發(fā)布時間：2022-06-12 08:42:33
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了1篇的公共管理研究論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
摘要：
網(wǎng)絡新聞輿論成為廣大民眾表達自身的訴求、傾訴內(nèi)心想法、進行思想碰撞的重要途徑，同時也成為行政管理者了解民情民意、集思廣益制定政策的重要手段。然而，目前的許多網(wǎng)絡輿論話語權(quán)看似多樣性表達，實則由少數(shù)人掌握，在網(wǎng)絡新聞輿論的傳播過程中把關者的作用被嚴重削弱，網(wǎng)絡運營的過度商業(yè)化傾向也使得其忽視社會責任和信息傳播的正面效應。網(wǎng)絡新聞輿論在帶來諸多便利的同時也存在著一些管理困境，這對網(wǎng)絡新聞輿論自身的發(fā)展產(chǎn)生了制約，也給社會秩序造成了一定的不穩(wěn)定性。政府應穩(wěn)步調(diào)整網(wǎng)絡輿情的治理目標，建立健全有效的防范體系，積極加強網(wǎng)絡輿論媒體內(nèi)部的自律。
關鍵詞：
網(wǎng)絡新聞輿論；公共管理；困境
伴隨著信息技術和互聯(lián)網(wǎng)技術的飛速發(fā)展，以即時通訊、微博、微信、社交網(wǎng)站、視頻網(wǎng)站等為代表的新興網(wǎng)絡新聞輿平臺在虛擬空間中得以不斷延伸，呈現(xiàn)出日新月異的趨勢?；ヂ?lián)網(wǎng)逐漸成為廣大民眾表達自身的訴求、傾訴內(nèi)心想法、進行思想碰撞的重要途徑，同時也成為行政管理者們了解民情民意、集思廣益制定政策的重要手段?？梢哉f，互聯(lián)網(wǎng)上的網(wǎng)絡新聞輿論已經(jīng)變成各種各樣的社會觀念以及思想意識的顯示器和晴雨表。網(wǎng)絡新聞輿論對一國社會方方面面的影響越來越突出。在這樣一個信息瞬息萬變、呈幾何式不斷裂變的時代，任何區(qū)域、任何時間的任何事件都會經(jīng)過蠕蟲一般數(shù)以兆計的比特單位，迅速擴散到無限的空間和場所，沖擊、迷惑著人們的心理認知和情緒判斷，如果缺乏事前與事中必要的信息安全策略和應對措施，就會對社會釀成嚴重的不良反應，也必然導致事后更大的處理成本。所以，在目前網(wǎng)絡輿論盛行的時代，如何有效實施對網(wǎng)絡新聞輿論的公共管理，保證網(wǎng)絡新聞輿論朝著合法合情合理的方向發(fā)展，是當前值得我們重視和思考的問題。
一、當前網(wǎng)絡新聞輿論的傳播特征與信息監(jiān)管局限
伴隨著網(wǎng)絡新聞輿論的不斷發(fā)展，其產(chǎn)生的社會作用也越來越大，特別是在近些年來，由于網(wǎng)絡新聞輿論參與的人數(shù)越來越多，參與者身份地位的復雜性以及政府部門的高度重視，網(wǎng)絡新聞輿論已經(jīng)成為影響當前社會經(jīng)濟、政治、文化等日?；闹匾蛩?。在這種情形下，我們深刻了解到網(wǎng)絡新聞輿論的重要意義，但是同樣也不能忽略的是，網(wǎng)絡新聞輿論并非一個神圣的凈土，由于各個方面的原因，網(wǎng)絡新聞輿論發(fā)展的困境也越來越明顯。如何正確認識網(wǎng)絡新聞輿論公共管理的困境，是我們有效完善網(wǎng)絡新聞輿論的重要參考。
（一）多樣性表象下的單一
互聯(lián)網(wǎng)的受眾性是非常廣泛的，不同年齡、職業(yè)、身份、地位的人都可以盡情參與到網(wǎng)絡新聞輿論中來，通過網(wǎng)絡平臺發(fā)表自己的看法，發(fā)泄自己的情緒。因此，網(wǎng)絡新聞輿論的參與主體是具有多樣性的。特別是在當下網(wǎng)絡新聞輿論極度膨脹的時代，越來越多的人自覺或者不自覺地被納入到網(wǎng)絡新聞輿論當中，從而凸顯出網(wǎng)絡新聞參與主體的多樣性與多維性。但是，不容忽視的問題也隨之而來，在這樣一種多樣性的網(wǎng)絡新聞輿論主體下存在著一定的隱憂和風險，這就是這種多樣性可能只是以參與主體多樣性表象的一種話語權(quán)的統(tǒng)一歸屬。網(wǎng)絡新聞輿論雖然給廣大民眾提供了更為便利和多樣性的渠道，也因此導致了話語權(quán)格局的重新整合，但是這種整合并非完全平等地將話語權(quán)分享給了每一位參與主體。一方面，網(wǎng)絡新聞輿論的發(fā)言權(quán)與話語權(quán)并不是等同的。發(fā)言權(quán)主要是網(wǎng)絡新聞輿論的參與主體能夠自由地發(fā)表自己的意見和建議，發(fā)泄自己的情感，這種權(quán)利基本上是處于平衡的。但是話語權(quán)則不一樣，它不僅代表著發(fā)言權(quán)，還代表著對于該種輿論新聞的影響力和控制力，決定了網(wǎng)絡新聞輿論的走向[1]218。在各種網(wǎng)絡媒體當中，媒體空間的不斷膨脹造成了話語權(quán)的一種虛假轉(zhuǎn)移，許多參與民眾在媒體當中往往只具有發(fā)言權(quán)而不具備真正的話語權(quán)。另一方面，現(xiàn)實空間與網(wǎng)絡媒體空間之間具有一定的一致性。參與主體雖然具有一定的差別，一方為現(xiàn)實中的民眾，一方是網(wǎng)絡媒體輿論中的抽象符號，而兩者背后都有統(tǒng)一的現(xiàn)實中的人在主導，后者成為了前者的一種映射，因此，現(xiàn)實中資源的多少會影響到個人參與者在網(wǎng)絡媒體中的發(fā)聲大小。網(wǎng)絡新聞中的真正話語權(quán)其實是被所謂大V等領袖意見所左右的，網(wǎng)絡媒體的參與者們雖然能夠借助各種媒體平臺發(fā)表自己的意見和想法，發(fā)泄自己的情緒，但是，這些各種各樣的意見和建議最終都會統(tǒng)一為領袖意見。這些領袖們由于身份、地位的特殊，掌握著實際的話語權(quán)，引導著整個網(wǎng)絡媒體的輿論走向。因此，在網(wǎng)絡新聞媒體輿論的多樣性的表象之下依然是單一性的發(fā)聲存在。
（二）網(wǎng)絡輿論引導運作模式不協(xié)調(diào)
當前的網(wǎng)絡運營模式逐漸偏向商業(yè)化。而這種商業(yè)化的運作模式與網(wǎng)絡新聞輿論引導和管理的責任感之間形成了一種沖突和不協(xié)調(diào)，繼而導致了網(wǎng)絡新聞輿論公共管理不能順利和正常進行。當前的大多媒體都是采取商業(yè)的運作模式，商業(yè)運作模式對于經(jīng)濟利益的訴求超越了對于社會效益的訴求，這無疑給網(wǎng)絡新聞輿論的公共管理帶來了極大的困難。特別是在當下的網(wǎng)絡新聞輿論的情形下，由于網(wǎng)絡輿論本身所具有的開放性，網(wǎng)絡媒體的運作勢必會受到商業(yè)化的市場運作模式影響。近十余年隨著互聯(lián)網(wǎng)的興起，新浪網(wǎng)的誕生是我國網(wǎng)絡新聞媒體發(fā)展中一個重要的里程碑。新浪是我國第一家主要以網(wǎng)絡媒體起家、逐步成長為綜合性、多元化的商業(yè)性信息平臺，從其最初將自身打造成“世界各地中國人的全功能網(wǎng)上生活社區(qū)”的娛樂性定位，到目前已然發(fā)展成為覆蓋中文世界乃至每一領域、每一細胞的網(wǎng)絡帝國，其影響力早已成為中文信息世界的風向標，新浪網(wǎng)無疑在網(wǎng)絡新聞方面取得了巨大成功，這直接或間接導致了其他眾多商業(yè)網(wǎng)站投入巨大的精力和財力到網(wǎng)絡新聞之上。商業(yè)網(wǎng)站一般都能夠通過巨大的資金投入和人力投入使得新聞傳播迅速在網(wǎng)絡和現(xiàn)實中得以展開，為社會公眾知曉。然后，在這種迅速傳播的背后主要還是以實現(xiàn)自身的經(jīng)濟效益為主要目的，對于社會效益的關注度不高，有的甚至往往成為負面的導向，產(chǎn)生了諸多不利的影響[2]。由此可見，在對網(wǎng)絡新聞輿論的公共管理過程當中，要充分注意經(jīng)濟利益對其產(chǎn)生的不利影響。
（三）網(wǎng)絡新聞輿論把關功能薄弱
網(wǎng)絡新聞輿論需要具有決策力和辨明力強的個人或者集體進行把關，這對于網(wǎng)絡輿論的良好發(fā)展是至關重要的。把關人就是對傳播過程中的各類信息進行準確判斷、合理篩選、正當決策的人以及集體，其主要工作是在海量的信息交互與的過程中，進行專業(yè)的信息甄別、篩選、剔除或加工，本著國家利益和社會責任至上的基礎上，盡可能地使信息契合群體的規(guī)范或價值觀，避免對個人或社會產(chǎn)生負面的影響。某種程度上，把關人或集體無形中充當著意識形態(tài)維護者和管理者的角色，他們需要規(guī)范、糾偏那些似是而非的信息造成的紊亂和傷害，必須充滿大局意識，盡可能地通過對受眾輸入某種價值觀或者意識形態(tài)使他們的思想得以同化[3]。當然這種思想應該是符合大部分群眾的價值規(guī)范的，是具有正能量作用的。在當今互聯(lián)網(wǎng)不斷發(fā)展，信息泛濫的大數(shù)據(jù)的社會形勢下，把關者的作用是不可估量的。因而，他們在信息化條件下能夠影響網(wǎng)絡新聞信息的導向、價值和效應，能夠極大影響社會發(fā)展趨勢。然而，當前的實際情況卻是，在網(wǎng)絡新聞輿論的傳播過程中把關者的作用已經(jīng)極大地被削弱了，這主要是由網(wǎng)絡輿論傳播的特征引起的[4]。與傳統(tǒng)媒體相比，網(wǎng)絡輿論媒體的言論自由與開放性被大大提高，每一位網(wǎng)民都可以隨時隨地根據(jù)自己的需要信息，這就在很大程度上降低了對信息篩選和過濾的限度。而且，網(wǎng)絡輿論的把關者多數(shù)是以諸如網(wǎng)站管理員的刪貼與網(wǎng)絡系統(tǒng)的有害信息過濾等隱性的形式存在，這樣導致把關者對網(wǎng)絡新聞輿論的控制力和引導力被極大削弱。加上一些網(wǎng)民可以利用黑客等其他網(wǎng)絡技術解除這種限制，能夠很輕易地避開這種限制，通過其他的變相方式去信息。這無疑給網(wǎng)絡新聞輿論空間的凈化和有效管理帶來了很大的不便。
二、網(wǎng)絡新聞輿論的公共管理對策
前述網(wǎng)絡新聞輿論供給管理中的一些主要困境在很大程度上影響了網(wǎng)絡新聞輿論的良好發(fā)展，而鑒于網(wǎng)絡新聞輿論對社會影響之深刻與廣泛，就有必要尋找切實有效的措施來解決好這些困境，以便積極應對網(wǎng)絡新聞輿論發(fā)展中可能存在的一些矛盾與沖突，以推進網(wǎng)絡新聞輿論更好的發(fā)展，為社會帶來積極的效應[5]。
（一）調(diào)整網(wǎng)絡輿情的治理目標
網(wǎng)絡新聞輿論的治理目標對政府與網(wǎng)絡輿情的關系模式以及政府與社會關系的定位有著重大的影響。網(wǎng)絡新聞輿論究竟是應該成為當前政府管理的對象還是應該成為政府合法性的來源，對于這一問題，不同的態(tài)度與看法就會形成不同的治理目標。就目前的情況來說，積極有效地維護網(wǎng)絡空間的安全與穩(wěn)定，并積極利用網(wǎng)絡新聞媒體去宏揚社會主義價值觀，傳播正能量是政府調(diào)整和治理網(wǎng)絡新聞媒體輿論的重要目標。我們知道，網(wǎng)絡新聞媒體多是以匿名和無限的方式進行信息的傳播，這就在無形之間加大了政府在治理網(wǎng)絡新聞媒體輿論方面的壓力。網(wǎng)絡新聞媒體的相關輿論與眾多參與者之間有著非常密切的關系，一定程度上對社會的穩(wěn)定與發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。有一點值得注意的是，網(wǎng)絡新聞媒體的作用是要能夠發(fā)揮切實的監(jiān)督作用，一定意義上成為了公共權(quán)力的對立面，而這種對立面絕不是單純的對抗。其實，網(wǎng)絡新聞媒體也以能夠為公共權(quán)力和社會矛盾與沖突提供相對的緩沖地帶而成為公共權(quán)力的合法性來源之一。與此同時，公共權(quán)力在為社會提供相應的運行程序和運行規(guī)則之時也同樣為網(wǎng)絡新聞媒體輿論的運作提供了相對良好的保障機制。網(wǎng)絡新聞輿論應該得到政府有效的保護和改善，發(fā)揮它們對社會監(jiān)督的積極作用。因此，政府應加大力度去適應、改善網(wǎng)絡新聞輿論的環(huán)境，對網(wǎng)絡媒體新聞輿論的運行與操作機制加以有效的規(guī)范和治理，積極重視民眾利用網(wǎng)絡媒體發(fā)表自己的意見和建議的這樣一些訴求來實現(xiàn)政府與網(wǎng)絡新聞輿論之間的良性互動。要實現(xiàn)這樣一種目標，就必須加大力度調(diào)整網(wǎng)絡輿情的治理目標，正確對待和認識網(wǎng)絡新聞輿論的積極作用，努力參與到網(wǎng)絡新聞輿論的公共管理進程中來。政府要利用公共權(quán)力的手段來建立健全網(wǎng)絡新聞輿論的發(fā)展規(guī)則和運行機制，為網(wǎng)絡新聞輿論的發(fā)展營造出良好的氛圍，并建立相應的監(jiān)督管理機制，保障網(wǎng)絡新聞輿論的正常有序開展。
（二）建立健全有效的防范體系
網(wǎng)絡新聞輿論是自由度高、以匿名形式開展的一種網(wǎng)絡活動，由于網(wǎng)絡新聞輿論自身的特殊性，有必要建立健全有效的防范體系確保網(wǎng)絡新聞輿論的健康發(fā)展。首先，構(gòu)建一支專業(yè)性強的網(wǎng)絡新聞輿論管理團隊，做好社會主義價值觀念的引領工作。網(wǎng)絡新聞輿論的信息量是非常繁多的，其覆蓋面和影響力也是極為廣泛的，僅僅依靠政府部門的力量難以實現(xiàn)全面有效的管理。因此，政府部門要有意識地從社會經(jīng)濟、政治、文化等建設角度出發(fā)，將引導網(wǎng)絡新聞輿論的工作放在重要戰(zhàn)略位置[6]。長沙市委市政府在網(wǎng)絡輿論引導工作方面就做得非常出色。政府通過組織召開專題會議，專門討論網(wǎng)絡新聞輿論的治理工作，建立了專門的網(wǎng)絡輿論管理辦公室，組建起專業(yè)化的網(wǎng)絡新聞輿論管理團隊。并且從市政各單位通過考評精心挑選了十多位政治素養(yǎng)高、專業(yè)技能強的工作人員組建起專業(yè)的網(wǎng)絡評論隊伍，以實現(xiàn)對網(wǎng)絡輿論的正確引導。與此同時，長沙市市委市政府還下發(fā)了《關于組建長沙市網(wǎng)評員隊伍的實施方案》對網(wǎng)絡新聞輿論專員的工作職責、對象、程序、考核等都做了嚴格和正規(guī)化的有序管理。網(wǎng)絡評論員不定期的登陸相關新聞輿論網(wǎng)站，本著“以事求實、對事不對人”的工作原則，以普通網(wǎng)民的身份參與網(wǎng)絡新聞的討論，積極引導網(wǎng)絡新聞輿論的正確發(fā)展方向。其次，搭建網(wǎng)絡新聞輿論監(jiān)控平臺，準確把握和控制網(wǎng)絡新聞輿論導向?？梢越M建起搜索頻繁、監(jiān)控面廣泛的監(jiān)控平臺，適時關注一些網(wǎng)絡新聞輿論的重要網(wǎng)站，如人民網(wǎng)、新浪網(wǎng)、中國網(wǎng)、天涯社區(qū)等，嚴密關注相關輿論的導向，對于網(wǎng)絡新聞輿論中出現(xiàn)的特殊和意外情況予以及時和有效的解決，確保網(wǎng)絡新聞輿論的正規(guī)性和合法性。當然，也應該適當賦予這些網(wǎng)絡新聞平臺一些特殊權(quán)利。為傳播正能量和正確的價值觀提供一定的途徑，由此在網(wǎng)絡新聞輿論界形成良好的示范和導向作用。最后，要有效地疏通網(wǎng)絡新聞輿論的渠道，對于不合適的網(wǎng)絡新聞輿論及時地加以疏導。利用正面的宣傳來以正視聽，積極引導網(wǎng)絡新聞輿論的發(fā)展態(tài)勢，及時有效地應對網(wǎng)絡新聞輿論突發(fā)事件、對于一些敏感信息要通過權(quán)威的客觀事實來杜絕那些虛假造謠的信息，一方面要及時化解網(wǎng)絡新聞輿論出現(xiàn)的矛盾，另一方面則要采取有效的措施解決問題，雙管齊下，有效凈化網(wǎng)絡輿論的氛圍，創(chuàng)建和諧良好的網(wǎng)絡輿論環(huán)境。
