發(fā)布時間：2023-08-11 17:17:32
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的行政機(jī)關(guān)的含義樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
一、行政執(zhí)法、法律適用與法律解釋
1、行政執(zhí)法的含義與特點(diǎn)
2、法律適用的含義與特點(diǎn)
3、法律解釋的含義與特點(diǎn)
4、行政執(zhí)法與法律適用、法律解釋的關(guān)系
二、法律適用中的“規(guī)范沖突”與“沖突規(guī)范”
1、“規(guī)范沖突”的含義與種類
2、“規(guī)范沖突”的成因
3、“規(guī)范沖突”的危害
4、“沖突規(guī)范”的含義與特點(diǎn)
5、“沖突規(guī)范”的種類
6、“沖突規(guī)范”的適用
三、行政法律解釋體制、原則和方法
1、法律為什么需要解釋
2、我國法律解釋體制
3、行政法律解釋原則
4、行政法律解釋方法
5、完善法律解釋的幾點(diǎn)思考
行政執(zhí)法是一項(xiàng)最經(jīng)常性的公共事務(wù)治理活動，是維護(hù)社會秩序和自然人、法人和其他組織的權(quán)益的最主要形式。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，在我國，80％以上的法律，90％以上的法規(guī)和規(guī)章是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行的。 一方面，行政執(zhí)法與自然人、法人和其他組織的權(quán)利和利益聯(lián)系最經(jīng)常、最廣泛、最直接、最緊密，稍有不當(dāng)，極易對自然人、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害，因此，必須對行政執(zhí)法活動進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范?？梢哉f，行政法中的大量規(guī)范都是羈束性規(guī)范，行政行為中的大量行為都是羈束性行為，這是保證行政執(zhí)法不被異化的重要手段。同時，為了保證行政機(jī)關(guān)能夠?qū)Ψ敝?、?fù)雜有時甚至非常緊急多變的各種事務(wù)、事態(tài)及時作出應(yīng)對和有效處置，又必須賦予行政機(jī)關(guān)（包括獲得授權(quán)或者委托的組織）以一定的自由裁量權(quán)，以提高行政執(zhí)法效率。因此，如何做到羈束得當(dāng)，裁量有度，是行政法治建設(shè)中的一個重要課題。羈束性過嚴(yán)或過寬，裁量性過小或過大，都有悖于行政目的的實(shí)現(xiàn)。
規(guī)范行政執(zhí)法活動有多種途徑和形式，包括可以通過制定周密的實(shí)體法、完善的程序法和健全的監(jiān)督機(jī)制等來加以規(guī)范，其中通過建立健全法律適用和法律解釋制度，也是規(guī)范行政執(zhí)法活動的重要途徑和形式。同時，在行政執(zhí)法活動中，通過法律適用和法律解釋又往往是行政機(jī)關(guān)獲取自由裁量空間的重要途徑和形式。因?yàn)榉蓪ψ杂刹昧繖?quán)往往沒有作出明示性的規(guī)定，而是隱含在法律規(guī)定之間，只有在具體法律適用和法律解釋時才能顯現(xiàn)出來。因此，健全完善的法律適用和法律解釋制度，既可以強(qiáng)化行政執(zhí)法的約束機(jī)制，克服和避免行政濫權(quán)，又可以增強(qiáng)行政執(zhí)法的靈活性和應(yīng)對能力，提高行政執(zhí)法效率，達(dá)到實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的羈束性與裁量性的統(tǒng)一。
一、行政執(zhí)法、法律適用和法律解釋
行政執(zhí)法、法律適用與法律解釋，是既緊密聯(lián)系又有所不同的三個概念。下面分別就這三個概念的含義和特點(diǎn)作一簡要探討，然后對三者之間的關(guān)系作一簡要分析。
1、行政執(zhí)法的含義和特點(diǎn)
“行政執(zhí)法”這一概念在理論界有多種不同定義，大致可以分廣義、較廣義、狹義、較狹義四種。 本文所講的“行政執(zhí)法”是指行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行法律的活動。這里的“執(zhí)行”，主要是指將抽象的法律規(guī)定具體地適用于特定的自然人、法人或者其他組織的活動，即主要指具體行政行為，同時也包括行政機(jī)關(guān)為保證法律的貫徹落實(shí)而制定行政規(guī)范性文件的活動，即也指抽象行政行為。這里的“法律”，主要指法律、法規(guī)、規(guī)章，同時也包括上級和本級人大及其常委會和人民政府及其部門的其他規(guī)范性文件。
行政執(zhí)法的主要特點(diǎn)是：
（1）經(jīng)常性。行政執(zhí)法不僅是行政機(jī)關(guān)最頻繁、最主要的公務(wù)活動，也是整個國家機(jī)關(guān)最頻繁、最主要的公務(wù)活動。可以說，國家機(jī)關(guān)的絕大部分公務(wù)活動，都屬于行政執(zhí)法活動，立法、司法和軍事活動在整個國家機(jī)關(guān)公務(wù)活動中只占很少部分。
（2）廣泛性。不僅行政執(zhí)法的主體非常廣泛，既包括行政機(jī)關(guān)及其工作人員，也包括根據(jù)授權(quán)或者委托進(jìn)行行政執(zhí)法的組織和個人；而且行政執(zhí)法涉及的對象和內(nèi)容也非常廣泛，既涉及公民、法人和其他組織等各種主體，也涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會生活的各個方面。
（3）多樣性。行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的形式多種多樣，既有不針對特定相對人的制定規(guī)范性文件的抽象行為，又有將法律具體運(yùn)用于特定相對人的具體行為；既有單方命令實(shí)施的強(qiáng)制性行為，又有雙方協(xié)商實(shí)施的合同行為；既有根據(jù)職權(quán)主動實(shí)施的行為，又有根據(jù)申請被動實(shí)施的行為；既有賦予相對人權(quán)利和利益的行為，又有對相對人施加不利影響的行為；既有無償實(shí)施的行為，又有有償實(shí)施的行為，等等。
（4）效率性。行政執(zhí)法任務(wù)繁重，面對的情況復(fù)雜甚至緊急，迅速、簡便、快捷是行政執(zhí)法的生命力之所在。當(dāng)今世界，行政已經(jīng)滲透到社會生活的各個方面，因此，行政是否有效率，直接關(guān)系整個社會是否有效率。社會上流行有這樣一個說法：“如果立法機(jī)關(guān)不講民主，這個社會就沒有民主；如果行政機(jī)關(guān)不講效率，這個社會就沒有效率；如果醫(yī)院不講道德，這個社會就沒有道德?！彪m然這個說法不一定十分確當(dāng)，但在一定程度上反映了人們對立法、行政、醫(yī)院的不同要求。試想，在社會發(fā)展變化越來越快的今天，如果行政機(jī)關(guān)沒有效率，如何能夠使整個社會具有效率和充滿活力！因此，效率性是行政執(zhí)法的重要屬性和特點(diǎn)。
有的認(rèn)為行政執(zhí)法還具有“單方面性”和“主動性”特點(diǎn)。 筆者認(rèn)為，隨著新公共事務(wù)治理觀和新行政觀的興起，行政合同、行政指導(dǎo)等新行政行為的出現(xiàn)和推廣，行政執(zhí)法已經(jīng)不都是單方面性和主動性，在相當(dāng)多時候已經(jīng)表現(xiàn)為雙方面性和被動性。因此，不宜再把“單方面性”和“主動性”作為行政執(zhí)法的特點(diǎn)。
2、法律適用的含義和特點(diǎn)
“法律適用”，也稱“法的適用”，有廣義和狹義之分?！吨袊蟀倏迫珪７▽W(xué)》認(rèn)為，廣義的法律適用是指“國家機(jī)關(guān)及其工作人員、社會團(tuán)體和公民實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范的活動。這種意義上的法律適用一般被稱為法的實(shí)施?！豹M義上的法律適用是指“國家機(jī)關(guān)及其工作人員依照其職權(quán)范圍把法律規(guī)范應(yīng)用于具體事項(xiàng)的活動，特指擁有司法權(quán)的機(jī)關(guān)及司法人員依照法定方式把法律規(guī)范應(yīng)用于具體案件的活動。” 孫國華、朱景文主編的《法理學(xué)》持廣義觀點(diǎn)，認(rèn)為“法的適用也稱法律規(guī)范的適用，是指一切國家機(jī)關(guān)和國家授權(quán)單位按照法律的規(guī)定運(yùn)用國家權(quán)力，將法律規(guī)范運(yùn)用于具體人或組織，用來解決具體問題的專門活動，它使具體的當(dāng)事人之間發(fā)生一定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系或?qū)ζ溥m用法律制裁?！?nbsp;李步云主編的《法理學(xué)》持狹義觀點(diǎn)，認(rèn)為“法的適用，一般指擁有司法權(quán)的國家機(jī)關(guān)及其司法人員，依據(jù)法定職權(quán)和法定程序，把法律規(guī)范應(yīng)用于具體案件的專門活動?！辈⒄J(rèn)為“在我國，司法權(quán)主要由檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)行使。公安機(jī)關(guān)、安全機(jī)關(guān)和監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)在一定范圍內(nèi)行使司法權(quán)?！?nbsp;梁慧星認(rèn)為“所謂法律的適用，指將法律規(guī)范適用于具體案件以獲得判決的全過程?！?nbsp;董皓認(rèn)為“在我國，法律適用通常即指司法適用”。
本書是專門研究行政執(zhí)法的，因此本文的“法律適用”既不是廣義上的“法律適用”，也不是狹義上的“法律適用”，而是特指行政執(zhí)法中的法律適用，即指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將抽象的法律規(guī)定同具體的行為和事實(shí)聯(lián)系起來并對特定的自然人、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出判斷和決定的活動。這里的“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)”，既包括有行政執(zhí)法權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)（不包括沒有行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)），也包括依法獲得授權(quán)或者委托的組織。
法律適用的主要特點(diǎn)是：
（1）特定性。一方面，法律適用的主體是特定的，只有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者獲得授權(quán)或者委托的組織，才是法律適用的主體，其他任何機(jī)關(guān)或者組織都不享有法律適用權(quán)。另一方面，法律適用的對象是特定的，總是同特定的人（包括自然人、法人或者其他組織）、行為或者事實(shí)相聯(lián)系的。離開了特定的人、行為或者事實(shí)，法律適用就無從談起。法律的適用過程，實(shí)質(zhì)是將法律規(guī)定從抽象到具體、從文本到現(xiàn)實(shí)的過程。
（2）平等性?！霸诜擅媲耙宦善降取笔俏覈鴳椃ù_立的一項(xiàng)重要法律原則。一律平等，既包括立法的平等，也包括法律適用的平等。過去有人認(rèn)為法律是統(tǒng)治階級意志的反映，因此，立法不能講平等，這是錯誤的。如果立法不平等，法律適用就不可能有真正的平等。但在現(xiàn)實(shí)中，更容易發(fā)生問題、更需要特別強(qiáng)調(diào)的是法律適用的平等。在行政執(zhí)法中，平等原則要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對相同的行為和事實(shí)，不論行政相對人職位高低、名望大小、財富多寡，都必須同等地適用法律，不得歧視對待。
（3）確定性。一方面，抽象的法律規(guī)定一旦適用于具體的人和事，即對自然人、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生確定性的影響，除非依法通過行政復(fù)議或者行政訴訟或者其他途徑予以改變，不僅其他任何機(jī)關(guān)和組織不得隨意改變，而且作出法律適用的機(jī)關(guān)自身也不得隨意改變。另一方面，抽象的法律規(guī)定一經(jīng)適用，具體含義即加以確定，今后遇到相同情況即必須作出相同的適用，不能隨意改變。
（4）強(qiáng)制性。抽象的法律規(guī)定一旦被運(yùn)用于具體的行為和事實(shí)，即對特定的自然人、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生強(qiáng)制性的影響，一方面，任何個人和組織不得侵犯該自然人、法人和其他組織由此而獲得的權(quán)利和利益，另一方面，如果該自然人、法人和其他組織不履行其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以依法采取措施強(qiáng)制其履行。
3、法律解釋的含義和特點(diǎn)
