發(fā)布時間：2022-05-18 03:45:14
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了1篇的城市公共管理論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
一、城市規(guī)劃與城市規(guī)劃職能
城市規(guī)劃與城市規(guī)劃職能的發(fā)展歷程。城市規(guī)劃是隨著文明的進步、經(jīng)濟的發(fā)展、人類居住環(huán)境的改善、城市的出現(xiàn)而不斷發(fā)展的。在世界上，城市規(guī)劃這一概念和理論都出現(xiàn)的非常早而且成熟，在實踐上也取得驚人的成績。城市規(guī)劃在中國，主要是與我國文化的發(fā)展和經(jīng)濟的發(fā)展而發(fā)展起來的，在古代中國典籍中，我們會發(fā)現(xiàn)一些對城市規(guī)劃的記載，如《考工記》中的都、王城、諸侯城的不同城市的建設(shè)制度，還有道路系統(tǒng)和用地功能分區(qū)。在《商君書》中更是提到了農(nóng)田土地分配比例，并要發(fā)展人口、糧食、建城等相應(yīng)條件。在《墨子》中更是記載了城市建設(shè)與城防的重要性，以及城市規(guī)模與農(nóng)田、糧食的關(guān)系。這在很大程度上來說，我國古代城市的規(guī)劃主要著眼于軍事思想和整體觀念，講求城市與自然的關(guān)系，重視等級觀念。這在我國后來的城市發(fā)展也有所體現(xiàn)，都是更為重要的是越來越強調(diào)城市的結(jié)構(gòu)形態(tài)，即商品經(jīng)濟的發(fā)展，促使城市功能分區(qū)，形成不同的功能區(qū)域，完成城市規(guī)劃的不同功能。城市規(guī)劃在西方，早在古希臘時期就已經(jīng)出現(xiàn)《建筑十書》，系統(tǒng)闡述了城市環(huán)境衛(wèi)生、城市選址、城市公共建筑布局等原則，并提出了理想城市的模式,到了中世紀(jì)，逐漸形成以教堂為中心的城市發(fā)展模式。到了近代，則基于資本主義商業(yè)的發(fā)展，逐漸形成了多樣化的城市規(guī)劃理論。城市規(guī)劃在現(xiàn)代，東西方的城市規(guī)劃都著重于城市規(guī)劃理論的建設(shè)、城市規(guī)劃的實踐以及城市建設(shè)立法，逐漸的融合各種傳統(tǒng)學(xué)科和新興學(xué)科，是城市規(guī)劃越來越科學(xué)、越來越符合人民生活的意愿。
二、公共管理視角下的城市規(guī)劃職能存在的問題及對策
1.城市規(guī)劃職能存在的問題。目前，城市規(guī)劃職能存在的主要問題就是城市功能分區(qū)不清晰，造成這種問題的主要原因主要有，第一，由于我國城市在發(fā)展過程中過于快速，導(dǎo)致城市在進行功能分區(qū)時會出現(xiàn)不同功能區(qū)相互參雜的情況，這在一定長度上來說，也不應(yīng)該出現(xiàn)太大的問題，但是，這方面主要體現(xiàn)的問題就是在城市建設(shè)過程中，城市功能的定位于規(guī)劃沒有做到位，導(dǎo)致現(xiàn)代城市不同更能分區(qū)相互影響，這不僅制約了城市規(guī)劃功能的進一步完善，也導(dǎo)致城市規(guī)劃職能不能進行有力的展開，從而造成城市規(guī)劃功能的下降。第二，由于我國城市在發(fā)展過程中城市規(guī)劃不具體，或者說是城市發(fā)展速度超過了當(dāng)初城市規(guī)劃的目標(biāo)，導(dǎo)致在發(fā)揮城市規(guī)劃職能時，始終伴隨著新老城區(qū)問題、新舊功能分區(qū)問題以及功能分區(qū)不合理等問題，這必然會導(dǎo)致城市規(guī)劃職能在進行湘桂規(guī)劃時，不容易解決，也成為了城市規(guī)劃的老大難問題。