依法行政。反之，如果在訴訟中“和稀泥”，搞無(wú)原則協(xié)調(diào)，以犧牲公共利益或他人利益換取和解，或者超出自由裁量權(quán)的范圍、超出職權(quán)范圍，明知“違法”進(jìn)行協(xié)調(diào)，法官在明知具體行政行為定性錯(cuò)誤應(yīng)予撤銷的情況下，進(jìn)行處罰輕重的協(xié)調(diào)，則既放縱了行政機(jī)關(guān)枉法行政，也不利于行政相對(duì)人利益的保護(hù)。
（二）自愿原則
協(xié)調(diào)案件應(yīng)出于自愿，協(xié)調(diào)的本質(zhì)在于始終尊重當(dāng)事人意志。協(xié)調(diào)程序的啟動(dòng)及協(xié)調(diào)過(guò)程中，應(yīng)充分尊重行政主體與行政相對(duì)人的意愿，人民法院不得強(qiáng)迫任何一方接受協(xié)調(diào)。在行政訴訟中，適用調(diào)解由于沒(méi)有法律上的依據(jù)，在實(shí)踐中出現(xiàn)了某些法官“以壓促調(diào)”、“以判壓調(diào)”、“以拖壓調(diào)”等現(xiàn)象，【3】這種協(xié)調(diào)不但違背了自愿的原則，也導(dǎo)致了多年來(lái)撤訴率、特別是非正常撤訴率的居高不下。由于行政訴訟的特殊性，行政管理相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)具有懼怕打擊報(bào)復(fù)等心理，在協(xié)調(diào)時(shí)尤其要注意行政機(jī)關(guān)是否依權(quán)向原告施壓，原告接受協(xié)調(diào)是否出于自愿，法院更不應(yīng)用明示或暗示的語(yǔ)言、行為給原告施加壓力做協(xié)調(diào)工作。在行政訴訟中，這種觀點(diǎn)，尤要克服。要防止法官的恣意，法官提出協(xié)調(diào)意向，做一定的調(diào)解工作都是可以并且理當(dāng)提倡的，但最終的協(xié)議須雙方當(dāng)事人認(rèn)可，經(jīng)當(dāng)事人同意。
（三）適度協(xié)調(diào)原則。
行政訴訟法除具有保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的功能和價(jià)值取向外，同時(shí)又
要保障行政機(jī)關(guān)依法行政。“高效率是現(xiàn)代行政的一個(gè)重要標(biāo)志與要求，法院對(duì)有關(guān)行政案件的調(diào)解理應(yīng)富有效率。”【4】因此行政訴訟中的協(xié)調(diào)不僅要堅(jiān)持合法性原則，與民事訴訟相比必須還要適度，不能久協(xié)不決，影響行政效率，實(shí)在調(diào)不成的，當(dāng)以裁判形式盡早結(jié)案。也就是說(shuō)，法官在審理行政案件的時(shí)候，必須在查清事實(shí)，明確責(zé)任的情況下，對(duì)雙方當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求和利益進(jìn)行衡平，選擇適當(dāng)?shù)姆绞胶秃线m的切入點(diǎn)，適度進(jìn)行協(xié)調(diào)。不能“以拖壓調(diào)”，久調(diào)不決。五、行政訴訟協(xié)調(diào)的程序和結(jié)案方式