法律解釋不僅在行政執(zhí)法中具有非常重要的地位和作用，而且在所有執(zhí)法乃至整個法治建設(shè)中都具有非常重要的地位和作用。美國Talcott Parsons說：“解釋功能可以說是法律制度的核心功能?！?nbsp;可以說，沒有法律解釋，就沒有法律的正確遵守和執(zhí)行。
關(guān)于“法律解釋”的含義，理論界眾說紛紜，理解很不一致。據(jù)張志銘教授在《法律解釋操作分析》（1999年1月）一書的歸納，我國理論界對法律解釋的界定至少有九種之多 ，再加他本人的界定和該書出版后的一些新書和文章的界定，至少有十多種。但概括起來，主要可分為四類：
第一類，認(rèn)為法律解釋是所有對法律含義進(jìn)行闡釋的活動，既包括各個國家機(jī)關(guān)對法律含義所進(jìn)行的闡釋活動，也包括學(xué)者、社會團(tuán)體、訴訟當(dāng)事人或者辯護(hù)人等對法律含義所進(jìn)行的闡釋活動。比如，孫國華主編的《法學(xué)基礎(chǔ)理論》一書的界定：“法律的解釋是科學(xué)地闡明法律規(guī)范的內(nèi)容與涵義，確切地理解法律規(guī)范中所體現(xiàn)的統(tǒng)治階級的意志，從而保證法律規(guī)范的準(zhǔn)確適用?！辈捶山忉尩闹黧w與效力的不同，將法律解釋分為正式解釋與非正式解釋?！罢浇忉屢卜Q有權(quán)解釋，這是基于憲法或法律所賦予的職權(quán)而作的解釋。包括立法解釋、司法解釋與行政解釋。它們分別具有不同的效力。”“非正式解釋又稱無權(quán)解釋，它是沒有約束力的解釋，包括學(xué)理解釋與任意解釋?！?nbsp;又如，孫國華、朱景文主編的《法理學(xué)》一書認(rèn)為法律解釋有廣義和狹義兩種，其中認(rèn)為“廣義的法律解釋，是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)、組織或公民個人，為遵守或適用法律規(guī)范，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定、法學(xué)理論或自己的理解，對現(xiàn)行法律規(guī)范或法律條文的內(nèi)容、含義以及所使用的概念、術(shù)語等的理解和所作的各種說明?！?nbsp;再如，張志銘認(rèn)為“法律解釋是對法律文本的意思的理解和說明?！薄昂唵蔚卣f，法律解釋就是解釋者將自己對法律文本的理解通過某種方式展示出來?！?nbsp;還有，《中國大百科全書。法學(xué)》也持這一觀點(diǎn)，認(rèn)為法律解釋是“對法律規(guī)范的含義以及所使用概念、術(shù)語、定義等所作的說明。”
第二類，認(rèn)為法律解釋是有權(quán)國家機(jī)關(guān)對法律含義所進(jìn)行的闡釋活動。比如，孫國華、朱景文主編的《法理學(xué)》中對狹義的法律解釋含義的界定即屬此類。認(rèn)為“狹義的法律解釋特指有權(quán)的國家機(jī)關(guān)依照一定的標(biāo)準(zhǔn)和原則，根據(jù)法定權(quán)限和程序，對法律的字義和目的所進(jìn)行的闡釋?！?nbsp;張文顯主編的《法理學(xué)》認(rèn)為“法律解釋是指對法律的內(nèi)容和含義所做的說明?！薄胺山忉尩闹黧w在本書指享有法定法律解釋權(quán)的人或組織?！?nbsp;陳金釗認(rèn)為“應(yīng)從法律解釋概念中剔除非正式解釋部分，法律解釋就是有權(quán)的機(jī)關(guān)對法律意義的闡明?！?/p>
第三類，認(rèn)為法律解釋是司法機(jī)關(guān)（主要是法院）對法律含義所進(jìn)行的闡釋活動。比如，梁慧星認(rèn)為“為了解決具體案件，必須獲得作為裁判大前提的法律規(guī)范。這種獲得作為裁判大前提的法律規(guī)范的作業(yè)，法解釋學(xué)上稱為廣義法律解釋?！?nbsp;又如，蘇力認(rèn)為“司法上所說的法律解釋往往僅出現(xiàn)在疑難案件中，這時法官或?qū)W者往往將整個適用法律的過程或法律推理過程概括為‘法律解釋’，其中包括類比推理、‘空隙立法’、剪裁事實(shí)、重新界定概念術(shù)語乃至‘造法’。” 再如，鄭戈認(rèn)為“我們認(rèn)為發(fā)現(xiàn)有兩種基本的法律解釋模式：一種可以稱為‘法律開示模式（discovery of law）’，即把法律視為既存的、不容違背的客觀規(guī)則，解釋者只能盡力去發(fā)現(xiàn)其真實(shí)含義，并將之揭示出來，適用于具體案件；另一種是‘法律闡釋’（interpretation of law），在這種模式中，法律條文只提供了一種解釋者在其中進(jìn)行解釋行動的結(jié)構(gòu)，法律的含義最終取決于解釋行動者與結(jié)構(gòu)之間的互動以及解釋者之間的交流與共識?！?nbsp;近年來國內(nèi)理論界興起的法律解釋學(xué)研究，大多是在這一類含義上使用“法律解釋”一詞的。
第四類，認(rèn)為法律解釋不僅僅指解釋活動，還應(yīng)包括解釋技術(shù)、解釋制度和解釋理論。如郭華成認(rèn)為“法律解釋其實(shí)包括三個方面的內(nèi)容，首先它是指確定法律規(guī)范的內(nèi)容，探求立法意圖，說明法律規(guī)范含義的行為和活動過程，這個過程又包括二個階段，一是解釋主體對解釋對象的理解，二是解釋主體將所理解的解釋對象通過一定形式表現(xiàn)出來，加以闡明。同時，它又包括該過程中運(yùn)用的一系列原則、技術(shù)、規(guī)則和方式，即法律解釋技術(shù)。這是法律解釋的動態(tài)方面。其次，指一個國家在法律解釋主體、權(quán)限、程序、方式、效力等方面的法律制度，即法律解釋制度。這是法律解釋的靜態(tài)方面；最后，它是指研究上述靜態(tài)、動態(tài)兩方面內(nèi)容的學(xué)問或科學(xué)，即專門的法律解釋理論?！?/p>
以上四類，是學(xué)者們根據(jù)自己的知識背景和研究需要對法律解釋含義所作的界定，有各自的道理和意義。筆者認(rèn)為，如何對法律解釋一詞的含義進(jìn)行界定，必須考慮三個因素：一是國家的實(shí)際法律解釋制度是如何的，二是多數(shù)群眾的理解是如何的，三是研究對象和目的是什么。居于以上考慮，筆者認(rèn)為，在我國，法律解釋是指依法有權(quán)國家機(jī)關(guān)以積極行為對法律含義所作的闡釋活動。這里的“依法有權(quán)”，是指依憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定享有解釋權(quán)的國家機(jī)關(guān)，包括有解釋權(quán)的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。沒有解釋權(quán)的國家機(jī)關(guān)、社會組織、研究機(jī)構(gòu)、研究人員等所進(jìn)行的解釋活動，是一種法律宣傳和研究活動，不是法定的解釋，也不是多數(shù)群眾所理解的法律解釋。這里的“積極行為”，是指有解釋權(quán)國家機(jī)關(guān)為了使法律含義更加明確而有意識、有目的地進(jìn)行法律解釋的活動，不是以積極行為，沒有進(jìn)行法律解釋的意識和目的所進(jìn)行的法律含義的說明活動，不屬于法律解釋活動。也就是說，有解釋權(quán)的國家機(jī)關(guān)對法律含義所進(jìn)行的說明活動，并不都屬于法律解釋活動，比如在進(jìn)行法律宣傳、研究討論問題等場合時，對法律含義所作的闡釋活動，都不屬于法律解釋活動。只有專門作出的法律解釋或者在處理有關(guān)問題或者案件遇到對法律含義的理解存在爭議或者認(rèn)為存在不清楚時對法律含義所作的闡釋活動，才是法律解釋活動。
法律解釋的主要特點(diǎn)是：
（1）明確性。任何法律解釋都在一定程度上對現(xiàn)行法律規(guī)定的含義作出了進(jìn)一步明確，沒有對法律含義作出任何進(jìn)一步明確的說明，都不是我們所說的法律解釋。所有法律解釋，不論是對法律規(guī)定作出進(jìn)一步具體化，還是對法律規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充、擴(kuò)張、矯正等，其實(shí)質(zhì)都是使法律規(guī)定的含義更加明了、清晰，更加易于將法律規(guī)定與當(dāng)前遇到的實(shí)際問題聯(lián)系起來，更加便于問題的解決。只是簡單地重申法律規(guī)定，沒有對法律規(guī)定的含義作任何進(jìn)一步明確的活動，都不是法律解釋活動。比如，依法有解釋權(quán)的國家機(jī)關(guān)在一般日常工作中（如司法機(jī)關(guān)在平時案件審判中），也要對法律規(guī)定的含義進(jìn)行說明，但只是重申眾所周知的含義，不是法律解釋，只有在遇到特殊問題，對如何適用法律發(fā)生疑難時，通過一系列尋找法律適用依據(jù)的活動確定了一種新的法律適用原則，才是法律解釋。所以，有解釋權(quán)的國家機(jī)關(guān)說明法律含義的活動并不都具有法律解釋意義，只有少數(shù)進(jìn)一步明確了法律含義的活動，才具有法律解釋的意義。比如，并不是法院判決的每一個案件都具有法律解釋意義，只有少數(shù)進(jìn)一步明確了法律規(guī)定含義的案件才具有法律解釋的意義。
（2）有效性。一方面，法律解釋是依法有解釋權(quán)的國家機(jī)關(guān)作出的，具有一定的約束力。沒有約束力的法律含義的說明，不是法律解釋。另一方面，依法有解釋權(quán)的國家機(jī)關(guān)對法律含義所作的闡釋，必須對今后的法律適用產(chǎn)生一定的約束力，才是法律解釋，對今后的法律適用沒有產(chǎn)生一定的約束力，不是法律解釋。 說法律解釋是“具有一定的約束力”，是因?yàn)槲覈山忉屩黧w具有多元性，不同國家機(jī)關(guān)由于職權(quán)不同，其所作的法律解釋的效力也有所不同，不是所有的法律解釋都與法律具有同等效力。比如，行政機(jī)關(guān)的解釋，只能對自身和其下級機(jī)關(guān)具有約束力，對權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)沒有約束力。司法機(jī)關(guān)的解釋也一樣。只有權(quán)力機(jī)關(guān)的解釋才對自身和本級及其下級行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都具有約束力，只有國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的解釋才對全國具有普遍的約束力。
（3）穩(wěn)定性。法律解釋同法律一樣，具有穩(wěn)定性。不具有穩(wěn)定性不是法律解釋，或者沒有成為法律解釋。有些解釋雖然是依法有解釋權(quán)的國家機(jī)關(guān)作出的對法律含義的進(jìn)一步明確，但不具有穩(wěn)定性，隨意變更，不具有對法律含義作出進(jìn)一步明確的意義，不屬于法律解釋。當(dāng)然，穩(wěn)定性是相對的，不是絕對的。一方面，隨著社會的發(fā)展，法律也要不斷發(fā)展，法律解釋當(dāng)然也要相應(yīng)發(fā)展，需要根據(jù)發(fā)展變化的形勢對法律含義作出新的解釋，這是可以的也是必要的；另一方面，在我國多元解釋體制下，一個機(jī)關(guān)的解釋很可能被另一個機(jī)關(guān)的解釋所代替，也增加了解釋的不穩(wěn)定因素。但只要解釋機(jī)關(guān)在一段時間內(nèi)，對自己的解釋保持相對穩(wěn)定，連續(xù)不斷地加以重申和適用，即屬于法律解釋。
4、行政執(zhí)法與法律適用、法律解釋的關(guān)系
（1）行政執(zhí)法與法律適用
行政執(zhí)法離不開法律適用。狹義上使用行政執(zhí)法時，實(shí)際上等同于法律適用。本文是在廣義上使用行政執(zhí)法概念的，因此，法律適用只是行政執(zhí)法的一項(xiàng)重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)，還有許多行政執(zhí)法活動并不涉及法律適用問題。比如，行政機(jī)關(guān)依法制定抽象規(guī)范性文件的活動，并不涉及法律適用。還有，一般的行政執(zhí)法檢查、評估等活動，也不涉及法律適用問題。只有行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法活動中將抽象的法律規(guī)定具體運(yùn)用于人、行為和事實(shí)并對自然人、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)作出判斷和決定時，才屬于法律適用。可見，行政執(zhí)法包含著法律適用，法律適用是行政執(zhí)法的一部分。
而法律適用也不僅只存在于行政執(zhí)法中，在司法中也有法律適用，而且是最終、最權(quán)威的法律適用，以至于被有的學(xué)者認(rèn)為只有司法活動才是法律適用活動。在這個意義上講，法律適用又廣于行政執(zhí)法，行政執(zhí)法中的法律適用只是法律適用的一部分內(nèi)容。
（2）行政執(zhí)法與法律解釋
行政執(zhí)法離不開法律解釋，不僅行政執(zhí)法中的法律適用需要法律解釋，在其他行政執(zhí)法中也需要法律解釋。比如，行政機(jī)關(guān)制定抽象規(guī)范性文件，除國務(wù)院可以依法創(chuàng)制新規(guī)范外，其他行政機(jī)關(guān)都只能根據(jù)上位法進(jìn)行具體化。這種具體化大多都具有法律解釋的性質(zhì)。但行政執(zhí)法并不總是與法律解釋聯(lián)系在一起，大量的行政執(zhí)法活動并不需要法律解釋，沒有法律解釋的內(nèi)容，具有法律解釋內(nèi)容的行政執(zhí)法只占很少部分。在這個意義上講，行政執(zhí)法的范圍和含義比法律解釋更寬，法律解釋只是行政執(zhí)法中的一小部分內(nèi)容。
