發(fā)布時(shí)間：2023-09-22 09:38:09
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的自然災(zāi)害治理樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
對(duì)于應(yīng)急管理機(jī)制的內(nèi)涵，有學(xué)者將其定義為“‘在突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后全過程中，采取的各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施’，并認(rèn)為其具有固化性、規(guī)范性、累積性、綜合性和發(fā)展性的特點(diǎn)?！雹芤虼?，從這一解讀而言，我們認(rèn)為，自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制是指在突發(fā)自然災(zāi)害的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和善后管理過程中，政府及其他公共管理機(jī)構(gòu)為保障公眾生命財(cái)產(chǎn)安全，采取的各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施。主要包括以下幾個(gè)方面：
1.1監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制
監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制是根據(jù)某種災(zāi)害演變的規(guī)律，應(yīng)急管理主體使用科學(xué)的方法，對(duì)災(zāi)害的產(chǎn)生、發(fā)展進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并在分析大量數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上做出預(yù)測(cè)，做好充分預(yù)防準(zhǔn)備，提前采取相應(yīng)措施，以降低或消除不利后果的活動(dòng)。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，根據(jù)災(zāi)害級(jí)別的不同而啟動(dòng)與其相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。建立監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，未雨綢繆，防患于未然，對(duì)自然災(zāi)害所涉及到的范圍和可能涉及到的領(lǐng)域進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)判，將災(zāi)害扼殺于萌芽狀態(tài)，是避免和降低自然災(zāi)害給人們正常生產(chǎn)、生活帶來的威脅與損害最有效的手段。
1.2信息報(bào)告機(jī)制
信息與信息上報(bào)是地方政府對(duì)信息反應(yīng)能力的體現(xiàn)之一。目前，我國(guó)縣級(jí)政府實(shí)行的信息報(bào)告機(jī)制是分級(jí)上報(bào)，具體分為初報(bào)、續(xù)報(bào)、核報(bào)。①初報(bào)。本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生自然災(zāi)害，縣級(jí)人民政府民政部門應(yīng)在災(zāi)害發(fā)生后的2小時(shí)內(nèi)，向地（市）級(jí)人民政府民政部門報(bào)告（含分鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)）。對(duì)于造成10人以上死亡（含失蹤）或房屋大量倒塌、農(nóng)田大面積受災(zāi)等嚴(yán)重?fù)p失的自然災(zāi)害，縣級(jí)人民政府民政部門應(yīng)在災(zāi)害發(fā)生后的2小時(shí)內(nèi)，同時(shí)上報(bào)省級(jí)人民政府民政部門和民政部。②續(xù)報(bào)。災(zāi)情穩(wěn)定前，省、地（市）、縣三級(jí)人民政府民政部門均須執(zhí)行24小時(shí)零報(bào)告制度。縣級(jí)人民政府民政部門每日9時(shí)之前將最新災(zāi)情和救災(zāi)工作情況向地（市）級(jí)人民政府民政部門上報(bào)。③核報(bào)。災(zāi)情穩(wěn)定后，地方各級(jí)人民政府民政部門應(yīng)組織力量，全面開展災(zāi)情核定工作，并逐級(jí)上報(bào)。縣級(jí)人民政府民政部門應(yīng)在5日內(nèi)核定災(zāi)情和救災(zāi)工作數(shù)據(jù)向地（市）級(jí)人民政府民政部門報(bào)告。政府信息獲取能力與渠道關(guān)系到地方政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的主動(dòng)性與有效性。
1.3響應(yīng)處置機(jī)制
響應(yīng)處置機(jī)制一般包括三方面：決策機(jī)制、指揮協(xié)調(diào)機(jī)制和社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。目前，各級(jí)政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的應(yīng)急決策機(jī)制主要包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié):收集決策信息、弄清災(zāi)害狀況及程度、制定決策方案、執(zhí)行決策方案、檢查執(zhí)行情況、反饋各種信息等。災(zāi)情發(fā)生后，各級(jí)政府實(shí)行的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括:預(yù)警通知———激活應(yīng)急預(yù)案———建立或啟動(dòng)應(yīng)急指揮中心———召集與分派工作組深入現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)工作———召開新聞會(huì)等。社會(huì)組織和志愿者是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件不可或缺的力量，各級(jí)政府采取的社會(huì)動(dòng)員措施包括：進(jìn)行宣傳、組織捐贈(zèng)活動(dòng)、公布捐贈(zèng)信息等。除此之外，在災(zāi)區(qū)，政府也積極動(dòng)員，進(jìn)行宣傳教育，指導(dǎo)災(zāi)民開展自救、互救等。
1.4善后處理與評(píng)估機(jī)制
善后處理與評(píng)估機(jī)制是應(yīng)急管理機(jī)制的重要組成部分，是為了將災(zāi)區(qū)的日常生產(chǎn)、生活恢復(fù)正常的狀態(tài)和秩序，所進(jìn)行的各種善后處置活動(dòng)。各級(jí)政府善后處理事項(xiàng)主要包括：轉(zhuǎn)移災(zāi)民、排查次生隱患、恢復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施、部署重建工作、進(jìn)行災(zāi)后總結(jié)、實(shí)施災(zāi)后補(bǔ)償以及人員獎(jiǎng)懲等。評(píng)估事項(xiàng)主要包括：評(píng)估預(yù)案的合理性、評(píng)估各部門的災(zāi)害處置效果、評(píng)估部門整體應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力以及構(gòu)建災(zāi)害分類、分級(jí)的指標(biāo)體系。進(jìn)行善后處理與評(píng)估是在過去的基礎(chǔ)上吸取教訓(xùn)，避免重蹈覆轍，也為進(jìn)一步的應(yīng)急管理工作提供經(jīng)驗(yàn)，指明方向。
2南疆農(nóng)村地區(qū)突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制存在的問題
2.1應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置落后
《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》頒布以后，由國(guó)家最高層人民政府到縣級(jí)人民政府都紛紛相繼設(shè)立了政府的應(yīng)急辦公室，南疆農(nóng)村地區(qū)各級(jí)政府也相應(yīng)地設(shè)立應(yīng)急辦公機(jī)構(gòu)。但是由于對(duì)應(yīng)急辦公室的設(shè)置，國(guó)家并沒有制定統(tǒng)一的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致不同層級(jí)不同地方設(shè)置的應(yīng)急辦公室五花八門，形式各異。有的是獨(dú)立設(shè)置，有的是掛靠在當(dāng)?shù)卣k公室。有的屬于行政機(jī)構(gòu)，有的又屬于事業(yè)單位。應(yīng)急辦公室是應(yīng)急管理指揮主體和責(zé)任主體，是應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害最根本的組織保障。但機(jī)構(gòu)的設(shè)置混亂，有名無實(shí)，導(dǎo)致應(yīng)急管理工作難以有效開展。
2.2監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制建設(shè)薄弱
隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及應(yīng)急管理工作的需要，南疆農(nóng)村地區(qū)的自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制建設(shè)仍較為薄弱，突出反映在預(yù)警監(jiān)測(cè)設(shè)備和手段相對(duì)落后，應(yīng)急信息傳輸不暢。以氣象部門為例，天氣預(yù)報(bào)不夠準(zhǔn)確，預(yù)測(cè)能力仍然存在不足，主要體現(xiàn)在：由于各種軟硬件設(shè)施配備不足，氣象災(zāi)害的應(yīng)急監(jiān)測(cè)水平較低，預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)準(zhǔn)確率不高，精細(xì)化水平欠缺。尤其是地形復(fù)雜、山高溝深的特殊地區(qū)，局部小氣候變化迅速，更難以預(yù)測(cè)。除此之外，氣象預(yù)警信息的覆蓋面還不夠?qū)挘貏e是對(duì)偏遠(yuǎn)山區(qū)、牧區(qū)的預(yù)警信息覆蓋率較低，監(jiān)測(cè)狀況不能完全滿足應(yīng)急預(yù)警工作的需求。
2.3響應(yīng)處置機(jī)制有待健全
目前，南疆農(nóng)村地區(qū)的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制運(yùn)作遲緩，跨部門行動(dòng)欠缺綜合協(xié)調(diào)性，相關(guān)機(jī)構(gòu)職能分散。自然災(zāi)害應(yīng)急管理是政府的基本職責(zé)，各級(jí)政府在防災(zāi)減災(zāi)工作中應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)者作用。但在多次的自然災(zāi)害應(yīng)急救援過程中，各應(yīng)急主體部門之間的橫向聯(lián)系缺乏，職責(zé)交叉和脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，條塊分割加重了應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)的難度。在常態(tài)管理中各部門間為爭(zhēng)奪利益,推諉、扯皮現(xiàn)象就屢見不鮮。在災(zāi)害發(fā)生的初期階段，某些部門領(lǐng)導(dǎo)存在僥幸心理，沒做好充分準(zhǔn)備，增加了災(zāi)害處置的難度。因此，提高基層政府的應(yīng)急管理能力，重視基層政府各部門應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制和合作機(jī)制的建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急。
2.4人力、物力、財(cái)力等資源保障不足
應(yīng)急設(shè)施與資源配置是預(yù)防災(zāi)害、進(jìn)行救援和應(yīng)對(duì)所配置的設(shè)施和資源的總稱。新疆南疆地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，地區(qū)財(cái)政資金有限，各種應(yīng)急技術(shù)、物資、人才極其缺乏。常常存在應(yīng)急設(shè)施陳舊老化、技術(shù)滯后、應(yīng)急資源配置不系統(tǒng)等問題。加上基層應(yīng)急救援隊(duì)伍缺乏訓(xùn)練,災(zāi)害中救援的行動(dòng)力與應(yīng)變力明顯不足。很多地震頻發(fā)的地區(qū)，由于缺少救援工具，地震發(fā)生后，災(zāi)民只能靠鐵鍬、鋤頭等農(nóng)具挖掘，嚴(yán)重影響了應(yīng)急救援的開展與實(shí)施。合理的應(yīng)急設(shè)施和資源的配置，是縣級(jí)政府有效應(yīng)對(duì)特大自然災(zāi)害的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和先決條件，也是救援成功的重要保證。
3完善南疆農(nóng)村地區(qū)突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制的對(duì)策
3.1完善應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)
自然災(zāi)害的應(yīng)急管理涉及的部門較多，比如：國(guó)土、地質(zhì)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、氣象、水文、水利工程、民政、公安、交通等部門。單個(gè)部門的管理將無法達(dá)到綜合減災(zāi)效益的目的。南疆農(nóng)村地區(qū)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)完善自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的建立，建立統(tǒng)一專門的應(yīng)急機(jī)構(gòu)。這種應(yīng)急管理創(chuàng)新模式的關(guān)鍵在于將分散于各部門的應(yīng)急管理工作統(tǒng)一由應(yīng)急管理職能部門來實(shí)施。將自然災(zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息傳遞與公布、應(yīng)急決策、應(yīng)急響應(yīng)、公眾溝通、資源的配置與征用、事后恢復(fù)與重建等職責(zé)應(yīng)對(duì)活動(dòng)統(tǒng)一賦予該綜合應(yīng)急管理部門，從而真正解決長(zhǎng)期存在的因部門分工不明確、責(zé)任主體不明確，而導(dǎo)致的準(zhǔn)備、預(yù)防、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)等工作難以落實(shí)的問題。