由于行政訴訟沒(méi)有協(xié)調(diào)、調(diào)解的法律依據(jù)，所以，協(xié)調(diào)案件沒(méi)有相應(yīng)的程序要求。協(xié)調(diào)的提出、協(xié)調(diào)的原則、可以協(xié)調(diào)的案件類型、協(xié)調(diào)結(jié)案的方式均無(wú)相關(guān)的規(guī)定，屬于審判實(shí)踐中探索的內(nèi)容，各地掌握的標(biāo)準(zhǔn)也不盡一致。原來(lái)由于受行政訴訟不適用調(diào)解的影響，協(xié)調(diào)案件的材料一般不入卷，協(xié)調(diào)案件時(shí)所做的工作在訴訟卷宗中不顯示，更不能在裁判文書中顯示，結(jié)案方式一律采用裁定準(zhǔn)予撤訴。近兩年協(xié)調(diào)案件的呼聲越來(lái)越高，協(xié)調(diào)案件逐漸由“地下”轉(zhuǎn)為“地上”，為適應(yīng)審判的要求，各地均在積極探索訴訟協(xié)調(diào)的程序和結(jié)案方式。筆者談一下自己在此方面的粗淺認(rèn)識(shí)。
（一）行政訴訟協(xié)調(diào)的程序。
1、協(xié)調(diào)的提出。協(xié)調(diào)的意向可以由當(dāng)事人提出，也可以由法院主動(dòng)提出。對(duì)具體行政行為合法性審查的要求，行政訴訟協(xié)調(diào)案件應(yīng)該堅(jiān)持合法性原則，協(xié)調(diào)之前，應(yīng)當(dāng)查清事實(shí)，明確當(dāng)事人爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，分清雙方的權(quán)利義務(wù)。在此基礎(chǔ)上無(wú)論是當(dāng)事人提出還是法院依職權(quán)進(jìn)行協(xié)調(diào)，均可以依筆錄的形式記載入卷，或者將當(dāng)事人的書面申請(qǐng)入卷。啟動(dòng)了協(xié)調(diào)程序之后，在庭前、庭審中、庭后均可以進(jìn)行協(xié)調(diào)。
2、協(xié)調(diào)的進(jìn)行。立案前可以進(jìn)行指導(dǎo)協(xié)調(diào)，由接待人員解答相關(guān)問(wèn)題,根據(jù)當(dāng)事人的訴訟標(biāo)的是否可訴，訴訟目的是否能夠達(dá)到，告知其訴訟風(fēng)險(xiǎn)和成本，讓其衡量利益得失，勸導(dǎo)當(dāng)事人盡量自行協(xié)商解決，慎重選擇訴訟。立案后開(kāi)庭之前，根據(jù)原被告的訴辯理由及提供的證據(jù)，組織證據(jù)交換，發(fā)現(xiàn)案情簡(jiǎn)單且能查明的，在確定雙方的爭(zhēng)議焦點(diǎn)之后，為盡快達(dá)到原告的訴訟目的，減輕當(dāng)事人和法院的訴訟負(fù)擔(dān)，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)。這類案件一般是一些給付類型的案件，不履行法定職責(zé)的案件，以及一些超期、原告不具備訴訟主體資格等不具備條件的案件。
在庭審中，法官可以根據(jù)庭審查明的情況，審時(shí)度勢(shì)，多做一些法律釋明工作，促使被告主動(dòng)改變或撤銷其違法行為，促成缺乏法律依據(jù)的原告止訴，抓住機(jī)會(huì)引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)調(diào)。如果庭審中出現(xiàn)了協(xié)調(diào)的機(jī)會(huì)協(xié)調(diào)不成或需要時(shí)間進(jìn)一步協(xié)調(diào)，盡量不當(dāng)庭宣判，庭后可以多次做工作，做工作時(shí)要講究策略和方法，善于借助“外力”，采取靈活多樣的方式進(jìn)行協(xié)調(diào)。另外，一審、二審期間均可進(jìn)行，但著重點(diǎn)不一樣。一審期間，因行政機(jī)關(guān)可以改變?cè)唧w行政行為，調(diào)解的成功率會(huì)更高。二審期間，法院不僅要審查原具體行政行為是否合法，還要審查一審法院認(rèn)定事實(shí)和適用法律是否正確，且面臨二審被告不能改變?cè)唧w行政行為的不利條件，調(diào)解難度大一些。二審協(xié)調(diào)后的結(jié)案方式除可以裁定準(zhǔn)予撤回上訴的之外，如何處理一審的裁判也是擺在審判實(shí)踐中的一個(gè)難題。