但法律解釋并只存在于行政執(zhí)法中，而且主要不是在行政執(zhí)法中，而是在立法、司法中。根據(jù)我國的法律解釋體制，立法機(jī)關(guān)對自己制定的法律、法規(guī)、規(guī)章享有最終解釋權(quán)，司法機(jī)關(guān)由于享有案件的最終裁決權(quán)，理所當(dāng)然依法享有法律解釋權(quán)，并且比行政機(jī)關(guān)的解釋更具權(quán)威?？梢姡姓?zhí)法中的法律解釋，只是法律解釋中一部分，而且不是最主要的部分。
行政執(zhí)法中的法律解釋，相當(dāng)一部分是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自己解釋或者提請上級行政機(jī)關(guān)解釋，同時，也有相當(dāng)部分法律解釋不能由行政機(jī)關(guān)特別是不能由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自己進(jìn)行，必須提請立法機(jī)關(guān)解釋或者必須遵循司法機(jī)關(guān)的已有解釋。因此，研究行政執(zhí)法中的法律解釋問題，并只是研究行政機(jī)關(guān)的法律解釋，而是包括立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的解釋。
（3）法律適用與法律解釋
法律適用與法律解釋緊密相聯(lián)，可以說形影相隨。以至于有學(xué)者從廣義上認(rèn)為，法律適用的過程即是法律解釋的過程。認(rèn)為法律只有經(jīng)過解釋才能被適用。沒有解釋就沒有適用。如梁慧星認(rèn)為“法律解釋乃是法適用之不可欠缺的前提，要得到妥當(dāng)?shù)姆ㄟm用，必須有妥當(dāng)?shù)姆山忉??！?nbsp;“法律之解釋乃成為法律適用之基本問題。法律必須經(jīng)由解釋，始能適用?！?nbsp;本文是從狹義上使用法律解釋這一概念的，并不認(rèn)為所有的法律適用都涉及法律解釋。明確性、可操作性是法律的重要屬性。在一般情況下，法律的規(guī)定是很容易同具體的人、行為和事實(shí)建立起聯(lián)系的，并不需要進(jìn)行法律解釋才能確定如何適用法律。只有在遇到某種特殊的疑難情況不能確定如何適用法律時，才需要進(jìn)行法律解釋。比如，符合法定結(jié)婚年齡、健康、沒有婚姻法規(guī)定的禁止結(jié)婚的血緣關(guān)系的兩個男女要求結(jié)婚，并不需要進(jìn)行法律解釋才能給予辦理結(jié)婚手續(xù)。但如果是一對表兄妹但一方或雙方作了絕育手續(xù)后要求結(jié)婚，是否應(yīng)當(dāng)予以辦理，涉及到對婚姻法規(guī)定的原意如何理解，則需要進(jìn)行法律解釋。
關(guān)鍵詞 合理行政原則 公平公正 考慮相關(guān)因素
合理行政原則是行政法的基本原則之一，是指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)客觀、適度、符合理性。合理行政原則中所講的合理，指的是符合最基本的、最起碼、最低限度的理性，而不是十全十美的、盡善盡美的理性，即符合一個理智健全的普通人所應(yīng)當(dāng)達(dá)到的合理與適當(dāng)，并能夠符合科學(xué)公理和社會公德。
一、合理行政原則的內(nèi)涵
（一）合理行政原則的淵源
英美法系上合理行政原則起源于1598年英國的魯克案，在該案判決中法官寫道：“盡管委員會授權(quán)委員們自由裁量，但他們的活動應(yīng)受限制并應(yīng)遵守合理規(guī)則和法律原則。因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)是一門識別真假、是非、虛實(shí)、公平與虛偽的科學(xué)，而不應(yīng)按照他們自己的意愿和私人感情行事?！贝撕笥ㄔ涸诟鞣N類似的案件中不斷地發(fā)展和豐富著合理行政的原則，使合理行政原則，不僅控制行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的行使，調(diào)整行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，還調(diào)整議會授權(quán)委托立法的行為。
大陸法系上合理行政原則起源于德國，其淵源可追溯到19 世紀(jì)末期的一些司法宣告之中。普魯士最高行政法院援引合理行政原則來審查在法律領(lǐng)域中或有關(guān)程序事務(wù)方面警察機(jī)關(guān)自由裁量的權(quán)力。像普魯士法院一樣，德國法院沒有使法院制定的這種原則建立在不合理地行使權(quán)力的諸如立法禁止令基礎(chǔ)之上，而是建立在一種更重要的、更科學(xué)的關(guān)于行使自由裁量權(quán)之目的、方法、理由及效力關(guān)系的基礎(chǔ)之上，形成了適當(dāng)性原則、必要性原則和比例原則三項(xiàng)內(nèi)容。后來日本的行政法受到了德國的影響。
我國行政法合理原則的確立深受英國合理原則理論的影響，其內(nèi)容差不多全部為我國所吸納。后來又受大陸法系，特別是德國行政法的影響，把比例原則，橫平原則等吸納為合理原則。
（二）合理行政原則的含義
英國采用的是逆向測定法，即從行政自由裁量權(quán)的不合理運(yùn)用角度考慮，進(jìn)而得到自由裁量的合理性標(biāo)準(zhǔn)。德國把行政合理性歸納為三項(xiàng)基本原則：一是適當(dāng)性原則，指行政行為是否能夠達(dá)到實(shí)際目的。如果手段根本無法達(dá)到目的，就是違反適當(dāng)性原則。二是必要性原則，指行政主體在若干適合用于實(shí)現(xiàn)法律目的的方法中，只能夠選擇使用那些對個人和社會造成最小損害的措施。三是比例性原則，該原則要求適當(dāng)?shù)仄胶庖环N行政措施對個人造成的損害與對社會獲得的利益之間的關(guān)系，也禁止那些對個人的損害超過了對社會的利益的措施。
我國學(xué)者對合理性原則的含義的理解主要有以下幾類：第一類觀點(diǎn)認(rèn)為合理性原則應(yīng)包括以下內(nèi)容：（1）行政行為的動因應(yīng)符合行政目的；（2）行政行為應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上；（3）行政行為的內(nèi)容應(yīng)盡乎情理。第二類觀點(diǎn)認(rèn)為行政合理性原則除了上述內(nèi)容外還應(yīng)補(bǔ)充第四點(diǎn)基本要求，即行政程序公正合理。第三類觀點(diǎn)認(rèn)為合理性原則在現(xiàn)階段主要包括下列具體要求：（1）行政主體及其行政人必須在法定的行政自由裁量權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行行政行為，越權(quán)無效；（2）行政自由裁量權(quán)行使必須保持相當(dāng)?shù)暮侠硇裕唬?）嚴(yán)重違反合理性的行政行為構(gòu)成。
二、合理行政原則的內(nèi)容
我國通說認(rèn)為，合理行政原則包括三個方面的內(nèi)容：公平公正、考慮相關(guān)因素、比例原則。
（一）公平公正原則
從詞義上講，公平，意思是處理事情合情合理，不偏袒哪一方面；公正，意思是公平正直，沒有偏私。從法律上講，公平公正原則要求行政機(jī)關(guān)中立，不偏私，平等對待行政相對人，不歧視。對同等情況應(yīng)給予同等的對待，不同情況應(yīng)區(qū)別對待，同時不得恣意地實(shí)施差別對待，遇到相同的情況需要作出差別對待時應(yīng)給與合理的解釋和理由。公平公正原則還要求行政機(jī)關(guān)要切實(shí)保障當(dāng)事人在行政程序中的聽證權(quán)利，保障當(dāng)事人獲得救濟(jì)的權(quán)利等。
（二）考慮相關(guān)因素原則
考慮相關(guān)因素原則最早提出是在1890年英國。在英美法系國家，法律規(guī)定的相關(guān)因素不是窮盡性的，只要行政裁量決定作出過程中考慮了不相關(guān)因素，且這種考慮已對裁量結(jié)果產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響，該裁量決定即是無效的，應(yīng)該被撤銷；如果法律已經(jīng)明示地窮盡列舉了所有必須考慮的相關(guān)因素，沒有自由裁量余地，行政機(jī)關(guān)考慮了不相關(guān)因素或沒有考慮相關(guān)因素，則違反了法律的規(guī)定，該裁量決定無效，應(yīng)該被撤銷。
在我國，考慮相關(guān)因素要求行政機(jī)關(guān)在做出行政決定以及實(shí)施行政管理時，必須經(jīng)過仔細(xì)考量，要正確、合法地行使行政自由量裁權(quán)，只應(yīng)考慮與法律目的相關(guān)的各種因素，不得考慮與法律目的不相關(guān)的因素。
（三）比例原則
比例原則，即行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對人的權(quán)益，如為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對相對人權(quán)益造成某種不利影響時，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，并保持二者處于適度的比例。
比例原則要求：適當(dāng)性，在行使行政裁量權(quán)時選擇的手段須有助實(shí)現(xiàn)行政目的。必要性，即行政機(jī)關(guān)須在所有能實(shí)現(xiàn)行政目的的方式中選擇對私人權(quán)益損害最小、影響最輕微的方式。均衡性，行政目的涉及的行政公益這種利益實(shí)現(xiàn)與采取某種手段涉及的利益支出之間應(yīng)合乎比例。
我國通說認(rèn)為，合理行政原則是對合法行政原則的延伸和擴(kuò)展，合法行政原則是形式的法治，合理行政原則是實(shí)質(zhì)的法治。因此，行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力時既要遵守合法行政原則，又應(yīng)堅持合理行政原則。
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(1)法無明文規(guī)定不罰，即行政處罰必須依據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定；
(2)行政處罰原則上是由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰。行政處罰原則上只能由具有獨(dú)立主體資格的行政機(jī)關(guān)實(shí)施，但行政處罰法也規(guī)定了兩種例外——經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的組織或行政機(jī)關(guān)依法委托的組織也可以行使行政處罰權(quán)；
(3)行政處罰應(yīng)當(dāng)符合法定程序。
【法律依據(jù)】
《行政強(qiáng)制法》出臺以前，我國已經(jīng)初步形成一套自成體系的行政強(qiáng)制法律制度，但是在行政強(qiáng)制領(lǐng)域中還存在著許多亟需解決的現(xiàn)實(shí)問題。歷時12年，我國的行政強(qiáng)制法終于出臺，這部法律肩負(fù)著規(guī)范行政權(quán)力和維護(hù)行政相對人利益的雙重責(zé)任，是中國特色社會主義法律體系的支架性法律，其出臺是我國行政法治建設(shè)歷程中的又一個里程碑。其以完備的邏輯結(jié)構(gòu)緊扣行政強(qiáng)制的各個方面，兼顧了從實(shí)體到程序、從總則到分則、從行政機(jī)關(guān)實(shí)施到法院實(shí)施行政強(qiáng)制等特點(diǎn)，并始終將人文精神貫穿其中。但是，該法自實(shí)施以來仍然面臨著一些難題亟需加以完善。
一、行政強(qiáng)制法的實(shí)踐難題
我國《行政強(qiáng)制法》在實(shí)踐中遇到的難題主要體現(xiàn)在一下方面：
（一）行政強(qiáng)制原則籠統(tǒng)抽象，實(shí)踐中無法具體實(shí)施《行政強(qiáng)制法》明確規(guī)定，或者雖沒有明確規(guī)定但在和整個條文中呈現(xiàn)出來的原則有六項(xiàng)，具體為：平衡原則、比例原則、行政強(qiáng)制法定原則、教育與強(qiáng)制相結(jié)合原則、正當(dāng)程序原則和救濟(jì)原則。其中，第五條所確立的比例原則是我國第一次在行政立法中明確確立的原則。比例原則，要求在行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施上，應(yīng)在其所追求的目的與所采取的手段進(jìn)行平衡，采取非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。此原則源于德國19世紀(jì)的警察法學(xué)，現(xiàn)在是德國等大陸法系國家以及歐共體法中一項(xiàng)重要的一般行政法原則和憲法原則。廣義的比例原則的內(nèi)容包括必要性、適當(dāng)性和比例性的要求，這些要求都是具有不確定的彈性要求。比例原則的核心內(nèi)容是“最小損害”原則。這一原則在實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)，在具體的行政強(qiáng)制實(shí)踐中，往往是以公益為名，對個人正當(dāng)權(quán)益過分忽視，一種普遍的觀念認(rèn)為，目的的正當(dāng)性當(dāng)然可以證成手段的正當(dāng)性。行政強(qiáng)制執(zhí)行手段帶有強(qiáng)制性，行政主體和行政相對人之間在行政強(qiáng)制執(zhí)行手段下是被服從與服從的關(guān)系。為了盡快實(shí)現(xiàn)行政目的，行政機(jī)關(guān)往往以各種理由運(yùn)用強(qiáng)制手段提高效率，對于非強(qiáng)制手段會很少適用。所以，這一原則在實(shí)踐中如何操作是一個很重要的難題。