3.2健全自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)
健全自然災(zāi)害綜合監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，是客觀、及時(shí)、準(zhǔn)確地監(jiān)測(cè)自然災(zāi)害的發(fā)生、發(fā)展，為預(yù)警提供依據(jù)的重要基礎(chǔ)。面對(duì)自然災(zāi)害，哪怕是最原始的預(yù)警系統(tǒng)，也能挽救人民生命財(cái)產(chǎn)。現(xiàn)階段，在有條件的地區(qū)，應(yīng)深入研究和科學(xué)分析具有代表性的自然災(zāi)害案例，并對(duì)其未來發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，對(duì)自然災(zāi)害發(fā)生、發(fā)展的基本規(guī)律和特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)，提高各類突發(fā)自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警和綜合分析能力。對(duì)頻發(fā)的自然災(zāi)害做到早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置。并且還要在財(cái)政上予以支持，在政府財(cái)政預(yù)算中納入其所需經(jīng)費(fèi)，并給予法律保障。
3.3建立應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制
應(yīng)急管理是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及諸多部門、領(lǐng)域和區(qū)域，必須依靠各級(jí)政府和各方社會(huì)力量的參與。首先，理清各方參與部門職責(zé)，化解部門利益，協(xié)調(diào)部門合作。按照屬地為主、分類管理、條塊結(jié)合、分級(jí)負(fù)責(zé)的應(yīng)急管理機(jī)制，建立橫向與縱向各部門間人、財(cái)、物以及信息等各種資源的共享機(jī)制。其次，建立高效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。整合各方參與主體，統(tǒng)一指揮，做到靈敏反應(yīng)、有序協(xié)調(diào)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成快速處置突發(fā)自然災(zāi)害的合力。最后，加強(qiáng)應(yīng)急演練。演練可以提高應(yīng)急救援隊(duì)伍之間的溝通與合作，提高應(yīng)急工作人員的技術(shù)水平，提升熟練程度，從而增強(qiáng)系統(tǒng)的應(yīng)急處置能力。
3.4完善自然災(zāi)害的人、財(cái)、物應(yīng)急保障機(jī)制
一、草畜雙承包制度下牧民抗擊自然災(zāi)害能力的減弱
1983年，制度解體，嘎查開始實(shí)行家畜承包制。家畜承包制實(shí)行初期，家畜數(shù)量有了更多的增長(zhǎng)。主要表現(xiàn)在羊的增長(zhǎng)，而大牲畜則減少，因此，如果按羊單位來算的話，牲畜并不見得有特別大的增長(zhǎng)。但是，羊的增加、定居的進(jìn)一步發(fā)展，都使得畜牧生產(chǎn)對(duì)草場(chǎng)的利用強(qiáng)度增加，開始逐步使得草場(chǎng)退化。
1997年開始進(jìn)行草場(chǎng)的家庭承包。1999年，該嘎查被評(píng)為自治區(qū)百強(qiáng)嘎查，當(dāng)時(shí)，有7萬多頭牲畜。也就是從1999年開始，嘎查開始劃分草場(chǎng)。對(duì)于當(dāng)時(shí)的3戶貧困戶，政府專門給了扶持，但當(dāng)時(shí)的貧困戶也是有自己的牲畜的。全嘎查沒有一戶無畜戶。
1999年可以看作全嘎查生產(chǎn)和生活發(fā)展最好的年份。但是，對(duì)于草原畜牧業(yè)的生產(chǎn)來說，草場(chǎng)的資源承載量、氣候條件、畜種結(jié)構(gòu)和草場(chǎng)資源的匹配程度是基本的條件。這些條件中的一部分正因?yàn)殡p承包包制的施行而悄悄發(fā)生變化。牲畜和草場(chǎng)的雙承包制在短期內(nèi)沒有讓牧民們見到不好的方面。由于的牲畜本來就是以牧戶的私有牲畜入“畜股”形成的，搞家畜承包事實(shí)上就是將家畜重新劃歸牧戶私有，草場(chǎng)也在事實(shí)上成了牧民的私有財(cái)產(chǎn)，劃分后并沒有跟進(jìn)嚴(yán)格的草原生態(tài)監(jiān)測(cè)。雙承包制使得牧民不僅根據(jù)草場(chǎng)短期內(nèi)可以容納的牲畜數(shù)量，而且開始根據(jù)自己不斷增長(zhǎng)的消費(fèi)需要擴(kuò)大牲畜數(shù)量。這也就是1999年牲畜數(shù)量增加到7萬多頭的直接原因。但是，在牲畜頭數(shù)增加的同時(shí)，牲畜的畜種結(jié)構(gòu)在發(fā)生明顯的變化，大牲畜減少，羊大量增加，多數(shù)草場(chǎng)面積存在過度放牧情況。但是，這些對(duì)畜牧業(yè)生產(chǎn)的影響還沒有等到徹底暴露出來，2001年的一場(chǎng)大旱災(zāi)就將生態(tài)和生產(chǎn)之間的矛盾以極端的形式暴露給牧民。
2001年的旱災(zāi)使全嘎查的牲畜頭數(shù)銳減了一半，一些人家成為無畜戶。然后是連年的干旱。據(jù)說，2006年的干旱又是50年不遇的大旱災(zāi)。在這幾年中嘎查的貧困人口日益增加，到2007年10月，全嘎查牲畜頭數(shù)只有1.8萬頭只，還不到1999年的1/4,人均24只，低于人均30只的貧困線標(biāo)準(zhǔn)。全嘎查171戶中，有貧困戶61戶，其中無畜戶36戶。
除了天災(zāi)導(dǎo)致牲畜死亡使一部分人陷入貧困以外，更多的原因還是制度性的原因。這一嘎查出現(xiàn)的貧困是與上世紀(jì)90年代中期以后內(nèi)蒙古牧區(qū)整體貧困化趨勢(shì)相一致的。我們這里可以就初次調(diào)查的印象，以整個(gè)內(nèi)蒙古牧區(qū)為參照來描述這個(gè)嘎查貧富分化的過程。
二、草畜雙承包制度下牧民抗擊自然風(fēng)險(xiǎn)能力何以減弱
第一，原有體制內(nèi)可以提供的生產(chǎn)和生活困難保險(xiǎn)不復(fù)存在，增加了牧民的生產(chǎn)和生活成本。劃分牲畜使得牲畜頭數(shù)增加不再受牧場(chǎng)范圍的限制，對(duì)草場(chǎng)的破壞加劇，而草場(chǎng)承包又限制了四季輪牧的可能，也進(jìn)一步使草場(chǎng)過牧，這使得在合理的技術(shù)配置下組合勞動(dòng)力、畜群和草場(chǎng)的可能性不復(fù)存在，并導(dǎo)致草場(chǎng)過牧的后果，使得生產(chǎn)趨于在越來越低的產(chǎn)出水平和越來越短期的可持續(xù)水平上進(jìn)行。上述機(jī)制對(duì)于所有牧戶都是存在的，但是由于一些牧民分家，而年輕一代上學(xué)時(shí)間到旗里上學(xué)，脫離牧業(yè)生產(chǎn)，到成家立業(yè)時(shí)缺少牧業(yè)生產(chǎn)技能；部分家庭出現(xiàn)大病或有殘疾人，也限制了家庭整體的勞動(dòng)能力，增加了相關(guān)醫(yī)療支出。在應(yīng)對(duì)家庭承包制帶來的新的生產(chǎn)要素優(yōu)化組合的挑戰(zhàn)中，起點(diǎn)不同的牧戶開始拉開了差距，應(yīng)對(duì)能力不同的牧戶之間也開始拉開了差距。
第二，草畜雙承包不僅在牧戶個(gè)體水平上打破了生產(chǎn)的良性技術(shù)配置的可能，使不同個(gè)體之間的收入差距擴(kuò)大，而且改變了嘎查內(nèi)部牧戶之間的生產(chǎn)合作關(guān)系，使得牧戶之間轉(zhuǎn)入一個(gè)惡性競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。制下嘎查可在內(nèi)部?jī)?yōu)化勞動(dòng)資源配置，劃分四季牧場(chǎng)優(yōu)化草場(chǎng)資源的配置，通過勞動(dòng)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和畜群的產(chǎn)出水平。各個(gè)生產(chǎn)要素之間初步實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。但是，在草畜雙承包下，由于劃分到戶的草場(chǎng)規(guī)模和畜群規(guī)模已經(jīng)脫離了技術(shù)上允許的最優(yōu)配置水平，而承包制的個(gè)體使用制度又增加了個(gè)體間合作使用生產(chǎn)要素的成本，故多數(shù)情況下，同嘎查的牧戶之間首先是對(duì)草場(chǎng)利用的競(jìng)爭(zhēng)。各牧戶競(jìng)相擴(kuò)展牲畜頭數(shù)，首先對(duì)公用牧場(chǎng)進(jìn)行過度放牧，一些富戶還在公用牧場(chǎng)圈占自己的放牧地，保障其牲畜吃草，極端者甚至出租給貧困戶使用。當(dāng)公用牧場(chǎng)退化后，又對(duì)承包牧場(chǎng)進(jìn)行掠奪式開發(fā)。一些富戶開始租用貧困戶的牧場(chǎng)進(jìn)行掠奪式使用。當(dāng)嘎查內(nèi)部之間的農(nóng)戶開始競(jìng)爭(zhēng)使用資源時(shí)，那些有經(jīng)營(yíng)能力的富戶逐步開始贏得優(yōu)勢(shì)，并通過租賃貧困戶草場(chǎng)逐步固化并擴(kuò)大了收入差距。貧富分化的因素中除了有勞動(dòng)和經(jīng)營(yíng)能力的差別外，開始存在資本剝削的因素。這惡化了富戶和貧困戶之間的關(guān)系，嘎查內(nèi)人際關(guān)系緊張，初步有了富人和窮人之間的矛盾。
第三，草畜雙承包還打擊了嘎查一級(jí)的集體所有制經(jīng)濟(jì)，弱化了嘎查扶危濟(jì)困和阻擊外部勢(shì)力不良侵害的能力。牧民擁有了牲畜，有了草場(chǎng)的使用權(quán)，也就可以獨(dú)立和嘎查以外的經(jīng)濟(jì)主體發(fā)生經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。但是，多數(shù)情況下，在牧民沒有多少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)的情況下，牧民是吃虧者。貧困戶和外部人發(fā)生的高利貸合同多使貧困戶面臨家破人亡之難。在災(zāi)害中失去了牲畜的牧戶只能借高利貸，還不上錢后就開始用草場(chǎng)做抵押。放貸者占用無畜戶的草場(chǎng)后，為了盡快獲益，就過量放牧，直到把草場(chǎng)吃漏，吃透。
可以說，自然災(zāi)害頻發(fā)加劇了上述貧困化和貧富分化的過程，而且，由于草原生態(tài)在自然災(zāi)害和人為過牧的雙重影響下發(fā)展過快，即使是富裕戶也無法逃脫其影響。整個(gè)嘎查可能就此陷入整體衰落的陷阱。
三、嘎查的組織資源如何促進(jìn)牧民合作發(fā)展進(jìn)而減貧
2001年旱災(zāi)使部分牧戶陷入了滅頂之災(zāi)，借了高利貸的農(nóng)戶不得不將草場(chǎng)抵押。原來是私下簽的高利貸，當(dāng)面臨這種情況時(shí)，再也遮掩不下去。眼見著無畜戶連草場(chǎng)這種生產(chǎn)資料也將蕩然無存，當(dāng)時(shí)的嘎查領(lǐng)導(dǎo)班子感覺到，如果不伸手援助，這些貧困戶將失去任何獲取經(jīng)濟(jì)收入的能力。當(dāng)時(shí)的嘎查長(zhǎng)浩畢斯哈拉圖果斷決策，由嘎查出面幫助貧困戶還清貸款，收回草場(chǎng)，終止放貸者對(duì)草場(chǎng)的掠奪式經(jīng)營(yíng)。
嘎查的這次介入開始了嘎查試圖引導(dǎo)牧戶生產(chǎn)的過程。居于這一合作核心的是2003年1月成立的牧業(yè)協(xié)會(huì)。這時(shí)候，嘎查已經(jīng)經(jīng)歷了連續(xù)3年的自然災(zāi)害，牧民生活出現(xiàn)急劇貧困化。剛成立時(shí)是由8戶牧民自愿組建。牧民以現(xiàn)金、草場(chǎng)和牲畜入股。
協(xié)會(huì)在組建后開展的第一項(xiàng)工作是建立200畝青貯飼料基地，利用了政府的配套資金，購買了相關(guān)的機(jī)器設(shè)備，包括大小拖拉機(jī)各1臺(tái)、播種機(jī)2臺(tái)、割草機(jī)2臺(tái)。
“人定勝天”是人類祖祖輩輩的夢(mèng)想。但嚴(yán)酷的事實(shí)無情地告訴我們，人類在文明的進(jìn)程中常常受到酷暑嚴(yán)寒、水澇干旱、風(fēng)刀霜?jiǎng)Α⒗坐Q電閃的困擾，這些無不影響著人類的生存和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
我國(guó)自然災(zāi)害造成的損失，約占全球自然災(zāi)害總損失的20一25%，平均侮年的直接經(jīng)濟(jì)損失近10億元，這已成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要因素之一因此，最大限度地降低自然災(zāi)害帶來的損失已是人們不可等閑視之的重要而艱巨的任務(wù).
二、自然災(zāi)害會(huì)計(jì)概念的提出
自然災(zāi)害古往今來成了懸在人類頭上的達(dá)摩克利斯劍。自然災(zāi)害是自然界中不可抗拒的自然現(xiàn)象，但隨著人類物質(zhì)文明的不斷發(fā)展，高科技的投入就能使人類同自然災(zāi)害的搏斗中日益從自然王國(guó)走向自由王國(guó).例如，1994年第17號(hào)臺(tái)風(fēng)，挾暴雨、狂潮撲向浙江沿岸。由于浙江省各級(jí)氣象臺(tái)站準(zhǔn)確地發(fā)出了警報(bào)信息，得以使省政府及時(shí)作出了轉(zhuǎn)移60余萬人的重大決策，使受程度極大地減輕，產(chǎn)生了不可估量的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。自然災(zāi)害會(huì)計(jì)就是通過經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)計(jì)學(xué)原理、會(huì)計(jì)方法和跨學(xué)科領(lǐng)域的方法測(cè)定、計(jì)量、考核和報(bào)告為避免和減少自然災(zāi)害所支付的一切費(fèi)用，以及有效避免和減少自然災(zāi)害所減少的無辜損耗與損失及所預(yù)期達(dá)到的效果，通過量化引導(dǎo)和數(shù)據(jù)分析，形成的會(huì)計(jì)信息以幫助利用者、管理者進(jìn)行決策.