（三）積極加強網(wǎng)絡輿論媒體內(nèi)部的自律
治標先治體，治體要先治心，網(wǎng)絡媒體不僅是信息化的載體，也是各類信息的中心，從國家利益、法律法規(guī)、從業(yè)道德、人文素養(yǎng)、職業(yè)培訓、社會責任意識等各方面提升網(wǎng)絡輿論媒體的內(nèi)部自律，是促進網(wǎng)絡新聞輿論公共管理效益的有效手段。西方許多國家在網(wǎng)絡新聞輿論方面就采用的是這種方式，它們很少利用公共權(quán)力強制控制網(wǎng)絡輿論的導向，而是通過一些比較柔和的方式，例如“網(wǎng)絡內(nèi)容分級制度”、“業(yè)者自律規(guī)范”等方式，這些方式不僅尊重了網(wǎng)絡輿論使用者的權(quán)利，而且也是行之有效的解決方式，比起通過公共權(quán)力強制控制要緩和、有效。例如美國對于互聯(lián)網(wǎng)的管制就是通過協(xié)調(diào)和權(quán)衡各方面的實際利益而實現(xiàn)的。美國在制定網(wǎng)絡輿論管理管制的條例或法規(guī)的時候，“考慮到了互聯(lián)網(wǎng)的行業(yè)利益、公眾利益、以及一些特殊條件下的國家利益，很好地將這些利益融入到了立法和條例當中，通過利益協(xié)調(diào)機制在不影響網(wǎng)絡發(fā)展的前提下完成對網(wǎng)絡輿論的引導”[7]。因此，美國的網(wǎng)絡輿論管理在實踐中表現(xiàn)出的多層級性、策略靈活性等本質(zhì)上是植根于民眾、網(wǎng)民尤其是網(wǎng)絡媒體和從業(yè)者的網(wǎng)絡素養(yǎng)和網(wǎng)絡自律性的不斷提升。提升行業(yè)自律和加強網(wǎng)絡素養(yǎng)，需要不斷加強網(wǎng)絡生態(tài)文明和網(wǎng)絡和諧環(huán)境的建設。這主要可以從下幾個方面開展工作。首先，扶持、培育具有公眾效益的網(wǎng)絡新聞輿論網(wǎng)站。在競爭日益激烈的網(wǎng)路當中，那些保存下來的網(wǎng)站都是具有真正實力的，而且也是很好地協(xié)調(diào)和融合了各方面利益的。我們熟知的例如新浪、搜狐、網(wǎng)易等主流門戶網(wǎng)站在商業(yè)化運作模式下主要以盈利為目的，其擁有的網(wǎng)民占到了絕大部分。但是因為商業(yè)化運作的原因，許多網(wǎng)站本應承擔的社會責任、社會效應以及公益性行為還非常不足。而以社會效應為主的政府性官方網(wǎng)站在內(nèi)容和表現(xiàn)形式上還缺乏相對的吸引力和靈活性，一些重要的主流網(wǎng)站迫于生存的壓力也在逐步嘗試向商業(yè)化運作模式邁進，盈利則成為這些網(wǎng)站的主要衡量標準。鑒于此，有必要加強網(wǎng)絡新聞輿論的公益性建設，借此引導網(wǎng)絡新聞輿論的方向。其次，要加強對網(wǎng)絡新聞輿論的內(nèi)容建設。要能夠利用現(xiàn)代科學技術，有效搜集和整合相關新聞信息，利用網(wǎng)絡開放性的特征，打造豐富多彩的網(wǎng)絡新聞形式，以吸引網(wǎng)民的參與，提升網(wǎng)絡新聞輿論的參與度和影響力。此外，要注重網(wǎng)絡新聞輿論的全面化建設，盡量給網(wǎng)民們提供豐富多彩的言論與觀點，并積極做好對網(wǎng)民的引導工作，促使他們做出正確的選擇。最后，開展網(wǎng)絡思想政治教育。要結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)濟社會的發(fā)展形勢、根據(jù)當前社會關注的焦點以及民眾的心理需求，有計劃、有步驟地向受眾普及正確的思想觀念和政治意識，有效提升思想政治教育的主導權(quán)。在日常的思想教育和意識培育活動的過程中，要把握好原則性、靈活性和有效性相結(jié)合的原則，積極融合民族性與世界性，將思想政治教育納入到網(wǎng)絡輿論的引導之中，在網(wǎng)絡信息社會進步中推動思想政治教育的深入開展。
三、結(jié)語
在信息化的今天，網(wǎng)絡無處不在、無時無刻地不影響著人們的生活方式。網(wǎng)絡空間更加給社會經(jīng)濟、政治、文化等諸多方面帶來了巨大的影響和沖擊。網(wǎng)絡新聞輿論作為網(wǎng)絡時代的產(chǎn)物，正在不知不覺地影響著人們的思維方式、生活方式、價值觀以及意識形態(tài)，對社會發(fā)展的導向和穩(wěn)定發(fā)展的作用是不可言喻的。在復雜的網(wǎng)絡新聞輿論空間當中，應該密切注意網(wǎng)絡新聞輿論的動向，有效加強對網(wǎng)絡新聞輿論的引導，積極做好對網(wǎng)絡新聞輿論的公共管理工作，使其符合社會發(fā)展的客觀要求。面對信息化條件下錯綜復雜的局面，網(wǎng)絡新聞輿論的公共管理工作是一項長期的艱巨的系統(tǒng)工程，需要來自社會各方面的協(xié)調(diào)和努力，需要在理論研究的基礎之上加強對實踐經(jīng)驗的不斷總結(jié)，在理論研究與實踐總結(jié)的基礎上做好引導工作。
作者：吳彤 單位：鄭州大學學報編輯部
［摘要］
隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)城市規(guī)劃已經(jīng)不能符合現(xiàn)代社會發(fā)展的需求，通過對傳統(tǒng)城市規(guī)劃職能定位存在的問題及其原因進行分析，基于公共管理及城市規(guī)劃職能，給予公共管理視角下城市規(guī)劃中的計劃、組織、領導等職能新定義。
［關鍵詞］
公共管理;城市規(guī)劃;職能定義
一、公共管理及城市規(guī)劃職能
(一)公共管理
管理是促進人類協(xié)作勞動、維持和諧生活的重要手段。管理工作在社會生產(chǎn)以及生活的各方面均有表現(xiàn)。在現(xiàn)代社會中，公共領域與非公共領域是社會生活的基本構(gòu)成。公共領域主要是指社會公共利益，政府和非政府公共組織是其主要組織形式，承擔著處理社會公共事務的職責，并且遵循社會公共生活的制度和規(guī)則。
(二)城市規(guī)劃職能
城市規(guī)劃的主要目的是為了對城市發(fā)展進行計劃與控制，城市規(guī)劃通過確定城市發(fā)展的方向，從而制定實現(xiàn)規(guī)劃目標的戰(zhàn)略、途徑、方法以及行動綱要，并通過引導社會實踐以及干預城市各方面的發(fā)展。社會的穩(wěn)定與發(fā)展需要依靠一定的可操作手段，其需要在社會不同范疇以及層次實施。城市規(guī)劃在經(jīng)歷不同經(jīng)濟體制的影響后，特別是在市場經(jīng)濟體制中，已經(jīng)成為國家管理以及宏觀調(diào)控中的重要工具。在城市化趨勢不斷加深以及社會轉(zhuǎn)型時期，城市規(guī)劃將具備越來越重要的作用，對社會發(fā)展起到越來越重要的影響。
二、傳統(tǒng)城市規(guī)劃職能定位中存在的問題及成因
傳統(tǒng)城市規(guī)劃中對城市規(guī)劃的定義就是為了實現(xiàn)一段時間內(nèi)城市經(jīng)濟以及社會發(fā)展目標，對城市性質(zhì)、規(guī)劃以及發(fā)展方向進行明確，從而合理開發(fā)城市資源，科學劃分城市空間并且實現(xiàn)各種公關基礎社會的部署與建設。這一觀念是對我國過去城市規(guī)劃理論及實踐目標進行總結(jié)歸納而得出的。我們從中可以看到，傳統(tǒng)城市規(guī)劃職能定位存在不完善、不科學、不主動等問題，主要表現(xiàn)為:一是傳統(tǒng)城市規(guī)劃缺乏創(chuàng)新精神，城市規(guī)劃既然是以城市經(jīng)濟以及社會發(fā)展為目標，那么就應該有效掌握城市發(fā)展的潛在規(guī)律和特點，而在傳統(tǒng)城市規(guī)劃中，沒有明確和預測城市性質(zhì)、規(guī)模以及發(fā)展方向，這就使城市發(fā)展受到嚴重影響，二是傳統(tǒng)城市規(guī)劃的內(nèi)容以及手段比較單一，只考慮對城市土地以及空間的規(guī)劃，行政手段使用的頻率比較多，出現(xiàn)了“重規(guī)劃，輕管理”的局面，三是傳統(tǒng)城市規(guī)劃中，對各項建設進行規(guī)劃和安排后，沒有強力的監(jiān)督與管理部門，無法發(fā)揮保障作用，導致城市規(guī)劃實施過程中出現(xiàn)許多問題。這些問題的出現(xiàn)，與我國過去長期實施計劃管理體制有一定的關系。在實施計劃經(jīng)濟制度時期，國家財政是城市建設投資的唯一主體，既是創(chuàng)業(yè)者，又是投資者，能夠根據(jù)城市發(fā)展的需求不斷修正城市發(fā)展規(guī)則，但城市規(guī)劃僅僅對城市各行業(yè)發(fā)展以及建設的需求進行空間布局。城市建設中沒有對立的利益沖突，城市規(guī)劃的作用以及矛盾被隱藏起來，城市規(guī)劃職能定位的偏差所產(chǎn)生的影響也不是非常顯著。改革開放后，城市各項資源由市場進行調(diào)配，許多市場主體進入城市建設領域，導致各方面的利益沖突越發(fā)激烈，城市規(guī)劃的重要性以及自身存在的問題逐漸凸現(xiàn)出來，傳統(tǒng)城市規(guī)劃職能定位中存在的問題也逐漸顯現(xiàn)出來。
三、公共管理視角下的城市規(guī)劃職能定位
(一)城市規(guī)劃中的計劃職能
城市規(guī)劃的側(cè)重點在于對城市土地以及空間的利用，計劃職能是城市規(guī)劃中的主要職能。因此，首先要確定規(guī)劃目標。城市規(guī)劃的目標可細分為三方面，其一是基礎目標，即城市規(guī)劃需要滿足城市的可持續(xù)發(fā)展以及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，最大程度滿足城市居民物質(zhì)、精神生活的需求;其二是現(xiàn)實目標，即城市社會及經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實目標;其三是理想目標，即區(qū)域城市發(fā)展戰(zhàn)略及城市化發(fā)展水平、城市性質(zhì)、發(fā)展方向、規(guī)劃期限、規(guī)劃范圍、城市發(fā)展規(guī)模、規(guī)劃技術經(jīng)濟指標、城市近遠期發(fā)展目標以及五年建設目標等。其次，要編制科學的規(guī)劃方案，在此過程中，確定目標并按照法定程序批準后，規(guī)劃單位需要按照相關規(guī)劃綱要進行細節(jié)規(guī)劃。最后要進行決策和審批，不同地區(qū)有不同的審批主體，需要根據(jù)實際情況向政府或主管部門進行審批。
(二)城市規(guī)劃中的組織職能
政府是典型的公共組織，在社會生活中，政府承擔著提供公共服務的職責，政府的行政管理是其進行公共管理的主要表現(xiàn)。公共管理是以公共組織為基礎，合理使用公共權(quán)力，從而實現(xiàn)公共利益而開展的管理活動。城市規(guī)劃中的組織機構(gòu)可細分為政府、人大常委會、行政主管部門、規(guī)劃設計院等機構(gòu)。為了加強城市規(guī)劃中的民主與法制，城市規(guī)劃協(xié)會、城市規(guī)劃委員會以及城市規(guī)劃藝術委員會成為各城市開展城市規(guī)劃活動的正式結(jié)構(gòu)。隨著市場經(jīng)濟機制的確立，越來越多市場主體進入城市規(guī)劃建設中，因此，需要加強規(guī)劃協(xié)調(diào)。城市規(guī)劃作為公共管理的一部分，既要維護各方面的合法權(quán)益，又要保護群眾的利益，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、社會與環(huán)境的共同發(fā)展，要遵循“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理規(guī)劃、確立方向、因地制宜、統(tǒng)籌兼顧”的城市發(fā)展原則，正確認識近期建設與遠期利益、局部規(guī)劃與整體統(tǒng)籌、現(xiàn)代化建設以及傳統(tǒng)文化保護等方面的關系。
(三)城市規(guī)劃的領導職能
城市規(guī)劃的領導職能是指通過合理行駛權(quán)力，協(xié)調(diào)和引導各方面。城市規(guī)劃主管部門需要依靠法律及上級組織賦予的權(quán)利，使用多樣化手段，采取多種方式進行城市規(guī)劃的編制、城市土地使用以及各項工程的建設。在使用權(quán)利的過程中不能針對個體實施命令、指示等強制性方法，而是通過建立一套普遍使用的規(guī)范體系，使得城市建設主體能夠平等地參與到城市建設中，提高城市規(guī)劃的公眾參與度和民主性。
作者：王鍇 單位：浙江警察學院治安系
摘要：
近年來，人們對于政府的行政效率關注度呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢，包括政府在內(nèi)的相關各方積極的探究提升行政效率的可行方式。然而，政府的行政效率是一個系統(tǒng)工程，再逐步改進的過程中不能寄希望于一蹴而就。進而，形成了現(xiàn)階段政府行政管理效率提高與問題同在，機遇與挑戰(zhàn)并存的基本態(tài)勢。在這樣的背景下，本文以公共管理創(chuàng)新為基本依托，探究現(xiàn)階段政府公共管理行政效率的現(xiàn)狀、存在問題以及可行的解決策略，旨在為后續(xù)的提升政府行政管理效能，切實落實深化行政改革的戰(zhàn)略布局提供必要的理論基礎與實踐指導。
關鍵詞：
行政效率；全面改革；公共管理創(chuàng)新；優(yōu)化策略
一、引言
社會的不斷發(fā)展對政府行政效率提出了新的挑戰(zhàn)與要求。黨的十八大也指出:“要堅持四個全面，深化行政改革，以新形勢下的新要求為基本契機，切實做好提升行政效率的相關工作，為政府行政改革、職能轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)調(diào)整奠定堅實基礎?！痹谶@樣的背景下，各級地方政府以及行政效率相關單位通過充分的調(diào)研，在理論與實踐層面提出來一攬子解決方案，具體可以分為如下幾個層面:第一，針對現(xiàn)階段政府行政效率極其相關原因的研究。在此部分研究過程中，系統(tǒng)地總結(jié)我國現(xiàn)階段政府行政效率的基本現(xiàn)狀，并對其中存在的根本問題及問題產(chǎn)生的客觀原因進行分析，為后續(xù)的相關戰(zhàn)略計劃出臺以及可行方案落實提供必要指導;第二，對優(yōu)化行政效率過程中的政府作用進行探究，分析行政效率提升對各方帶來的優(yōu)勢以及作用，進而提出其建設的必要性與優(yōu)化的緊迫性，為切實落實行政效率改革提供重要基礎;第三，針對現(xiàn)階段存在的主要問題，以問題導向思維作為核心指引，切實對政府的行政效率提升進行優(yōu)化布局，并構(gòu)建相關的評價體系，確保其執(zhí)行的有效性。通過上述的研究我們不難看出，結(jié)合實際情況給出可行對策依舊是現(xiàn)階段提升政府行政效能的研究熱點。為此，我們通過對政府行政效能的分析，探究現(xiàn)階段可能存在的問題，并從行政效率提升的角度下提出公共管理創(chuàng)新優(yōu)化的可行對策，為后續(xù)的優(yōu)化實踐提供一定的指導性意見。