第三，由于我國城市在規(guī)劃中所注重的問題，在不同歷史發(fā)展的階段所呈現(xiàn)出來的特點不同，因此，在進行城市功能規(guī)劃時，伴隨著的問題就是城市規(guī)劃不統(tǒng)一、政策法令貫徹不到底等問題，這就使得城市在發(fā)揮規(guī)劃職能時，會產(chǎn)生相互矛盾的局面。可見，我國城市規(guī)劃職能存在的問題，是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展而逐漸暴露出來的問題，也是在城市實際發(fā)展中所出現(xiàn)的主要問題。
2.優(yōu)化城市規(guī)劃職能的對策。優(yōu)化城市規(guī)劃職能的對策，注重點應(yīng)該立足于完善和優(yōu)化城市規(guī)劃職能，也就是說立足于現(xiàn)在城市發(fā)展的水平，通過現(xiàn)有的城市分區(qū)，對城市規(guī)劃職能進行完善，加強城市規(guī)劃只能發(fā)揮作用的能力。具體包括下面兩個方面，第一，統(tǒng)籌城市功能分區(qū)的發(fā)展，立足于現(xiàn)有城市功能分區(qū)的作用，加強該功能分區(qū)的影響力。城市規(guī)劃職能，究其本質(zhì)來說，是服務(wù)職能，而就目前不少城市的發(fā)展水平而言，由于不同發(fā)展階段所規(guī)劃的目標(biāo)不同，因此，在接受歷史發(fā)展現(xiàn)狀的同時，綜合加強城市功能分析的發(fā)展，加強功能分區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括道路、交通、園區(qū)等，甚至應(yīng)該建立直接管轄的部門，通過專門專管來實現(xiàn)功能分析的更好發(fā)展，第二，加強城市規(guī)劃職能發(fā)揮作用的能力。這一方面是出于城市居民的考慮，目前，城市規(guī)劃職能發(fā)揮的主要方向是以城市經(jīng)濟發(fā)展為首要目標(biāo)，而以城市居民生活質(zhì)量為目標(biāo)的城市規(guī)劃職能建設(shè)少之又少，因此，必須加強城市規(guī)劃職能發(fā)揮作用的其他能力。另一方面主要是以城市整體發(fā)展為首要目標(biāo)，這是因為，城市規(guī)劃職能的最終目標(biāo)是通過把城市建設(shè)的更好來滿足城市居民、城市經(jīng)濟的發(fā)展，不應(yīng)該只以一種目標(biāo)為城市規(guī)劃功能發(fā)展的目標(biāo)，必須立足于整體，從整體上來保證城市規(guī)劃職能的實現(xiàn)。
三、結(jié)語
綜上所述，可以看到，我國城市規(guī)劃和城市功能分區(qū)的理念出現(xiàn)的比較早，而且也比較成熟，這在一定程度上來說，為我國城市規(guī)劃職能的完善以及進步奠定了很好的歷史基礎(chǔ)。而且，隨著改革開放，國內(nèi)與國際的接軌，使得很多國外先進的城市規(guī)劃理論傳入我國，在解決我國城市規(guī)劃的實際中，顯示出了良好的效果。因此，在公共管理視角小對城市規(guī)劃職能進行探討，則是為我國城市規(guī)劃的進一步發(fā)展提供依據(jù)和借鑒。本文從分析城市規(guī)劃的內(nèi)涵以及城市規(guī)劃職能的內(nèi)涵入手，通過對城市規(guī)劃歷程的解讀，可以使我們清楚的看到在城市的發(fā)展以及相關(guān)城市規(guī)劃職能的發(fā)展，這也就為我們找到現(xiàn)代城市規(guī)劃的主要問題，即規(guī)劃理念問題、規(guī)劃方法問題以及規(guī)劃綱領(lǐng)問題找到了歷史和現(xiàn)實的依據(jù)。這也就為我國城市規(guī)劃功能的完善找到了相應(yīng)的解決方法，即立足于城市發(fā)展實際進行城市規(guī)劃能力的提升和加強城市規(guī)劃能力的作用，其中，加強城市規(guī)劃能力的作用主要是從兩方面來建設(shè)，包括以服務(wù)城市居民為目標(biāo)的建設(shè)和以城市規(guī)劃功能總體發(fā)展為目標(biāo)的建設(shè)。