（二）落實(shí)限制“委托執(zhí)行”困難重重《行政強(qiáng)制法》第十七條規(guī)定行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托，行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施。這條顯然是針對多年以來社會上由非行政機(jī)關(guān)或者不具備資質(zhì)的人員行使行政強(qiáng)制的“亂象”而制定的，本條禁止了“委托執(zhí)法”及公務(wù)員執(zhí)法，有利于肅清行政強(qiáng)制中的混亂現(xiàn)象。但是，法律規(guī)定禁止其他人員執(zhí)法和實(shí)施強(qiáng)制，而實(shí)踐中其他人員執(zhí)法現(xiàn)象不但沒有減少反而還有擴(kuò)大增加的趨勢。究其原因：一是基層執(zhí)法力量不足，基層執(zhí)法編制不夠，執(zhí)法任務(wù)又很重，因此導(dǎo)致很多執(zhí)法主要靠其他人員去完成。二是執(zhí)法重心沒有下移到基層，很多執(zhí)法編制和執(zhí)法人員都浮在中層和高層，或者是執(zhí)法貴族化傾向，有執(zhí)法資格的人員不執(zhí)法，沒有執(zhí)法資格的人員滿大街執(zhí)法。這就是我們基層執(zhí)法的部分現(xiàn)狀。此條過于絕對的表述造成了立法上的尷尬：有些強(qiáng)制執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法部門和執(zhí)法人員無法親自實(shí)施的，就會導(dǎo)致行政強(qiáng)制的軟弱無力。
（三）人民法院執(zhí)行能力面臨挑戰(zhàn)《行政強(qiáng)制法》第十三條規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。有學(xué)者認(rèn)為，由行政機(jī)關(guān)自行實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，即由行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行自己做出的行政決定，背離基本的正當(dāng)程序原則。所以，加入申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，可以說是在程序上又為行政強(qiáng)制執(zhí)行多了一道審查程序，從理論上來看，這有一定的益處。但是，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)畢竟是行政權(quán)，執(zhí)行的內(nèi)容是行政決定，目的是實(shí)現(xiàn)行政職能。行政強(qiáng)制執(zhí)行往往涉及生活的方方面面，其中也包括專業(yè)性很強(qiáng)的行政強(qiáng)制執(zhí)行活動。從法院的系統(tǒng)來看，一般由執(zhí)行庭負(fù)責(zé)執(zhí)行，由行政庭負(fù)責(zé)審查。由于人力和物力的缺乏，往往由行政庭來擔(dān)任執(zhí)行庭的部分執(zhí)行任務(wù)，這就必然導(dǎo)致在審查過程中的馬虎。另外，行政主體容易形成惰性。我國行政主體自行強(qiáng)制執(zhí)行的前提是必須要有法律的授權(quán)。如果行政主體沒有法律的授權(quán)，那么它必須申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)可能為了免責(zé)或怕麻煩，有可能將本來可以自行執(zhí)行的事項(xiàng)統(tǒng)統(tǒng)申請人民法院執(zhí)行，這不但不能充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的行政管理職能，而且增加了人民法院的負(fù)擔(dān)。反之，屬于法院的執(zhí)行事項(xiàng)，本應(yīng)立即執(zhí)行，法院故意不執(zhí)行或拖延時間，會降低行政效率損害相對人的合法權(quán)益。最后，人民法院對行政主體提出的申請執(zhí)行案件，只能進(jìn)行形式審查，同時由于案件數(shù)量的巨大，人民法院作出錯誤執(zhí)行裁決并強(qiáng)制執(zhí)行的情況難以避免。在此，違法的行政強(qiáng)制執(zhí)行并不是行政機(jī)關(guān)做出的，行政機(jī)關(guān)不會因此承擔(dān)責(zé)任，要求法院承擔(dān)責(zé)任，若法院出現(xiàn)司法腐敗，相對人的維權(quán)途徑就更加困難。
二、實(shí)踐中運(yùn)用行政強(qiáng)制法的因應(yīng)之道鑒于行政強(qiáng)制法在實(shí)踐中遇到的問題，我們可以在以下方面進(jìn)一步完善。
第一，貫徹以人為本的執(zhí)法理念，維護(hù)公民的合法權(quán)益。現(xiàn)代法治國家是建立在以人為本、對人的基本權(quán)利的保障基礎(chǔ)上的。行政強(qiáng)制原則籠統(tǒng)抽象，運(yùn)用行政強(qiáng)制過程中應(yīng)樹立以人為本的理念，對弱勢群體應(yīng)有包容態(tài)度。首先，行政強(qiáng)制原則不可避免的涉及到公共利益和私人利益之間的矛盾和沖突，當(dāng)二者發(fā)生沖突時如何解決？傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為公共利益高于私人利益，私人利益要向公共利益讓路，在實(shí)踐中我們應(yīng)該具體分析，必須動態(tài)的考量相關(guān)利益，做到公私利益兼顧。其次，運(yùn)用行政強(qiáng)制原則時應(yīng)樹立服務(wù)意識。服務(wù)是政府的存在基礎(chǔ)，在民主政體下，政府只是手段，是達(dá)成公民福祉的工具，而非目的。政府的地位決定了它不能剝奪公民的自為的權(quán)利，不能以強(qiáng)制手段為政府自己提供擴(kuò)張權(quán)利的機(jī)會。當(dāng)然樹立服務(wù)意識，也不是一味的要求行政機(jī)關(guān)遷就公民，在對相對人的合法權(quán)利給予適當(dāng)?shù)目紤]后，也要適時的運(yùn)用強(qiáng)制手段，以維護(hù)行政權(quán)威。再次，強(qiáng)制手段要體現(xiàn)人性化。手段的人性化并不是只講人情，不講法治，而是在以人為本理念的支撐下，在法治的大前提下，進(jìn)行執(zhí)法手段的更新，更多的關(guān)切相對人的現(xiàn)實(shí)，真正把相對人當(dāng)人看。
第二，適當(dāng)進(jìn)行擴(kuò)大解釋，維護(hù)行政權(quán)威。針對《行政強(qiáng)制法》第十七條的規(guī)定，有些強(qiáng)制執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法部門和執(zhí)法人員無法親自實(shí)施的，就會導(dǎo)致行政強(qiáng)制的軟弱無力的現(xiàn)象，我們認(rèn)為可以在實(shí)踐中適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行擴(kuò)大解釋。所謂擴(kuò)大解釋，即對法律條文有關(guān)詞句的含義作出擴(kuò)展，使其比字面通常理解的含義更廣泛、更豐富，當(dāng)然，這種法律解釋不能違背立法原意。第十七條的立法原意是如果可以通過委托來獲得行政強(qiáng)制措施權(quán)，則意味著不需要依據(jù)“法律、法規(guī)”，只需要依據(jù)“行政決定”就可以獲得一種對公民人身權(quán)和重要財產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生直接影響的權(quán)力，這顯然有違行政法治的精神，也不符合行政強(qiáng)制法定原則。但是，我們也應(yīng)該看到現(xiàn)實(shí)生活中執(zhí)法空白也是大大存在的，如果將職能進(jìn)行重新配置會對部門之間的權(quán)力和利益產(chǎn)生重大影響，這將是一個長期的部門之間相互博弈的過程。為了維護(hù)行政的權(quán)威，有必要對第17條進(jìn)行擴(kuò)大解釋，以應(yīng)對執(zhí)法空白。同時，必須真正解決執(zhí)法重心下移問題，解決執(zhí)法重心下移的體制和制度配套問題。還要提高執(zhí)法裝備的技術(shù)化、信息化程度，減少對執(zhí)法人員數(shù)量的過分依靠。
第三，合理配置行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，加強(qiáng)監(jiān)督。不同的國家機(jī)關(guān)的權(quán)力應(yīng)該是獨(dú)立的，各國家機(jī)關(guān)之間是相互監(jiān)督相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，將不同國家機(jī)關(guān)的職能混淆起來會造成混亂?！缎姓?qiáng)制法》第十三條規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。此條執(zhí)行不當(dāng)，會造成強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的混論，損害公民的合法權(quán)益。這里的關(guān)鍵問題在于法律設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)問題，綜合以上分析，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把握以下兩個標(biāo)準(zhǔn)：其一，涉及重大公益、行政行為內(nèi)容須及時實(shí)現(xiàn)的，授權(quán)特定的行政機(jī)關(guān)。如稅務(wù)機(jī)關(guān)的強(qiáng)制劃撥權(quán)等。其二，專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的，授權(quán)特定的行政機(jī)關(guān)。如專利管理機(jī)關(guān)的強(qiáng)制許可、外匯管理機(jī)關(guān)的強(qiáng)制收兌等。而專業(yè)性和技術(shù)性不強(qiáng)、各行政機(jī)關(guān)普遍需要的，如強(qiáng)制拍賣、強(qiáng)制扣繳、強(qiáng)制劃撥等，則不宜普遍授權(quán)，原則上應(yīng)由人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。關(guān)于代履行和執(zhí)行罰這種在性質(zhì)上較溫和，不易造成相對人權(quán)益的損害的間接強(qiáng)制執(zhí)行方法可以適當(dāng)由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，以減輕人民法院的負(fù)擔(dān)。同時，我們也要加大對行政強(qiáng)制執(zhí)行的監(jiān)督，加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民群眾與新聞媒體的監(jiān)督，并加強(qiáng)各機(jī)關(guān)自身的內(nèi)部監(jiān)督。關(guān)于人民法院審查方式上應(yīng)以形式審查為一般原則，以實(shí)質(zhì)審查為例外。
三、結(jié)語
行政審批是文件用語，行政許可是法律術(shù)語，因此，講行政審批，就不得不先講一講什么是行政許可。
《行政許可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為?！?/p>
結(jié)合《行政許可法》第三條、第十二條的規(guī)定，以及國務(wù)院法制辦的解釋，對什么是行政許可還應(yīng)當(dāng)把握以下三點(diǎn)：
1.行政許可是行政機(jī)關(guān)對經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的管理行為，因此不包括行政機(jī)關(guān)對民事權(quán)利、民事關(guān)系的確認(rèn)。例如，植物新品種權(quán)的授予、組織機(jī)構(gòu)代碼、商品條碼的注冊、婚姻登記、戶籍登記、抵押登記等都不是行政許可。
2.行政許可是行政機(jī)關(guān)的外部行政行為。如外交部門對地方政府外事辦公室護(hù)照簽證自辦權(quán)的審批、上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)財政預(yù)決算的審核、衛(wèi)生行政管理部門對其直接管理的醫(yī)院的人事任免、行政執(zhí)法證件的審核發(fā)放等，都不是行政許可。
3.行政許可是行政機(jī)關(guān)對公民、法人或者其他組織的申請經(jīng)審查后決定其可以從事有關(guān)活動的行為。因此，行政機(jī)關(guān)采取檢驗(yàn)、檢測等手段對市場產(chǎn)品的日常監(jiān)管不是行政許可。
根據(jù)以上三點(diǎn)，我們也可以基本弄清行政許可與行政審批的關(guān)系，行政審批包含行政許可，行政許可只是行政審批的一部分，當(dāng)然占了其絕大部分，不是行政許可的那部分行政審批，也就是通常所說的非許可行政審批。
二、事中事后監(jiān)管的法律依據(jù)