三、自然災(zāi)害會(huì)計(jì)的核算
1.自然災(zāi)害會(huì)計(jì)的計(jì)量
目前，從技術(shù)手段上來說，如何對(duì)自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失作出比較恰當(dāng)?shù)挠?jì)量還確有困難，這是自然災(zāi)害損失的確切數(shù)據(jù)難以統(tǒng)計(jì)和經(jīng)濟(jì)行為造成自然災(zāi)害惡化的代價(jià)曦以計(jì)入生產(chǎn)成本的兩個(gè)主要障礙.盡管如此，我們決無理由隱諱。筆者認(rèn)為，自然災(zāi)害會(huì)計(jì)主要是對(duì)自然災(zāi)害成本會(huì)計(jì)的計(jì)量，具體包括:(1)為預(yù)防和監(jiān)測(cè)自然災(zāi)害而投入的費(fèi)用;(2)發(fā)展地展、水利、氣象事業(yè)及環(huán)保、資源利用事業(yè)所投入的費(fèi)用;(3)自然災(zāi)害發(fā)生對(duì)企業(yè)員工和財(cái)產(chǎn)造成的損失;(4)自然災(zāi)害發(fā)生后，投入的救護(hù)、醫(yī)療對(duì)為恢復(fù)生產(chǎn)而發(fā)生的費(fèi)用;(5)國(guó)家自然災(zāi)害救濟(jì)支出;(6)國(guó)家和各級(jí)政府設(shè)立的有關(guān)“減災(zāi)”科研、工作機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi).以上各項(xiàng)自然災(zāi)害成本可用貨幣加以計(jì)量，而后三項(xiàng)則難以用貨幣計(jì)量。(7)自然災(zāi)害造成的自然資源的操作員和生態(tài)環(huán)境的惡化;(8)自然災(zāi)害造成的人力資源和人文景觀的操作員;(9)自然災(zāi)害造成的資源閑置損失，如一些企業(yè)的減少、停產(chǎn)、關(guān)閉，從而造成一定時(shí)期內(nèi)勞動(dòng)力與生產(chǎn)資源閑置.這些資源閑置必然導(dǎo)致國(guó)民生產(chǎn)總值減少。
2.企業(yè)自然災(zāi)害會(huì)計(jì)的核算
企業(yè)為采.取防范、治理自然災(zāi)害而發(fā)生的費(fèi)用，如資本投資、業(yè)務(wù)費(fèi)用、研究與發(fā)展費(fèi)用、補(bǔ)救及復(fù)原費(fèi)用等，這些涉及成本費(fèi)用會(huì)對(duì)財(cái)務(wù)狀況產(chǎn)生影響，鑒于自然災(zāi)害會(huì)計(jì)尚在提出階段，無規(guī)模的核算標(biāo)準(zhǔn)，因此，可對(duì)自然災(zāi)害預(yù)防和損失支出采用資本化方法、或計(jì)入當(dāng)期費(fèi)用、或是作為負(fù)債.采用資本化方法，主要是指企業(yè)為實(shí)施自然災(zāi)害措施而購置的設(shè)備作為資本支出，計(jì)提折舊，或是將有關(guān)費(fèi)用作為遞延項(xiàng)目，分期攤銷。計(jì)入當(dāng)期費(fèi)用，將自然災(zāi)害支出計(jì)入經(jīng)營(yíng)費(fèi)用，不單獨(dú)列支，這種作法使得報(bào)表使用者難以明了自然災(zāi)害的預(yù)防和損失的數(shù)額。作為有關(guān)負(fù)債，是指與自然災(zāi)害有關(guān)的負(fù)債或損失能夠合理可靠地估計(jì)和計(jì)量時(shí)，就作為應(yīng)計(jì)負(fù)債入帳;如果無法得到一個(gè)合理的估計(jì)數(shù)，就只能在財(cái)務(wù)報(bào)表中注釋，予以說明。計(jì)入當(dāng)期損益，將自然災(zāi)害的支出和損失，投保的企業(yè)應(yīng)由保險(xiǎn)會(huì)司賠償，賠償不足部分列入營(yíng)業(yè)外支出，未投保的企業(yè)，列入營(yíng)業(yè)外支出。
3.幾點(diǎn)建議
(l)建議國(guó)家將用于防治自然災(zāi)害的資金列入中央預(yù)算，作為專門用于自然災(zāi)害防治工作的資金來源，以促進(jìn)自然災(zāi)害防救工作的順利開展;(2)中央和地方財(cái)政繼續(xù)對(duì)水土保持、沙漠治理、草原建設(shè)、氣象預(yù)報(bào)、環(huán)境保護(hù)等建設(shè)項(xiàng)目，給予低息或貼息貸款;(3)保險(xiǎn)公司在向投保單位支付賠償金后，應(yīng)單獨(dú)編制“自然災(zāi)害賠償情況表”，專門統(tǒng)計(jì)自然災(zāi)害的次數(shù)、種類、發(fā)生區(qū)域和損失(賠付)金額，報(bào)送計(jì)劃、財(cái)政、統(tǒng)計(jì)部，以作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算的補(bǔ)充;(4)中國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年委員會(huì)、中國(guó)地震事業(yè)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)等部門可以飛嘗試地開展自然災(zāi)害會(huì)計(jì)核算，并及時(shí)地將科研、實(shí)踐成果公布、交流、研討和總結(jié)。
四、加強(qiáng)自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)的管理
長(zhǎng)期以來，由于種種原因，自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)管理中存在不容忽視和急待解決的問題:一是地方各級(jí)財(cái)政部門參與管理力度不夠，投入較少，致使自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)的絕大部分來源于中央財(cái)政，這與分級(jí)分稅財(cái)政體制的改革方向是相悖的。二是自然災(zāi)害救濟(jì)總量不足，但每年都是大量的結(jié)余.三是許多地區(qū)民政部門過多地提取救災(zāi)周轉(zhuǎn)金，將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)為預(yù)算外，用于扶持民政部門的創(chuàng)收、扶貧項(xiàng)目，使用中存在許多問題.四是救濟(jì)和救災(zāi)資金分別使用中存在重災(zāi)區(qū)設(shè)重點(diǎn)安排甚至優(yōu)親厚友、浪費(fèi)娜用等不良傾向。因此，應(yīng)盡早研究制定有關(guān)管理辦法，在根據(jù)財(cái)力可能適當(dāng)增加投入的同時(shí)，調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，建立健全相應(yīng)的制度，強(qiáng)化管理，杜絕浪費(fèi)，提高資金使用效益。各地財(cái)政部門需要在對(duì)本地區(qū)自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)使用情況進(jìn)行全面檢查的基礎(chǔ)上，清理和整頓救災(zāi)周圍轉(zhuǎn)金，嚴(yán)格控制提取比例，切實(shí)保證自然災(zāi)害救濟(jì)經(jīng)費(fèi)用在刀刃上，保證自然災(zāi)害救濟(jì)工作的順利開展。
五、開展自然災(zāi)害會(huì)計(jì)核算的意義
1.自然災(zāi)害會(huì)計(jì)報(bào)告可以向國(guó)家和企業(yè)提供自然災(zāi)害的預(yù)防和損失情況，使國(guó)家和企業(yè)在制定發(fā)展規(guī)劃時(shí)予以充分考慮，力求減小自然災(zāi)害對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)(遠(yuǎn)見)劃的影響。
一、**縣自然災(zāi)害基本情況
**地處川中丘陵與川東盆地東南邊緣的山丘地帶，屬亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)。地形從東南至西北分為東南部低山區(qū)、中部淺丘寬谷區(qū)、西北部深丘區(qū)三大類型。山地、丘陵占全縣總面積90.1%。境內(nèi)有大小溪河239條，其中流域面積100平方公里以上的有7條。境內(nèi)山丘廣布、崗嶺起伏、溪河縱橫、地形復(fù)雜，自然災(zāi)害的成災(zāi)因素明顯。
（一）自然災(zāi)害災(zāi)種多、發(fā)生頻繁、季節(jié)性強(qiáng)
我縣自然災(zāi)害種類按地球表面四大圈層內(nèi)的形成以及年內(nèi)的發(fā)生發(fā)展過程分為四大類：
1、大氣圈災(zāi)害。主要有干旱、低溫寒潮、陰雨低溫、綿雨、暴雨、大風(fēng)、冰雹。干旱按季節(jié)分為春旱、夏旱、伏旱和冬干，發(fā)生頻率最高、時(shí)間最長(zhǎng)、危害最大的是伏旱，出現(xiàn)頻率達(dá)56%左右。綿雨分為初夏綿雨和秋綿雨，頻率達(dá)42%、60%。寒潮在秋、冬、春3季均有發(fā)生，以春季最頻繁。暴雨主要出現(xiàn)在5—9月份，年平均3次，最多年份為9次。大風(fēng)主要出現(xiàn)在3—9月份，尤以4、5月最多，年平均4次。冰雹主要發(fā)生在4—8月份，近80年共發(fā)生60次左右。
2、水圈災(zāi)害。主要有洪澇、泥石流和水土流失等。洪澇主要為本地暴雨型。6—9月為洪澇災(zāi)害易發(fā)期，我縣每年均有發(fā)生，有的地方甚至出現(xiàn)多次，頻率達(dá)33%。泥石流伴隨暴雨洪澇災(zāi)害發(fā)生。全縣水土流失嚴(yán)重，面積達(dá)600余平方千米，占全縣面積的43%，年土壤侵蝕量達(dá)360萬噸，相當(dāng)于2.5萬畝耕地的五寸表土。
3、巖石圈災(zāi)害。主要有滑坡和崩塌等。汛期暴雨是誘發(fā)滑坡、崩塌的主要因素。我縣的易發(fā)區(qū)域主要分布于龍崗、棠香、寶頂、珠溪、中敖、石馬、玉龍、寶興、拾萬、鐵山、國(guó)梁、金山、高升、季家、高坪、古龍等16個(gè)街鎮(zhèn)鄉(xiāng)的全部或部分地區(qū)；中易發(fā)區(qū)主要分布于龍崗、棠香、龍水、郵亭、萬古、三驅(qū)、智鳳、雍溪、回龍、龍石等10個(gè)街鎮(zhèn)鄉(xiāng)的全部或部分地區(qū)。
4、生物圈災(zāi)害。主要有生物病蟲害和森林火災(zāi)。農(nóng)作物病蟲鼠害每年發(fā)生面積約5.4千公頃。對(duì)農(nóng)作物危害較大的有稻飛虱、稻縱卷葉螟、螟蟲、稻瘟病、馬鈴薯晚疫病、小麥蚜蟲、赤霉病等。每年發(fā)生森林病蟲害約2千公頃，主要有馬尾松毛蟲、蜀柏毒蛾、竹蝗、鞭角華扁葉蜂、松蚧殼蟲、松茸毒蛾。森林火災(zāi)受災(zāi)率控制在萬分之一以內(nèi)，森林病蟲災(zāi)害控制在千分之五以內(nèi)。
（二）自然災(zāi)害地區(qū)分布廣，情況復(fù)雜
我縣自然災(zāi)害地區(qū)分布可以分為以下三區(qū)：
1、西北部深丘區(qū)。該區(qū)主要位于中敖、高坪、三驅(qū)、鐵山、季家、高升等鎮(zhèn)鄉(xiāng)。由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，抗災(zāi)能力較弱，自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失的絕對(duì)值相對(duì)較低，但人員傷亡較重。主要自然災(zāi)害是干旱、滑坡和崩塌。其次是泥石流、水土流失、大風(fēng)冰雹、陰雨冷濕、濃霧和生物病蟲害等，對(duì)農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施影響較大。
2、中部淺丘寬谷區(qū)。由西向東，饅頭狀丘廣布，地表起伏和緩，以淺丘向?qū)捁葹橹?。包括龍崗、棠香、龍水、郵亭、珠溪、金山、回龍等街鎮(zhèn)鄉(xiāng)。該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，抗災(zāi)能力也各異，龍崗、棠香、龍水經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，人口密度高，單位面積的國(guó)民生產(chǎn)總值較大，抗災(zāi)能力較強(qiáng)，但自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失的絕對(duì)值最大。其它地區(qū)的抗災(zāi)能力中等或較弱。自然災(zāi)害主要是洪澇和干旱，給工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的損失尤為嚴(yán)重。其次是滑坡、崩塌、泥石流、水土流失、陰雨冷濕、濃霧、酸雨、大風(fēng)、冰雹、生物病蟲害等，自然災(zāi)害每年對(duì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施造成巨大損失。
3、東南部低山區(qū)。位于巴岳山沿山一線，包括有萬古、雍溪、國(guó)梁、石馬、玉龍、拾萬等鎮(zhèn)鄉(xiāng)。該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在我縣居中等水平，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展較快，承災(zāi)抗災(zāi)能力中等，自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失的絕對(duì)值相對(duì)較大，主要災(zāi)種是干旱、滑坡、崩塌，其次有泥石流、地裂、水土流失、陰雨冷濕等，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施損毀嚴(yán)重。
（三）自然災(zāi)害呈上升趨勢(shì)，損失加劇
近年來，地質(zhì)災(zāi)害、洪澇、干旱、風(fēng)雹等災(zāi)害頻繁發(fā)生。一般年份，大多數(shù)街鎮(zhèn)鄉(xiāng)每年遭受不同程度的自然災(zāi)害，年均30萬人受災(zāi)，約占總?cè)丝诘?2%，因?yàn)?zāi)死亡3人，房屋倒塌0.2萬間，需轉(zhuǎn)移安置0.1萬人，農(nóng)作物受災(zāi)21千公頃。特別是近幾年災(zāi)害損失嚴(yán)重，1998年遭受特大洪災(zāi)，全縣受災(zāi)29萬人，其中成災(zāi)21萬人，死亡2人，房屋倒塌0.3萬間，直接經(jīng)濟(jì)損失0.53億元。1999年受災(zāi)12萬人，其中成災(zāi)11萬人，直接經(jīng)濟(jì)損失0.5億元。2000年受災(zāi)31萬人，其中成災(zāi)26萬人，死亡5人，直接經(jīng)濟(jì)損失0.6億元。2001年受災(zāi)64萬人，其中成災(zāi)48萬人，直接經(jīng)濟(jì)損失0.64億元。2002年受災(zāi)69萬人，其中成災(zāi)33萬人，死亡7人，直接經(jīng)濟(jì)損失1.3億元。2003年受災(zāi)74萬人，其中成災(zāi)41萬人，死亡1人，直接經(jīng)濟(jì)損失1.48億元。
二、減災(zāi)工作的指導(dǎo)方針和基本原則
（一）指導(dǎo)方針