作者:陳婷婷單位:青海民族大學(xué)公共管理學(xué)院
一、數(shù)字化城市管理的重要性
數(shù)字化城市管理系貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的集中體現(xiàn)。為了更好地推動中國社會的可持續(xù)發(fā)展，相關(guān)部門理應(yīng)采取切實可行的措施以達到強化政府的社會管理及公共服務(wù)職能的目的。而數(shù)字化城市管理便是一種借助高科技信息管理系統(tǒng)，積極處理對社會公共利益及人民群眾利益有直接影響的城市公共問題，以促進城市管理水平及管理體制革新的管理方式，它的出現(xiàn)符合中國社會的發(fā)展需求。近年來，鑒于中國城市化水平的持續(xù)升高，城市管理問題也接二連三的涌現(xiàn)。由于城市管理問題的不斷升級，傳統(tǒng)的城市管理方式已然無法適用中國社會的發(fā)展，社會呼吁城市管理進行技術(shù)創(chuàng)新。數(shù)字化城市管理可借助多項數(shù)字技術(shù)的使用完成對管理目標(biāo)空間上及時間上的精準(zhǔn)定位，縮減巡查及處置人員，節(jié)約管理成本，促進管理效率的提升，最終推動節(jié)約型城市的發(fā)展。由此可知，數(shù)字化城市管理的推行對于城市管理方法、技術(shù)的創(chuàng)新及中國社會的可持續(xù)發(fā)展而言都是特別重要的。
二、當(dāng)下數(shù)字化城市管理存在的不足
1.公共機構(gòu)職能重疊，辦事效率特別低。就我國數(shù)字化城市公共機構(gòu)而言，它們所具有的職能重疊及辦事效率低下的現(xiàn)象是特別嚴(yán)重的。之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象最主要的原因有如下幾個方面：其一，各公共機構(gòu)職能劃分不明確；其二，機構(gòu)改革不徹底；其三，上級機構(gòu)管理不科學(xué)；其四，基礎(chǔ)機構(gòu)認(rèn)識不正確；其五，內(nèi)部諸多因素的制約等。
2.發(fā)展不均衡，資金短缺，高科技人才匱乏。事實上，我國城市管理機構(gòu)的信息化水平還是比較高的，然而基層機構(gòu)的信息化水平卻特別低，同時各機構(gòu)間還存在發(fā)展極不均衡的情況。大多數(shù)機構(gòu)沒有，抑或僅有特別有限的可利用專項資金。熟悉信息化建設(shè)的人都知道：信息化建設(shè)除了開展項目時需進行一次性投入外，還應(yīng)進行系統(tǒng)的日常管理及維護、設(shè)備的更新等，這些均需要資金，所以政府的投入及支持對于數(shù)字化城市管理的發(fā)展是特別重要的。此外，我國高科技人才匱乏這一現(xiàn)狀也給數(shù)字化城市管理的可持續(xù)發(fā)展帶來了許多阻礙。
3.數(shù)字資源未進行統(tǒng)一的規(guī)劃，未實施相應(yīng)的整合。城市數(shù)字化屬于一個特別龐大的系統(tǒng)，其信息量特別大，同時其信息也來自許多部門，因此其信息整合的任務(wù)便特別繁重，當(dāng)然所牽涉的范圍也特別廣，比方說軟件、人才及服務(wù)等等?，F(xiàn)實生活中，與城市管理有關(guān)的機構(gòu)在實際管理時均存在以自我為中心展開信息化建設(shè)的現(xiàn)象，尤其是市政、交通及公安等機構(gòu)，創(chuàng)建了諸多面向行業(yè)主管機構(gòu)的縱向信息項目，此類信息化項目均由機構(gòu)自主決策，各機構(gòu)間缺乏必要的協(xié)調(diào)，最終便導(dǎo)致了各信息系統(tǒng)相對獨立，缺少應(yīng)有的共享機構(gòu)及信息交換平臺的局面出現(xiàn)。