二、政府行政效率現(xiàn)狀及其存在的可能問題
就現(xiàn)階段的行政管理現(xiàn)狀來看，其效率的主要影響因素及存在問題，可以分為如下幾個方面:第一，公共行政機構(gòu)比較繁雜。改革開放以來，我國行政機關已經(jīng)經(jīng)過四次改革，但還是未能完全到位，機構(gòu)行政職能交叉、重疊。第二，部門之間的協(xié)同性不夠。公共行政管理部門各自分工不同，有時候一些事情需要兩個或者兩個以上的部門共同管理的。但我國目前公共行政管理部門基本上是不會主動配合，相互之間的協(xié)同性不夠，導致一些綜合性的社會現(xiàn)象很難處理。第三，審批程序復雜。效率的提升與簡化審批程序息息相關，也是行政管理效率低的關鍵所在，而且這個問題已經(jīng)提出多年，但依舊有個別部門在職權(quán)范圍內(nèi)辦事不力。審批程序復雜，手續(xù)繁多第四，具體行政工作人員的能力及其業(yè)務素質(zhì)有待提高。復雜的公共管理體系要求相關的工作人員的有較高的個人能力。同時，現(xiàn)階段的公共管理經(jīng)常出現(xiàn)業(yè)務交叉、多元化咨詢、首訪負責等相關事務，這些事務的出現(xiàn)不僅要求相關的工作人員對本領域的業(yè)務知識能夠熟悉掌握，還要求相關的工作人員能夠?qū)εc之相關的其他業(yè)務領域知識有一定的了解，只有如此才能夠形成整體效應與一站式體驗。然而，現(xiàn)階段的培訓體系還主要是在系統(tǒng)內(nèi)部開展，對于聯(lián)合業(yè)務以及其他范圍外的業(yè)務知識涉獵不足，也缺乏必要的體系建設，進而無法從個人能力與業(yè)務水平上有所突破。
三、提升效率視角下的公共管理創(chuàng)新策略研究
通過上文的研究，我們對政府工作效率現(xiàn)狀以及存在的可能問題與產(chǎn)生原因進行了研究。為了進一步提升政府行政效率，我們需要基于公共管理理論對具體的行政行為進行創(chuàng)新，具體分為如下幾個方面:
3.1進一步深化機構(gòu)改革。
以十八大要求的深化改革為基礎，進行新一輪機構(gòu)改革。通過機構(gòu)職能下放，形成上下一體的行政關系；通過機構(gòu)職能重合部分的分離與規(guī)劃，理清機構(gòu)職責之間的責任邊界，做到“專事有專人，專人有專責”，進而形成更高的效能，為后續(xù)的行政效率提高提供堅實的基礎。
3.2建立聯(lián)合行政平臺。
行證效能來源于廣泛地部門聯(lián)合，執(zhí)法需要聯(lián)動、行政審批需要聯(lián)動、政策制定與執(zhí)行更需要聯(lián)動。為此，部門間的聯(lián)動是提高行政效率的根本保障。為此，在后續(xù)的行政管理創(chuàng)新過程中，“政府搭架，部門唱戲”要成為一種常態(tài)，進而構(gòu)建更高平臺，更多部門，更暢通道的多維聯(lián)合行政體系，切實形成行政行為一體化與一站式模式。
3.3審批權(quán)力下放基層。
機構(gòu)整合要與權(quán)力下放相結(jié)合，以縣(區(qū))級政府為平臺的行政機構(gòu)是與群眾聯(lián)系最為緊密的，同時也是行政效率最需要提升的。為此，在具體的行政效率提高構(gòu)建過程中，將權(quán)利進行下放是一種有效模式。此外，我們應該注意權(quán)利與能力建設、人員編制等傾斜的一體性，避免只給任務，不給權(quán)利的畸形情況產(chǎn)生。
3.4增加基層職員培訓強度。
除了上文討論的一系列內(nèi)容之外，我們還應該針對基層員工的基礎行政能力進行專業(yè)的培訓體系構(gòu)建。遵循“走出去，引進來”的基本原則豐富培訓內(nèi)容與形式，尤其是在連續(xù)行政、行政管理上下游知識體系的構(gòu)建中重點施為，切實提升基層工作人員的辦事能力與辦事效率。
四、總結(jié)
經(jīng)濟的發(fā)展與社會的進步對現(xiàn)代行政效率的要求有所提升，在較高的要求下，現(xiàn)階段的公共管理模式存在一定的問題與不足，急需在公共管理創(chuàng)新方面有所建樹。為此，本文以提升行政效率為核心目的，以公共管理創(chuàng)新為基本方法，對具體行政管理體系中存在的不足及其根本原因進行分析，進而給出創(chuàng)新策略與具體的優(yōu)化方案。
作者：賈鵬 單位：青海民族大學公共管理學院2014級MPA秋季班
摘要：
檔案館公共服務質(zhì)量決定了檔案事業(yè)的興衰，本文通過分析從三個方面總結(jié)了檔案館公共服務的現(xiàn)狀與制約因素，并提出了檔案館公共服務的發(fā)展途徑。
關鍵詞：
公共服務；現(xiàn)狀；制約因素；發(fā)展途徑
2009年10月30日國家檔案局局長、中央檔案館館長楊冬權(quán)在全國檔案館工作會議上題為《以豐富館藏、提高安全保障能力和公共服務能力為重點,實現(xiàn)檔案館事業(yè)新跨越》的講話中提出，要著重豐富檔案館的館藏、提高檔案館的安全保障能力和公共服務能力，為未來檔案館發(fā)展方向指出了重點。
1檔案館公共服務現(xiàn)狀
1.1政府方面
我國當前行政管理體制改革的重要目標是推進政府職能轉(zhuǎn)變，提升公共服務水平，也是建設人民真正滿意的公共服務型政府，體現(xiàn)公共服務的基本要求。檔案館作為政府公共服務的重要機構(gòu)之一也應主動拓展公共服務渠道，為社會公眾提供滿足公眾需求的公共服務[1]。目前雖然國家對檔案事業(yè)的支持已經(jīng)有了很大提高，但許多地方政府還沒有把檔案事業(yè)的發(fā)展放在議事日程上，在政府工作報告或工作計劃中都未能提到“檔案”兩字，公共財政上的支持就更不可能多的涉及到檔案領域。另外檔案館公共服務還有一些法規(guī)、政策需要政府出面來進一步完善。如《檔案法》規(guī)定，絕大多數(shù)檔案保存滿30年即可開放，但由于地方檔案館沒有具體的制度規(guī)范，包括鑒定方式、程序、開放責任等方面的規(guī)定，使得許多檔案館即便到期的檔案依舊不愿公開。
1.2檔案館自身方面
檔案館基本條件不能滿足檔案館公共服務的要求。目前絕大多數(shù)檔案館均為面向單一主管單位的“縱向”服務，社會機構(gòu)間資源的“橫向”溝通和共享幾乎沒有，館與館之間實行獨立的保管和利用方式，所使用計算機信息系統(tǒng)也不相同，館藏信息也不能共享，從而無法實現(xiàn)資源的共享。有些時候，公眾為了查清一個文件，需要跑幾個不同的館，在時間上、在辦事效率上都是極大的浪費。檔案館本質(zhì)上屬于公共服務機構(gòu)，然而，與圖書館、博物館、科技館等其它公共服務機構(gòu)相比，公眾對其缺乏一定的認識，不會主動到檔案館去查閱相關資料，檔案館的開放還沒有深入民間。目前，我國絕大多數(shù)檔案館在提供公共服務時還缺乏足夠的開放理念和服務意識，“重藏輕用、藏而不用，秘而不宣”的思想仍然起著主要作用，使得檔案館在公共服務方面就顯得比較落后，對社會缺乏公開性和透明性。由于很多檔案有開放時間的限制，所以有很大一部分檔案至今沒有對公眾開放，這也限制了民眾查閱檔案的范圍，阻礙了檔案館公共服務的開放程度。
1.3社會方面
目前檔案館公共服務還沒有引起廣范的社會關注，與圖書館、博物館、文化館等國家公共單位相比，檔案館的優(yōu)勢和特點還沒有得到充分地展示。另外，受到長期封建傳統(tǒng)文化的影響，中國民眾還沒有強烈的公民意識，面對公共事務時習慣把自身定義為局外人，常常是無關之事“高高掛起”，檔案館為社會保存的珍貴檔案，很少能引起公眾的關注。
2檔案館公共服務的制約因素
2.1服務理念陳舊、服務對象單一
服務理念陳舊是制約我國公共檔案館社會服務發(fā)展的一個重要因素[2]。服務理念的陳舊主要表現(xiàn)在服務主體意識不強、服務的對象和范圍不清晰、服務的本質(zhì)界定不準確等方面。檔案館服務對象，過去主要集中服務于黨政機關、領導參考、決策、學者的學術研究等活動，對象比較固定，對于廣大公民來說，檔案館服務的大門基本上是關閉的，由于其服務對象的固定性，更多是服務，而不是公共服務，公共性不足。
2.2館藏檔案資源欠豐富
館藏檔案資源是公共檔案館所擁有和掌控的最基本、最重要的資源之一，關系到檔案事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，是公共檔案館得以立足于社會，具備存在價值和意義的決定因素。而館藏檔案資源所面臨的問題主要是館藏資源的內(nèi)容、門類、載體形式不夠豐富，館藏檔案資源數(shù)字化程度不高，影響和制約了館藏檔案資源的開發(fā)利用和開放共享。這些都成為制約公共檔案館社會服務開展的重要因素。
2.3專業(yè)人才儲備不足、新技術缺乏應用
人才與技術也是制約公共檔案館提供社會服務的重要因素。公共檔案館普遍存在專業(yè)人才儲備不足，而且專業(yè)人才的流失比較嚴重，由于缺乏培養(yǎng)規(guī)劃，專業(yè)人才專業(yè)性退化現(xiàn)象也比較突出。專業(yè)人才的缺乏，也使得公共檔案館難以對新技術進行吸收與應用，制約公共檔案館社會服務的供給。
3檔案館公共服務的發(fā)展途徑
（1）提高認識，切實轉(zhuǎn)變檔案服務理念。檔案館公共服務是檔案事業(yè)發(fā)展的核心使命。檔案館要轉(zhuǎn)變原有的公共服務理念，把檔案工作者的關注重點引導到如何做好公共服務的方向上來。可以廣泛運用多種傳播媒介：如網(wǎng)絡、電視、手機等；可以舉辦形式多樣的檔案宣傳活動，如珍品檔案展覽、檔案館藏介紹、檔案知識宣傳等活動，提升民眾的檔案意識，有效宣揚檔案服務價值，創(chuàng)造良好的檔案利用輿論環(huán)境。打造出檔案館公共服務的品牌，引導多層次民眾體驗檔案館公共服務。
（2）優(yōu)化檔案資源配置。優(yōu)質(zhì)的檔案資源是檔案館為民眾提供滿意公共服務的基礎。檔案館要在現(xiàn)有館藏資源的基礎上，創(chuàng)新檔案資源，優(yōu)化資源配置，挖掘隱藏資源，整合現(xiàn)有資源，從而使檔案資源豐富化、多樣化。各地區(qū)的檔案館在檔案資源配置上要有大局觀念，全局觀念，打破行業(yè)和部門的限制，優(yōu)化各自館藏，使民眾在檔案館能獲得滿意的服務。
（3）優(yōu)化檔案公共服務結(jié)構(gòu)和工作流程。檔案館要積極推進自身結(jié)構(gòu)的改進，使檔案公共服務的模式漸趨完善。各級檔案館要圍繞檔案館公共服務，對現(xiàn)有工作職責及工作模式進行再思考，重新定義檔案公共服務的職責和范圍,確立明確的檔案館組織結(jié)構(gòu)價值觀。
（4）完善人力資源建設。人力資源建設是推進檔案館公共服務建設的前提，加強培養(yǎng)能提高檔案公共服務水平的戰(zhàn)略領導型人才；著力培養(yǎng)能開展檔案館公共服務工作的專業(yè)服務人才，以及實現(xiàn)檔案公共服務信息化的技術人才。從而為檔案館公共服務奠定基礎。
（5）加大檔案宣傳教育工作。檔案館要堅持開展形式多樣、內(nèi)容豐富的文化宣傳活動，宣傳檔案工作，也可以開展公共咨詢服務，擴大檔案館在民眾中的影響力，從而使檔案館的公共服務被越來越多的人關注，被決策者關注。通過轉(zhuǎn)變檔案館的公共服務理念，把現(xiàn)在的檔案館建設成為一個、不設障礙、沒有門檻、自由開放、文化氛圍濃厚的供民眾學習、交流、增知、長識的重要場所，讓民眾都愿意來、來了之后有所收獲、走了之后還想再來。
作者：陳玲 單位：無錫商業(yè)職業(yè)技術學院
【摘要】
隨著科技的不斷發(fā)展，網(wǎng)絡技術得到不斷提升，互聯(lián)網(wǎng)的不斷普及對社會、政治文化以及軍事等都產(chǎn)生了較大的影響。網(wǎng)絡孕育下的電子產(chǎn)品具有更新?lián)Q代快以及受眾廣泛等特點，越來越多的人們開始通過互聯(lián)網(wǎng)來了解信息，獲取新聞，進行輿論監(jiān)督。其主要原因在于互聯(lián)網(wǎng)具有匿名性和地域交互性，網(wǎng)民能夠?qū)崿F(xiàn)自由的意見表達，通過這種自由化的意見表達渠道能夠形成網(wǎng)絡新聞輿論，從而對政府公共管理決策具有重要的影響。
【關鍵詞】
網(wǎng)絡公共輿論；政府公共管理；影響
互聯(lián)網(wǎng)給公民參與政府公共管理帶來了極大的便利，但同時也存在著諸多難以忽視的問題，從而擾亂了網(wǎng)絡空間秩序。近年來，我國網(wǎng)民數(shù)量逐漸增長，公民通過網(wǎng)絡輿論監(jiān)督的作用來影響公共決策的效果日益顯著，其積極作用也逐漸受到越來越多人們的認可，但其中的不少局限性也日益暴露出來。因此，政府必須加強重視,尤其要強化網(wǎng)絡輿論對國家公共決策所產(chǎn)生的正面作用和影響①。
1.網(wǎng)絡新聞輿論對信息傳遞發(fā)展的影響
自改革開放以來，我國綜合國力日益提升，人民生活水平也在短期內(nèi)得到了快速發(fā)展，然而隨之而來的城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡，自然環(huán)境遭到破壞等問題也日益突出。基于此，政府倘若繼續(xù)堅持原有的理念和決策方式則無法滿足社會各階層人們的需要，必須打破傳統(tǒng)，為人民和政府創(chuàng)造更多的機會和途徑。隨著時代的不斷發(fā)展，人們知識水平逐漸提升，其政治意識也不斷提高。為此，政府也要積極轉(zhuǎn)變觀念，暢通民眾自身利益的表達渠道，不斷緩解社會壓力而導致的各類危機②。首先，網(wǎng)絡輿論影響了我國政府公共管理的方式。在互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)之前，民眾之間的信息交流大多停留于口頭交談，這種交流方式具有一定的局限性，難以實現(xiàn)大范圍的傳播。而在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生之后，人們通過QQ、微信等方式實現(xiàn)信息交流，獲取新聞資訊，這樣的方式既快速又便捷，能夠起到重要的影響公共輿論和政府公共決策的重要作用。其次，通過互聯(lián)網(wǎng)能夠?qū)崿F(xiàn)信息多對多的交流。在互聯(lián)網(wǎng)還未普及之前，人們的觀點很難傳播給多數(shù)人，需要通過電視、報紙以及書籍等傳統(tǒng)媒體才能實現(xiàn)。然而，現(xiàn)今微博、論壇等的興起為民眾獲取信息和傳播信息提供了比較廣闊的平臺。很好地實現(xiàn)了信息多對多的傳播與交流。根據(jù)調(diào)查顯示，微博是政府進行政務宣傳的主力軍，并且隨著互聯(lián)網(wǎng)技術和內(nèi)容的不斷發(fā)展，這一運營水平逐漸成熟，微博問政等服務能力逐漸增強。
2.網(wǎng)絡新聞輿論對政府公共管理帶來的阻礙
2.1網(wǎng)絡新聞輿論可能會引發(fā)非理性的社會心理