以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，以服務(wù)于我縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為宗旨，依據(jù)可持續(xù)發(fā)展理論，在充分尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，堅(jiān)持以政府組織指揮為主體，社會(huì)各界廣泛參與為行動(dòng)主體，深入發(fā)動(dòng)群眾，依法實(shí)施救災(zāi)減災(zāi)措施，依靠科技減災(zāi)，盡力增加投入，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)綜合防治的最大效益，確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定，保障我縣2010年經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。
（二）基本原則
1、堅(jiān)持為我縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)。正確處理減災(zāi)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系，堅(jiān)持減災(zāi)工作與經(jīng)濟(jì)建設(shè)一起抓，為社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供有力保證。
2、堅(jiān)持以防為主，防、抗、救、治相結(jié)合，大力開展減災(zāi)建設(shè)，不斷增強(qiáng)減災(zāi)綜合效益。
3、堅(jiān)持政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，分級(jí)管理，分工合作。強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，廣泛發(fā)動(dòng)群眾，組織社會(huì)力量參與，調(diào)動(dòng)一切積極因素，群防群治，共同減災(zāi)。
4、堅(jiān)持統(tǒng)攬全局，突出重點(diǎn)，兼顧一般。集中有限的資源和資金，解決減災(zāi)工作中的重大問題；加強(qiáng)重點(diǎn)減災(zāi)工程建設(shè)和重點(diǎn)地區(qū)的綜合減災(zāi)工作；堅(jiān)持減災(zāi)工作與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相結(jié)合，逐步改善生態(tài)環(huán)境。
5、堅(jiān)持科技減災(zāi)，充分發(fā)揮科技在減災(zāi)工作中的作用。加快科技成果轉(zhuǎn)化為實(shí)際減災(zāi)能力的進(jìn)程，逐步應(yīng)用高新技術(shù)，全面提高綜合減災(zāi)能力；將普及教育和專業(yè)教育相結(jié)合，面向社會(huì)廣泛開展減災(zāi)宣傳，提高全縣人民減災(zāi)知識(shí)水平，增強(qiáng)減災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。
6、堅(jiān)持依法減災(zāi)，依法治災(zāi)。建立減災(zāi)工作的地方法規(guī)體系，健全和完善各項(xiàng)管理制度，使減災(zāi)工作實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化。
7、堅(jiān)持自力更生為主，上級(jí)扶助為輔，其他社會(huì)力量救助為補(bǔ)，不斷提高人民的生活水平，增強(qiáng)縣域自防自救和抵御自然災(zāi)害的能力，積極探索在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，減災(zāi)工作的有效途徑和方法。
三、減災(zāi)工作的主要目標(biāo)
（一）總體目標(biāo)
建設(shè)一批重點(diǎn)防災(zāi)減災(zāi)工程，加快科技成果的轉(zhuǎn)化，廣泛應(yīng)用現(xiàn)代高新技術(shù)，建立全縣自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警和信息傳輸網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；建立健全地方減災(zāi)法規(guī)體系和管理制度；提高全縣人民的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和知識(shí)水平，完善減災(zāi)工作的運(yùn)行機(jī)制。到2010年，自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失率比20世紀(jì)末平均損失率下降30%，人員傷亡減少40%。
（二）主要自然災(zāi)害的具體減災(zāi)目標(biāo)
1、洪澇、干旱。建設(shè)一座大型水利工程，病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固89座，新擴(kuò)建小型水利工程16座。洪澇災(zāi)害的防治硬件設(shè)施達(dá)到國(guó)家規(guī)定設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)；縣城、中心鎮(zhèn)以抗御20年一遇，其他鎮(zhèn)鄉(xiāng)以抗御10年一遇的防洪標(biāo)準(zhǔn)設(shè)防；全面提高農(nóng)業(yè)裝備水平，增強(qiáng)抗旱能力，農(nóng)田能抗御一般干旱和大旱，50%的農(nóng)田能抗御大干旱；解決農(nóng)村9.3萬人飲水問題。
2、滑坡、崩塌。建成全縣地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警和信息傳輸系統(tǒng)；將不能消除危險(xiǎn)區(qū)內(nèi)的居民和單位全部進(jìn)行搬遷，對(duì)危害大的滑坡和崩塌逐步治理；加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)管理，實(shí)現(xiàn)新建居民點(diǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施避開現(xiàn)有災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)；使人員傷亡減少50%，經(jīng)濟(jì)損失減少30%。
3、氣象災(zāi)害。建立以氣象哨、雨量站、多普勒天氣雷達(dá)和氣象衛(wèi)星接收系統(tǒng)為主的天氣監(jiān)測(cè)系統(tǒng)；建立人工防雹增雨和防雷減災(zāi)工作體系，減少冰雹次數(shù)和降雹強(qiáng)度；雷電人員傷亡損失減少50%，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不造成較大的危害。
4、泥石流、水土流失?？h域內(nèi)60%的泥石流得到有效治理。水土流失加劇的趨勢(shì)得到遏制，治理水土流失面積370平方千米以上，泥沙年流失量減少25萬噸以上。
5、森林火災(zāi)。建立一套全方位監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，加強(qiáng)分工合作，把受災(zāi)率控制在萬分之一以內(nèi)。
6、農(nóng)業(yè)生物災(zāi)害。切實(shí)控制遷飛性、流行性、爆發(fā)性和常發(fā)性病蟲鼠害的發(fā)生；損失率控制在3%以內(nèi)，疑難病蟲害得到有效防治。
7、森林病蟲鼠害。成災(zāi)率控制在5‰以內(nèi)，檢疫率達(dá)90%，監(jiān)測(cè)率達(dá)85%，防治率達(dá)到75%以上。
四、減災(zāi)工作的主要任務(wù)
（一）組建六大減災(zāi)體系
1、防洪抗旱減災(zāi)體系
圍繞我縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總目標(biāo)，抓住西部大開發(fā)和渝西經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的歷史性機(jī)遇，把防洪抗旱、水資源持續(xù)利用以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為根本出發(fā)點(diǎn)，加強(qiáng)防洪抗旱減災(zāi)的工程措施和非工程措施的落實(shí)。堅(jiān)持依法治水、強(qiáng)化管理和創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制，提高科技含量，進(jìn)一步建設(shè)好完善的防洪抗旱減災(zāi)安全保障體系。
加強(qiáng)防洪工程設(shè)施體系建設(shè)，完成瀨溪河綜合整治工程，加強(qiáng)縣城防洪護(hù)岸工程建設(shè)，完成中（小）病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固工程，增強(qiáng)蓄洪抗洪能力?？购捣?wù)組織要通過加強(qiáng)裝備，提高技術(shù)水平，努力引進(jìn)和運(yùn)用適合我縣的抗旱新技術(shù)、新設(shè)備，增強(qiáng)提水抗旱、機(jī)動(dòng)輸水、打井以及臨時(shí)抗旱設(shè)施的能力。
組建好防洪抗旱的非工程體系，進(jìn)一步完善防洪抗旱減災(zāi)機(jī)制，建立健全相關(guān)部門的防汛抗旱機(jī)構(gòu)，組織好高效機(jī)動(dòng)的防洪抗旱隊(duì)伍，重點(diǎn)防洪的街鎮(zhèn)鄉(xiāng)要組建好防洪減災(zāi)機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)，以完成大規(guī)模的抗洪搶險(xiǎn)任務(wù)。加強(qiáng)抗旱服務(wù)組織建設(shè)，建立各級(jí)抗旱服務(wù)體系。以縣抗旱服務(wù)隊(duì)建設(shè)為核心，逐步建立和完善街鎮(zhèn)鄉(xiāng)及村社抗旱服務(wù)組織，科學(xué)規(guī)范地指導(dǎo)好群眾性的抗旱服務(wù)工作。
進(jìn)一步更新和完善縣防汛抗旱指揮調(diào)度系統(tǒng)，加快全縣防汛抗旱監(jiān)測(cè)、信息傳輸站的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)防汛抗旱信息的交換和共享，提高防汛抗旱信息收集、處理、傳輸?shù)乃俣群唾|(zhì)量，確保防汛抗旱調(diào)度指揮決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，建水文站1個(gè)、水位站3個(gè)和雨量站14個(gè)，實(shí)現(xiàn)全縣水文站、水位站和雨量站的水文、雨量信息的實(shí)時(shí)傳輸。建成縣防洪工程管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)防洪工程管理的科學(xué)化和現(xiàn)代化。
2、地質(zhì)災(zāi)害減災(zāi)體系
以滑坡危巖崩塌和病害水利工程為重點(diǎn)，加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害的監(jiān)測(cè)和防治。各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)要因地制宜地制定好地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)預(yù)案，落實(shí)各項(xiàng)防災(zāi)減災(zāi)措施。要采取經(jīng)濟(jì)合理的工程措施，治理一批影響人民生命財(cái)產(chǎn)安全的地質(zhì)災(zāi)害。
加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防預(yù)測(cè)，落實(shí)責(zé)任，整合資源，形成合力。同時(shí)，加快建立地質(zhì)災(zāi)害管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化管理，為防災(zāi)減災(zāi)提供科學(xué)依據(jù)。對(duì)危及人民生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，要建立健全地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)，開展預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)工作。對(duì)城鎮(zhèn)、交通和居民構(gòu)成嚴(yán)重威脅的地質(zhì)災(zāi)害，實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)。
按照《**縣地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃》的要求，結(jié)合全縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)全縣地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)行綜合防治。重點(diǎn)對(duì)坡度大、農(nóng)村居住點(diǎn)集中的山前地帶、老滑坡和危巖失穩(wěn)地帶、玉龍獅子巖、燕子巖崩塌地帶、人類不良工程導(dǎo)致的地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)地段、滲漏而無法正常蓄水影響村民生產(chǎn)生活用水的庫區(qū)，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)防和工程整治。2010年前，對(duì)重點(diǎn)防治點(diǎn)內(nèi)的地質(zhì)災(zāi)害，要在勘察和治理工程可行性研究的基礎(chǔ)上，逐步進(jìn)行治理。對(duì)未進(jìn)行治理的地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)內(nèi)的居民和單位，由各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)負(fù)責(zé)組織實(shí)施遷安工程。
結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，對(duì)一般地質(zhì)災(zāi)害實(shí)施排水工程和生物工程措施進(jìn)行防治。采用修截排水溝、回填積水洼地（塘堰）、水田改旱地、封山育林、退耕還林還草等措施，改變生態(tài)環(huán)境，減輕地質(zhì)災(zāi)害，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治的目的。
要通過以上工程性的和非工程性的措施切實(shí)增強(qiáng)我縣地質(zhì)災(zāi)害減災(zāi)體系的質(zhì)量，達(dá)到明顯減少地質(zhì)災(zāi)害的目的。
3、氣象災(zāi)害減災(zāi)體系