4.公共機構(gòu)服務(wù)管理意識低下。眾所周知，公眾需求系數(shù)字化城市管理的核心。然而我國在進行數(shù)字化城市管理的過程中卻出現(xiàn)了公共機構(gòu)服務(wù)管理意識低下的情況，就算是基礎(chǔ)的數(shù)字化對外服務(wù)組織，其員工的服務(wù)管理意識也亟待提高。之所以出現(xiàn)這樣的情況主要是由于傳統(tǒng)政府機構(gòu)受強化管理、弱化服務(wù)意識影響特別深的原因造成的。
三、促進數(shù)字化城市管理效率提升的措施
1.科學(xué)規(guī)劃，創(chuàng)建完備的數(shù)字化城市管理體系。數(shù)字化城市管理所牽涉的內(nèi)容特別多，它不但涉及到了信息技術(shù)的運用、各政府機構(gòu)，同時還涉及了人員及職能的整合。完備的體系是數(shù)字化城市管理得以順利開展的可靠前提及有力保障，而先進的技術(shù)則是數(shù)字化城市管理得以正常進行的手段。為了更好地推動數(shù)字化城市管理的有序開展，政府理應(yīng)統(tǒng)一牽頭，創(chuàng)建完備的數(shù)字化城市管理體系，如此我國的數(shù)字化城市管理才能得到更好的發(fā)展。此外，鑒于搞好數(shù)字規(guī)劃系數(shù)字化城市創(chuàng)建的基本原則之一，同時其也屬于進行現(xiàn)代城市規(guī)劃必須要做的事情，因此城市管理者理應(yīng)展開統(tǒng)一規(guī)劃，解決管理及標(biāo)準(zhǔn)等方面必須解決的問題，以推動中國數(shù)字化城市管理的可持續(xù)發(fā)展。
2.優(yōu)化城市公共機構(gòu)職能，促進其工作效率的提升。為了促進數(shù)字化城市管理的發(fā)展，城市各公共機構(gòu)不但應(yīng)改掉機構(gòu)繁多、人員冗雜及辦事效率低下的不足，同時還應(yīng)優(yōu)化機構(gòu)自身職能的劃分，以提高自身工作效率。相關(guān)部門理應(yīng)以數(shù)字化城市政府機構(gòu)為著眼點，優(yōu)化城市政府機構(gòu)的性質(zhì)及職能，促進機構(gòu)管理層次扁平化，優(yōu)化對外服務(wù)窗口，促進機構(gòu)人員工作主動性及積極性的提升，最終實現(xiàn)提高其工作效率的目的。
3.強化城市公共機構(gòu)服務(wù)管理意識，促進其服務(wù)管理水平的提升。群眾滿意系數(shù)字化公共機構(gòu)服務(wù)管理理念的重心，數(shù)字化公共服務(wù)機構(gòu)的工作均應(yīng)圍繞群眾滿意度展開。鑒于群眾對于公共服務(wù)機構(gòu)提出的審美、服務(wù)及產(chǎn)品等諸多需求，所以，數(shù)字化城市公共機構(gòu)理應(yīng)于強化服務(wù)管理意識及提高服務(wù)管理質(zhì)量的前提下，做好群眾服務(wù)管理，明確關(guān)鍵服務(wù)管理策略，并借助各方面的創(chuàng)新提高群眾對自身服務(wù)的滿意度，最終促進自身服務(wù)管理水平的提升。
4.強化城市管理團隊信息素質(zhì)建設(shè)，為社會培養(yǎng)更多的信息化人才。數(shù)字城市并非僅牽涉技術(shù)及工程，它屬于一個兼容性特別強的概念，主要涉及如下領(lǐng)域：其一，技術(shù)；其二，管理；其三，人文；其四，經(jīng)濟。數(shù)字城市建設(shè)并非高新技術(shù)產(chǎn)品和信息基礎(chǔ)設(shè)備的簡單堆砌，它更重視體制的改革及機制的改革，以對現(xiàn)行政府組織機構(gòu)、運行方式及行政流程展開重組及再造，讓它在信息技術(shù)的引領(lǐng)下，進行更好地運轉(zhuǎn)，所以管理團隊的信息素質(zhì)建設(shè)所具有的作用是特別巨大的。為了更好地實現(xiàn)數(shù)字化城市管理，城市管理者還應(yīng)跳出傳統(tǒng)思維的限制，以現(xiàn)行信息化要求為依據(jù)組織及協(xié)調(diào)管理。此外，信息技術(shù)人員還應(yīng)給予業(yè)務(wù)工作應(yīng)有的重視，并借助信息技術(shù)的使用進行數(shù)字城市化管理。