如前所述，行政審批包括行政許可和非許可行政審批，自2004年《行政許可法》實(shí)施以來，經(jīng)過多年的探索和努力，目前我省絕大部分的行政許可和大部分的非許可行政審批，已基本納入各地陸續(xù)建立行政審批中心（行政服務(wù)中心）集中辦理，行政許可按照《行政許可法》規(guī)定的實(shí)施程序辦理，非許可行政審批的實(shí)施也都參照《行政許可法》執(zhí)行，因此，非許可行政審批也應(yīng)當(dāng)與行政許可一樣，遵循《行政許可法》規(guī)定的有關(guān)制度和程序。
概括起來說，《行政許可法》創(chuàng)制了三大制度和程序，即行政許可設(shè)定的制度及程序、行政許可實(shí)施的制度及程序、行政許可監(jiān)督檢查的制度及程序。其中行政許可監(jiān)督檢查制度及程序就與我們所說的事中事后監(jiān)管有著密切的聯(lián)系。
行政許可的監(jiān)督檢查包含兩個層次的含義，一是指上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可活動的監(jiān)督；二是指行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)對被許可人從事被許可事項(xiàng)的活動的監(jiān)管。
長期以來，社會上對行政許可缺乏監(jiān)督制約問題的反應(yīng)十分強(qiáng)烈，問題主要表現(xiàn)在行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)重許可、輕監(jiān)管，甚至只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象十分突出。針對這些問題，《行政許可法》圍繞創(chuàng)新行政許可監(jiān)督檢查機(jī)制，加強(qiáng)對被許可人的監(jiān)管，嚴(yán)格行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)的責(zé)任出發(fā)，規(guī)定了五個方面的內(nèi)容：一是上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查，及時查處各種違法違紀(jì)行為。二是按照高效、便民的原則，完善監(jiān)管機(jī)制，提高監(jiān)管效果。監(jiān)管主要通過書面審查材料的方式進(jìn)行，必要時可進(jìn)行實(shí)地檢查、定期檢驗(yàn)；查處違法行為的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將被許可人的違法事實(shí)和處理結(jié)果抄告作出行政許可決定的機(jī)關(guān)；鼓勵個人和組織舉報違法從事行政許可事項(xiàng)的活動。三是按照行政許可的性質(zhì)、功能，嚴(yán)格規(guī)定被許可人依法從事行政許可事項(xiàng)活動的義務(wù)，在行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)監(jiān)管時，被許可人有義務(wù)如實(shí)提供有關(guān)情況和材料。四是賦予行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)相應(yīng)的執(zhí)法手段，確保其履行監(jiān)管職責(zé)。行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)可以核查被許可人的材料，依法實(shí)地檢查、檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)違法行為，有權(quán)責(zé)令其停止，并依法作出處理。五是規(guī)范行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)撤銷權(quán)、注銷權(quán)的行使，保護(hù)被許可人的合法權(quán)益。
除此之外，我個人認(rèn)為，事中事后監(jiān)管除了行政許可（行政審批）實(shí)施機(jī)關(guān)對被許可人從事被許可事項(xiàng)的活動的監(jiān)管外，還應(yīng)包括在行政審批制度改革中，可以依法將大量行政審批（行政許可）轉(zhuǎn)化為備案的形式進(jìn)行管理，應(yīng)當(dāng)說備案制度也是一種典型的事中事后監(jiān)管，因?yàn)檎嬲饬x上的備案是指，當(dāng)事人勿須行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)即可先行從事某種特定的活動，但有向行政機(jī)關(guān)報備的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)如果通過審查備案材料或者現(xiàn)場檢查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人已經(jīng)開始從事的活動不符合法定條件，有權(quán)予以糾正和處理。
減少行政審批的數(shù)量，更多地通過備案的形式進(jìn)行監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)說在目前的國家立法中是一種趨勢。
三、立法工作中規(guī)定事中事后監(jiān)管應(yīng)注意的幾個問題
在立法中，特別是地方立法中，一般不要設(shè)定行政許可（行政審批），而應(yīng)更多地采用備案等事后監(jiān)管的方式進(jìn)行管理，但是，備案制度的設(shè)定應(yīng)當(dāng)配套完備，否則難以做到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。
以今年1月14日國務(wù)院第78次常務(wù)會議通過，自2015年3月20日起施行的《博物館條例》為例，按照其規(guī)定，博物館是指以教育、研究和欣賞為目的，收藏、保護(hù)并向公眾展示人類活動和自然環(huán)境的見證物（藏品），經(jīng)登記管理機(jī)關(guān)依法登記的非營利組織，分為國有和非國有博物館兩類。該條例規(guī)定了設(shè)立博物館應(yīng)當(dāng)具備的6個條件，應(yīng)當(dāng)制定章程。國有博物館的設(shè)立、變更、終止依照有關(guān)事業(yè)單位登記管理的法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理；設(shè)立、變更、終止藏品不屬于古生物化石的非國有博物館應(yīng)當(dāng)?shù)接嘘P(guān)機(jī)關(guān)依法辦理法人登記手續(xù)。該條例還明確規(guī)定，縣級以上文物主管部門負(fù)責(zé)博物館的監(jiān)督管理工作，其具體體現(xiàn)就是博物館的設(shè)立、變更或者終止都要向館址所在地的省級文物主管部門備案，這里的備案應(yīng)當(dāng)是典型的事中事后監(jiān)管，但遺憾的是在該條例的法律責(zé)任中，沒有規(guī)定不備案或者備案審查中發(fā)現(xiàn)問題的具體處理措施，以及與法人登記機(jī)關(guān)的聯(lián)動機(jī)制，文物主管部門的事中事后監(jiān)督管理職能的落實(shí)基本就是一句空話。
[摘要]原則上，所有的行政行為作出之前均需要舉行聽證，但這樣必然造成人力、財力的浪費(fèi)，從而影響行政效率。從各國行政程序立法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，聽證程序的適用范圍是十分有限的。本文主要探討確定行政聽證適用范圍的原則和標(biāo)準(zhǔn)。
一、聽證的涵義
聽證，顧名思義，即為聽取他人的意見。聽證最早源于英國普通法中古老的司法原則“自然公正原則”(naturaljustice)。后來，這一古老的法則被美國憲法修正案所采納，形成了著名的“正當(dāng)法律程序”(dueprocessoflaw)。聽證制度最初只適用于司法領(lǐng)域，是司法審判活動的一項(xiàng)必經(jīng)程序，謂之“司法聽證”。隨著司法聽證的廣泛應(yīng)用和不斷發(fā)展，聽證逐步被應(yīng)用到立法領(lǐng)域，形成了“立法聽證”制度。20世紀(jì)后，為防止日益膨脹的行政權(quán)對公眾權(quán)利的不法侵害，英美等西方國家通過借鑒司法權(quán)的運(yùn)作模式，將聽證制度引入了行政領(lǐng)域，從而確立了“行政聽證”制度。作為各國行政程序法的一項(xiàng)共同制度，聽證在不同的國家和地區(qū)具有不同的含義。在美國，聽證是指聽取利害關(guān)系人意見的法律程序。①在日本，聽證則指行政機(jī)關(guān)作出影響相對人權(quán)益的行政決定時，就與該行政決定有關(guān)的事實(shí)及基于此的法律適用問題，提出申述意見，提出證據(jù)的機(jī)會的程序。②
受國外影響，我國學(xué)術(shù)界對聽證的含義界定不一。有學(xué)者認(rèn)為，聽證是行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對人合法權(quán)益的決定之前，由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對人陳述意見，提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽取意見、接納意見并作出相應(yīng)程序所構(gòu)成的法律制度。還有學(xué)者認(rèn)為，在最廣泛的意義上，聽證包括司法聽證、立法聽證和行政聽證，即指有關(guān)國家機(jī)關(guān)在作出決定之前，為使決定公正、合理而廣泛聽取利害關(guān)系人意見的程序。
二、確定聽證程序適用范圍的方式與原則
（一）確定聽證適用范圍的主要方式
國外確定行政聽證程序的適用范圍一般采用兩種途徑。一種是立法方式，許多大陸法國家通過制定行政程序法來確定聽證的適用范圍，如德國、奧地利。通過立法確定行政聽證程序的適用范圍，其方式不外乎概括與排除兩種。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于明確、統(tǒng)一，具有原則性，便于行政機(jī)關(guān)掌握，其缺點(diǎn)在于行政行為紛繁復(fù)雜，不易概括，即使作出統(tǒng)一規(guī)定，仍不免有所遺漏。其二為判例方式。一些普通法國家通過判例確定聽證的適用范圍，如英國、澳大利亞等國家。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于能夠照顧到不同種類行政行為的特點(diǎn)，易于行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中準(zhǔn)確把握，缺點(diǎn)是不具有概括性和統(tǒng)一性，而且多是行政行為發(fā)生爭議后由法院作出判斷，不能完全適用于普遍的行政行為。
（二）確定聽證適用范圍的原則
無論是立法方式還是判例方式，在作出哪些行政行為需要聽證哪些不需要聽證的選擇時，都必須遵循的一定的原則。概括起來，應(yīng)該基于以下兩種考慮來確定聽證的適用范圍。
1．個人利益與公共利益均衡原則
行政程序的設(shè)置必然關(guān)系到個人利益與公共利益問題，尤其像聽證這樣的程序，適用范圍過廣，雖然可以有效地保護(hù)個人利益，但很有可能損害公共利益和政府利益。這就是各國在國家安全、軍事、外交領(lǐng)域及緊急情況下均不適用聽證程序的原因。面對個人利益與公共利益的沖突，必須作出恰當(dāng)?shù)倪x擇，這就要求立法者適度均衡個人利益與政府利益，即在有可能嚴(yán)重侵害個人利益的情形下適用聽證程序；遇有一般情形，應(yīng)允許行政機(jī)關(guān)自由裁量決定是否適用聽證程序；在輕微影響當(dāng)事人權(quán)益的行政決定或當(dāng)事人放棄獲得聽證權(quán)利的情況下，不適用聽證程序。遇有個人利益與國家公共利益發(fā)生嚴(yán)重沖突的情形，則應(yīng)優(yōu)先考慮公共利益。正像德國聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定一樣，“聽證之舉行如有礙于必要之公益時，不得為之”。2．成本不大于效益原則
行政機(jī)關(guān)在適用聽證程序時，必然要負(fù)擔(dān)一定的人力、財力，這就是聽證程序的成本付出。效益是指適用聽證產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會綜合效益。③雖然聽證程序是保護(hù)個人利益，確保行政民主、公開、公正的重要途徑，但畢竟也是耗費(fèi)錢財人力的一項(xiàng)程序，如果僅考慮該程序帶來的經(jīng)濟(jì)社會效益，忽視其耗費(fèi)的成本，那么它也是沒有生命力的程序制度。同樣，如果為了避免人力財力的耗費(fèi)而拒不適用聽證程序，從短期局部利益看，也許降低了成本，但從長遠(yuǎn)看和全局看，卻是對行政目的和社會利益、個人利益的嚴(yán)重?fù)p害，是需要更昂貴的代價彌補(bǔ)的。因此，確定聽證程序適用范圍必須綜合考慮成本與效益的關(guān)系，在成本不大于綜合效益的前提下進(jìn)行。
三、確定聽證程序適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)
（一）行為標(biāo)準(zhǔn)