以增強(qiáng)服務(wù)功能、提高人工影響天氣的能力，減少冰雹、干旱等自然災(zāi)害損失為目標(biāo)，利用現(xiàn)代科技成果，不斷加大投入，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，初步建立與我縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的氣象災(zāi)害減災(zāi)體系。
在現(xiàn)有4門“3·7”高炮的基礎(chǔ)上，新增人工防雹增雨火箭發(fā)射裝置3套,并逐步更新人工影響天氣作業(yè)的裝備；在縣行政區(qū)域內(nèi)選擇適當(dāng)?shù)奈恢迷O(shè)置固定的作業(yè)炮點(diǎn)；組建人工防雹增雨指揮作業(yè)人員隊(duì)伍20人。建成覆蓋全縣、站點(diǎn)布局合理、作業(yè)機(jī)動(dòng)靈活、時(shí)機(jī)選擇科學(xué)、組織指揮有力、效果顯著的人工影響天氣減災(zāi)系統(tǒng)，充分發(fā)揮人工防雹增雨作業(yè)在防災(zāi)減災(zāi)中的作用。
4、森林火災(zāi)減災(zāi)體系
要按照“預(yù)防為主，積極消滅”和“全社會(huì)抓保護(hù)，全民搞防火，政府負(fù)全責(zé)”的總體要求，加快森林防火的科學(xué)化進(jìn)程。努力提高科技含量，大力推進(jìn)依法治火進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)森林防火工程的科學(xué)化、法制化、信息化、專業(yè)化。按照“四網(wǎng)兩化”，即瞭望監(jiān)測(cè)網(wǎng)、預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)網(wǎng)、通訊指揮網(wǎng)、森林阻隔網(wǎng)和防火隊(duì)伍專業(yè)化、撲火工具現(xiàn)代化的要求，建立森林火災(zāi)減災(zāi)體系。大力引進(jìn)和購置先進(jìn)的防火設(shè)備，設(shè)立縣指揮中心，各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)建立監(jiān)測(cè)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)火源的有效監(jiān)控。務(wù)求在盡可能短的時(shí)間內(nèi)，將縣森林防火指揮中心建成一個(gè)集監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、通訊聯(lián)絡(luò)、指揮調(diào)度、業(yè)務(wù)培訓(xùn)為一體的現(xiàn)代化的綜合性指揮系統(tǒng)。
為實(shí)現(xiàn)森林火災(zāi)“打早、打小、打了”的治火目標(biāo)，林區(qū)堅(jiān)持成片造林和阻隔帶同步建設(shè)，充分發(fā)揮天然屏障的作用。全縣要共建阻隔帶748千米。加強(qiáng)撲火專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)，組建一支具有專業(yè)撲火知識(shí)、掌握現(xiàn)代技術(shù)、以專為主、專群結(jié)合的森林防火隊(duì)伍。建立林火測(cè)報(bào)機(jī)構(gòu)1個(gè)，共20人；林火監(jiān)測(cè)人員250人（其中地面巡護(hù)230人，瞭望觀測(cè)員20人）；防火通訊機(jī)構(gòu)1個(gè)，共20人；森林消防隊(duì)38個(gè)，共1520人，使我縣的森林火災(zāi)減災(zāi)體系實(shí)現(xiàn)先進(jìn)、高效的目標(biāo)。
5、森林病蟲鼠害減災(zāi)體系
實(shí)現(xiàn)政府與行業(yè)雙線目標(biāo)管理，將森林病蟲鼠害防治納入年度綠化的檢查考核內(nèi)容，加強(qiáng)專項(xiàng)指導(dǎo)和檢查，層層簽定目標(biāo)管理責(zé)任書，明確責(zé)任，落實(shí)措施，切實(shí)加強(qiáng)減災(zāi)工作。
按照市標(biāo)準(zhǔn)站建設(shè)的要求，建成森林病蟲防治檢疫測(cè)報(bào)點(diǎn)，主要對(duì)松毛蟲、柏毛蟲、竹蝗等多種病蟲害的發(fā)展趨勢(shì)實(shí)施監(jiān)測(cè)，定期中長(zhǎng)期預(yù)報(bào)，初步形成森林病蟲害監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，完成全縣的森林病蟲檢疫、預(yù)報(bào)、防治站的微機(jī)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)管理信息資源共享的減災(zāi)機(jī)制。按營(yíng)造多樹種、多形式混交林的要求，建優(yōu)良苗圃，培育良種壯苗，實(shí)現(xiàn)森林有害物種的有效控制。配備和完善防疫檢查設(shè)施和設(shè)備，做好林木、種苗、花卉、果品等調(diào)運(yùn)的檢疫工作。全縣設(shè)立檢疫檢查哨卡1個(gè)，專職森林植物檢疫員2名。
6、農(nóng)作物病蟲鼠害減災(zāi)體系
圍繞農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以“三高”農(nóng)業(yè)為目標(biāo)，快速推進(jìn)植保產(chǎn)業(yè)服務(wù)化進(jìn)程。建成以縣級(jí)病蟲測(cè)報(bào)站為中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)測(cè)報(bào)點(diǎn)為主體，專業(yè)測(cè)報(bào)和群眾測(cè)報(bào)相結(jié)合的農(nóng)作物病蟲害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。結(jié)合氣象資料，建立病蟲害數(shù)據(jù)庫和主要病蟲害預(yù)報(bào)模型。引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)遷飛性病蟲害的監(jiān)測(cè)。通過建立病蟲害綜合防治體系，使全縣綜合防治面積達(dá)80%以上。
強(qiáng)化植物檢疫，嚴(yán)格控制檢疫對(duì)象及危險(xiǎn)性病蟲草鼠害的擴(kuò)散、蔓延，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全。建立健全農(nóng)藥質(zhì)量監(jiān)管制度，組建縣檢疫中心，承擔(dān)農(nóng)藥質(zhì)量檢查和管理工作。大力引進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，力爭(zhēng)環(huán)保型農(nóng)藥、生物制劑使用率達(dá)50%。加快農(nóng)作物實(shí)用技術(shù)的推廣和應(yīng)用。推行無公害化生產(chǎn)，建成1個(gè)市級(jí)無公害污染的綠色生產(chǎn)示范基地，促進(jìn)綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的擴(kuò)大。進(jìn)一步加大法制建設(shè)，健全地方性的植保法規(guī)體系。至2010年，要完成《**縣農(nóng)藥管理辦法》、《**縣農(nóng)作物病蟲測(cè)報(bào)管理辦法》等規(guī)章的制定，使我縣農(nóng)作物病蟲鼠害的減災(zāi)體系更加法制化和規(guī)范化。
（二）完成三項(xiàng)減災(zāi)工程建設(shè)
加大生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)重建速度，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，是我縣減災(zāi)工作的基本途徑，也是獲取最大減災(zāi)效果的基礎(chǔ)工作。要重點(diǎn)抓好以下三項(xiàng)基礎(chǔ)性減災(zāi)工程。
1、綠化造林工程
大力開展植樹造林、封山育林、綠化荒山等活動(dòng)，提高森林覆蓋率，有效控制水土流失，減少自然災(zāi)害發(fā)生。到2010年，現(xiàn)有森林資源要得到有效的保護(hù)，坡度大于25度的耕地基本實(shí)現(xiàn)退耕還林，實(shí)現(xiàn)封山育林面積23萬畝。新增森林面積24萬畝，森林覆蓋率增加10.3%，達(dá)到36%。
以國(guó)家實(shí)施長(zhǎng)江上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程為依托，加快實(shí)施退耕還林還草和天然林保護(hù)工程。退耕還林還草工程以治理水土流失和改變生態(tài)環(huán)境為重點(diǎn)，結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和旅游業(yè)發(fā)展，培育區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)，打造新的旅游景區(qū)，顯著改善人居環(huán)境，增加農(nóng)民收入，采取“退田還林（還草）、封山綠化、以糧代賑、個(gè)體承包”的政策，有計(jì)劃、分步驟地實(shí)施退耕還林還草工程。天然林保護(hù)工程以恢復(fù)和種植林草植被為重點(diǎn)，采取封山育林、業(yè)主制承包等形式，對(duì)森林、灌木和未成林實(shí)施有效管護(hù)。全縣新營(yíng)造林地2.55萬公頃，其中，封山育林0.4萬公頃，完成綠色通道建設(shè)0.07萬公頃。同時(shí)，要加強(qiáng)非重點(diǎn)工程營(yíng)造林和草場(chǎng)的建設(shè)，廣泛開展封山育林和義務(wù)植樹活動(dòng)，完成造林0.22萬公頃。
2、水土保持工程
按照統(tǒng)籌規(guī)劃，標(biāo)本兼治，分步實(shí)施的原則，完成水土流失治理面積370萬平方千米。編制《**縣水土保持規(guī)劃》,建立水土保持檔案，對(duì)水土流失進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)，提供科學(xué)防治依據(jù)。進(jìn)一步加大主要溪河沿岸、在建重點(diǎn)工程項(xiàng)目區(qū)域和蓄水工程集雨區(qū)的水土流失治理力度，營(yíng)造水保林0.55萬公頃，栽植經(jīng)果林0.93萬公頃，其它措施治理水土流失面積2.22萬公頃。
3、防汛抗旱工程
加快水利工程建設(shè)步伐，進(jìn)一步增強(qiáng)水利工程設(shè)施的防汛抗旱能力。根據(jù)我縣水資源特點(diǎn)和實(shí)際，完成上游、化龍、龍水湖等3座中型水庫的除險(xiǎn)加固。力爭(zhēng)2008年完成玉灘水庫工程。新增蓄水能力1.2億立方米以上。以興建水利工程為重點(diǎn)，實(shí)行大中小并舉，全面推行蓄、集、引、提、節(jié)相結(jié)合的抗旱措施，盡力增加有效蓄水量，擴(kuò)大農(nóng)田灌溉面積，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗旱能力，爭(zhēng)取灌溉率達(dá)到75%以上。建設(shè)1個(gè)大型灌區(qū)的續(xù)建配套與節(jié)水改造工程，完成3座中型水庫的支渠和田間灌溉設(shè)施的配套建設(shè)。加強(qiáng)?。ㄎⅲ┬退こ探ㄔO(shè)，新擴(kuò)建小型水庫16座，新建蓄水池3170口。加快農(nóng)村飲水工程建設(shè)，興建農(nóng)村人飲水池83處，新建供水站10處。加快實(shí)施電力提灌網(wǎng)的技術(shù)改造工程，完成提灌站技改135處、裝機(jī)功率6000千瓦，新建電灌站12處、540千瓦。組建縣鎮(zhèn)兩級(jí)抗旱服務(wù)組織，增加農(nóng)田抗旱灌溉面積0.13萬公頃。全面推廣和應(yīng)用地膜覆蓋、旱地栽培和旱地龍抗旱劑等新技術(shù)，顯著提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抗旱能力。
（三）建立兩套監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)
為充分發(fā)揮減災(zāi)體系和減災(zāi)工程效益，針對(duì)主要災(zāi)種，建立兩套監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。
1、氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)
建成具有縣級(jí)一流水平的氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。提高監(jiān)測(cè)水平，進(jìn)一步增強(qiáng)天氣預(yù)報(bào)能力，形成現(xiàn)代化的氣象服務(wù)體系。適時(shí)對(duì)VSAT工作站進(jìn)行換代升級(jí)；在規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)雷達(dá)觀測(cè)站；在近期內(nèi)，縣級(jí)觀測(cè)站除目測(cè)項(xiàng)目外，全部實(shí)現(xiàn)遙測(cè)自動(dòng)化；全縣4個(gè)氣象哨逐步實(shí)現(xiàn)遙測(cè)自動(dòng)化，增設(shè)2個(gè)雨量自動(dòng)觀測(cè)站點(diǎn)，形成立體的、完備的監(jiān)測(cè)體系。建立各種氣象要素資料的收集、加工處理、分析系統(tǒng)，提高對(duì)天氣的預(yù)報(bào)能力和對(duì)重大災(zāi)害性天氣的預(yù)警能力。短期天氣和氣候以及災(zāi)害性、關(guān)鍵性、突變性天氣預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率提高3%—5%。適時(shí)開展短時(shí)、短期、中期連續(xù)滾動(dòng)天氣預(yù)報(bào)。加強(qiáng)縣級(jí)氣象減災(zāi)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)。建立完善氣象防災(zāi)減災(zāi)決策服務(wù)系統(tǒng)和面向社會(huì)公眾的氣象信息服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)氣象服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化、現(xiàn)代化。結(jié)合我縣農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的實(shí)際，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)氣象減災(zāi)服務(wù)工作。建立專業(yè)氣象減災(zāi)服務(wù)系統(tǒng)，拓寬氣象服務(wù)領(lǐng)域。加強(qiáng)防雷設(shè)施的安全檢測(cè)和工程驗(yàn)收工作，逐步建立雷電災(zāi)害防御減災(zāi)服務(wù)體系。
2、地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)