網(wǎng)絡具有自身獨有的特點，它改變了傳統(tǒng)媒體受到時間、版面以及播出時間的障礙，在一定程度上有效降低了民眾參與成本的風險，民眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)自由表達情緒。然而，在沒有約束力的情況下，人們時常將最深層的感受進行表現(xiàn)。尤其在沒有約束的環(huán)境下，網(wǎng)民的身份處于匿名狀態(tài)，因而容易出現(xiàn)部分網(wǎng)民受到心理操控而變得失去理智，網(wǎng)絡內(nèi)容低俗化以及情緒化問題則會暴露出來，容易引發(fā)非理性的社會心理，危及國家安全管理。
2.2部分不良信息會誤導政府公共輿論的走向
通過網(wǎng)絡開放自由的環(huán)境，人們能夠自由發(fā)聲，個性得到張揚和釋放，但也存在一個突出問題，就是信息的質(zhì)量難以得到有效保障。由于受到人們知識水平、價值觀念以及信息處理能力等因素的影響，人們對信息的選擇和處理能力會有不同的反應，這就有可能導致所傳播的信息發(fā)生質(zhì)的變化。尤其對于部分情緒比較激動的網(wǎng)民而言，他們在看到有煽動性言論的時候會出現(xiàn)跟風的現(xiàn)象，久而久之則會誤導公眾正確的輿論導向③。
2.3可能會導致不同程度的權(quán)益侵害
由于網(wǎng)絡的開放化和自由化，實現(xiàn)了真正的以人為本，與此同時有效延伸了公民的權(quán)利。然而，一般而言網(wǎng)民在網(wǎng)上發(fā)表言論無需接受責任的制裁，因此在一定程度上會導致強權(quán)和暴力行為的發(fā)生?，F(xiàn)代社會，關于網(wǎng)絡謠言事件層出不窮，嚴重阻礙和影響了網(wǎng)絡輿論監(jiān)督環(huán)境以及現(xiàn)實的社會秩序。在網(wǎng)絡時代，個人的隱私缺乏保障，部分網(wǎng)民或許會出于仇恨和報復之心而對他人進行人肉搜索，網(wǎng)絡暴力行為嚴重損害了個人的權(quán)利。其實網(wǎng)絡暴力猶如看不見的拳頭，一方面給受害者帶來了傷害，損害了其利益，另一方面使得部分不法分子逍遙法外。
3.網(wǎng)絡新聞輿論對我國政府管理帶來的積極影響
3.1有助于政府公共政策的制定
在政府公共管理的過程中，其首要環(huán)節(jié)就是制定公共政策。公共政策的制定主要由國家權(quán)力機關通過圍繞生活的某個方面問題所指定的政策目標，其需要按照一定的程序和原則。因此，確定政策目標是制定公共政策最重要的組成部分，而政府必須在充分考慮公眾意愿的前提下才能最終確立政策目標④。盡管傳統(tǒng)媒體在公眾輿論表達方面發(fā)揮了重要的作用，但是其表達渠道依舊較窄，并且百姓在期間的話語表達權(quán)較弱。通過網(wǎng)絡新聞輿論，能夠有效改善這一現(xiàn)狀，暢通了民意表達渠道，為政府制定出公平民主的公共政策奠定了良好的基礎。
3.2有助于政府政策行為的執(zhí)行
政策的執(zhí)行是政府公共管理的核心，執(zhí)行過程能否最終達到預期目標會受到多重因素的影響，這些因素涉及信息、執(zhí)行人員以及資源配置等方方面面。宣傳是政策執(zhí)行的核心環(huán)節(jié)，它關乎公眾對社會公共政策的認知程度。而政府以及其他公共管理機構(gòu)能夠利用公共網(wǎng)絡實施輿論導向，不斷擴大政策宣傳力度。通過網(wǎng)絡新聞輿論，能夠傾吐民眾對政策表達最真實的意見。通過網(wǎng)絡新聞輿論的交互性原則，能夠有效實現(xiàn)與網(wǎng)民進行溝通，政府向網(wǎng)民認真解讀各類公共政策，從而為政策的執(zhí)行提供良好的輿論環(huán)境，有助于政府政策行為的有效執(zhí)行。與此同時，當民眾通過網(wǎng)絡新聞輿論發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行存在不合理之處或者明顯的漏洞時，則可以及時向政府部門匯報，從而確保政策的執(zhí)行能夠走向正確的發(fā)展道路，促進政策目標的順利實現(xiàn)⑤。
3.3有助于政府公共管理中的輿論監(jiān)督
政府公共管理同樣離不開監(jiān)督的作用，而監(jiān)督又離不開媒體的作用。媒體監(jiān)督作為主要的公共輿論監(jiān)督工具，大多數(shù)情境下主要反映政治以及精英媒體人士的意見。由于受到媒體自身公信力的影響，實施起來容易便捷，而社會大眾在監(jiān)督上存在著較多難以實現(xiàn)的地方，很難實現(xiàn)普通大眾的看法和觀點?；谶@樣的現(xiàn)狀，媒體監(jiān)督和社會監(jiān)督存在著較大局限性，必須借助更加高效而有力的措施和監(jiān)督手段，網(wǎng)絡新聞輿論監(jiān)督就是其中最為實用的重要方式。與大眾傳統(tǒng)媒體相比，網(wǎng)絡新聞監(jiān)督具有自身獨特的優(yōu)勢特點，它使得公眾能夠平等參與組織各項管理，憑借先進的計算機技術幫助網(wǎng)絡輿論獲得良好形成。為此，政府公共管理部門要善于利用好網(wǎng)絡這一利器，秉持全心全意為人民服務的理念，切切實實為人民辦實事，從而不斷提升政府公共管理的水平和質(zhì)量。⑥
4.結(jié)語
總而言之，網(wǎng)絡新聞輿論對我國政府公共管理具有極其重要的影響，它有助于政府公共政策的制定；有助于政府政策行為的執(zhí)行；有助于政府公共管理中的輿論監(jiān)督。本文主要從三個方面進行討論，首先闡述了網(wǎng)絡新聞輿論影響我國政府公共管理的方面；其次分析了網(wǎng)絡新聞輿論對政府公共管理帶來的阻礙；最后詳細分析了網(wǎng)絡新聞輿論對我國政府管理帶來的有利影響。
作者：周慰祖 單位：耐克體育（中國）有限公司
摘要：
全球化時代的到來對我國高等教育管理體制帶來機遇與挑戰(zhàn)。作為長期以政府行政干預為主導的高等教育管理體制必須進行范式重構(gòu)，以契合現(xiàn)時代的特質(zhì)以及全球化所帶來的沖擊。公共管理理論為高等教育管理模式提供了全新的思路。以全球化時代高等教育管理的發(fā)展趨勢介紹為切入點，闡述了中國高等教育管理在全球化時代亟待應對的全新挑戰(zhàn)，并結(jié)合公共管理理論對我國高等教育管理的啟示，探討了我國現(xiàn)階段高等教育管理范式的構(gòu)筑設想，以期為我國高等教育管理提供可供參照的發(fā)展路徑，使高等教育發(fā)展契合全球化時代的內(nèi)在價值訴求。
關鍵詞：
公共管理；高等教育管理；全球化；范式
在社會變遷過程中，基于外部環(huán)境的變動以及自身發(fā)展的訴求，高校的社會功能也在不斷發(fā)生變遷。同時，在生產(chǎn)力水平不斷提升的情形之下，在一系列社會生產(chǎn)活動背后所蘊藏的社會關系也實現(xiàn)了與之匹配的同步拓展，也就是說，現(xiàn)今社會的生產(chǎn)活動不同于以往，并非單純的借由主體行為所實施的社會化生產(chǎn)活動，而是演化為基于特定的社會生產(chǎn)關系層面之上的生產(chǎn)活動，在這個過程當中，單一社會個體的生產(chǎn)能力并非局限于其自身的社會活動范疇，乃是擴大成為同其關聯(lián)密切的特定社會群體的社會公共事務范疇。［1］借由此種情況可以做出這樣的論斷，即作為提升社會個體智識水平與技能狀況的關鍵方式的教育模式，已經(jīng)成為關乎社會發(fā)展的社會公共事務，從這個意義來看，若將高等教育視為服務的一種，則可將高等教育定性為面向受教育對象所提供的公共產(chǎn)品，基于現(xiàn)今的社會發(fā)展水平來看，高等教育的發(fā)展對于社會整體利益以及社會公共福祉的增進效用日益突出，因而基于高等教育的公共性而言，高等教育管理的公共事務屬性也極其明顯，故而以政府為主導，借助政府的公共管理職能，從而實現(xiàn)對高等教育管理的介入是不可或缺的。特別處于現(xiàn)今的時代，基于高等教育的社會功能覆蓋面增大，使得高校同社會經(jīng)濟整體發(fā)展脈絡成正向同態(tài)發(fā)展，因而社會對高等教育的依附性呈現(xiàn)出深化發(fā)展態(tài)勢，高校從以往的社會邊緣區(qū)域轉(zhuǎn)化為中心區(qū)域，進而對社會整體運行發(fā)生著關鍵性的助推效用。與此同時，隨著20世紀國內(nèi)高等教育實現(xiàn)由精英教育向大眾教育的讓渡，使得高等教育的社會公共屬性得以凸顯與強化，因而其作為社會發(fā)展過程中一項重要的公共事務越發(fā)受到重視。
一、全球化時代高等教育管理的發(fā)展趨勢
在時代變遷的影響下，高等教育管理必然隨之發(fā)生與之契合的變遷，特別是全球一體化時代的到來，對當下高等教育管理的發(fā)展路徑將產(chǎn)生直接影響，此類影響涵蓋下述幾個層面：一方面，全球經(jīng)濟一體化的格局對高等教育管理的內(nèi)涵發(fā)展提出要求，即高等教育管理應注重以市場規(guī)律為導向，以求實現(xiàn)在制度層面同教育市場化發(fā)展道路的有效銜接?；诤暧^發(fā)展的角度來審視高等教育管理制度可以發(fā)現(xiàn)，實質(zhì)上此種制度便是對高等教育管理的管理主體實現(xiàn)有效指引與規(guī)制的規(guī)范體系。［2］基于構(gòu)筑全球經(jīng)濟一體化的格局而言，必須積極引導高等教育管理在制度制定層面強化市場路徑引導效用。高等教育的市場化改革路徑乃是受全球經(jīng)濟一體化格局的直接影響，從而推進高等教育同市場二者之間的同構(gòu)性。另一方面，從高等教育市場化的表現(xiàn)形式來看，主要反映為政府對高校財政支出比重下降，使國內(nèi)生產(chǎn)總值中的高校經(jīng)費投入比重相對降低；傳統(tǒng)的政府經(jīng)費扶持模式得到改進，市場化競爭模式成為全新的選擇；鼓勵民間資本創(chuàng)設高校，使社會整體層面的高等教育規(guī)模得以實現(xiàn)擴大化發(fā)展；增加與擴大高校的辦學經(jīng)費來源；激勵高校進行技術創(chuàng)新以及成果轉(zhuǎn)化；擴大高等教育覆蓋面，在傳統(tǒng)的校內(nèi)教學基礎之上，推出慕課、微課等線上教學模式；擴大招生半徑，允許高校招收自籌學費的留學人員以及引導高校進行教育產(chǎn)業(yè)服務輸出，發(fā)掘域外教育市場等模式。
（一）社會思潮對域外各國高等教育管理演進路徑的影響
從域外各國高等教育管理的發(fā)展脈絡來看，其市場化導向最初乃是基于源自英國的新自由主義思潮的影響所致。［3］20世紀70年代，新自由主義思潮取代了凱恩斯主義，先是發(fā)軔于英美等國，繼而影響遍及歐洲諸國以及北美的加拿大、亞洲的日本、拉美等國。作為新自由主義而言，其理論內(nèi)核表現(xiàn)為主張市場化、削減政府管制等。其后，域外各國先后經(jīng)歷了高等教育擴容以及財政投入削減等階段。在此前數(shù)十年內(nèi)，相當多的國家遭遇高等教育向大眾教育的轉(zhuǎn)型壓力，由此帶來經(jīng)費緊張問題，以大洋洲的澳大利亞為例，從20世紀70年代中葉到90年代初期，澳大利亞的高等教育經(jīng)費財政投入所占的國內(nèi)生產(chǎn)總值比重由先前的1．4％縮減為1％，經(jīng)費縮減的主因即在于公辦高等教育規(guī)模擴大化。［4］此外，域外各國高等教育管理受IMF、WTO等國際組織的協(xié)助。此類組織的介入，有效地使組織成員國在本國高等教育管理制度的規(guī)劃層面強化了市場運作趨勢，具體的助推措施使得成員國之間高等教育市場彼此開放、鼓勵在公辦院校之外創(chuàng)設私立高校等，這有效降低了成員國之間的服務貿(mào)易壁壘，進而有效地實現(xiàn)了對不同國家、地區(qū)之間高等教育服務的自由化。可以說，在全球經(jīng)濟一體化格局的驅(qū)動之下，各國高等教育管理制度實現(xiàn)國際接軌是全球經(jīng)濟一體化發(fā)展趨勢使然。
（二）文化多元格局對域外各國高等教育管理演進路徑的影響
不同國家的社會文化背景差異之間的沖突與對抗，直接對傳統(tǒng)的文化格局形成沖擊，進而打破了不同國家與地區(qū)之間的文化壁壘，使得不同的文化在此種沖擊之下彼此融合。基于此種文化多元格局，各國在高等教育管理層面務求實現(xiàn)彼此之間的文化價值包容，并借此使處于不同文化之間的異質(zhì)性差距得以整合、消融，從而推動文化價值理念根植于高等教育之中，最終成為高等教育管理發(fā)展演進路徑的文化助推力。以現(xiàn)今高等教育成就最為突出的美國為例，其高等教育所取得的突出成就在很大層面上得益于對不同文化的吸收與整合，如在學科課程科目的設置方面，諸多高校均要求學生必須選修能夠幫助其實現(xiàn)對不同文化形成完整認知的課程。其次，在組織學生社團活動方面，美國的高校均賦予了不同國籍、不同文化背景的學生以充分的民族文化宣傳自主權(quán)，依托此種舉措實現(xiàn)了對學生平等人權(quán)觀念的傳遞與價值內(nèi)化。最后，對多元文化格局的正確認知，也使得美國高校十分注重對學生創(chuàng)新意識的養(yǎng)成，并將此種教育理念貫行于日常的教學活動與教學組織之中，從而在教育層面為美國的社會整體發(fā)展提供了創(chuàng)新源泉。
（三）高等教育管理體制的內(nèi)在發(fā)展訴求對政府干預形成弱化趨向
對于高等教育管理體制而言，一般即指政府行政層面對高等教育的監(jiān)管模式，其體現(xiàn)了高校、政府以及社會三者之間在高等教育這一社會資源方面的權(quán)限界分。全球一體化對各國帶來普遍的沖擊，基于對全球一體化趨勢的順應，和對此趨勢所帶來的全新競爭模式的應對，傳統(tǒng)的行政管理方式必須由以往的行政權(quán)力集中改變?yōu)樾姓?quán)力的有效分散配置。從理論層面看，將先前的集中化管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉謾?quán)式管理，乃是實現(xiàn)民主管理模式的主要標識之一。對于高等教育管理體制的意義在于有效地對政府干預形成弱化，即使政府在高等教育管理方面進行適當?shù)臋?quán)限縮減，進而使得管理的效率得以有效的提升。自20世紀70年代域外發(fā)達國家秉承新自由主義理路伊始，政府的權(quán)限得到有效的自我控制，由先前的“萬能政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚薄Ｍ瑫r需要指出的是，域外發(fā)達國家進行的一系列卓有成效的高等教育管理體制更新，其目的在于契合市場運行規(guī)律，弱化政府行政權(quán)力對高等教育管理的影響權(quán)重，從而強化高校的自主權(quán)和自治權(quán)。舉例而言，相當一部分域外發(fā)達國家轉(zhuǎn)變對高校的財政扶持政策，由以往的直接性財政扶持轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮苑龀?，即根?jù)高校的績效達成狀況給予其財政支持。此外，一些域外發(fā)達國家基于對高校教育管理績效提升的考量，引入民間績效評估機構(gòu)對高校進行資質(zhì)評定，如法國引入高等教育和研究審議會，具體的高校教育質(zhì)量評定人員涵蓋政府行政人員、學者、教師以及社會各界人士，借由評定人員成分構(gòu)成的多樣性，盡可能地實現(xiàn)對高校教育管理績效的全方位客觀評定。此外，高等教育的分權(quán)化管理模式直接賦予并提升了高校的自主權(quán)與自治權(quán)，基于應對全球高等教育競爭的考量，各國政府相繼通過高等教育管理體制改革，實現(xiàn)對高校的財政、人事等方面的全方位放權(quán)，允許高校結(jié)合自身實情出臺費用標準、科學配置課程以及自主選擇合作對象，如此一來，高校的辦學活力得到空前提升。