這是大陸法系國家通常采用的做法，即根據(jù)負(fù)擔(dān)行政行為和授意行政行為的劃分確定不同的程序要求。凡對相對人產(chǎn)生設(shè)定或確認(rèn)法律上重大利益的行政行為屬授意處分，包括核發(fā)執(zhí)照、給予社會救助金等。凡對相對人產(chǎn)生不利效果，無論是課以其作為、不作為或容忍義務(wù)(如征兵、征稅)，變更、消失其權(quán)利或法律上利益(撤銷許可、吊銷執(zhí)照)，乃至拒絕申請(如拒絕核發(fā)執(zhí)照，拒絕社會救助申請)，都是負(fù)擔(dān)處分。④在對行政行為分類基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)程序公正，大陸法系國家規(guī)定，對負(fù)擔(dān)行政行為或不利益處分，要聽取當(dāng)事人意見。例如，德國《聯(lián)邦行政程序法》第28條第1款規(guī)定：“作成干涉當(dāng)事人權(quán)利之行政處分前，應(yīng)給與當(dāng)事人對決定有關(guān)之重要事實(shí)，表示意見之機(jī)會。”日本《行政程序法》第3章第2節(jié)中，從第15條到18條也規(guī)定行政機(jī)關(guān)作成“不利益處分”前須舉行聽證。
（二）利益標(biāo)準(zhǔn)
普通法國家沒有系統(tǒng)完整的行政行為理論，而是通過判例來確定聽證程序的適用范圍，因而這些國家不是以行政行為的性質(zhì)作為標(biāo)準(zhǔn)，而是以當(dāng)事人在行政程序中的利益為標(biāo)準(zhǔn)決定是否適用。換句話說，是否適用聽證程序，取決于當(dāng)事人的何種利益受到什么樣的影響。自然公正原則要求行政機(jī)關(guān)在作出對相對人權(quán)利產(chǎn)生不利影響的決定之前，應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的陳述、申辯。傳統(tǒng)上聽證程序只適用于剝奪公民財產(chǎn)權(quán)利的具有司法性的行政行為。1964年的里奇訴波德溫案等一系列判例動搖了這一傳統(tǒng)保守的做法。法院認(rèn)定純行政性質(zhì)的行為也要遵循自然公正原則，而且不僅公民的財產(chǎn)權(quán)利受到侵害要適用聽證，其他法定權(quán)利諸如職業(yè)或社團(tuán)、俱樂部資格等權(quán)利受侵害也要適用聽證。
注釋
①王名揚(yáng)，美國行政法，中國法制出版社1995
②[日]室井力，日本現(xiàn)代行政法，中國政法大學(xué)出版社1995
③應(yīng)松年，馬懷德，中華人民共和國行政處罰法學(xué)習(xí)輔導(dǎo)，人民出版社1996
④翁岳生，行政法，中國法制出版社2002
參考文獻(xiàn)
[1]王名揚(yáng)，英國行政法，中國政法大學(xué)出版社
[2]王名揚(yáng)，美國行政法，中國法制出版社1995
[3]翁岳生，行政法，中國法制出版社2002
“行政”一詞就其原意來說有兩層含義，一指國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，即國家行政機(jī)關(guān)，二指國家行政機(jī)關(guān)依其職權(quán)所從事的管理活動。行政法是規(guī)定國家行政機(jī)關(guān)組織、職責(zé)權(quán)限、活動原則、管理制度和工作程序的法律規(guī)范的總和。它調(diào)整國家各級行政機(jī)關(guān)及其職能部門在行使行政管理職能中，同其他國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和公民的社會關(guān)系。衛(wèi)生法所調(diào)整的社會關(guān)系，既有各級衛(wèi)生行政部門之間、各級衛(wèi)生行政部門與同級人民政府之間、各級衛(wèi)生行政部門與其衛(wèi)生行政相對人之間的縱向行政管理關(guān)系，又有各種醫(yī)療機(jī)構(gòu)、各種提供衛(wèi)生服務(wù)的企事業(yè)單位與服務(wù)對象之間的橫向衛(wèi)生服務(wù)關(guān)系。就縱向的衛(wèi)生行政管理關(guān)系而言，衛(wèi)生法與行政法是從屬和補(bǔ)充關(guān)系。
衛(wèi)生監(jiān)督工作是衛(wèi)生法的執(zhí)行工作，即衛(wèi)生行政執(zhí)法工作。從衛(wèi)生法與行政法的從屬和補(bǔ)充關(guān)系來說，它是以行政法為基礎(chǔ)，以衛(wèi)生法律法規(guī)為依據(jù)的具體行政執(zhí)法工作。具體來說，衛(wèi)生監(jiān)督是指具有法定監(jiān)督權(quán)的國家機(jī)關(guān)、杜會組織和衛(wèi)生行政執(zhí)法人員依法對衛(wèi)生公共事務(wù)進(jìn)行管理的行為.
二、衛(wèi)生監(jiān)督主體及其特征
1、主體的特定性
衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的主體主要是各級衛(wèi)生行政機(jī)關(guān).只有衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)才是真正意義上的衛(wèi)生行政執(zhí)法主體。只是在特定的條件下，法律法規(guī)才將衛(wèi)生執(zhí)法權(quán)授予某一組織。這種組織稱為法律、法規(guī)授權(quán)組織，一般應(yīng)視同于行政主體。衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)要把執(zhí)法權(quán)委托給其他組織行使，必須有法律、法規(guī)或規(guī)章明確規(guī)定，并承擔(dān)法律貴任。
2、職權(quán)的法定性
衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法主體所執(zhí)行的法律規(guī)范，只能是法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由衛(wèi)生行政執(zhí)法主體執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章.執(zhí)法主體只能在法定職權(quán)內(nèi)履行衛(wèi)生行政管理責(zé)任，不得越權(quán)執(zhí)法。
3、行為的主動性
衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是一種直接影響相對人權(quán)利和義務(wù)的主動行為，不以相對人的意愿為轉(zhuǎn)移。一般講，法律規(guī)范頒布后它僅是一種抽象規(guī)范。有關(guān)公民、組織不自覺遵守，又沒有行政主體去執(zhí)行，就不會對公民、法人和其他組織產(chǎn)生權(quán)利和義務(wù)的實(shí)際影響。相對人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不會自動的發(fā)生、變更和終止。行政執(zhí)法行為，則成為法的定與實(shí)施之間的橋梁和紐帶。
4、國家強(qiáng)制性
衛(wèi)生監(jiān)督是國家衛(wèi)生管理行政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的一種特殊方式，是由衛(wèi)生行政主體單方面決定的國家管理活動，是國家意志的體現(xiàn)，具有國家強(qiáng)制性。
行使衛(wèi)生監(jiān)督職權(quán)的機(jī)構(gòu)是指依法設(shè)立并根據(jù)衛(wèi)生法律、法規(guī)規(guī)定，具有某一方面衛(wèi)生行政管理和執(zhí)行衛(wèi)生法律、法規(guī)和規(guī)章職權(quán)的行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織及其工作人員。
取得衛(wèi)生監(jiān)督主體資格必須具備以下基本條件:
第一，依據(jù)組織法或組織規(guī)則設(shè)立，并且具有外部生管理職能，能代表國家與公民、法人和其他組織發(fā)生行政上的法律關(guān)系。
第二，必須得到衛(wèi)生法律、法規(guī)的明確授權(quán)，代表國家行使某一類別衛(wèi)生行政執(zhí)法職權(quán)。無論什么機(jī)關(guān)、組織和個人沒有得到法律、法規(guī)的特別授權(quán)就沒有衛(wèi)生行政執(zhí)法職權(quán)。
第三，法律、法規(guī)的授權(quán)必須與其外部管理職能、權(quán)限、范圍一致。包括權(quán)限上的一致性及管理范圍和對象上的一致性.如縣級衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)就不能被授予省級衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的相應(yīng)權(quán)限;其他管理職能的機(jī)關(guān)也不能被授予衛(wèi)生行政執(zhí)法職權(quán)。
第四，獲得衛(wèi)生行政執(zhí)法主體資格，還應(yīng)當(dāng)具備履行某一項(xiàng)衛(wèi)生管理職能應(yīng)有的技術(shù)能力。
根據(jù)《行政處罰法》及有關(guān)部門法律、法規(guī)的規(guī)定，行政監(jiān)督主體包括行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織和受委托組織三種.
1、行政機(jī)關(guān)
行政機(jī)關(guān)是國家設(shè)置的，依法行使國家職權(quán)，執(zhí)行法律、法規(guī)，組織和管理國家行政事務(wù)的國家機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)一般具有以下特點(diǎn):①行政機(jī)關(guān)是執(zhí)行機(jī)關(guān)，其工作實(shí)質(zhì)是通過職能運(yùn)轉(zhuǎn)將權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律付諸實(shí)施;②行政機(jī)關(guān)按層級結(jié)構(gòu)組成，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)從屬制，下級服從上級;③行政機(jī)關(guān)在決策體制上實(shí)行首長負(fù)責(zé)制;④行政機(jī)關(guān)行使職能是主動的和不間斷的;⑥行政機(jī)關(guān)最經(jīng)常、最直接、最廣泛的與公民、法人和其他組織發(fā)生關(guān)系。行政機(jī)關(guān)成為衛(wèi)生執(zhí)法主體，首先，必須具有外部衛(wèi)生行政管理職能，或某一特定的相關(guān)衛(wèi)生監(jiān)督管理的外部職能;第二、依法取得有關(guān)的衛(wèi)生行政執(zhí)法權(quán)第三，在法定的職責(zé)范圍內(nèi)從事執(zhí)法工作。根據(jù)我國目前實(shí)際情況，衛(wèi)生監(jiān)督主體中的行政機(jī)關(guān)主要有:
(1)衛(wèi)生行政主管機(jī)關(guān)。包括國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門即中華人民共和國衛(wèi)生部;地方縣級以上人民政府衛(wèi)生行政主管部門即各省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生廳(局)、地(市)衛(wèi)生局、縣(縣級市、區(qū)、旗)衛(wèi)生局。簡稱各級衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)(部門)。
根據(jù)我國憲法、組織法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的主要執(zhí)法職責(zé)是:①制定規(guī)范權(quán)。根據(jù)其法定職能范圍，依法制定相關(guān)的規(guī)范性文件、政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范;②監(jiān)督、檢查權(quán)，依法對所管轄范圍內(nèi)的社會公共衛(wèi)生，與健康相關(guān)的產(chǎn)品及其生產(chǎn)經(jīng)營活動，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及人員等進(jìn)行監(jiān)督、檢查;③審查審批權(quán)。依法對與健康相關(guān)的產(chǎn)品，與健康相關(guān)的社會活動進(jìn)行審查、審批、頒發(fā)有關(guān)衛(wèi)生許可證;④調(diào)查處理權(quán)。依法對醫(yī)療事故，藥品、食品中毒事故，職業(yè)中毒事故，其他與衛(wèi)生和健康有關(guān)的事件進(jìn)行調(diào)查處理;@實(shí)施處罰權(quán)。依法對違反衛(wèi)生法的行為實(shí)施行政處罰。
(2)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。國家食品藥品監(jiān)督管理局是我國一個獨(dú)立的衛(wèi)生類行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，是國務(wù)院綜合協(xié)調(diào)食品安全管理和主管藥品監(jiān)管的直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對藥品(包括中藥材、中藥飲片、中成藥、化學(xué)原料藥及其制劑、抗生素、生化藥品、生物制品、診斷藥品、放射性藥品、品、毒性藥品、、醫(yī)療器械、衛(wèi)生材料、醫(yī)藥包裝材料等)的研究、生產(chǎn)、流通、使用進(jìn)行行政監(jiān)督和技術(shù)監(jiān)督;負(fù)責(zé)食品安全綜合管理、組織協(xié)調(diào)和依法組織開展對重大事故查處;負(fù)責(zé)保健食品的審批.