建立健全地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。開展全方位的監(jiān)測(cè)工作。建立縣鎮(zhèn)村（組）四級(jí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。建成以縣地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)站為管理中心，以各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)和村組三級(jí)地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)點(diǎn)為網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。加強(qiáng)對(duì)滑坡體、危巖變形、地下水位以及建筑物變形的監(jiān)測(cè)。對(duì)危及人民生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，要建立健全監(jiān)測(cè)場(chǎng)站，開展監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)和臨災(zāi)預(yù)警工作。重點(diǎn)地質(zhì)災(zāi)害地區(qū)要加密設(shè)置自動(dòng)雨量點(diǎn)，各縣直部門和街鎮(zhèn)鄉(xiāng)要盡快做好地質(zhì)災(zāi)害的預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)，完成預(yù)報(bào)業(yè)務(wù)工作平臺(tái)的開發(fā)，建立地質(zhì)災(zāi)害數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化管理，做到資源共享，為防災(zāi)減災(zāi)提供科學(xué)的決策依據(jù)。
（四）組建好縣災(zāi)害信息管理中心
為迅速掌握我縣地域內(nèi)發(fā)生的各種自然災(zāi)害，并作出及時(shí)的救助和治理，保證我縣的社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利進(jìn)行，必須對(duì)各種自然災(zāi)害信息進(jìn)行高度的集中管理。在現(xiàn)有的各災(zāi)種的監(jiān)測(cè)、預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)和各種災(zāi)害信息傳輸通道的基礎(chǔ)上，盡快開展災(zāi)害信息自動(dòng)化管理中心的開發(fā)建設(shè)和系統(tǒng)集成建設(shè)，確保自然災(zāi)害信息得到快速收集、分析處理、損失評(píng)估，增強(qiáng)救災(zāi)應(yīng)急反應(yīng)能力。
五、減災(zāi)工作的主要措施
（一）提高思想認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)
各級(jí)各部門要充分認(rèn)識(shí)自然災(zāi)害的巨大危害性，認(rèn)清減災(zāi)工作面臨的復(fù)雜性和艱巨性，牢固樹立“防大災(zāi)，抗大災(zāi)”的思想，做到警鐘常鳴，居安思危，常抓不懈，有備而戰(zhàn)。各級(jí)政府要把防災(zāi)減災(zāi)作為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的保障措施，確立減災(zāi)工作的基礎(chǔ)地位，納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，建立全縣減災(zāi)安全保障機(jī)制，盡最大努力減輕自然災(zāi)害損失。全面落實(shí)各級(jí)政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，進(jìn)一步明確領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)和部門職責(zé)；建立健全工作制度，完善目標(biāo)管理責(zé)任制。各級(jí)政府要將防災(zāi)減災(zāi)工作納入重要議事日程，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。完善自然災(zāi)害應(yīng)急指揮、調(diào)度、通訊以及物資儲(chǔ)備系統(tǒng)。組織和動(dòng)員全社會(huì)力量，建立群眾性的自救互救機(jī)制，形成社會(huì)各界廣泛參與的防災(zāi)減災(zāi)局面。
（二）強(qiáng)化災(zāi)害監(jiān)測(cè)，制定減災(zāi)規(guī)劃
認(rèn)真總結(jié)減災(zāi)工作經(jīng)驗(yàn)，分析自然災(zāi)害發(fā)展發(fā)生規(guī)律，做出科學(xué)的、及時(shí)的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)。建成全縣自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)系統(tǒng)，建立各種自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)站、點(diǎn)，完善信息收集、傳輸網(wǎng)絡(luò)和重大自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，建立科學(xué)的災(zāi)害評(píng)估系統(tǒng)。形成全縣減災(zāi)快速反應(yīng)機(jī)制，增強(qiáng)減災(zāi)工作的主動(dòng)性。各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)要結(jié)合本地災(zāi)害實(shí)際，制定減災(zāi)規(guī)劃和災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案。防災(zāi)減災(zāi)的重點(diǎn)項(xiàng)目要納入政府發(fā)展規(guī)劃，認(rèn)真組織實(shí)施。減災(zāi)工作中存在的重大問題，政府和有關(guān)部門要采取有效措施，及時(shí)協(xié)調(diào)加以解決，確保減災(zāi)工作的順利開展。
（三）明確減災(zāi)重點(diǎn)，完善管理體制
堅(jiān)持減災(zāi)工作統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)，兼顧一般的方針，加強(qiáng)重點(diǎn)工程項(xiàng)目抗災(zāi)能力建設(shè)。各級(jí)各部門要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，確定減災(zāi)工作重點(diǎn)和重要減災(zāi)工程項(xiàng)目，制定有效措施，全面加以落實(shí)。建立減災(zāi)工作管理體制，各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)要進(jìn)一步完善防災(zāi)減災(zāi)綜合管理機(jī)構(gòu)，提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，抓好防災(zāi)減災(zāi)工作的決策、措施和規(guī)劃的組織實(shí)施?？h政府各部門要各司其職，各負(fù)其責(zé)，密切配合，通力合作，努力形成完善的防災(zāi)減災(zāi)管理體制，切實(shí)做好減災(zāi)工作。配合國(guó)家扶貧工作方針政策，建立綜合減災(zāi)示范點(diǎn)，推動(dòng)多災(zāi)貧困鎮(zhèn)鄉(xiāng)的防災(zāi)減災(zāi)工作進(jìn)程，增強(qiáng)抗災(zāi)能力，加快脫貧步伐，實(shí)現(xiàn)減災(zāi)脫貧的目的。
（四）利用科技成果，提高減災(zāi)能力
加強(qiáng)對(duì)自然災(zāi)害形成、發(fā)生和發(fā)展規(guī)律，災(zāi)害對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響以及相互作用的理論研究；加強(qiáng)自然災(zāi)害的成因、危害、防治以及對(duì)策措施的應(yīng)用研究；探索自然災(zāi)害防、治、救的綜合理論體系，走科技減災(zāi)之路。加快減災(zāi)科技成果的轉(zhuǎn)化，推動(dòng)高新技術(shù)在減災(zāi)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。減災(zāi)重點(diǎn)工程要使用新材料、新設(shè)備和新技術(shù)，提高減災(zāi)工程的科技含量。加快防災(zāi)減災(zāi)管理的現(xiàn)代化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)工具、手段和設(shè)施的現(xiàn)代化，使科技成為推動(dòng)減災(zāi)工作進(jìn)步的原動(dòng)力。
（五）健全法規(guī)體系，實(shí)施依法減災(zāi)
要堅(jiān)持依法治縣的戰(zhàn)略方針，加強(qiáng)減災(zāi)工作的法制化建設(shè)，全面實(shí)現(xiàn)依法行政，依法減災(zāi)。認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)家減災(zāi)的法律、法規(guī)，建立健全減災(zāi)工作行政執(zhí)法責(zé)任制，加強(qiáng)執(zhí)法檢查和監(jiān)督。進(jìn)一步完善減災(zāi)法規(guī)體系和減災(zāi)預(yù)案，實(shí)現(xiàn)減災(zāi)工作的制度化、規(guī)范化和法制化。
（六）拓寬資金渠道，增加減災(zāi)投入
建立以自救為主，各級(jí)政府投資為輔，社會(huì)各界出資為補(bǔ)的減災(zāi)資金籌措機(jī)制，不斷拓寬減災(zāi)資金渠道。要隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷增加投入，使減災(zāi)投入與我縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。各項(xiàng)建設(shè)工程中有減災(zāi)項(xiàng)目的，建設(shè)單位要做好項(xiàng)目規(guī)劃，落實(shí)建設(shè)資金，并與建設(shè)工程同步實(shí)施。積極鼓勵(lì)社會(huì)各界增大投入，參與減災(zāi)工程建設(shè)。企事業(yè)單位要加強(qiáng)自然災(zāi)害防范，積極參與減災(zāi)建設(shè)。建立健全自然災(zāi)害的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)償作用。發(fā)揚(yáng)“一方有難，八方支援”的優(yōu)良傳統(tǒng)，廣泛開展“扶貧濟(jì)困送溫暖”活動(dòng)，開展對(duì)口支援和社會(huì)捐助活動(dòng)。積極發(fā)展紅十字慈善事業(yè)，采取有效措施，提高老人、未成年人、殘疾人等社會(huì)特殊群體的抗災(zāi)能力，建立社會(huì)化的災(zāi)害救助救援機(jī)制。
巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
公共財(cái)政是政府治理的主要手段之一。政府公共財(cái)政是以國(guó)家為主體，通過政府的收支活動(dòng)，集中一部分社會(huì)資源，用于履行政府職能和滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是滿足社會(huì)公共需要為目的而進(jìn)行政府收支活動(dòng)的模式，即國(guó)家為市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。
巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是嚴(yán)重自然災(zāi)害對(duì)社會(huì)造成的集體損失，并且會(huì)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系中引發(fā)連鎖反應(yīng)，如災(zāi)后大規(guī)模重建造成的嚴(yán)重財(cái)政資金短缺、由預(yù)算調(diào)劑導(dǎo)致將部分長(zhǎng)期發(fā)展所需要的資金轉(zhuǎn)向短期的緊急解困需求、對(duì)口支援可能會(huì)加重援建區(qū)地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)等。而這些有可能使嚴(yán)重自然災(zāi)害逐漸演變、衍生、擴(kuò)散到社會(huì)的眾多領(lǐng)域，最終形成系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。
個(gè)體和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)體是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的首要沖擊對(duì)象，然而隨著災(zāi)害強(qiáng)度的提升，居民、企業(yè)、政府之間的責(zé)任界線會(huì)變得模糊，直至在極端嚴(yán)重災(zāi)害發(fā)生時(shí)消失，從而政府成為主要損失主體。巨災(zāi)具有突發(fā)性、嚴(yán)重性、影響深遠(yuǎn)等特點(diǎn)，公共財(cái)政承擔(dān)主要救助責(zé)任時(shí)面臨財(cái)力限制、公權(quán)約束、預(yù)算對(duì)接等多方面因素的制約，往往會(huì)導(dǎo)致救助成本過大，同時(shí)也給財(cái)政預(yù)算造成了較大的壓力。
以2008年“5?12”汶川地震為例。此次地震所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8450億元人民幣，相關(guān)救助資金包括政府提供救援資金672億元；建立災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建專項(xiàng)資金700億元，其中600億元從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入；加強(qiáng)中央對(duì)地方和地方與地方之間的轉(zhuǎn)移支付，2008年，中央對(duì)四川一般性轉(zhuǎn)移支付達(dá)244.4億元，同比增長(zhǎng)33.1%，此外，按“一省幫一重災(zāi)縣”的原則，建立了中國(guó)東中部地區(qū)19個(gè)省份對(duì)四川省18個(gè)縣（市）以及甘肅省、陜西省受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)的對(duì)口支援制度，各支援省市每年對(duì)口支援實(shí)物量按不低于本省市上年地方財(cái)政收入的1%考慮，連續(xù)支援三年。除此以外，國(guó)家還頒布了稅收優(yōu)惠政策，以減免受災(zāi)企業(yè)和個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅和進(jìn)出口稅等。