二、中國高等教育管理在全球化時代亟待應對的全新挑戰(zhàn)
（一）高等教育管理理念層面存在誤區(qū)
隨著20世紀90年代初期改革開放的全面鋪開，中國特色的社會主義市場經(jīng)濟取得了長足發(fā)展，原有的計劃經(jīng)濟體制逐步被市場經(jīng)濟所取代，市場化運作方式取得普遍認同。21世紀初中國加入世貿(mào)以后，國內(nèi)諸多行業(yè)的市場化運作趨勢繼續(xù)深入，高等教育管理也隨之進行了市場化運作調(diào)整。然而，受高等教育自身發(fā)展特質(zhì)的影響，相關的市場化改革多流于形式，尤其在管理理念層面仍然暴露出較多的認知偏差，此種情形的存在極大地阻滯了國內(nèi)高等教育管理的良性發(fā)展進程?，F(xiàn)階段國內(nèi)高等教育管理存在的偏差首先表現(xiàn)為對政府宏觀計劃調(diào)配的偏重，以及對市場化運作理念的重視不足。［5］從政策制定、出臺推廣的層面來看，市場經(jīng)濟對計劃經(jīng)濟的替代原因即在于謀求創(chuàng)設公正、良性的競爭機制，因在高等教育管理過程中，對政府宏觀計劃調(diào)配的過于推崇，造成現(xiàn)今國內(nèi)高等教育在實際發(fā)展過程中暴露出相當多的問題，主要表現(xiàn)為：（1）辦學體制層面仍然遵循政府主導公立院校設置模式，私立高校在教育資源、財政扶持、政策支持等層面無法與之抗衡，因而處于弱勢地位；（2）教育資源的配置權(quán)限基本被政府所掌控，多數(shù)情形下依然遵循政府為主的教育資源配置機制，未能創(chuàng)設以高校辦學績效為評定對象的績效考核機制，因而未能使高校之間形成良性競爭，經(jīng)政府認定的重點高校（如“985”“211”高校）均取得了其他高校所無法得到的資源優(yōu)勢，從而導致國內(nèi)高校之間呈現(xiàn)出發(fā)展過程中的“馬太效應”，即重點高校借由其資源優(yōu)勢在招生、科研等領域一路領先，并且同其他高校之間的差距在逐年增大；（3）高校內(nèi)部的教學遴選機制成固化態(tài)勢。此種情形主要表現(xiàn)為高校學生的教育自主選擇權(quán)限基本趨近于零，難以根據(jù)個人意愿，在求學期間實現(xiàn)專業(yè)的轉(zhuǎn)化，同時，盡管現(xiàn)今高校普遍采用了學分制考核模式，然而此種模式乃是要求學生在學習階段必須達到一定數(shù)量學分的被動考核機制，而未能賦予學生借助學分的取得，從而實現(xiàn)專業(yè)學習年限的躍升；（4）畢業(yè)生就業(yè)層面存在問題。因未能創(chuàng)設科學的畢業(yè)生素質(zhì)評定機制，因而導致用人單位在遴選員工時，唯有根據(jù)畢業(yè)生畢業(yè)院校的級別、專業(yè)進行員工遴選，無形中導致非重點院校畢業(yè)的畢業(yè)生處于后備遴選的境地。在現(xiàn)今的國內(nèi)高等教育管理理念中，也存在著過于偏重物質(zhì)建設與投入，而對軟環(huán)境的投入與關注相對較低的取向。在國內(nèi)傳統(tǒng)社會發(fā)展觀的左右之下，高校均將發(fā)展重心放置于規(guī)模擴建層面，間接造成對教育功能取向的忽視，同時，在績效考核方面過于注重對科研成果的量化要求，卻未能對教師的教學績效給予客觀對待，如此一來，使高校的發(fā)展呈現(xiàn)出偏重硬件量化考核、忽略軟件內(nèi)涵建設的路徑偏差。
（二）政府集中掌控高等教育管理權(quán)限造成體制性滯后
如前文所述，現(xiàn)今域外發(fā)達國家在對待高等教育管理的問題上，普遍給予高校以一定的自主權(quán)和自治權(quán)。國內(nèi)在高等教育管理權(quán)限方面，通過高教教育體制的不斷改革，現(xiàn)已構(gòu)成初步的“一元兩級”管理分權(quán)模式，即中央政府與地方政府分級管理，在這種“一元兩級”的管理模式中，地方政府（多為省級政府）為主要管理者，其在專業(yè)設置以及研究生點設置等方面具有較大的自主權(quán)限。然而從具體的管理方式來看，政府對高校的管理方式相對域外發(fā)達國家而言仍較為滯后，并且此種源自體制層面的短板已經(jīng)成為現(xiàn)今國內(nèi)高等教育創(chuàng)新的阻力要素。［6］首先，高等教育管理權(quán)限的相對集中影響了高校的自主發(fā)展，盡管現(xiàn)階段中央和地方政府已經(jīng)對高等教育的分級管理達成共識，然而一旦進入決策階段，仍會出現(xiàn)管理權(quán)限集中行使的問題，進而表現(xiàn)為政府對高校的發(fā)展與戰(zhàn)略藍圖事無巨細的事必躬親；高校在具體的招生遴選、領導聘任、崗位設置、對外交流以及教職工考核等方面的自主權(quán)限受到擠壓，此類現(xiàn)象的存在造成高校辦學的主動效能受限，使相當多的高校管理者無須對此投入精力加以考量，只需被動服從即可，由此進一步導致國內(nèi)高校表現(xiàn)出嚴重的辦學同質(zhì)化現(xiàn)象，諸如辦學理念趨同、熱衷熱門專業(yè)增設、盲目擴大辦學規(guī)模等。其次，政府對高校的行政干預無形中造成了對高校發(fā)展過程中教育創(chuàng)新的阻滯。全球一體化的時代特質(zhì)助推了高等教育發(fā)展過程中對制度創(chuàng)新的內(nèi)在價值訴求，也是目前各國在發(fā)展高等教育過程中普遍施行的舉措，由此使高校的自主創(chuàng)新能力和潛能得到最大化的發(fā)掘，學術自由空間也得到極大的提升。然而現(xiàn)階段我國的公立高校因在財政、人事等方面對政府表現(xiàn)出極大的依附性，因而導致獨立性不強。并且由于來自高校外部的各種社會力量對高校的自身建設與發(fā)展給予了一定的影響，因此使得國內(nèi)高?；讷@得財力與物力保障的考量，不得不對相關的利益集團做出一定的妥協(xié)，從而也導致了自身的發(fā)展背離了自身的意愿，對學術自由的追求被迫妥協(xié)于現(xiàn)實的物質(zhì)訴求。
（三）人治思想突出與行政化趨勢明顯影響高等教育管理體制改革
全球化的趨勢以及不同文化的融合使得當下的高校發(fā)展呈現(xiàn)出辦學規(guī)模擴大以及文化交融的態(tài)勢，此種態(tài)勢倒逼高等教育管理體制必須做出正確的應對，不過現(xiàn)存兩種情形造成高等教育體制改革與創(chuàng)新進程受阻，一者是在現(xiàn)今的高校管理體制之下，多數(shù)管理者仍然將人治思想奉為圭臬，從個人的主觀經(jīng)驗與好惡出發(fā)，為高校規(guī)劃其個人認可的發(fā)展路徑。盡管近年來的高等教育體制改革已經(jīng)在盡可能的規(guī)制管理者的個人主觀決策，然而受長期經(jīng)驗主義思潮的影響，依法治校的理念仍未能得到切實的貫行。不能簡單地將人治思想歸結(jié)為錯誤的決策，然而對比于法治理念來看，少數(shù)個體的決策所產(chǎn)生錯誤的概率要高于群體決策，同時，一俟管理者更換，必然意味著其先前所制定和推崇的發(fā)展思路面臨被推翻的可能，進而造成高校人、財、物的無端浪費?？梢哉f，人治思想對管理者個人的價值取向、行為動因、預判能力等有較高的要求，一旦內(nèi)外部環(huán)境出現(xiàn)變遷，超出其經(jīng)驗認知范疇，則直接結(jié)果便是導致管理風險的發(fā)生。此外，人治思想的另一弊端在于其同高校的學術自由與學術自治理念背道而馳，甚至可能出現(xiàn)對學術自由一定程度的壓制，更可能因此而使高校的中層管理者為了迎合主要管理者的發(fā)展構(gòu)想，而罔顧高校實情，從而造成高?？茖W發(fā)展路徑受阻。二者，行政化趨勢在歷經(jīng)多年的高校“去行政化”改革后仍然未能得到徹底的改變，黨政架構(gòu)依然是現(xiàn)今高校內(nèi)部管理的核心。作為以促進學術發(fā)展、培養(yǎng)學生健全人格為重心的高校而言，唯有在內(nèi)部管理中實現(xiàn)行政管理與學術管理的有機匹配，方才能夠彰顯高校的社會價值，然而，現(xiàn)實情況卻是高校內(nèi)部的行政權(quán)力依然在相當大的層面上凌駕于學術管理之上，一些高校的內(nèi)設行政部門，在職能設置上為管理部門，然其卻能夠倒轉(zhuǎn)過來影響學術，由此導致一種怪現(xiàn)象，諸多高校領導提出要使行政人員努力向教師職位轉(zhuǎn)崗，實際卻是教師更熱衷于步入仕途，選擇“雙肩挑”的職業(yè)發(fā)展路徑，此種路徑的好處不言而喻，既可以使教師在科研成果申報方面獲得普通教師所不具備的優(yōu)勢，同時身兼行政角色又可以使其真正參與到高校發(fā)展決策中去，從而為自身發(fā)展謀取利益，然則這樣一來，卻造成對高等教育學術自由理念的背離。
三、公共管理范式對我國高等教育管理的啟示
所謂的公共管理范式，即是指公共組織基于社會公共利益的維系考量，因而依憑自身權(quán)限以及公共權(quán)力，對社會公共事務采取相關管理活動的舉措。［7］可以說，從內(nèi)涵層面來看，公共管理活動的價值內(nèi)涵即著眼于社會整體利益，并以社會整體利益與公共福祉的實現(xiàn)為訴求，公共管理活動的目的在于借助有效的管理活動實現(xiàn)對公平和效率的最大程度的兼顧，同時，在科學把握目標決策、協(xié)調(diào)、控制等管理節(jié)點之外，必須凸顯與保障社會公共責任的實現(xiàn)，其不僅追求對社會資源的合理化配置，更應保障社會公共利益對社會成員的最大化兼顧。作為高等教育管理而言，基于前文所論及的其“公共產(chǎn)品”屬性，因而可以將其視為公共高等教育管理，同時按照公共高等教育管理主體關聯(lián)程度的區(qū)別，可進一步將之界分為內(nèi)部與外部的雙重管理系統(tǒng)。所謂的內(nèi)部管理系統(tǒng)，是指由中央與地方二級教育行政部門、高校與主管部門之間架構(gòu)形成的縱向管理模式；所謂的外部管理系統(tǒng)，則是指由公共教育行政部門同市場、市民社會之間架構(gòu)形成的橫向管理模式。基于外部管理系統(tǒng)而言，市場同公共高等教育管理二者的關聯(lián)有必要進行精準的界定，而市民社會同公共高等教育二者的關聯(lián)也亟待協(xié)調(diào)統(tǒng)一；基于內(nèi)部公共管理系統(tǒng)而言，高校同公共高等教育管理二者的關聯(lián)也有必要加以明確。
（一）市場同公共高等教育管理間的關聯(lián)
作為公共高等教育而言，在產(chǎn)業(yè)歸屬層面為服務業(yè)的典型代表，因而其可以依照市場化模式進行相應的業(yè)務運作。同時，公共高等教育具有“公共產(chǎn)品”這一社會屬性，因而以追求效率最大化為訴求的市場規(guī)律無法保障其公平性，解決這一困境的出路乃是，既要發(fā)揮市場在社會資源合理配置過程中的協(xié)調(diào)作用，又要輔之以一定程度的政府適當介入，因而作為市場同政府適度介入的公共高等教育管理間應為彼此倚重的利益連帶關系。
（二）市民社會同公共高等教育間的關聯(lián)
一般而言，在市場同公共高等教育管理二者間進行遴選極其困難，原因在于選擇對市場的倚重，會遭遇市場缺陷所引致而來的風險；而選擇非市場運作模式也會隨之引致非市場化缺陷帶來的風險?；谇笆銮樾?，當公眾遭遇到市場化與非市場化的二難抉擇時，常寄希望于借由市民社會尋求全新的問題解決路徑。從以往的高等教育行政管理體制來看，高等教育同市民社會交集甚少，甚至可以說，以往的高等教育行政管理體制下的市民社會未能形成主體意識，而公共高等教育管理改變了這一現(xiàn)狀，依托公共媒介的介入，使公眾獲得表意自由，保障公眾對高等教育管理相關決策的知情權(quán)，使公眾給予高度關注的高等教育相關問題得到使其滿意的反饋。［8］欲達成此種目標，國家高等教育行政管理部門必須將適度的權(quán)力賦予相關的社會組織，進而創(chuàng)設出以政府為主、政府與市民社會共治的高等教育管理新體制，如此能夠增進公共信息傳遞，使公共高等教育行政管理活動公開化，并使公眾強化對其的認同感與信賴感。
（三）高校同公共高等教育管理間的關聯(lián)
在分析高校同公共高等教育管理間關聯(lián)的問題上，應重新界定高等教育行政管理部門的管理權(quán)能，即作為行政管理部門應科學劃定其權(quán)限觸及范疇，筆者認為可將之界分為內(nèi)部范疇與外部范疇。內(nèi)部范疇即指高校的內(nèi)部運行事務，諸如教學組織、科研、招生等，此類問題應給予高校充分的自治權(quán)；外部范疇則是指高校作為事業(yè)法人，在社會實踐活動中所遭遇的、依憑自身無法給予解決的問題，諸如高等教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化、高等教育規(guī)模控制等，此類問題應借力于行政管理部門，由行政管理部門從宏觀角度加以協(xié)調(diào)。需要指出的是，在高校同公共高等教育管理關系協(xié)調(diào)當中，應引入市場化競爭機制，即由行政管理部門、高校、民間組織進行合議，出臺具體的規(guī)劃方案，最終實現(xiàn)對教育資源配置的科學決策。
四、我國現(xiàn)階段高等教育管理范式的構(gòu)筑設想
由前文的論述可以得知，完全以政府行政權(quán)力干預為主導或者完全放權(quán)給高校賦予其絕對自治權(quán)的高等教育管理模式都不足為取。原因在于，完全以政府行政權(quán)力干預的高等教育管理主導模式將使高校喪失獨立性，進而不再具備學術潛力與發(fā)展活力，而如若采取完全放權(quán)的模式，則其風險正如布魯貝克所指出的那樣，高校作為學術行會的發(fā)展形態(tài)之一，而任由行會自行發(fā)展，則將直接導致其在發(fā)展過程中產(chǎn)生一定的弊端，諸如出現(xiàn)對改革呈不合作態(tài)度、自身過于保守等問題，同時，高等教育管理現(xiàn)今同社會事務的聯(lián)系日趨密切，因而對待高等教育管理的問題不能完全借由高校的學術委員會來決定高校的重大事項，否則變相失其外部性特質(zhì)。此外還需看到的是，高校依憑自身難以為自我的生存與發(fā)展提供必要的運行費用，而來自政府財政扶持的這種外部經(jīng)費注入對高校的生存與發(fā)展而言是不可或缺的?；谇笆隹紤]，筆者認為，現(xiàn)今國內(nèi)高等教育管理范式重構(gòu)應從下述幾個方面著手。
（一）高等教育管理理念的價值重塑
正如前文所論證的，高等教育服務具有“公共產(chǎn)品”這一社會屬性，而作為高等教育管理者而言，由于此前政府以及相關高等教育行政管理機關均習慣將高校視為自身的管理對象，未能形成對高校作為學術中心的特殊主體地位給予正確的認知，因而在此種偏差性理念的影響之下，將管理行為單純視為履職行為。故而高等教育管理者務必應正視全球化時代對高等教育管理體制帶來的沖擊，積極主動地進行高等教育管理理念的價值重塑，改變以往的計劃性作為方式，應以管理活動的意義與目的在于增進社會公眾福祉的社會服務范疇為價值理念，并且以服務他者為行為的內(nèi)在驅(qū)動力。
（二）對政府、高校以及社會三者之間的關系進行范式重構(gòu)