四、結(jié)語
總而言之，數(shù)字化城市管理屬于時展的產(chǎn)物，它的出現(xiàn)對于中國經(jīng)濟的良性循環(huán)及中國社會的可持續(xù)發(fā)展而言具有至關(guān)重要的作用。盡管當(dāng)前我國數(shù)字化城市管理障礙重重，但是為了更好地推動中國經(jīng)濟的前進，相關(guān)部門理應(yīng)采取一系列行之有效的措施，以推動中國社會的可持續(xù)發(fā)展。
作者:邱耀杰單位:西北農(nóng)林科技大學(xué)
1.公共管理視角下的城市規(guī)劃特點
1.1制度健全，嚴(yán)格執(zhí)行。
在法定的行政權(quán)力行使于具體規(guī)劃工作過程中，城市規(guī)劃嚴(yán)格遵守“一書兩證”制度和國家制定的有關(guān)技術(shù)規(guī)范。
1.2政府唯一具有和行使規(guī)劃管理權(quán)。
1.3公共管理性。
公眾監(jiān)督和參與已對城市發(fā)展越來越重要，同時也是城市規(guī)劃發(fā)展的新動力。我國當(dāng)代城市規(guī)劃已具有明顯的公共管理特點。經(jīng)濟的發(fā)展促進著城市規(guī)劃的轉(zhuǎn)型，城市規(guī)劃由傳統(tǒng)的單一技術(shù)管理和行政管理正逐步走向以人為本的現(xiàn)代化公共管理。
2.公共管理視角下的城市規(guī)劃職能探討
按照管理的運行職能，我國城市規(guī)劃可以分為計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制四種職能。
2.1計劃職能
狹隘的城市規(guī)劃定義是對城市的發(fā)展建設(shè)進行計劃，它主要包括城市空間和土地兩方面利用的計劃。公共管理中的計劃職能主要通過以下步驟來實現(xiàn)：第一，設(shè)立可行的任務(wù)和目標(biāo)，用來保障城市的可持續(xù)性綜合發(fā)展，最大程度的滿足市民的物質(zhì)、文化需求；第二，城市規(guī)劃的制定是為滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，因此，它為未來城市多個方面的發(fā)展提供了方向，同時也為城市經(jīng)濟指標(biāo)等數(shù)據(jù)提供了參考標(biāo)準(zhǔn)；第三，得到相關(guān)法律通過后，城市規(guī)劃就可以由城市規(guī)劃部門進行從宏觀到微觀、整體到局部的詳細規(guī)劃，逐步將目標(biāo)落實到具體項目上；第四，城市規(guī)劃進入審批流程，經(jīng)過相關(guān)部門逐級按照法定程序?qū)徟ㄟ^后，開始具備法律效力。計劃職能在城市規(guī)劃的職能地位是首要的，它決定未來城市規(guī)劃的整體布局和方向。計劃職能運行過程中，必須公共管理的力量，使各項計劃具有合理性和先進性。
2.2領(lǐng)導(dǎo)職能