(3)計劃生育管理機(jī)關(guān)。即國務(wù)院和地方各級人民政府所設(shè)的計劃生育委員會。其主要職責(zé)是依法執(zhí)行國家計劃生育政策和對違反計劃生育政策的行為作為進(jìn)行處理和制裁。
(4)國境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)，國家出人境檢驗(yàn)檢疫局是我國衛(wèi)生行政執(zhí)法主體之一。其主要職責(zé)是執(zhí)行《國境衛(wèi)生檢疫法》，對出人境人員或運(yùn)輸工具等進(jìn)行衛(wèi)生檢疫查驗(yàn)、傳染病監(jiān)測和衛(wèi)生監(jiān)督;對進(jìn)口食品進(jìn)行口岸衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn);對違反國境衛(wèi)生檢疫法的單位和個人實(shí)施處罰。
2、法律、法規(guī)授權(quán)組織
所謂授權(quán)是指法律、法規(guī)規(guī)定把某些行政權(quán)力，授予某些不是行政機(jī)關(guān)的組織行使，使該組織取得了行政管理的主體資格，即以自己的名義獨(dú)立地行使某些職權(quán)的能力。根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定取得這種行政管理權(quán)的組織，就是法律、法規(guī)授權(quán)組織。
授權(quán)必須有法律或法規(guī)的明確規(guī)定，其他組織或個人沒有授權(quán)的資格。被授予權(quán)力的組織必須同時具備四個基本條件:①必須是依法成立的具有管理公共事務(wù)職能的組織;②具有熟悉有關(guān)部門法律、法規(guī)和業(yè)務(wù)的人員;③具有相應(yīng)的檢查、鑒定能力等;④能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。
3、受委托組織
所謂受委托組織，是指受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)委托，承擔(dān)具體行政執(zhí)法任務(wù)的組織。委托實(shí)際上就是一種行為，即受委托組織作出委托的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，并且以委托機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行執(zhí)法活動，委托機(jī)關(guān)對委托組織的行為承擔(dān)法律責(zé)任。
(1)委托條件。①必須有法律、法規(guī)或規(guī)章的明確規(guī)定，否則行政機(jī)關(guān)不能自行委托;②委托組織必須符合《行政處罰法》規(guī)定的三個基本條件，即依法成立的管理公共事務(wù)的組織、有熟悉法律和業(yè)務(wù)的工作人員、有相應(yīng)的技術(shù)檢查和鑒定能力。
要
非訴行政案件指行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)具體行政行為確定的權(quán)利人，向人民法院申請執(zhí)行公民、法人和其他組織在法定期間不提起訴訟又不履行的具體行政行為的案件。人民法院依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定受理的非訴行政案件，因在執(zhí)行程序上缺乏明確、詳細(xì)的規(guī)定，可以參照的《中華人民共和國民事訴訟法》的規(guī)定又解決不了非訴行政案件的審查問題。本人結(jié)合自己所學(xué)法律專業(yè)，聯(lián)系自己在法院行政審判庭的工作實(shí)際，從非訴行政案件的概念入手，淺談了非行政案件執(zhí)行程序中的立案、審查、強(qiáng)制執(zhí)行及結(jié)案方式。并建議在非訴行政案件審查程序中推行司法聽證制度，從而進(jìn)一步完善非訴行政案件執(zhí)行程序。
關(guān)鍵詞：非訴行政案件；
執(zhí)行程序；
司法聽證制度。
行政審判的任務(wù)是依法保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。以提起行政案件的主體和要達(dá)到的目的為標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分行政案件，可以將人民法院受理的的行政案件劃分為行政訴訟案件和非訴行政案件。從目前行政審判受理的案件情況來看，人民法院受理的非訴行政案件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于所受理的行政訴訟案件的數(shù)量，而作為人民法院行政審判操作規(guī)范的《中華人民共和國行政訴訟法》，對非訴行政案件執(zhí)行程序尚缺乏明確、詳細(xì)的規(guī)定，可以參照的民事訴訟法的規(guī)定，又解決不了非訴行政案件的審查問題。如何適用現(xiàn)行的法律規(guī)定來辦理非訴行政案件，就是本文想要說明的問題。從依法辦案的要求出發(fā)，作為行政案件種類之一的非訴行政案件，其在審查程序上必須符合《行政訴訟法》的規(guī)定，在強(qiáng)制執(zhí)行措施上，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。
一、 非訴行政案件執(zhí)行的概念。
（一）非訴行政案件的含義
《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定：公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干問題的解釋》）第九十條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對平等主體之間民事爭議作出裁決后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不起訴又不履行，作出裁決的行政機(jī)關(guān)在申請執(zhí)行的期限內(nèi)未申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，生效具體行政行為確定的權(quán)利人或者其繼承人，權(quán)利承受人在90日內(nèi)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。享有權(quán)利的公民、法人或者其他組織申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為、參照行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為的規(guī)定。人民法院依據(jù)上述兩條法律規(guī)定受理的案件，就是通常所指的非訴行政案件，因此，非訴行政案件可以表述為：行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)具體行政行為確定的權(quán)利人，向人民法院申請執(zhí)行公民、法人和其他組織在法定期間不提起訴訟又不履行的具體行政行為的案件。這一表述包含以下四個方面的含義：
(1)非訴行政案件的執(zhí)行主體是人民法院。對具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行，可以由行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，也可以由擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行。能夠稱之為非訴行政案件的，是由人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為的案件。
(2)非訴行政案件的申請人是作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)，或者是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對平等主體之間民事爭議作出裁決所確定的權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人。
(3)要求執(zhí)行的內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為中可執(zhí)行的內(nèi)容或裁決書所確定的可執(zhí)行內(nèi)容。
(4)只有是公民、法人和其他組織在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的具體行政行為，行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)具體行政行為確定的權(quán)利人才可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。
（二）非訴行政案件執(zhí)行的概念
非訴行政案件執(zhí)行，是指公民、法人或者其他組織既不向人民法院提起行政訴訟，又不履行行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，行政機(jī)關(guān)向人民法院提出執(zhí)行申請，由人民法院采取強(qiáng)制措施，使具體行政行為將以實(shí)現(xiàn)的制度。它有以下特點(diǎn)：
(1)非訴行政案件的執(zhí)行機(jī)關(guān)是人民法院，而非行政機(jī)關(guān)。雖然非訴行政案件的執(zhí)行對象是具體行政行為，但非訴行政案件強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的享有者是法院而不是行政機(jī)關(guān)。
(2)非訴行政案件執(zhí)行的根據(jù)是行政機(jī)關(guān)作出的行政處理決定。執(zhí)行標(biāo)的是行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為。
(3)非訴行政案件的執(zhí)行申請人是行政機(jī)關(guān)或者行政裁決確定的權(quán)利人，被執(zhí)行人只能為公民、法人或者其他組織。非訴行政案件強(qiáng)制執(zhí)行的是行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為，而具體行政行為所針對的對象是公民、法人或者其他組織。同時具體行政行為是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的體現(xiàn)。因此非訴行政案件的執(zhí)行申請人是行政機(jī)關(guān)，而被執(zhí)行人只能是公民、法人或者其他組織。但在特殊情況下，非訴行政案件的申請人也可能是生效具體行政行為確定的權(quán)利人或其繼承人、權(quán)利承受人。
(4)非訴行政案件的執(zhí)行前提是公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)，既不提起行政訴訟，也不履行具體行政行為所確定的義務(wù)。如果公民、法人或者其他組織已向人民法院提出了行政訴訟，在訴訟過程中，行政機(jī)關(guān)或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為的，人民法院不予執(zhí)行。但不及時執(zhí)行可能給國家利益，公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行。
二、非訴行政案件的執(zhí)行程序
非訴行政案件的執(zhí)行程序，應(yīng)當(dāng)是人民法院在辦理非訴行政案件時，按照法律的規(guī)定所應(yīng)遵循的方式、步驟、順序和時限的總和。包括立案程序、審查程序和強(qiáng)制執(zhí)行程序。
（一）立案程序
立案程序包括申請與受理。非訴行政案件的執(zhí)行自行政機(jī)關(guān)（包括行政裁決所確定的權(quán)利人或其繼承人、權(quán)利承受人）的申請開始，行政機(jī)關(guān)向人民法院提出強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為的申請是非訴行政案件執(zhí)行開始的惟一方式，人民法院無權(quán)自行開始非訴行政案件的執(zhí)行。
行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為根據(jù)《若干問題的解釋》第86條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)具備以下條件：
(1)具體行政行為依法可以由人民法院執(zhí)行，即具體行政行為屬于非訴行政案件執(zhí)行的適用范圍。
(2)具體行政行為已經(jīng)生效并且有可執(zhí)行的內(nèi)容。即具體行政行為必須已經(jīng)發(fā)生法律效力，并具有給付或作為內(nèi)容。如果具體行政行為尚未發(fā)生法律效力，行政機(jī)關(guān)就不能申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；如果具體行政行為無給付或作為的內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)就無需人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
(3)申請人是作出該具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織或是行政裁決確定的權(quán)利人等。這是對申請人資格的要求。首先，申請人必須是依法成立行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，或者是經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)行使行職權(quán)的組織；其次申請人必須是作出具體行政行為的主體。依照《若干問題的解釋》第90條第1款的規(guī)定，行政裁決確定的權(quán)利人、繼承人，權(quán)利承受人也具有申請強(qiáng)制執(zhí)行行政裁決的資格。
(4)被申請人是該具體行政行為所確定的義務(wù)人。
(5)被申請人在具體行政行為確定的期限內(nèi)或者行政機(jī)關(guān)另行指定的期限內(nèi)未履行義務(wù)。義務(wù)人沒有在規(guī)定期限內(nèi)履行義務(wù)是強(qiáng)制執(zhí)行的前提條件，如果義務(wù)人已經(jīng)履行了具體行政行為所確定的義務(wù)或者義務(wù)人沒有履行義務(wù)尚未超過規(guī)定的期限，行政機(jī)關(guān)不能申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行該具體行政行為。
(6)申請人在法定期限內(nèi)提出申請。根據(jù)《若干問題的解釋》第88條和90條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)必須在公民、法人或者其他組織法定起訴期限屆滿之日起180日之內(nèi)提出，逾期申請人的，如果沒有正當(dāng)理由，人民法院不予受理。
(7)被申請執(zhí)行的行政案件屬于受理申請執(zhí)行的人民法院管轄。即行政機(jī)關(guān)必須向有執(zhí)行權(quán)的人民法院提出申請。
行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為，除應(yīng)具備上述條件外，行政機(jī)關(guān)在提出申請時還應(yīng)向人民法院遞交有關(guān)材料。
《若干問題的解釋》第91條第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)提交申請執(zhí)行書，據(jù)以執(zhí)行的行政法律文書，證明該具體行政行為合法的材料和被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況及其必須提交的材料。根據(jù)該規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為時，應(yīng)當(dāng)提交下列材料：
(1)申請執(zhí)行書。行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，不能以口頭形式進(jìn)行，而必須以提交申請執(zhí)行書的形式提出。申請執(zhí)行書應(yīng)載明的事項(xiàng)主要包括：①申請執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)的名稱，法定代表人；②被執(zhí)行人的姓名或名稱，住址或地址；③具體行政行為的主要內(nèi)容、理由與根據(jù)，以及義務(wù)人拒不履行義務(wù)的事實(shí)等。
(2)據(jù)以執(zhí)行的行政法律文書。
(3)證明具體行政行為合法的材料。人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的具體行政行為必須是合法有效的，為此行政機(jī)關(guān)在向人民法院提出申請時，必須向人民法院提交有關(guān)證明材料以證明該具體行政行為合法有效。這些材料主要包括：①行政機(jī)關(guān)作出該具體行政行為享有職權(quán)的依據(jù)；②行政機(jī)關(guān)作出該具體行政行為認(rèn)定的事實(shí)以及相關(guān)的證據(jù)；③行政機(jī)關(guān)作出該具體行政行為的法律依據(jù)等。