作為政府而言，應借由自身所掌控的公權(quán)力，改變以往的“政府—高校”的二元管理機制，應秉承公共高等教育管理理念，賦予社會組織以高等教育管理參與權(quán)限，將社會組織納入到高等教育管理體制范疇之中，構(gòu)筑“政府—高?！鐣钡摹叭灰惑w”管理體制架構(gòu)。［9］具體而言，政府應改變以往的高校經(jīng)費來源財政扶持模式，應積極面向社會開放資源融入渠道，從而實現(xiàn)高等教育經(jīng)費來源的多樣化，同時也使工商企業(yè)資本、私人資本等得以流入高校，政府可以出臺政策規(guī)定高?？梢越栌善鋸耐饨缛谌氲馁Y金數(shù)量，獲得與之匹配的政府撥款，這樣能夠緩解政府對高校持續(xù)財政投入所面臨的壓力，也將有力地推動高校實現(xiàn)同企業(yè)之間的商業(yè)協(xié)作，依托對私人市場的借力實現(xiàn)對高校內(nèi)部公共部門服務的取代，從而使高等教育管理借助規(guī)范的市場化運作模式，轉(zhuǎn)向社會化發(fā)展路徑。其次，應注重凸顯專業(yè)教育團體的“第三方”意見，如賦予高校教師聯(lián)合會或者類似的非官方組織參與到高等教育管理活動之中的權(quán)力，借助其非官方的角色地位，對高等教育管理運行與改革、發(fā)展過程中存在的弊端和不足進行意見的征集，依托此種非官方組織的意見征集，實現(xiàn)對高等教育管理體制缺陷的查找與補足。
（三）將現(xiàn)代公司管理模式引入高等教育管理
澳大利亞聯(lián)邦政府在2003年制定出臺的白皮書《我們的大學：支撐澳大利亞的未來》中指出：“盡管高校的地位、性質(zhì)同企業(yè)存在差異，然而高校每年都管理著數(shù)百萬澳元的財政預算。因此可以斷言，高校有必要借鑒企業(yè)的運作管理模式?！痹诠镜膬?nèi)部架構(gòu)中，董事會作為最高決策機關，同時董事在履職過程中應嚴格秉承勤勉義務，并且在董事的任職資格中規(guī)定：“擔任破產(chǎn)清算的公司、企業(yè)的董事，并對該公司、企業(yè)的破產(chǎn)負有個人責任的，自該公司、企業(yè)破產(chǎn)清算完結(jié)之日起未逾3年，不得任職董事”，此種任職資格限定將公司董事的個人職業(yè)生涯同組織綁定在一起，從而實現(xiàn)了對董事勤勉履職的督促。高校的黨政負責人權(quán)限類似于公司董事，因此可借鑒董事任職資格條件，規(guī)定高校黨政負責人如若因個人決策失誤造成高校財政赤字或者被迫停辦的，應禁止其在其他高校或機關出任領導職務。［10］借助此種方式，使高校負責人的個人職業(yè)生涯同所任職的高校聯(lián)結(jié)于一體，從而能夠有效地督促高校決策者在出臺決策時秉承審慎、負責以及科學、務實的態(tài)度，避免因人治思想以及主觀經(jīng)驗主義對高校造成損失。
（四）將市場化競爭機制引入高等教育管理
以往國家高等教育行政管理部門對高校的等級劃分，使其中被認定為“重點”的高校獲得了其他高校所難以獲得的資源與優(yōu)勢地位，然而此種模式實則為教育資源壟斷，盡管國家教育部明確諸如“211”“985”高校引入動態(tài)競爭機制，但同時也指出不會添列新增高校，如此便形成非“211”“985”類高校只能望其項背。針對前述現(xiàn)象，筆者認為，無論是“211”“985”類高校，還是“研究型大學”，不應固化入選對象，應以市場化競爭賦予高校平等競爭參與權(quán)，從而使已經(jīng)入選的高校保持發(fā)展活力，使尚未入選的高校產(chǎn)生發(fā)展動力。隨著“大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”的提出，我國的社會整體創(chuàng)新進程已經(jīng)拉開序幕。全球化時代的來臨對我國高等教育管理體制帶來全新的挑戰(zhàn)，在這個過程當中，作為社會“公共產(chǎn)品”的高等教育服務也將接受全球化時代以及創(chuàng)新思潮的洗禮，基于推進高等教育實現(xiàn)良性發(fā)展、增進高等教育的教學質(zhì)量，以及效度化彰顯高等教育對社會發(fā)展助推效用的目標，則必須對高等教育現(xiàn)行體制中存在的短板加以補足，以往基于政治因素抑或是經(jīng)濟因素考量而在高等教育管理中所秉承的“政治掛帥”或者“經(jīng)濟先行”模式已經(jīng)被證明難以為繼，而公共管理理論的提出，為我國高等教育管理體制提供了全新的發(fā)展路徑，其保障了高校的學術自由空間，并且賦予了高校較大權(quán)重的自治權(quán)，同時也依憑政府、高校之外的第三方主體介入，使高等教育管理體制得到升級，也直接提升了高校辦學質(zhì)量，為社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的人才訴求提供了保障，也為我國高等教育管理應對全球化挑戰(zhàn)提供了全新的發(fā)展契機。
作者：婁坤 單位：四川醫(yī)科大學宣傳統(tǒng)戰(zhàn)部
摘要：
理性官僚制是適合大工業(yè)社會的生產(chǎn)和管理模式，從其誕生伊始就備受推崇，一時成為了社會的世界性命運，但由于這一模式不再試適應信息化或后工業(yè)化時代的要求而日漸式微。以鼓吹分散化和競爭理念的新公共管理在滿足信息社會的推進對效率要求和改進僵硬行政體系的同時，也要帶來了一些治理難題。正確看待新公共管理將有助于我們深刻理解其發(fā)展的實質(zhì)，并使我們更加理性地借鑒此種模式。
關鍵詞：
官僚制；新公共管理；超越與局限
源于西方公共部門管理的官僚制是一種以專業(yè)分工為前提，以法理性權(quán)威為基礎、非人格化組織、層級劃分等為特征的政府理性實踐范式，它與近代大工業(yè)化生產(chǎn)特征相適應，并在一定的程度上提高了公共部門尤其是政府的行政效率。隨著后工業(yè)化和信息時代的到來，為提高政府面對復雜環(huán)境下的適應能力，一種呼吁以企業(yè)家精神重塑組織的新公共管理運動開始出現(xiàn)并產(chǎn)生了一定的積極意義，新公共管理是官僚制面對知識經(jīng)濟時代和科技環(huán)境所帶來種種不確定性變革而來，它是對理性官僚制揚棄的一種組織制度。
一、官僚制的特點與局限
1.官僚制的特點。
在韋伯那里，官僚制是建立在法理性權(quán)威基礎上的一種制度，而不是讓政治價值關聯(lián)等非理性因素介入到組織，因此，韋伯事先把官僚的身份設想為“行政動物”，這樣的直接結(jié)果是政府官僚被剝奪成不具有個體情感價值和對不同政黨持有獨特見解能力的存在，“個人理性”，“政治中立”和“價值無涉”等觀念完好地詮釋了這種體制下官僚的特點，與這種行政價值觀對應的是，官僚組織的設計原則也應當以理性為精神指導，并具有嚴密的分工和層級關系。官僚制組織具有下面幾個方面的特征：（1）層級制。即在一種層級劃分的勞動分工中，每個官員都有明確界定的權(quán)限，在履行職責時對上級領導負責；（2）注重制度和法規(guī)。官僚制有明確權(quán)責的規(guī)章制度，公職人員根據(jù)法律或行政規(guī)章發(fā)號施令，并有法定的管轄范圍。（3）注重個人專長。每一層級的行政人員都必須具有一定的技能，并且經(jīng)過特殊訓練和考試才能成為組織正式成員。（4）專業(yè)化分工。每一個崗位都有明確的職責范圍，每個管理人員只負責特定的工作。由此可見，韋伯提出的理性官僚制是以系統(tǒng)化分工為核心特征，將復雜的行政管理問題細化為重復處理的制度安排，它強調(diào)通過加強垂直控制來協(xié)調(diào)橫向部門的運轉(zhuǎn)，以此形成集權(quán)和富有效率的管理模式。
2.內(nèi)外制度因素的制約。
盡管在當時大工業(yè)化社會背景下，官僚制成為將人的需要同組織目標聯(lián)系起來的有力工具，有效解決了組織內(nèi)部協(xié)調(diào)和外部適應的問題，但它面臨著最為突出的主客觀因素也令其難以維持發(fā)展：（1）市場環(huán)境的沖擊。官僚機構(gòu)作為公共物品和服務唯一提供者的壟斷地位已經(jīng)在新的市場環(huán)境下有所動搖，70、80年代由私人部門發(fā)展起來的管理方法和技術被應用到公共部門，政府通過補貼，委托和行政特許經(jīng)營權(quán)等多種方式實現(xiàn)間接提供服務，各種私人機構(gòu)，公司組織，獨立團體被允許參與到政府公共物品及服務的提供等等，這些交錯復雜的因素和嘗試正不斷促使著一種更加靈動和開放的原則加速形成，并以此帶動后工業(yè)化時期環(huán)境下政府變革的趨勢；（2）行政二分邏輯的難以實現(xiàn)。將不同官僚視為行政法規(guī)執(zhí)行者和政策提案來源的兩個互不干擾層次是不真實和符合“理性”。在追求政府節(jié)縮經(jīng)費和提高行政效率為目標的前提下，美國在80年代末通過的“第二法律”就確定了文職官員參與政策制定的規(guī)則來解決眾多復雜的立法工作，由此模糊了這兩種身份的邊界：官僚既是政策提案的重要來源，又是實際法規(guī)的制定者?，F(xiàn)代官僚在政治生活中的作用也遠遠超出了其傳統(tǒng)的職責范圍，政府官僚的身份也由以往“行政動物”向更加復雜和理性的個體慢慢轉(zhuǎn)變。公共選擇理論的代表人物布坎南和塔洛克將“經(jīng)濟人”假說由經(jīng)濟市場推及政治市場時也提出類似的觀點，認為現(xiàn)代政治家除了其職業(yè)要求之外，還扮演著另一種特殊的“經(jīng)濟人”身份，這些身份的異化也說明了傳統(tǒng)官僚制所面臨深刻的歷史局限性，在后來更為復雜的環(huán)境下，官僚制所奉行的“政治中立”、“價值無涉”等理性情感也將變得更加難以維持。
二、新公共管理的超越與局限
伴隨著西方國家進入后工業(yè)化的步伐加快，作為在相當長時間內(nèi)構(gòu)成傳統(tǒng)公共行政的官僚制弊端也日益凸顯，社會輿論各界對官僚體制所帶來的組織僵化，官僚制與現(xiàn)代民主的沖突，管理主義至上與政府公共價值之間矛盾的批評不絕于耳，正如歐文?休斯所說：“從80年代中期以來，發(fā)達國家的公共部門管理已發(fā)生了轉(zhuǎn)變，曾經(jīng)在本世紀的大部分時間中居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政管理那種刻板僵化、層級官僚體制形式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N靈活的、以市場為基礎的公共管理形式?！?
1.新公共管理的超越。
公共管理實踐者和研究者對新公共管理理論范式和基本內(nèi)容作出了不同的概括。胡德(Hood)認為，新公共管理強調(diào)商業(yè)管理方法和原則在公共部門的應用，因而具有以下特點：管理的職業(yè)化轉(zhuǎn)變；標準和績效衡量；產(chǎn)出控制；單位分散化；競爭機制；私人部門的管理風格；紀律與節(jié)約。政府再造大師奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中對新公共管理模式做出了歸納，并闡述其有別于官僚模式的新特點：“起催化作用的政府:掌舵而不是劃槳；社區(qū)擁有的政府：向公營、私營和志愿團體等提供催化劑，使之行動起來解決社區(qū)問題；競爭式政府：把競爭機制注入到提供服務中去；有使命感的政府：行動的力量來源于自己的目標和使命，而非規(guī)章條文；講究效果的組織：按效果而不是按投入撥款；受顧客驅(qū)動的政府：給公民“以腳投票”的機會，讓“顧客”有所選擇；有事業(yè)心的政府：以花錢來省錢，為回報而投資；有預見的政府：能夠防患于未然，不是讓問題成堆后才提供解決方案；分權(quán)的政府：把控制權(quán)從官僚機構(gòu)那里轉(zhuǎn)移到社區(qū)，授權(quán)給公民實現(xiàn)自我管理；市場化的政府：市場機制取代官僚機制。新公共管理思想反映了人類進入信息化、市場化和知識經(jīng)濟時代對公共部門管理尤其是政府管理改革的必然要求，與傳統(tǒng)公共行政相比，新公共管理的超越主要體現(xiàn)在以下幾點：
1.1對市場競爭機制的引入。
市場機制允許更多的私營企業(yè)和組織加入到政府的服務外包行列，打破了官僚制對公共服務的壟斷，由此形成新的公私營合作伙伴關系。公私營合作伙伴關系的出現(xiàn)不僅是對新時期全能政府的否定，同時也是對長期以來政府被視為矯正市場機制、彌補市場缺陷和挽救失靈有效干預的質(zhì)疑，現(xiàn)在反過來，新公共管理主張讓市場這只看不見的手來塑造和推動公共部門的發(fā)展，讓公共部門和私人部門之間，公共部門機構(gòu)之間展開合作與競爭，以達到優(yōu)勝劣汰和精簡機構(gòu)的效果，在提供服務不打折的情況下又能控制一定的成本。
1.2強調(diào)職業(yè)化管理。
新公共管理認為，公共部門尤其是政府應當清楚自己做什么，如何做并向誰負責，讓公共管理人員真正成為管理者，而不是傳統(tǒng)的僅僅聽命于上級的行政官員。在新的管理體制中，行政人員和上級領導關系的維持不再是以往的權(quán)威性約定，而是依托于彼此間的信任來創(chuàng)造更加寬廣的行動空間，授權(quán)也將取代任命成為更加普遍的責任形式。
1.3對組織內(nèi)部規(guī)制的松綁。
新公共管理反對官僚行政模式中過于重規(guī)章守則而輕績效優(yōu)化的做法，在官僚制那里，績效工作已淪為一種例行公事；新公共管理主張放寬規(guī)制，用績效實現(xiàn)目標管理，即通過確定組織和個人的績效目標完成工作來進行測評，由此促使規(guī)則驅(qū)動向任務型驅(qū)動組織的轉(zhuǎn)變。
1.4提供回應性服務。
傳統(tǒng)供給制度抹殺了公民和社會團體異質(zhì)性服務需要的訴求，追求整齊劃一的服務，扭曲市場規(guī)則，造成了公共產(chǎn)品的生產(chǎn)浪費和低效；新公共管理則強調(diào)“公民即顧客”，通過轉(zhuǎn)變公民身份，以市場替代政府，給公民“以腳投票”即自由選擇的權(quán)利來提供回應性服務，改變了傳統(tǒng)官僚制絕對剛性的供給手段，更好地實現(xiàn)了資源的有效配置。
1.5改善官僚的關系。
在傳統(tǒng)行政分開體系下，政客與官僚僅限于技術上的狹窄關系，即決策與執(zhí)行的關系，如今公共管理者日益卷入公共政策的制定和通常的政治事務，官僚和政治家的關系變得更加親密和靈活，這也促使著組織向更加扁平和靈動的組織模式轉(zhuǎn)變。得益于新公共管理，官僚和公民的關系也發(fā)生了積極的變化，市場機制的引入、顧客至上等理念改變了以往公民接受服務的被動地位，現(xiàn)時的政府不僅要良好地履行其職責，而且還要學會傾聽顧客們的意見，并以顧客的滿意度作為政府績效的評估標準之一。
2.對新公共管理的理性認識。