巨災(zāi)保險(xiǎn)如何防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
巨災(zāi)對(duì)于財(cái)政的最主要沖擊在于造成財(cái)政支出的巨幅波動(dòng)，甚至產(chǎn)生資金缺口。巨災(zāi)保險(xiǎn)作為災(zāi)前融資，可以有助于降低政府的金融風(fēng)險(xiǎn)敞口，在面對(duì)巨災(zāi)時(shí)為政府預(yù)算減少潛在負(fù)擔(dān)。并且，巨災(zāi)保險(xiǎn)可以盤活財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算存量，通過杠桿作用高度放大產(chǎn)生增量資金用于政府的應(yīng)災(zāi)救災(zāi)工作。
巨災(zāi)保險(xiǎn)的核心是科學(xué)化計(jì)算自然災(zāi)害可能對(duì)居民和企業(yè)產(chǎn)生的或有財(cái)務(wù)責(zé)任，以及對(duì)各級(jí)政府產(chǎn)生的或有財(cái)政責(zé)任。這需要對(duì)災(zāi)害、風(fēng)險(xiǎn)暴露、易損性這三大模塊進(jìn)行深入的研究。大量細(xì)致的工作要投入到地質(zhì)、氣象、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)領(lǐng)域，具體研究涉及投保地區(qū)的巨災(zāi)特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特點(diǎn)、社會(huì)資產(chǎn)累積、風(fēng)險(xiǎn)敞口、歷史損失記錄等，以大量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)建立風(fēng)險(xiǎn)模型，并由此計(jì)算出投保地區(qū)在不同嚴(yán)重程度的災(zāi)害下可能產(chǎn)生的各種損失規(guī)模。同時(shí)，合理的巨災(zāi)保險(xiǎn)設(shè)計(jì)還需要研究并計(jì)算居民和企業(yè)的抗災(zāi)財(cái)務(wù)能力，以及政府的制度化抗災(zāi)財(cái)政能力。它們與因?yàn)?zāi)社會(huì)或有財(cái)務(wù)責(zé)任和因?yàn)?zāi)政府或有財(cái)政責(zé)任之間的差距，即社會(huì)財(cái)務(wù)和政府財(cái)政的剩余責(zé)任，由此明確巨災(zāi)保險(xiǎn)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的保障額度。這是巨災(zāi)保險(xiǎn)設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。
保險(xiǎn)作為高度杠桿化的因?yàn)?zāi)或有資本，可以通過商業(yè)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)，連接更廣泛的保險(xiǎn)市場(chǎng)的承保能力，甚至通過再保轉(zhuǎn)分保和巨災(zāi)債券等衍生品，連接國(guó)際資本市場(chǎng)。強(qiáng)大且專業(yè)的資本杠桿工具，使得巨災(zāi)保險(xiǎn)可以有效對(duì)沖因?yàn)?zāi)財(cái)務(wù)和財(cái)政巨額或有責(zé)任。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中的嚴(yán)重巨災(zāi)如汶川地震、美國(guó)東海岸颶風(fēng)等給政府財(cái)政造成的缺口遠(yuǎn)非保險(xiǎn)業(yè)的承保能力所能提供。但是，巨災(zāi)保險(xiǎn)能夠縮小實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失和商業(yè)投保損失之間的差距，減少政府在巨災(zāi)后籌集資金的需求，從而減少財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的幾率。
2016年在黑龍江省落地的我國(guó)首個(gè)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目旨在保護(hù)投保的28個(gè)貧困縣的財(cái)政剛性。在當(dāng)年的局地干旱和局地強(qiáng)降雨災(zāi)害中，該農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目共賠付超過7000萬元。其中，有五個(gè)縣單在強(qiáng)降雨一項(xiàng)的賠付率超過2000%，意味著超過20倍的杠桿放大作用。
巨災(zāi)保險(xiǎn)如何優(yōu)化財(cái)政
治理結(jié)構(gòu)
當(dāng)前我國(guó)財(cái)政治理在應(yīng)對(duì)巨災(zāi)存在的突出問題是防災(zāi)減災(zāi)預(yù)備費(fèi)的使用限制，“無災(zāi)不能用，有災(zāi)不夠花”。政府公共財(cái)政在面對(duì)巨災(zāi)這種偶發(fā)性公共利益風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，往往由于剛性預(yù)算等因素的限制而難以及時(shí)發(fā)揮有效作用。
榱嗽誥拊種后籌集資金，地方和中央政府常需要采取重新分配預(yù)算、增加政府債券、或募集捐助等措施。然而，這些措施一般來說都有其局限性。
比如財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算，因?yàn)樨?cái)政各個(gè)應(yīng)急應(yīng)災(zāi)專項(xiàng)預(yù)算科目多為災(zāi)難預(yù)防和應(yīng)急響應(yīng)等工作，使得專項(xiàng)災(zāi)難救助、災(zāi)后重建、災(zāi)后社會(huì)救助等預(yù)算甚微；再如重新分配預(yù)算，其難以提供足夠的資金，而且還會(huì)從其他重要的公共支出需求中抽走資金；而轉(zhuǎn)移支付這一方式則因?yàn)閼?yīng)急應(yīng)災(zāi)轉(zhuǎn)移支付比率基本依據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，由上級(jí)財(cái)政和中央財(cái)政進(jìn)行，所以它往往并不能制度化保證足額財(cái)政資金到位；增加債務(wù)的方式由于災(zāi)難救助和災(zāi)后重建財(cái)政資金支出巨大，多會(huì)導(dǎo)致公共債務(wù)的進(jìn)一步增加，進(jìn)而加劇整體公共債務(wù)負(fù)擔(dān)，影響宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，為金融體系帶來負(fù)擔(dān)及隱患。除了這些以外，巨災(zāi)之后常常會(huì)有捐款及國(guó)際援助，但它們多半具有很大的不確定性，并有可能附著政治和經(jīng)濟(jì)副作用；同時(shí)，重大自然災(zāi)害產(chǎn)生的困境有時(shí)會(huì)迫使政府將民生和重建相關(guān)的直接稅費(fèi)減免，可這一舉措的另一面常常卻是迫于資金壓力提高和新設(shè)間接稅費(fèi)用于補(bǔ)充財(cái)政空缺，其副作用顯而易見。
此外，這些措施還有一個(gè)很重要的問題就是時(shí)間上的滯后，即救災(zāi)款項(xiàng)難以在災(zāi)害剛剛發(fā)生最需要的時(shí)刻到賬。最緊急的救災(zāi)應(yīng)急資金需求壓力主要落在政府身上。
一旦巨災(zāi)保險(xiǎn)成為一種制度，它的建立對(duì)于財(cái)政治理的最大貢獻(xiàn)在于提高預(yù)算的嚴(yán)謹(jǐn)和穩(wěn)定，且盡量減少對(duì)上述措施的依賴，使得災(zāi)后工作更有效率。制度化的巨災(zāi)保險(xiǎn)，其基礎(chǔ)是科學(xué)化計(jì)算和針對(duì)投保地區(qū)的量身設(shè)計(jì)，其執(zhí)行遵循嚴(yán)格規(guī)范的政府公共管理流程。當(dāng)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度設(shè)立后，每年財(cái)政固定支出巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)，在大災(zāi)之年獲得確定的資金支持，即保單列明的保障額度。這樣公共財(cái)政有表外資金支持，用以對(duì)沖大災(zāi)之年財(cái)政的或有負(fù)債。甚至保險(xiǎn)保障額度可以與政府的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制相掛鉤，為政府不同等級(jí)的應(yīng)急響應(yīng)工作提供不同的資金支持。
關(guān)鍵詞：災(zāi)害教育；地理教學(xué)；措施
1.以“樹立正確的災(zāi)害觀”為教學(xué)主線
基于對(duì)全書的學(xué)習(xí)和理解，要使學(xué)生樹立起正確的減災(zāi)觀，這一主線要貫穿教學(xué)始終。通過第一章的學(xué)習(xí)，在理解自然災(zāi)害定義及內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，通過各具體災(zāi)種形成原因和條件的分析，佐證了自然災(zāi)害形成的條件之一即以自然變異為誘因。可見，自然災(zāi)害是客觀的、不可避免的自然現(xiàn)象，目前人類活動(dòng)對(duì)于自然變異的改變還是有限的。但是，科學(xué)認(rèn)識(shí)自然災(zāi)害的發(fā)生、發(fā)展規(guī)律，有助于有效地防治自然災(zāi)害。因此，有必要認(rèn)識(shí)主要自然災(zāi)害、尤其是對(duì)我國(guó)影響嚴(yán)重的災(zāi)種的成因、分布規(guī)律、特點(diǎn)（第二章的主要教學(xué)內(nèi)容）。而自然災(zāi)害形成的條件之二即有受損的人員、財(cái)產(chǎn)、資源等客體，而這些受災(zāi)體易損性的不同，有可能“放大”或“縮小”災(zāi)情損失的大小。不同地區(qū)、不同時(shí)期的受災(zāi)體特性不同，導(dǎo)致了同樣災(zāi)強(qiáng)的自然災(zāi)害發(fā)生在不同地區(qū)造成不同影響，也使得不同社會(huì)發(fā)展階段的成災(zāi)特點(diǎn)不同。由于受災(zāi)體易損性的人為可控性，降低受災(zāi)體特性成為有效和主要的減災(zāi)措施。因此，人們可以運(yùn)用先進(jìn)的科技，通過一定的工程性和非工程性措施保護(hù)受災(zāi)體免受致災(zāi)因子的損害，或降低損害的程度，還可以在災(zāi)害發(fā)生之后及時(shí)救助、盡量減少損失，這就是防災(zāi)、減災(zāi)（第三章的主要教學(xué)內(nèi)容）。所以，要讓學(xué)生變“抗災(zāi)觀”為“減災(zāi)觀”：自然災(zāi)害是不可避免的自然現(xiàn)象，但是災(zāi)害損害是可以減小的。
2.用系統(tǒng)觀理解自然災(zāi)害
自然災(zāi)害系統(tǒng)是由孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子、受災(zāi)體和災(zāi)情共同組成的具有復(fù)雜特性的地球表層異變系統(tǒng)，災(zāi)情的形成是前三者綜合、相互作用的結(jié)果。因此，災(zāi)情的大小與孕災(zāi)環(huán)境的穩(wěn)定性、致災(zāi)因子的風(fēng)險(xiǎn)性、受災(zāi)體的易損性有著密切的關(guān)系，防災(zāi)減災(zāi)工作要通過預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)致災(zāi)因子發(fā)生的可能性、增強(qiáng)地表系統(tǒng)穩(wěn)定程度、降低受災(zāi)體的易損性，來縮小災(zāi)害影響的地域范圍、降低災(zāi)害破壞的強(qiáng)度，從而達(dá)到減少生命財(cái)產(chǎn)損失的目的?？梢?，一個(gè)區(qū)域所遭受的災(zāi)害損失，與該地區(qū)的自然地理環(huán)境、人文社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、抗災(zāi)救災(zāi)能力密切相關(guān)。用系統(tǒng)觀來理解自然災(zāi)害，就能清楚地分析我國(guó)自然災(zāi)害的區(qū)域差異特征、我國(guó)幾個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)的成災(zāi)特點(diǎn)和原因等問題。
自然災(zāi)害是地球系統(tǒng)各圈層在形成和演變過程中，突發(fā)事件與人類社會(huì)系統(tǒng)相互作用的產(chǎn)物。因此具有隨機(jī)性、鏈發(fā)性、群發(fā)性、群聚性等自然特性，而人類活動(dòng)的范圍和強(qiáng)度，影響了自然災(zāi)害災(zāi)情的時(shí)空分布與演化過程?！叭丝讪D資源、環(huán)境―災(zāi)害”綜合制約作用影響著自然災(zāi)害的強(qiáng)度、頻率和災(zāi)情。防災(zāi)減災(zāi)成為綜合性、系統(tǒng)性工程，比如，對(duì)于洪水災(zāi)害的防治，不僅需要單純的興修水利，更需要水土保持、植樹造林、江湖整治等綜合治理，要從被動(dòng)的災(zāi)來搶險(xiǎn)、災(zāi)后搶救轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的防汛、氣象、水文、保險(xiǎn)乃至全社會(huì)的共同重視和聯(lián)合統(tǒng)一預(yù)防行動(dòng)。因此，教學(xué)過程中要注意用系統(tǒng)觀來理解自然災(zāi)害。
3.強(qiáng)調(diào)和演練災(zāi)害自防、自救和互救
教改要求新課程要讓學(xué)生學(xué)習(xí)對(duì)生活有用的地理，通過地理課程培養(yǎng)學(xué)生基礎(chǔ)地理技能，增強(qiáng)學(xué)生的生存能力。在《自然災(zāi)害與防治》的選修課程中，對(duì)學(xué)生生活最有用的地理就數(shù)自然災(zāi)害的防范意識(shí)和自救自防技能，它能幫助學(xué)生面對(duì)自然災(zāi)害臨危不懼，有效避災(zāi)，減小危險(xiǎn)[4]。
在教材中，有專門的章節(jié)講解自然災(zāi)害的自救互救知識(shí)，這部分內(nèi)容不僅需要在課堂上專門講解，還需要根據(jù)地區(qū)實(shí)際，選擇其中一兩種本地易發(fā)或頻發(fā)的災(zāi)種，組織師生進(jìn)行自然災(zāi)害中逃生、自救、互救的實(shí)際演練，使學(xué)生基本掌握緊急狀態(tài)下的自救自防技巧和方法，普及學(xué)生安全防范意識(shí)和常識(shí)，增強(qiáng)學(xué)生面對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急技能。演練的形式多種多樣。比如，假設(shè)地震發(fā)生，從教師喊出“地震了”開始，給學(xué)生10秒的時(shí)間來躲避，看學(xué)生的反應(yīng)，根據(jù)具體情況進(jìn)行評(píng)價(jià)、糾正錯(cuò)誤行為，再選擇其他合適的時(shí)候進(jìn)行一次演練；還可進(jìn)行火災(zāi)的疏散演練，讓學(xué)生熟悉學(xué)校的安全通道；也可請(qǐng)學(xué)校醫(yī)務(wù)人員講解如何做人工呼吸；還可模擬災(zāi)后互救，設(shè)置部分學(xué)生被困的情景，讓其他學(xué)生去救援。