3、行政訴訟協(xié)調(diào)案件仍應(yīng)采用合議制?！缎姓V訟法》規(guī)定行政案件實(shí)行合議制審理，協(xié)調(diào)時(shí)亦應(yīng)采用合議制，以便對(duì)案件的事實(shí)和適用法律作出最準(zhǔn)確的判斷，發(fā)揮每個(gè)審判人員協(xié)調(diào)案件的優(yōu)勢(shì)，充分利用集體的智慧和力量。另外，合議制也可以發(fā)揮監(jiān)督的作用，防止個(gè)別辦案人員為私利而違法調(diào)解?！?】
（二）協(xié)調(diào)結(jié)案的方式。
結(jié)合審判實(shí)踐，筆者認(rèn)為目前協(xié)調(diào)結(jié)案的方式主要有以下幾種：
1、一審裁定準(zhǔn)予撤訴
目前裁定準(zhǔn)予撤訴是協(xié)調(diào)案件最常用的也是唯一有法律根據(jù)的結(jié)案方式（行政賠償可制作調(diào)解書除外）。行政機(jī)關(guān)與原告協(xié)調(diào)后達(dá)成和解意見(jiàn)或行政裁決案件所涉及民事糾紛的雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后，原告主動(dòng)申請(qǐng)撤訴的；還有一些社會(huì)影響大、矛盾尖銳的案件，判決的社會(huì)效果不佳，法院通過(guò)協(xié)調(diào)解決糾紛后，說(shuō)服原告撤訴的，法院裁定準(zhǔn)予撤訴。筆者認(rèn)為，準(zhǔn)予撤訴的裁定書中應(yīng)當(dāng)對(duì)協(xié)調(diào)的內(nèi)容予以確認(rèn)，如果協(xié)議已經(jīng)履行完畢還應(yīng)當(dāng)作出說(shuō)明，作為糾紛已經(jīng)解決，準(zhǔn)予原告撤訴的理由體現(xiàn)出來(lái)。
2、二審時(shí)協(xié)調(diào)結(jié)案的方式
（1）裁定準(zhǔn)予撤回上訴。當(dāng)事人不服一審判決，二審時(shí)通過(guò)協(xié)調(diào)上訴人達(dá)到目的，申請(qǐng)撤回上訴，這是二審時(shí)合法的協(xié)調(diào)結(jié)案方式。裁定中應(yīng)當(dāng)載明協(xié)調(diào)的內(nèi)容。（2）協(xié)調(diào)結(jié)果需改變一審裁判，在二審裁判中確認(rèn)協(xié)調(diào)結(jié)果，同時(shí)對(duì)一審作出改判。（3）對(duì)一審原告勝訴，上訴人在二審中通過(guò)協(xié)調(diào)達(dá)到訴訟目的，而一審原告的問(wèn)題也能得到解決，原告同意撤回的，二審以采取裁定撤銷一審判決，準(zhǔn)予一審原告撤回。
筆者認(rèn)為，修改行政訴訟法時(shí)，應(yīng)當(dāng)確定調(diào)解結(jié)案為法定結(jié)案方式，根據(jù)協(xié)調(diào)筆錄或當(dāng)事人提交給法庭的和解協(xié)議，制作格式化的法律文書“調(diào)解書”。這是行政訴訟調(diào)解制度建立的標(biāo)志。
參考書目：
【1】劉偉光：《試論我國(guó)行政審判中調(diào)解制度的適用范圍》，《福建法學(xué)》網(wǎng)絡(luò)版,20__年8月31日。
【2】葉德武、汪本雄、黃金波、肖杰著“行政訴訟協(xié)調(diào)制度若干問(wèn)題研究”，載《中國(guó)法院網(wǎng)》，20__年10月16日。
【3】劉國(guó)海：“論調(diào)解制度在行政訴訟中的適用”，載《中國(guó)法院網(wǎng)》，20__年9月26日。