在整個公共管理過程之中，城市規(guī)劃始終負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職能，領(lǐng)導(dǎo)職能主要體現(xiàn)在規(guī)劃協(xié)調(diào)、規(guī)劃權(quán)利和規(guī)劃引導(dǎo)三方面。規(guī)劃協(xié)調(diào)，城市規(guī)劃管理部門應(yīng)充分利用規(guī)劃學(xué)、社會學(xué)、公共管理學(xué)等各種相關(guān)理論，充分尊重各因素之間的相互作用和影響，以及用科學(xué)的眼光分析它們的發(fā)展規(guī)律，通過各種先進的方法和手段，對城市各種資源進行統(tǒng)一的管理和規(guī)劃，以實現(xiàn)城市規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展和健康的目標(biāo)；規(guī)劃權(quán)利是指各級規(guī)劃主管部門依法采取各種手段（包括命令手段）、措施對城市規(guī)劃的制定、土地使用等一系列城市建設(shè)進行組織、監(jiān)督和指揮。通過規(guī)劃權(quán)利來給社會主體提供公平、民主地參與城市公共管理的大環(huán)境中來；引導(dǎo)職能是指城市規(guī)劃管理部門通過建立有效的控制規(guī)范和引導(dǎo)機制，確保城市規(guī)劃的目標(biāo)貫徹到具體建設(shè)項目中。
2.3組織職能
公共視角下的組織職能主要包括城市規(guī)劃組織構(gòu)成，組織運行機制和組織管理體制。城市規(guī)劃的的組織機構(gòu)既包括傳統(tǒng)的城市規(guī)劃設(shè)計院、城市行政主管部門、以及當(dāng)?shù)卣裙俜降慕M織機構(gòu)，同時還應(yīng)包括建設(shè)投資主體和廣大市民等。各組織機構(gòu)應(yīng)在各司其職的同時應(yīng)分工協(xié)作。在規(guī)劃管理運行機制方面，我國遠未達到良性運行的要求。其主要表現(xiàn)在規(guī)劃的行政干預(yù)過大和市場調(diào)節(jié)機制不健全和決策機制不完善，比如對于城市規(guī)劃的有些決策，還停留在個別領(lǐng)導(dǎo)片面、輕率拍板的情況。在組織管理體制方面，也存在種種問題使城市規(guī)劃難以充分發(fā)揮。比如，單一政府行政管理和控制，其他機構(gòu)難以發(fā)揮作用等。
2.4控制職能
由于事物的規(guī)律是不斷發(fā)展變化的，同樣城市規(guī)劃也受限于領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)知水平和辦事能力，往往難以做到毫無紕漏，這就決定了有關(guān)部門必須及時收集、整理和分析相關(guān)信息，確保城市規(guī)劃朝著預(yù)定的目標(biāo)發(fā)展，做到邊做邊改進，以上即為城市規(guī)劃的控制智能。城市規(guī)劃控制職能主要由控制規(guī)則制定、規(guī)劃監(jiān)督和規(guī)劃執(zhí)法等三方面工作組成。城市規(guī)劃是政府行政管理法定職能中的一種，必須嚴(yán)格做到依法行政。為了使城市規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用發(fā)揮到最大化，就必須制定和完善切實的規(guī)劃控制規(guī)則體系。做到首先以法規(guī)建設(shè)為主，輔之科學(xué)的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范和必要的行政規(guī)則，做到兩手抓，使整個城市規(guī)劃的控制工作有據(jù)可操，有法可依，有令可行。為了確保城市規(guī)劃活動的合理性、有效性和合法性，必須加強城市規(guī)劃監(jiān)督，規(guī)劃監(jiān)督是城市規(guī)劃控制職能的重要環(huán)節(jié)。規(guī)劃監(jiān)督分成兩大類：一類是對城市規(guī)劃實施的監(jiān)督，即依據(jù)“兩證一書”制度，國家頒布的城市規(guī)劃法律法規(guī)和各類事實依據(jù)等對規(guī)劃實施進行監(jiān)督，使城市規(guī)劃具有公開性和合法性。另一類是對規(guī)劃管理活動的監(jiān)督，即通過內(nèi)部自我監(jiān)督和外部公共監(jiān)督保障規(guī)劃管理在健康的軌道上運行。在規(guī)劃執(zhí)法方面，由于我國經(jīng)濟正處于轉(zhuǎn)型期，公民的法制意識相對薄弱，為保證城市規(guī)劃的順利實施、城市建設(shè)良好有序等方面，必須運用有力度、具有一定震懾力的規(guī)劃執(zhí)法。