簡(jiǎn)化大社會(huì)中實(shí)際的自然災(zāi)害案例，實(shí)現(xiàn)小課堂上可操作的實(shí)踐情境模擬，有助于學(xué)生學(xué)習(xí)到對(duì)生活有用的地理。
4.根據(jù)具體情況，靈活使用教材
首先是教學(xué)內(nèi)容不一定求全，要注意詳略得當(dāng)。比如，關(guān)注主要自然災(zāi)害種類，尤其是對(duì)本區(qū)影響嚴(yán)重的災(zāi)種；如果某一災(zāi)害具有多種成災(zāi)原因，可以著重介紹最常見的成因。其次是教學(xué)過程中可以調(diào)整教學(xué)順序，不一定忠實(shí)于教材編排順序。比如，可以從本地學(xué)生熟悉的災(zāi)種引入講解，可以先介紹案例說明某災(zāi)害的危害，再介紹其成因和特點(diǎn)。再者，要了解學(xué)生已有認(rèn)知水平，對(duì)于熟悉內(nèi)容可以忽略，而重點(diǎn)講解對(duì)學(xué)生來說陌生的內(nèi)容。還有，就是要重視圖像的運(yùn)用，看圖說話、圖文互解，其效果通常勝于單純的語言講述[7]。
各個(gè)地區(qū)的情況不同，使用的教學(xué)方法、教具、輔助教學(xué)手段也往往是不一樣的，要充分利用各種條件，充分調(diào)動(dòng)學(xué)生潛能。有上網(wǎng)條件的學(xué)校要充分、有效地利用網(wǎng)絡(luò)資源，讓學(xué)生利用搜索引擎查找資料；有多媒體教學(xué)條件的學(xué)校可以通過觀看災(zāi)害片，增強(qiáng)學(xué)生對(duì)于各種自然災(zāi)害的感性認(rèn)識(shí)；有災(zāi)害監(jiān)測(cè)站點(diǎn)的地方可以組織參觀學(xué)習(xí)。
__經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)安全生產(chǎn)委員會(huì)，各縣市安全生產(chǎn)委員會(huì)，__國(guó)家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)安全生產(chǎn)委員會(huì)，州安委會(huì)各成員單位：
接自治區(qū)安委會(huì)辦公室通知，據(jù)氣象部門預(yù)報(bào)，10日傍晚至12日，我州部分地區(qū)有大到暴雨，山區(qū)局地有超過50毫米大暴雨，同時(shí)伴有雷電、大風(fēng)、冰雹等強(qiáng)對(duì)流天氣。為防范自然災(zāi)害引發(fā)生產(chǎn)安全事故，現(xiàn)將有關(guān)事項(xiàng)通知如下：
各縣市（園區(qū)、開發(fā)區(qū)）、各有關(guān)部門要各司其職、密切配合，共同做好自然災(zāi)害引發(fā)生產(chǎn)安全事故的預(yù)警工作。安監(jiān)、氣象、水利、住建、質(zhì)監(jiān)、煤炭、旅游、國(guó)土資源等部門要進(jìn)一步完善協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)橫向聯(lián)系，做到信息共享，及時(shí)汛情、地質(zhì)災(zāi)害等預(yù)警信息。
各縣市（園區(qū)、開發(fā)區(qū)）、各有關(guān)部門要結(jié)合本地、本部門安全生產(chǎn)特點(diǎn)，督促指導(dǎo)轄區(qū)企業(yè)開展防汛、防地質(zhì)災(zāi)害檢查，落實(shí)安全防范措施，及時(shí)治理各類隱患。要加強(qiáng)對(duì)泥石流、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)監(jiān)控。對(duì)損壞的公路、橋梁、隧道、邊坡要設(shè)置警示牌，并及時(shí)治理，嚴(yán)禁車輛在存有嚴(yán)重隱患的道路、橋梁通行。加強(qiáng)病險(xiǎn)水庫、堤壩險(xiǎn)情的監(jiān)控、治理，確保水利設(shè)施、水庫的安全。旅游景點(diǎn)、景區(qū)要根據(jù)情況及時(shí)啟動(dòng)預(yù)案，景區(qū)以及進(jìn)入景區(qū)的道路存在山洪、泥石流等重大隱患的，要停止經(jīng)營(yíng)，確保游客安全。加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)儲(chǔ)運(yùn)、煙花爆竹企業(yè)防雷擊設(shè)施的檢測(cè)維護(hù)和生產(chǎn)線的監(jiān)控，油氣長(zhǎng)輸管線周圍存在滑坡、山洪等地質(zhì)災(zāi)害的，要采取相應(yīng)的工程防災(zāi)措施，確保安全運(yùn)行。礦山企業(yè)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)地面防水、井下水患的監(jiān)控，認(rèn)真落實(shí)防排水、探放水等各項(xiàng)安全技術(shù)措施。尾礦庫企業(yè)要加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)巡檢和監(jiān)控，確保尾礦庫排水構(gòu)筑物無損壞、無淤堵，排水能力滿足防洪要求，防止發(fā)生潰壩、垮壩事故的發(fā)生。電力、建筑、高空作業(yè)、野外施工等行業(yè)企業(yè)要做好防山洪、防泥石流、防山體滑坡和防雷擊等工作。
各縣市（園區(qū)、開發(fā)區(qū)）、各有關(guān)部門要加強(qiáng)應(yīng)急值守和信息報(bào)送工作，嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部到崗帶班和干部24小時(shí)值班制度，完善預(yù)案，加強(qiáng)演練，做好滿足搶險(xiǎn)救災(zāi)必須的各種設(shè)備、物資和隊(duì)伍等應(yīng)急準(zhǔn)備工作。要根據(jù)自然災(zāi)害嚴(yán)重程度和影響范圍，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，開展應(yīng)急響應(yīng)，迅速組織救援，把損失降到最低限度。
關(guān)鍵詞：水土流失；水資源；影響；對(duì)策
中圖分類號(hào)：S157 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
1 水土流失的基本情況
我國(guó)幅員遼闊，地質(zhì)地貌豐富多樣，水土資源分布不均，不論是山區(qū)、丘陵地區(qū)、干燥風(fēng)沙區(qū)還是一些沿海的多雨城市都或多或少的存在水土流失的現(xiàn)象。雖然隨著社會(huì)的進(jìn)步，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，水土流失的防治與治理工作已經(jīng)取得了很大的成果，但是這項(xiàng)工作仍然具有艱巨性和長(zhǎng)期性。特別是云南地區(qū)水資源豐富，水資源的利用對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展有很重要的作用，但是因降水量和地勢(shì)的原因，水土資源流失的情況不容樂觀。
影響水土流失的因素眾多，氣候和自然災(zāi)害以及地質(zhì)地形等方面的自然因素，如果一個(gè)地區(qū)多降雨天氣或者常發(fā)生洪澇等自然災(zāi)害，那么過多的雨水量便會(huì)沖刷地面，帶走大量的土壤和養(yǎng)分，造成水土流失。如果本地區(qū)土地地質(zhì)結(jié)構(gòu)疏松，多山區(qū)地貌，土壤較易隨著降雨流失。云南省處于低緯度高海拔地區(qū)，氣候方面屬于亞熱帶季風(fēng)氣候，降雨充沛，并且降雨量季節(jié)分配不均，因此常常出現(xiàn)洪澇災(zāi)害；加之云南省所處地段地殼活動(dòng)較為頻繁，土壤主要是紅壤，結(jié)構(gòu)疏松，易被侵蝕。這些特點(diǎn)綜合起來就會(huì)使水土流失的情況非常嚴(yán)重。
影響水土流失的另一方面的因素便是人為因素，人為的開荒開墾會(huì)破壞地表的植被，植被稀疏的地表會(huì)被雨水帶走大量的泥土，造成水土流失；還有就是工程建設(shè)導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞，地表沙化，資源不合理的開發(fā)等都會(huì)成為水土流失的源頭。云南地勢(shì)以高原和山地為主，多年來人們發(fā)展經(jīng)濟(jì)主要是開荒種植，許多地區(qū)的植被覆蓋率都在逐年下降，加上一些水壩、水電站等的建設(shè)中不當(dāng)行為也會(huì)造成水土流失。
2 水土流失對(duì)水資源的影響
2.1 水土流失會(huì)造成水資源污染，制約工農(nóng)業(yè)的發(fā)展
土壤和水分是工農(nóng)業(yè)發(fā)展必要條件，水土流失所引起的大量的泥沙、亂石及其他土壤中存在的污染物質(zhì)流入河流之中，使可供使用的水資源遭到污染，降低了本地區(qū)水資源的利用率，提高了工農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本，不利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
2.2 導(dǎo)致水資源緊缺，甚至是生態(tài)環(huán)境惡化
大量的降雨使地表的土壤層變得越來越薄，隨之蓄水能力就越來越弱，降水往往無法供給地下水，而是成為地表徑流蒸發(fā)或消失了，所以水資源可利用率越來越低，嚴(yán)重的甚至面臨枯竭的趨勢(shì)，就如昭通巧家縣，山泉數(shù)量近年來一直減少，越來越多的居民面臨飲水難的問題；水資源的緊缺還會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的惡化，致使人與自然的矛盾愈演愈烈。
2.3 可供灌溉的水資源缺乏，進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)收入，導(dǎo)致貧困
通常水土流失嚴(yán)重的地區(qū)，農(nóng)業(yè)發(fā)展都會(huì)受到自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的雙重制約，農(nóng)業(yè)收入往往比較低，加上一些地區(qū)的村民不了解科學(xué)知識(shí)，在條件本就惡劣的基礎(chǔ)上大肆開采岌岌可危的水資源，并且還沒有科學(xué)的開采方法，致使水土流失加重，云南省目前有多數(shù)貧困縣出現(xiàn)嚴(yán)重的水土流失情況。
2.4 水土流失帶來洪澇災(zāi)害，影響水利工程建設(shè)
水土流失帶來的泥沙涌入河流，阻塞河道，河流的淤泥增多，河道河堤防洪抗洪的能力就降低了，下游地區(qū)易出現(xiàn)洪澇災(zāi)害，一些水利工程常常失去作用，云南地區(qū)水能資源豐富，一些地區(qū)實(shí)行水力發(fā)電，水土流失會(huì)影響到當(dāng)?shù)厮苜Y源的利用。
2.5 水土流失使水資源得不到利用，反而可能引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害
水土流失致使可利用水資源無法集聚，不但白白浪費(fèi)了水資源，還可能因此造成山體滑坡、泥石流等自然災(zāi)害。近些年來，云南省因?yàn)檫@些災(zāi)害造成的損失巨大。
3 針對(duì)水土流失提出的幾點(diǎn)對(duì)策
水土流失嚴(yán)重影響了高原、山地地區(qū)的水環(huán)境質(zhì)量，降低了水資源的利用率，使原本可以成為資源的水土成了污染和災(zāi)害的源頭，治理水土流失刻不容緩。
3.1 水土保持工作
進(jìn)一步完善水土保持工作，同時(shí)要定期、及時(shí)地監(jiān)察河流流域的水質(zhì)情況，防患于未然。同時(shí)，在降雨量較多時(shí)做好防洪措施和監(jiān)測(cè)工作，避免大量泥沙和一些不明物質(zhì)流入河流造成水資源的污染。
3.2 提高對(duì)水質(zhì)量的監(jiān)測(cè)水平
在河流汛期或者洪澇時(shí)期更要時(shí)刻關(guān)注水的質(zhì)量，專業(yè)的監(jiān)測(cè)技術(shù)和較高的監(jiān)測(cè)水平有助于更及時(shí)地獲取河流水質(zhì)情況，得到更精確的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，從而為各種水資源研究提供數(shù)據(jù)資料。
3.3 落實(shí)植被覆蓋率和污染問題
提倡科學(xué)的農(nóng)業(yè)耕種模式，退耕還林，采取環(huán)保措施恢復(fù)植被，增加地表植被覆蓋率，避免降水帶走太多的土壤和養(yǎng)分造成土壤貧瘠、水資源缺乏。農(nóng)業(yè)肥料的使用方面也需要科學(xué)指導(dǎo)，否則有污染源的物質(zhì)會(huì)隨降水流入河流，污染河流和地下水。水利工程的建設(shè)中也要將水土保持的工作落實(shí)到位，否則無法真正利用好水能資源，更不用提經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足發(fā)展了。
3.4 大陸宣傳水土保持和水資源保護(hù)工作重要性
加大宣傳水土保持和水資源保護(hù)工作的重要性，水土流失的預(yù)防和治理工作需要群眾提高認(rèn)識(shí)，只有農(nóng)村地區(qū)廣大農(nóng)民的認(rèn)識(shí)提高了，他們才能積極主動(dòng)地采用環(huán)保措施，才會(huì)關(guān)注水土流失對(duì)水環(huán)境造成的嚴(yán)重影響，農(nóng)業(yè)活動(dòng)才能逐步實(shí)現(xiàn)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。
3.5 實(shí)施小流域綜合治理
水土流失的治理應(yīng)該具體環(huán)境具體分析，只有采取有重點(diǎn)有步驟的治理方案，水土流失的情況才能一步一步改善，最終改善水資源的使用狀況。以云南省金沙江流域?yàn)槔?，自從被列為水土治理的重點(diǎn)區(qū)域以來，它的生態(tài)環(huán)境有了很大改善，水土保持工作取得了不錯(cuò)的成績(jī)，經(jīng)濟(jì)也得到了相應(yīng)發(fā)展。
4 結(jié)語
水土流失是關(guān)系水資源的利用、關(guān)系環(huán)境保護(hù)、關(guān)系經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要問題，治理水土流失，提高水資源利用率是一項(xiàng)任重道遠(yuǎn)的工作，它需要社會(huì)各界、各部門的團(tuán)結(jié)協(xié)作，更需要水利、水保部門運(yùn)用科學(xué)的方法引導(dǎo)大家正確對(duì)待和處理相關(guān)問題。相信在不斷的努力中，水土流失的現(xiàn)狀會(huì)不斷好轉(zhuǎn)，水資源的使用情況會(huì)一步步得到改善。
參考文獻(xiàn)
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