新公共管理是在總結(jié)公共部門實踐經(jīng)驗和結(jié)合時代要求變革的產(chǎn)物，它試圖在公共治理中引入私營部門的管理經(jīng)驗和市場化運作模式對傳統(tǒng)的理性官僚制進行修正，從而使得官僚制政府適應當代社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，盡管新公共管理改變了傳統(tǒng)行政的研究理論基礎及實踐模式，日益成為當代西方公共管理尤其是政府管理研究領域的有力工具，但由于內(nèi)部存在的一些缺陷也導致其受到各方的批評，對于新公共管理的質(zhì)疑主要集中在以下幾個方面：首先是對私人管理理念的質(zhì)疑。批評者強調(diào)私人部門和公共部門的區(qū)別。私人部門的管理過程由戰(zhàn)略決定，確定目標，預算評估，方案設計，目標控制等形成，后一項工作的開展依賴于前項工作是否順利完成，換言之，如果政府的目標難以具體化，那么后面的工作就很難進行，而在政府實際管理工作中，像這種明確的、優(yōu)先性清晰的任務是非常有限，其結(jié)果往往也是難以預測，這將導致目標控制工作變得十分困難，在技術實現(xiàn)和政府職責兩者間的平衡存在著難以調(diào)和的矛盾，因而實際上是增加了管理難度。其次是政府的“企業(yè)家”身份。新公共管理要求政府對待公民猶如顧客，但在這種意識形態(tài)轉(zhuǎn)變過程中會造成政府過分關注市場和效率，忽視了公平和正義，損害了政府回應性、責任心的民主價值，與政府的行政倫理背道而馳。有的批評者認為，以市場為基礎、公共部門私有化、顧客至上等為原則的改革措施也就意味著政府放棄部分公共管理職能，在新公共管理“顧客至上”的原則基礎上，將公民身份貶低為顧客或消費者而忽視了兩者間的內(nèi)在差別，造成了政府的服務過于以“三E”（經(jīng)濟、效率和效益）為追求目標，民主社會化的基本價值（民主、平等、公正等）被拋向一邊，羅茨從“新的治理”視角分析新公共管理不足時也曾批評指出：“新公共管理沉迷于目標之中，造成了20世紀80、90年代目標管理的興起，忽視了及時調(diào)控和維持信任關系的重要性?！弊詈笫歉偁帣C制導致的碎片化。競爭機制提倡不同部門在提供一種或同類服務的時候以競爭者的身份參與到公共產(chǎn)品的供給中，但忽視了部門間的合作與協(xié)調(diào)，造成不同利益主體為追求最大化預算而加大了彼此間的離心力，最終難以聚合力量為公眾提供滿意的服務，帶來了碎片化的治理結(jié)構(gòu)。佩里?？怂梗╬erri6）認為，推行新公共管理所強調(diào)的“分散結(jié)構(gòu)化”治理在功能上會導致一些前所未遇的問題，如轉(zhuǎn)嫁問題與成本、相互拆臺和干預、產(chǎn)品重復提供、目標經(jīng)常沖突、缺乏必要溝通、在回應需求時各自為政、服務效果不理想、倚重固有的專業(yè)干預，缺乏靈活手段等等，而這些問題也正是后新公共管想予以解決或力圖避免的。
三、結(jié)語
傳統(tǒng)的行政官僚是一種理想的設計，其理論著眼于政治學，而新公共管理理論則把眼光從政治學轉(zhuǎn)到經(jīng)濟和工商管理層次，借助于公共選擇理論及新制度經(jīng)濟學在官僚制的基礎上設計了一種以市場價值為取向的公共管理與決策模式，極大化豐富了官僚制的管理內(nèi)涵和新方法，但正如彼得斯所言，舊的原理一旦被后來出現(xiàn)的關于政如何運作的更為現(xiàn)代化的原理所取代時，舊的原理所能解決的問題可能又會重新出現(xiàn)。新公共管理在解決效率和靈活尺度等問題上契合了時代的發(fā)展要求，然而其極力鼓吹的分散化治理和推崇的貨幣理念也造成了政府忽視其根本的政治過程，導致種種新出現(xiàn)的治理難題。就行政改革而言，改革過程中反復出現(xiàn)的矛盾和曲折是在所難免的，我們不應寄希望于一種完善無缺的理論模式來完成所有的工作，而應當辯證認識理論發(fā)展的過程連續(xù)性，不斷豐富理論知識和總結(jié)經(jīng)驗，才能更好服務社會。
作者：陳曙亮 單位：廣西師范學院經(jīng)濟與管理學院
【摘要】
改革開放以后，我國政府對我國的公共管理體制進行了數(shù)次的改革，這些改革在某種程度上完善了我國的公共管理體制改革模式。現(xiàn)在，在信息化和全球化的大背景下，我國的公共管理體制和大部分西方國家一樣，政府出現(xiàn)了財政負擔沉重、辦事效率低下、公共服務落后等問題。但是，隨著新公共管理體制理論的不斷發(fā)展，西方國家根據(jù)新公共管理體制理論取得了明顯的改革成果，這對于我國的公共管理體制而言，具有深遠的引導價值和現(xiàn)實意義。
【關鍵詞】
公共管理；體制改革；發(fā)展方向頁
從上個世紀80年代以來，隨著全球性政府公共管理體制改革浪潮的興起以及政府內(nèi)部關系的調(diào)整，公共管理理論出現(xiàn)了從傳統(tǒng)的研究公共管理部門的公共行政學向研究公共事務的“新公共管理學”的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變，不僅豐富了公共管理科學研究的研究方向和視野，還促進了公共管理事務治理模式和公共管理治理理念的變革，為廣大人們的公共利益的有效實現(xiàn)鋪平了道路。本文就公共管理體制改革進行了討論，分析了公共管理體制未來的改革方向。
一、公共管理體制改革主要模式
政府控制公共管理模式其實是我國政府為了能更好地滿足計劃經(jīng)濟體制，建立起來的一種管理模式，并將這種模式運用于公共事業(yè)領域。一直以來，公共事業(yè)管理體制都是處于政府控制的模式，這其中不僅包含了歷史因素，還有一部分經(jīng)濟因素。主要的經(jīng)濟因素有：特權(quán)、輔助政府管理以及與事業(yè)單位或組織代行我國政府的職責有關。首先，政府在選擇適用模式的時候，由于一些歷史原因，政府部門理所應當?shù)匕炎约寒敵晒彩聵I(yè)的壟斷者，他們認為，只有政府才能為人們提供那些公共事業(yè)上的服務，然而，這樣的做法極易滋生特權(quán)主義。這些特權(quán)主義又與尋租行為有著千絲萬縷的聯(lián)系。同時，政府在從事公共事業(yè)管理時需要承擔大部分活動經(jīng)費以及全部政治風險所產(chǎn)生的成本，這就為政府在從事公共事業(yè)管理的同時帶來了極高的風險。然而，只有政府部門在從事公共事業(yè)管理的活動中取得較高的利益，才能讓政府有能力承擔那些由公共事業(yè)管理帶來的活動經(jīng)費和活動風險。其次，政府本身的管理能力是有限的，但是這個社會需要管理的公共事業(yè)的數(shù)量卻遠遠超出了政府的能力范圍。為了能保障政府在公共事業(yè)管理的權(quán)利，政府在公共事業(yè)的各個階層都設立行政組織，這樣，不僅造成機構(gòu)臃腫，還增加了政府的管理成本，造成了國家財力不支的狀態(tài)。因此，由事業(yè)單位代替政府實施公共事業(yè)的管理職責，不僅能對社會起到良好的控制作用，還能有效地節(jié)約管理成本，提高行政效率。最后，在計劃經(jīng)濟體制下，事業(yè)單位對政府部門進行直接服務，社會公眾成為了事業(yè)單位服務的間接對象。事業(yè)單位的服務目的并非是為了向廣大的社會公眾提供更加優(yōu)質(zhì)、更加健全的服務，而是為了獲得政府部門的財力支持。因此，事業(yè)單位的活動常常受制于政府部門的意志。由于事業(yè)單位并非政府機構(gòu)，所以，事業(yè)單位在人員編制、財務支出上具有很大的彈性，或許是出于對臨時安排離職或者退休人員的需要，或許是出于政治方面的考慮，或許是出于滿足領導者個人需求或者滿足政府部門利益，政府部門可以通過對事業(yè)單位進行整改，比如合并、成立、撤銷、擴張等來達到上述目標。
二、公共管理體制改革發(fā)展方向
從大多數(shù)西方發(fā)達國家成功的管理實踐來看，社會選擇和政府控制是兩種根本不一樣的公共事業(yè)管理機制。在傳統(tǒng)的公共事業(yè)管理體制下，政府部門對公共事業(yè)的控制是連通整個公共事業(yè)管理機制的重要力量，但政府部門的這種控制完成方式是通過組織的形式達到的，換而言之，政府將自己的權(quán)利通過社會組織延伸到整個社會的各方面，從而達到政府部門對整個社會的控制。實際上，社會上各種各樣的事業(yè)單位和社會組織，大部分是人們運用公共資源獲得利益的一種方式，但是，當國家成為那些社會公共資源的絕對擁有者和占有者時，那些事業(yè)單位或者社會組織就會轉(zhuǎn)化成一種組織化手段，而這種組織化的手段有利于國家目標的實現(xiàn)。社會選擇和政府控制不僅是不一樣的管理方式，它們的意義也完全不一樣。第一，在政府控制公共事業(yè)管理體制的過程中，政府部門是公共事業(yè)管理體制的主體，但在社會選擇的管理模式下，社會是公共事業(yè)管理體制的主體。政府控制比社會選擇更適用于計劃經(jīng)濟體制，而社會選擇比政府控制更適用于市場經(jīng)濟體制。第二，從法律方面來說，政府控制承擔著所有的社會責任。然而，事業(yè)單位則具有相當獨立的法律地位，在法律上，事業(yè)單位屬于事業(yè)法人。第三，社會選擇和政府控制下的公共事業(yè)管理體制的結(jié)果也不一樣。社會選擇下的公共事業(yè)單位獨立性高且數(shù)量多，然而，政府控制下的公共事業(yè)單位獨立性較低且數(shù)量少。
三、結(jié)束語
總而言之，在對待國外的公共管理體制時，要保持“取其精華，去其糟粕”的態(tài)度，不能一味地推崇國外的公共管理體制，也不能一味地固守自己的公共管理體制。公共事業(yè)管理機制是構(gòu)成我國社會管理機制的主要組成部分，公共事業(yè)管理機制和企業(yè)管理機制、國家行政管理機制及一些其他方面的管理機制是相互制約、相互影響、相互聯(lián)系的。要想探索出一套適合我國發(fā)展的公共事業(yè)管理機制，必須依據(jù)我國的根本國情，這樣才能確保我國公共事業(yè)管理機制的健康發(fā)展。
作者：韓康 單位：貴州省凱里學院學生處
摘要：
實踐教學是一種重要的教學手段，其特殊性體現(xiàn)在理論與實踐的有機結(jié)合。公共管理類本科教學目標指向尤其重視其實踐性。為使實踐教學實現(xiàn)功能最大化，則必須形成相應的運行機制。但現(xiàn)實中人們對機制的內(nèi)涵、實踐教學工作的地位及作用認識不足，從而導致其運行機制的形成存在諸多障礙。文章在充分分析機制內(nèi)涵及實踐教學工作的重要性的基礎上，提出了構(gòu)建公共管理類本科實踐教學運行機制的構(gòu)想。
關鍵詞：
高校；人才培養(yǎng)；本科；實踐教學；運行機制；組織建設；制度建設
實踐與教學對現(xiàn)代人類的存在與發(fā)展具有極其重要的作用，二者相輔相成、不可分割。然而，在實際的教學過程中實踐與教學經(jīng)常處于分離的狀態(tài)，實踐遠未得到充分的重視，從而導致部分學生的社會適應能力及創(chuàng)新能力與社會期望有很大的差距，不利于創(chuàng)新人才的培養(yǎng)。因此，本科實踐教學運行機制的構(gòu)建尤顯重要和必要。為構(gòu)建該運行機制，我們有必要重新審視機制概念的本質(zhì)、實踐教學的地位和作用以及充分考察現(xiàn)實的實踐教學過程中存在的問題，從而有針對性地構(gòu)建良性的運行機制。
一、機制內(nèi)涵的本質(zhì)回歸
“機制”概念頻見于各種文獻，但是部分學者及實踐工作者在使用這一“詞匯”時，很少有人能在“機制”概念本質(zhì)意義上使用。這種一詞多義現(xiàn)象（或無意義）不利于問題的澄清，因而也就不利于機制的構(gòu)建與形成。因此，本文將對“機制”概念予以一定的分析，使其回歸其本質(zhì)內(nèi)涵?！皺C制”一詞最早源于希臘文，原指機器的構(gòu)造和動作原理，生物學和醫(yī)學通過類比借用此詞。生物學和醫(yī)學在研究一種生物的功能（例如光合作用或肌肉收縮）時，常說分析它的“機制”。也就是說，能否發(fā)揮功能關鍵在于是否形成機制。其后，人們將“機制”一詞引入經(jīng)濟學的研究，用“經(jīng)濟機制”來表示一定經(jīng)濟體內(nèi)各構(gòu)成要素之間相互聯(lián)系和作用的關系及其功能。也就是說“，機制”概念是從自然科學經(jīng)由生物學及醫(yī)學等逐漸演化為社會科學的一個重要概念?！掇o?！分嘘P于“機制”的解釋共有三條“，第一，機制是指機器制造的；第二，機制是指有機體的構(gòu)造、功能和相互關系，如生理機制；第三，指一個工作系統(tǒng)的組成或部分之間相互作用的過程和方式，如競爭機制、市場機制等”。這三條解釋基本反映了上述演化，本文也正是在這三個基本解釋（主要是第三個解釋）的基礎來澄清“機制”的基本內(nèi)涵的。良好的機制可以自動調(diào)節(jié)系統(tǒng)使其不斷適應瞬息萬變的外部環(huán)境，保障組織的正常運轉(zhuǎn)。機制重在其運行，如機器只有合適的構(gòu)造和正確的工作原理才能正常運轉(zhuǎn)。但僅有組織并不能成為機制形成的充要條件，機制的形成需要以組織為載體和相應的制度保障來維系，即系統(tǒng)內(nèi)部諸要素之間關系的合理化不能僅靠自覺，須用制度予以促進和制約。只有確保與機制相適應的組織和制度的存在，機制才能在實踐中正常運轉(zhuǎn)。不同的組織和制度決定了不同機制的存在。但機制的構(gòu)建并不是簡簡單單的各種組織和各項制度的疊加，不是簡單的代數(shù)求和，它需要不同層次不同側(cè)面的互相呼應、補充和嚙合，這樣才能發(fā)揮作用。機制承載于組織之上，組織有自己的目標和責任，它通過組織內(nèi)人的共同協(xié)作和努力來實現(xiàn)。完善的組織，健全的制度，再加上強有力的執(zhí)行者，才能保障機制效能的實現(xiàn)。組織和制度是不可分割的兩部分，兩者相互依存。組織在制度的規(guī)范下運行，而制度在一定的組織結(jié)構(gòu)框架下得以落實。機制的良好運轉(zhuǎn)需要兩者的交融和配合。公共管理類專業(yè)本科生培養(yǎng)目標的實踐指向性非常突出，因此更應強調(diào)其教學過程中實踐教學的作用。但在該類學生的培養(yǎng)過程中，實踐教學并未得到足夠的重視，很多學校沒有該項教學方式或存在該類教學方式但卻流于形式。國內(nèi)學者對實踐教學存在問題的解釋多集中于重視不夠、師資不足、實踐教學形式匱乏、實踐教學體系缺乏科學性等方面。本文認為，實踐教學存在的各種問題主要在于兩點：第一，對實踐教學的認識不足主要緣于對實踐教學的地位和作用的認識不足。缺乏足夠的意識，因而就不會采取相應的行動。第二，缺乏有效的實踐教學運行機制。機制的缺乏則主要在于學界整體對機制概念本質(zhì)的認識與理解存在嚴重的缺陷，部分學者在使用“機制”概念之時經(jīng)常指向他方———如制度、組織、體制等，而不是機制內(nèi)涵本身，從而導致實踐中無法構(gòu)建有效的運行機制。本文將在機制概念本質(zhì)回歸的基礎上，以實習實訓為例，對公共管理類本科專業(yè)實踐教學運行機制的構(gòu)建進行嘗試研究。
二、公共管理類本科實踐教學組織的確定
現(xiàn)代社會中，任何管理活動都離不開組織。在實踐教學方面，其組織涉及兩大方面、三類組織。兩方面指的是實習方、實習受理方，即校方及各級政府、企業(yè)、事業(yè)單位或其他組織等，通常所說的“府校合作“”校企合作”等指的是就是實習方與實習受理方之間的相互配合與作用。三類組織指的是高等院校、學院及實習基地。實踐教學屬于教學活動，因此，在學校一級應由教務處來負責實施，具體應由實踐教學科（或?qū)ｉT負責實習的實習科等負責），在學院一級則應由教學院長（負責教學活動）會同專職副書記（負責學生安全管理等方面的工作）負責實施，或成立專門的機構(gòu)負責本科生的實習實訓工作。各類組織必須具有明確的結(jié)構(gòu)方能發(fā)揮相應的功能，實踐教學組織亦不例外。校級實習組織結(jié)構(gòu)至少應包括：外聯(lián)部門（或崗位，下同），負責與實習單位或?qū)嵙暬剡M行信息溝通與交流、簽署協(xié)議等；實踐教學質(zhì)量監(jiān)督部門，負責對實踐教學質(zhì)量的抽查工作；實踐教學指導部門，負責組織專家對實踐教學計劃的審核及提出相應意見或建議；后勤保障部門，負責聯(lián)系車輛等工作及實習實訓所需材料和工具等的提供。院級實習部門的組織結(jié)構(gòu)則應包括：協(xié)調(diào)部門（實干事或總秘書），負責實習工作的全面協(xié)調(diào)，具體職能包括實習計劃的擬訂，實習學生自然情況的調(diào)查與匯總，獲取實習單位的崗位說明書，負責實習學生具體的工作部門與崗位分配，幫助實習學生與實習基地實現(xiàn)對接，反映學生在實習過程中的困難與要求，反饋實習單位對實習學生的印象及工作建議，協(xié)助校外指導教師考勤，核定實習指導教師工作量，核定學生實習成績等；實踐教學指導部門（包括校內(nèi)指導教師、畢業(yè)論文指導教師等）指導學生運用所學知識解決實際問題以及對學生在實踐中遇到的問題予以理論指導；實踐教學檢查部門，負責對學生的出勤情況及校內(nèi)外指導教師的指導情況進行溝通交流、督促和檢查。學校一旦與用人單位簽訂實習實訓基地協(xié)議，則用人單位也必須成立相關部門負責組織學生的實習實訓。因此，實習實訓基地也應具有明確的組織結(jié)構(gòu)方能發(fā)揮其實習基地的作用。其組織結(jié)構(gòu)包括：聯(lián)絡部，負責用人單位及高校之間的信息溝通，包括具體部門的用人信息的搜集、對學生基本信息的審核以及聯(lián)系用人單位具體負責人與高校具體負責人簽訂協(xié)議等方面的工作；實習指導部門，負責接待學生及具體業(yè)務指導和對學生的日常管理工作。三類組織及其內(nèi)部的各個分支部門或具體崗位之間應形成相互配合、相互影響、相互作用的整體，即組織系統(tǒng)。但若要形成該組織系統(tǒng)并形成相應的機制，則還需要輔以相應的制度，以對三類組織及其各個分支部門的行動予以促進和規(guī)范，即形成制度系統(tǒng)。制度系統(tǒng)與組織系統(tǒng)密切配合，方能形成實踐教學運行機制。