(4)被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況。
(5)其他必須提交的材料。其他必須提交的材料是指除上述材料以外的與執(zhí)行有關(guān)的必要材料。如執(zhí)行對象為特定物的，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)提供有關(guān)特定物的形態(tài)、特征、存放地點(diǎn)等情況。
人民法院對行政機(jī)關(guān)的申請應(yīng)進(jìn)行立案時審查，對符合上述條件且提供了相關(guān)材料的，人民法院應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)立案，否則，人民法院應(yīng)裁定不予受理。
（二）審查程序
非訴行政案件立案后，即轉(zhuǎn)入非訴行政案件執(zhí)行程序的第二階段即對具體行政行為合法性審查階段審查程序。（包括審查的主體內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、期限以及審查方式、結(jié)論）。
(1)審查的主體
《若干問題的解釋》第九十三條規(guī)定：人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭，對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。根據(jù)該條的規(guī)定，審查的主體應(yīng)為行政審判庭組成的合議庭。
(2)審查的內(nèi)容，根據(jù)《若干問題的解釋》第九十三條的規(guī)定，人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。這種審查是對具體行政行為是否合法進(jìn)行的實(shí)質(zhì)性審查，而非程序性審查，主要從以下四個方面進(jìn)行審查：①行政機(jī)關(guān)是否享有法律、法規(guī)授予的職權(quán)，是否超越取權(quán)，是否濫用職權(quán)；②行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為是否有事實(shí)依據(jù)以及相關(guān)的證據(jù)材料；③行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為所適用的法律、法規(guī)或規(guī)章是否正確；④行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為是否符合法定程序。
(3)審查的標(biāo)準(zhǔn)?！度舾蓡栴}的解釋》第95條規(guī)定：“被申請執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行；（一）明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的；（二）明顯缺乏法律依據(jù)的；（三）其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的，據(jù)此規(guī)定，人民法院對于非訴行政案件的審查標(biāo)準(zhǔn)是被申請執(zhí)行的具體行政行為是否“明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益”。即適度審查的標(biāo)準(zhǔn)。對非訴行政案件的審查不能與行政訴訟案件的審查相同。因?yàn)?，法院審判行政訴訟案件的目的是通過對具體行政行為的合法性審查達(dá)到維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政職權(quán)，以法律手段促使行政機(jī)關(guān)改善執(zhí)法活動，規(guī)范執(zhí)法行為。而非訴訟行政案件的強(qiáng)制執(zhí)行目的是以司法手段強(qiáng)化行政管理，維護(hù)社會利益，保證行政權(quán)的完善統(tǒng)一，促使相對人自覺、及時、全面履行義務(wù)。為提高審判效率，降低訴訟成本，客觀上要求我的對非訴行政案件的合法性審查采用適度審查的標(biāo)準(zhǔn)。
(4)審查的期限。根據(jù)《若干問題解釋》第93條的規(guī)定，人民法院辦理非訴行政案件的執(zhí)行，從立案受理至作出是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定的期限為30日。
(5)審查的方式。《行政訴訟法》和《若干問題解釋》均沒有對合議庭采用什么方式對具體行政行為進(jìn)行審查作出明確規(guī)定。司法實(shí)踐中，法院往往采用“書面”的方式僅對行政機(jī)關(guān)一方申請執(zhí)行的卷宗材料進(jìn)行審查，這樣的作法弊端很大，長期以來，行政機(jī)關(guān)習(xí)慣于以行政手段辦事，他們作為案件一方的當(dāng)事人，為了使具體行政行為得以執(zhí)行，總會把證明自身行為合法的卷宗材料提交法院，而有利于相對人的證明材料并不隨卷提交法院，致使法官的審查視線也受限于行政機(jī)關(guān)單方的證明材料，很難結(jié)合全案對具體行政行為進(jìn)行客觀，真實(shí)的審查與判斷，使司法審查流于形式。這樣以來，難免今使有瑕疵的具體行政行為得到法律上的確認(rèn)，進(jìn)入司法強(qiáng)制執(zhí)行程序。
從目前我國的實(shí)際情況來看，行政相對人在面對行政執(zhí)法程序中處于強(qiáng)者地位的行政機(jī)關(guān)，普遍存在著不知告，不想告或者不敢告的情況，行政相對人不提起行政訴訟，在很大程度上并不意味行政行為就是正確的、合法的。司法實(shí)踐中，在法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行后，往往會發(fā)現(xiàn)具體行政行為存在著這樣或是那樣的錯誤，使法院處于進(jìn)退兩難尷尬的境地。非訴行政案件執(zhí)行制度設(shè)立之初，就是以限制或剝奪行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行權(quán)為前提的，其主要目的就是阻止違法的具體行政行為進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序，人民法院司法審查的根本目的就是保障行政相對人的合法權(quán)益，不致因?yàn)槠湮刺崞鹦姓V訟而受到違法具體行政行為的侵害。所以，在非訴行政案件執(zhí)行程序中設(shè)立司法 聽證制度，充分體現(xiàn)了優(yōu)先保護(hù)相對人合法權(quán)益的價值取向，在我國民主法制還不健全的情況下，對于制約行政權(quán)濫用，強(qiáng)調(diào)行政法保護(hù)個體權(quán)益的功能，彌補(bǔ)因相對人沒有提起訴訟而造成的權(quán)利喪失的情況下，又提供了一條法律上的救濟(jì)途徑。在法律效果和社會效果相統(tǒng)一的情況下，更加體現(xiàn)了人民法院在非訴行政案件執(zhí)行程序中突出的以人為本，保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的法律精神。（后文對司法聽證制度作專章詳述）。
(6)審查結(jié)論。人民法院對被申請執(zhí)行的具體行政行為進(jìn)行合法性審查后，應(yīng)就是否準(zhǔn)予執(zhí)行作出裁定。依照《若干問題的解釋》第62條第1款第14項(xiàng)的規(guī)定，該裁定當(dāng)事人不能提起上訴，送達(dá)即發(fā)生法律效力。 （三）在非訴行政案件執(zhí)行程序中推行司法聽證制度。
1、設(shè)立聽證制度的必要性。
第一，是以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的要求。非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行依據(jù)是行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，其未經(jīng)開庭進(jìn)行舉證、質(zhì)證、認(rèn)證等訴訟程序，由行政機(jī)關(guān)直接申請并進(jìn)入法院的執(zhí)行程序，行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為認(rèn)定事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否充分，適用法律是否正確，程序是否合法，處理結(jié)果是否得當(dāng)?shù)葐栴}均難以把握，設(shè)立司法聽證制度的目的就是要從事實(shí)和法律兩方面進(jìn)行審查，從而決定是否準(zhǔn)予執(zhí)行。
第二，是保證公民、法人和其他組織合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)基本原則的要求。一般來說，非訴行政案件執(zhí)行都是由于行政管理相對人逾期既不履行義務(wù)，又不起訴，而由行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為引起的，此時行政相對人已喪失司法救濟(jì)權(quán)，但喪失了司法救濟(jì)權(quán)并不意味著喪失了申辯的權(quán)利。在非訴訟行政案件執(zhí)行審查過程中啟動聽證程序，給被執(zhí)行人一個專門的申辯機(jī)會，也使行政機(jī)關(guān)有了一個再次對所作具體行政行為進(jìn)行“質(zhì)檢”的機(jī)會。
第三，有利于執(zhí)行工作的順利執(zhí)結(jié)。依照傳統(tǒng)的職權(quán)主義執(zhí)行模式、法院對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為只進(jìn)行書面審查，不公開審查過程，被執(zhí)行人難免產(chǎn)生“官官相護(hù)”的偏見，造成多數(shù)非訴行政案件被執(zhí)行人抵觸情緒大，給執(zhí)行工作增添了相當(dāng)?shù)淖枇?。設(shè)立司法聽證制度，讓被執(zhí)行人也參與到審查過程中，在理解了法律的相關(guān)規(guī)定后，雙方均能清楚地認(rèn)識到有利于自己的一面和不利于自己的一面。實(shí)踐證明，司法聽證制度的實(shí)施，對促進(jìn)被執(zhí)行人自覺履行法定義務(wù)效果明顯。
2、司法聽證制度的適用范圍。
非訴行政案件執(zhí)行的聽證，可依當(dāng)事人申請或者是人民法院依職權(quán)召開，可分為強(qiáng)制執(zhí)行前聽證和強(qiáng)制執(zhí)行中聽證兩個階段。強(qiáng)制執(zhí)行前聽證是指人民法院在司法審查階段的聽證，強(qiáng)制執(zhí)行中聽證是在準(zhǔn)予進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行后，案件終結(jié)執(zhí)行之前的聽證。為了節(jié)約司法資源，不是所有的案件都必須聽證。對于那些經(jīng)書面審查完全可以查清，并且被執(zhí)行人無異議的具體行政行為，沒有必要舉行聽證。只有重大、疑難、復(fù)雜或者社會影響面大的案件才召開聽證會。如果盲目擴(kuò)大適用范圍，不利于司法效率的提高。
3、司法聽證制度的程序設(shè)置。
①下發(fā)聽證通知書，通知行政機(jī)關(guān)和被執(zhí)行人聽證的時間、地點(diǎn)和要求。
②聽證程序開始，首先核對聽證雙方的身份，宣布聽證合議庭成員名單、告知雙方享有的權(quán)利。
③申請執(zhí)行人就其享有的職權(quán)，作出具體行政行為認(rèn)定的事實(shí)相關(guān)證據(jù)，以及執(zhí)法程序，適用的法律、法規(guī)及規(guī)范性文件等依據(jù)進(jìn)行舉證。
④被申請人進(jìn)行質(zhì)證，并可以提供相應(yīng)的證據(jù)材料。
⑤雙方針對爭議的焦點(diǎn)進(jìn)行辯論。
⑥合議庭評議，制作并送達(dá)裁定書。
（四）強(qiáng)制執(zhí)行程序。
人民法院經(jīng)審查裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的具體行政行為，按照《民事訴訟法》第二百二十條規(guī)定的精神，由執(zhí)行人員向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知書，責(zé)令其在指定的期限內(nèi)履行具體行政行為確定的義務(wù)，逾期不履行的，強(qiáng)制執(zhí)行的措施應(yīng)當(dāng)參照《民事訴訟法》關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行措施的規(guī)定。
在采取強(qiáng)制執(zhí)行措施前，人民法院仍應(yīng)作出并送達(dá)裁定書，裁定劃撥被執(zhí)行人在金融機(jī)構(gòu)的存款，或裁定扣押，查封被執(zhí)行人的財物。在扣押或查封財物的同時，還應(yīng)發(fā)出有關(guān)查封，扣押財物通知書，逾期不履行確定義務(wù)的，拍賣或變賣被扣押，查封的財物。
強(qiáng)制拆除房屋或者退出土地的，在采取強(qiáng)制執(zhí)行措施前，依照民事訴訟法第二百二十九條的規(guī)定，由院長簽發(fā)公告，責(zé)令被執(zhí)行人在指定期間履行，逾期不履行的，強(qiáng)制執(zhí)行。
為避免被執(zhí)行人在非訴行政案件執(zhí)行程序中轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，逃避執(zhí)行，人民法院在采取強(qiáng)制執(zhí)行措施前可以根據(jù)申請人的申請保全被執(zhí)行人的財產(chǎn)，但具體行政行為確定的權(quán)利人申請的，要提供擔(dān)保。
（五）結(jié)案方式。
《若干問題的解釋》中對非訴行政案件的結(jié)案方式分別規(guī)定了裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行和裁定不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行兩種結(jié)案方式。但實(shí)踐中，人民法院在執(zhí)行非訴行政案件中，往往遇到行政機(jī)關(guān)要求撤回執(zhí)行申請的情況，究其原因有以下幾種情況：一是，被申請人通過各種關(guān)系向申請人打招呼，申請人礙于情面，壓力等因素向法院提出撤回申請；二是，被申請人主動履行部分義務(wù)后，申請人同意免去剩余部分，而提出撤回申請；三是，在審查中，人民法院發(fā)現(xiàn)其具體行政行為不合法，行政機(jī)關(guān)認(rèn)可后，主動撤回申請。
人民法院在非訴行政案件執(zhí)行過程中，針對申請人撤回申請。做法不一。有的對申請不予審查即裁定準(zhǔn)予撤回申請，有的裁定執(zhí)行終結(jié)，有的則一律不準(zhǔn)許撤回執(zhí)行申請。對此，本人認(rèn)為，執(zhí)行過程中，應(yīng)有條件地允許執(zhí)行和解。因?yàn)樾姓?zhí)行的最終目的是實(shí)現(xiàn)義務(wù)的履行，行政機(jī)關(guān)既然有權(quán)對相對人作出處理的決定，并且有權(quán)撤銷原處理決定。那么，為了促使相對人履行行政行為確定的義務(wù)，避免行政機(jī)關(guān)和相對人之間的相互對峙，消除相對人對行政機(jī)關(guān)的抵觸、對抗的思想情緒，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)該有通過執(zhí)行和解的方式了結(jié)行政爭議的權(quán)能，這樣的友好協(xié)商與和解，不僅有利于相對人合法權(quán)益的保障，也必定有利于行政執(zhí)行最終的實(shí)現(xiàn)，但是，這種進(jìn)入司法程序的和解，必須要受到人民法院的司法審查和嚴(yán)格控制。對行政機(jī)關(guān)提出的撤回申請，經(jīng)人民法院審查后分別作如下處理：（1）撤回申請不損害國家利益、公共利益或他人的合法權(quán)益的，裁定案件終結(jié)執(zhí)行；（2）撤回申請如若有損害國家利益，公共利益或者他人合法權(quán)益的情況，一律不準(zhǔn)撤回申請，及時通知當(dāng)事人繼續(xù)執(zhí)行該案。從而有效地避免行政執(zhí)行中濫用職權(quán)，損害法律的尊嚴(yán)和嚴(yán)肅性。有效地維護(hù)和監(jiān)督了行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。
參考資料：
1、《行政法與行政訴訟法》張樹義主編。 法律出版社 2001年3月出版
2、《行政訴訟法學(xué)》應(yīng)松年主編 中國政法大學(xué)出版社 2001年10月出版
3、《中華人民共和國行政訴訟法》
4、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》