三、公共管理類本科實踐教學的制度建設
如上所述，公共管理類本科實踐教學的制度建設并非孤立存在，其制度建設必須與組織建設協(xié)同方能形成相應的運行機制，即組織系統(tǒng)的諸要素與制度系統(tǒng)的諸要素必須相互配合和制約。因此，為使公共管理類本科實踐教學運行機制得以形成，我們必須對組織系統(tǒng)各分支進行制度規(guī)定，以對其行動起到促進和制約作用。
1.信息交流制度
信息對稱是進行組織協(xié)同的前提基礎，通過信息的溝通與交流使實習方與實習受理方相互了解對方的需要與要求等，從而使雙方能達到人事相宜。既能使學生得到有針對性的鍛煉，又能幫助用人單位完成工作任務，最終實現(xiàn)雙方“共贏”的目的，從而也就實現(xiàn)實踐教學功能的最大化。信息交流制度規(guī)范與制約的對象包括：校級的外聯(lián)部、院級的協(xié)調(diào)部以及實習基地的聯(lián)絡部，同時也包括兩方組織的各個層級的所有部門，例如實習進程中各部門的信息交流以及實習后的經(jīng)驗交流等。
2.監(jiān)督檢查制度
實習實訓活動是個系統(tǒng)工程，實踐的各個環(huán)節(jié)缺一不可。為保障實習實訓的效果，必須進行全過程管理，因此對各個環(huán)節(jié)監(jiān)督檢查必不可少。監(jiān)督檢查制度包括對實習學生、各個組織分支部門、指導教師等的監(jiān)督檢查，例如考勤制度、請銷假制度、實習成績考核制度、尋訪制度、實習工作評價制度等。監(jiān)督檢查制度應用的對象為校級的實踐教學質(zhì)量監(jiān)督部門、院級的檢查部門以及實習基地的實習指導部門。
3.調(diào)研與實習準備制度
若想使實習實訓工作實現(xiàn)功能最大化，則必須使實習工作做到有針對性，即使學生的興趣、愛好、知識儲備等與工作崗位相匹配。為此，必須做好充分的調(diào)研工作，以充分了解學生的興趣、愛好、知識儲備等總體情況以及市場和工作崗位的實際情況，在充分調(diào)研的基礎上制訂實習計劃以保障實習工作的針對性。同時，在實習前還要做好各種準備工作。除上述實習計劃外，還需制定各種文件及實習輔助材料以及崗前培訓等工作。注意崗前培訓對象不僅僅是針對學生而言，同時也需對指導教師進行必要的培訓與指導。
4.實踐教學指導制度
實踐教學仍屬教學活動，因此其活動的展開必須符合教學大綱的規(guī)范要求，從而使學生在實踐中提高理論聯(lián)系實際的能力。為此，必須制定各種實習指導文件，包括實習計劃等。同時，還要制定導師遴選制度、雙導師制度等。實踐教學指導制度應用的部門為校級、院級以及實習基地的實習指導部門。
5.評價交流制度
實習結(jié)束之后，應對實習實訓的結(jié)果進行必要的評價和總結(jié)并進行經(jīng)驗交流，總結(jié)經(jīng)驗以指導未來的實習實訓工作，總結(jié)教訓以防止未來的實習工作出現(xiàn)不必要的失誤。評價對象包括所有參與實習工作的部門及人員，評價的方式可采用自我評價與組織評價相結(jié)合的方式進行。自我評價如學生提交的實習報告、指導教師及各部門的實習工作總結(jié)，組織評價則應制定優(yōu)秀實習生、優(yōu)秀實習教師、優(yōu)秀實習工作者評選制度。上述制度的設計將對所有參與實習實訓工作的組織和個人予以規(guī)范與制約，以使其行動不超越合理的框架。制度設計之時應注意各項制度之間的系統(tǒng)性，防止出現(xiàn)制度之間的矛盾與沖突。制度系統(tǒng)內(nèi)部的諸要素與組織系統(tǒng)內(nèi)部的諸要素相互配合相互制約，從而使制度系統(tǒng)與組織系統(tǒng)相協(xié)同，才能使公共管理類本科實踐教學運行機制的形成具有可能性，更好地培養(yǎng)優(yōu)秀人才。
作者：刁利明 單位：黑龍江大學
摘要:
區(qū)域公共管理研究作為公共管理學科的一部分，是在經(jīng)濟全球化刺激下興起的。文章先對區(qū)域公共管理研究的起源進行闡述，分析了區(qū)域競爭和區(qū)域主義對公共管理研究發(fā)展中的作用。并對區(qū)域公共管理研究的現(xiàn)狀進行了分析，最后又闡述了我國區(qū)域公共管理中的問題和解決措施。
關鍵詞:
區(qū)域公共管理;起源;發(fā)展
一、區(qū)域公共管理研究的起源
作為公共管理學科的重要組成部分，區(qū)域公共管理研究是在公共管理學科研究的基礎上發(fā)展起來的。除此之外，區(qū)域公共管理研究的起源也有著社會發(fā)展和時代進步的特有原因。
1．經(jīng)濟全球化的刺激。
區(qū)域公共管理研究的起源，離不開經(jīng)濟全球化下區(qū)域主義和區(qū)域競爭的興起。區(qū)域主義又稱地區(qū)主義，是第二次世界大戰(zhàn)后新興的一種理論，它強調(diào)的是鞏固國家與周邊地區(qū)的利益及外交。區(qū)域主義和區(qū)域競爭曾在一段時間內(nèi)沉寂，但是隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，國際分工不斷深化，各個區(qū)域之間相互依存的關系不斷加深，各個區(qū)域之間也存在更加激烈的競爭，這些都為區(qū)域主義和區(qū)域競爭的重新崛起提供了條件。經(jīng)濟全球化加速了區(qū)域化的競爭同時，也顯示了地區(qū)競爭的重要性，這些都為區(qū)域公共管理的衍生奠定了基礎。要實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的良好發(fā)展，為區(qū)域競爭創(chuàng)造優(yōu)勢條件，離不開政府職能的管理，這些超脫于傳統(tǒng)意義上的競爭為區(qū)域公共管理的發(fā)展提供了宏觀視角層面的探討和分析［1］。除此之外，區(qū)域政區(qū)間的競爭加劇也推動了區(qū)域公共管理的出現(xiàn)。無論是國家間的政府還是區(qū)域間的地方政府，都存在著政區(qū)間的競爭，主要是圍繞制度政策和公共資源的競爭。在經(jīng)濟全球化的推動下，區(qū)域間的政府已經(jīng)不再是過去封閉經(jīng)濟條件下的政府，而是既有平行競爭壓力和單獨地方利益的政府，是一種開放式的政府。這也就更加劇了區(qū)域政府間的經(jīng)濟競爭，而政府要想在競爭中獲取最大的經(jīng)濟利益和資源，就需要統(tǒng)籌發(fā)展采取區(qū)域公共管理的措施，這些因素都加快了區(qū)域公共管理的研究進程。
2．區(qū)域公共問題的興起。
伴隨著國際經(jīng)濟的飛速發(fā)展，尤其是在信息化和知識經(jīng)濟時代的來臨下，經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化為世界經(jīng)濟格局帶來了全新的發(fā)展態(tài)勢［2］。與此同時，相應的國際社會事務也變得復雜起來，區(qū)域公共問題也日益突出。比如在跨行政區(qū)域的環(huán)保問題方面，以及地區(qū)流行病防疫方面，還有基礎設施建設等方面都需要對區(qū)域政府間的合作進行完善。而且在市場經(jīng)濟的環(huán)境下，如何協(xié)調(diào)市場同政府之間的關系也是需要區(qū)域公共管理來完成的。
二、區(qū)域公共管理研究的現(xiàn)狀
1．區(qū)域公共管理研究的內(nèi)容。
對區(qū)域公共管理的研究，主要是對區(qū)域公共管理的理論研究，區(qū)域政府之間的競爭和區(qū)域公共服務制度的研究，除此之外還要研究區(qū)域公共管理中的典型個案。對區(qū)域公共管理的基礎理論進行研究，主要包括了主體客體和管理的方式等內(nèi)容。在經(jīng)濟全球化的形勢下要依照現(xiàn)代公共管理的新理念，對區(qū)域公共管理主體的多元發(fā)展作出全新的認識［3］。區(qū)域公共管理的主體除了政府外，還將包括非政府的公共組織，以及學校和其他社會經(jīng)濟組織等。而區(qū)域公共管理的客體也將針對區(qū)域公共問題的屬性和劃分。在區(qū)域公共管理的方式和機制方面，則必須要在開放是政府的模式下采用合作和多樣化的管理方式。研究區(qū)域政府間的競爭力，需要充分借鑒發(fā)達國家的政府間競爭的理論和經(jīng)驗，重點對區(qū)域間地方政府的競爭力進行研究，還要重點規(guī)范政府競爭中的各種行為，以不斷適應經(jīng)濟全球化帶來的激烈區(qū)域化競爭。區(qū)域公共服務制度和產(chǎn)品是緊密相聯(lián)的，對研究區(qū)域公共管理有著重要的意義。它決定了區(qū)域公共問題的多樣性和不同特質(zhì)，也在很大程度上影響著管理制度的制定和實施。對于區(qū)域公共管理中的個例研究，就是要充分尊重不同區(qū)域的發(fā)展情況，選取某一地區(qū)作為典型，進行追蹤研究后做出展示，為其他區(qū)域公共管理的發(fā)展提供模型和經(jīng)驗。
2．區(qū)域公共管理研究的意義。
區(qū)域公共管理的研究對公共學科的發(fā)展有著重要的意義，推動了區(qū)域科學研究的創(chuàng)新和現(xiàn)代公共管理學科的發(fā)展。首先是在研究手法上的創(chuàng)新，區(qū)域公共管理的研究是在經(jīng)濟學政治學和社會學法學等綜合學科基礎上，對區(qū)域科學和公共管理學知識的交叉運用，是一種原創(chuàng)性的理論同實證相機和的研究方法［4］。其次是在研究內(nèi)容上的創(chuàng)新，區(qū)域公共管理的研究內(nèi)容已經(jīng)超出了原有的框架，是對區(qū)域公共問題的更深層次的探索，是對公共管理內(nèi)容的補充和創(chuàng)新，在一定程度上拓寬了傳統(tǒng)的行政學研究范圍，有著重要的理論創(chuàng)新意義。
三、我國區(qū)域公共管理發(fā)展中的問題和解決措施
1．發(fā)展的不平衡問題。
雖然我國有著廣袤的地域和眾多的人口，但是自然環(huán)境和人口資源都是不平衡分布的，因此也就造成了各個地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。也正是由于這種經(jīng)濟上的發(fā)展差異，給區(qū)域公共管理帶來了不平衡的問題。眾所周知，由于資源分布以及改革開放等原因，東部沿海地區(qū)和中部地區(qū)無論在地理環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展方面都是要優(yōu)于西部地區(qū)的。因此不管是從公共管理的環(huán)境方面還是公共管理的模式來講，各地區(qū)在公共管理領域都是存在很多不同的。區(qū)域公共管理這種不平衡的問題，也是地區(qū)經(jīng)濟不平衡發(fā)展的必然產(chǎn)物。要改善在區(qū)域公共管理中出現(xiàn)的不平衡問題，需要對西部地區(qū)的公共管理模式進行合理科學的探索。由于東部沿海地區(qū)和中部地區(qū)的經(jīng)濟比較發(fā)達，市場競爭壓力也比較大，地方政府對區(qū)域公共管理的重視程度也比較高，因此在公共管理行為方面有著規(guī)范的制度。相比較而言，西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展比較落后，因此無論是在經(jīng)濟米發(fā)展模式還是管理模式上，他們都是在模仿和照搬中東部地區(qū)的經(jīng)驗方式，并沒有從自身實際情況出發(fā)制定科學合理的管理制度。再加上由于西部地區(qū)的少數(shù)民族分布比較多，在進行公共管理時還要充分考慮到少數(shù)民族的文化因素，因此受到的環(huán)境制約更多。
2．不穩(wěn)定因素的存在。
區(qū)域公共管理使政府的社會管理職能、市場經(jīng)濟職能、文化職能、公共服務職能等較之傳統(tǒng)公共管理都發(fā)生了廣泛變化［5］。區(qū)域公共管理的發(fā)展基礎是區(qū)域的公眾行政，因此在區(qū)域管理中包含著多個管理主體。因此在進行公共管理時，政府就不再是唯一的執(zhí)行主體了，要向市場和第三部門做出權(quán)力讓渡。隨之而來的就是在讓渡過程中，政府是否自愿以及市場和第三部門是否具有較高的事務處理能力等方面的不穩(wěn)定因素。這也就為我國區(qū)域管理的發(fā)展帶來了新的問題，如何實現(xiàn)對各方面職能和利益的調(diào)節(jié)是刻不容緩的。除此之外，區(qū)域公共管理的發(fā)展也將會增加各地區(qū)政府之間的競爭。而我國現(xiàn)在還缺乏相應的政策和制度，很多職能部門的建立還不完善，無法對公共區(qū)域管理中各地區(qū)實現(xiàn)有效的約束。因此在區(qū)域間發(fā)生資源和利益的爭奪時，就會影響到區(qū)域間合作的發(fā)展，這些都是區(qū)域公共管理發(fā)展中的不穩(wěn)定因素。要減少在區(qū)域公共管理中出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素，需要對區(qū)域公共管理的相關制度進行完善。要正確指引政府在轉(zhuǎn)換職能時的權(quán)力讓渡，要對各方面的利益進行協(xié)調(diào)和維護，最大程度的維持區(qū)域公共管理的穩(wěn)定發(fā)展。此外還要建立相應的監(jiān)督機制，對各地區(qū)在區(qū)域公共管理中的競爭予以監(jiān)督和管理，杜絕不穩(wěn)定的因素滋長。要加快我國區(qū)域公共管理的發(fā)展，就需要解決經(jīng)濟環(huán)境和發(fā)展環(huán)境帶來的差異，要通過協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展和建立有效的區(qū)域管理機制，為我國區(qū)域發(fā)展提供更好的發(fā)展空間。除此之外還要加強同國際間的區(qū)域合作，適應在經(jīng)濟全球化下的經(jīng)濟發(fā)展潮流，維護國家的經(jīng)濟利益和創(chuàng)造更好的經(jīng)濟發(fā)展前景。
作者：張群輝 單位:華僑大學