3總結(jié)
隨著我國城市化的高速發(fā)展，城市規(guī)劃面臨良好機遇的同時也迎接著巨大挑戰(zhàn)，對城市規(guī)劃相關(guān)管理部門必須調(diào)整思維角度和辦事方法，摒除過去傳統(tǒng)、落后的“建筑規(guī)劃”和“計劃規(guī)劃”，使之逐步具有公共管理的特點，發(fā)揮最廣大人民群眾的力量，最終使城市規(guī)劃成為公共管理的重要手段。
作者：尹潔單位：西北大學(xué)公共管理學(xué)院
伴隨快速的城市化進程城市公共管理的實踐探索及理論發(fā)展也經(jīng)歷不同的階段，城市公共管理在城市發(fā)展內(nèi)外需求的推動下，管理理念、運作機制、方式手段不斷得以創(chuàng)新與之相應(yīng)的理論發(fā)展也隨之豐富形成了時代特征明顯的城市公共管理理論體系。本文對不同時期城市公共管理理論演進及其實踐發(fā)展進行梳理，并從中得出對目前城市公共管理的幾點有益啟示。
1近代城市公共管理理論及其實踐發(fā)展
近代城市管理理論主要以對城市社區(qū)形態(tài)、結(jié)構(gòu)的重新規(guī)劃與設(shè)計為發(fā)端和基本內(nèi)容．文藝復(fù)興之后的工業(yè)化、城市化進程帶來了對城市管理的多重需求，不僅重構(gòu)了近代城市的產(chǎn)業(yè)特質(zhì)，也重組了近代城市的空間布局重塑了城市發(fā)展的功能與目標(biāo)。城市理念最初來源于文藝復(fù)興后到現(xiàn)代化萌發(fā)期間．人們對人類理想居住場所的創(chuàng)造性想象與理性設(shè)計而創(chuàng)造了城市雛形芒福德(Munford．1922)對城市歷史學(xué)研究考察了人類近幾百年來對理想城市的思考，強調(diào)城市理想狀態(tài)中城市與農(nóng)村的協(xié)調(diào)而提出將城市與農(nóng)村融合為一體。
19世紀(jì)末．霍華德(Howard．1898)針對城市無計劃發(fā)展帶來的擁擠、低效和高費用弊端，主張“田園城市(GardenCity)”的新型城市規(guī)劃理念認(rèn)為新型城市應(yīng)兼有舊城市活力機遇和鄉(xiāng)間的寬敞以及合理布局的效率等特征，并認(rèn)為其重要特點是規(guī)模較小且設(shè)施齊全即兼有城市和鄉(xiāng)村優(yōu)點的理想城市。1928年．德國、意大利、比利時、荷蘭奧地利、西班牙、瑞士等國著名城市建筑和規(guī)劃專家發(fā)起成立國際現(xiàn)代建筑協(xié)會(CIAM)，后逐漸發(fā)展成為有影響的國際性學(xué)術(shù)團體，并于1933年發(fā)表都市計劃憲章，又稱”雅典憲章”，拓展了當(dāng)時盛行的以追求空間形態(tài)等建設(shè)主體完備的城市理論開始從多學(xué)科、多需求角度考慮城市住宅娛樂交通工業(yè)生產(chǎn)、文物保護等各方面的規(guī)劃建設(shè)與管理．提出一系列城市公共管理的開創(chuàng)性構(gòu)想被認(rèn)為是近代城市單一規(guī)劃設(shè)計理念向現(xiàn)代綜合管理建設(shè)理論過渡的重要里程碑。
2O世紀(jì)中葉城市及城市管理研究領(lǐng)域進一步擴大．同時伴隨著社會學(xué)生態(tài)學(xué)、地理學(xué)交通工程等學(xué)科也逐漸形成自身獨立的城市發(fā)展理論．城市管理理論內(nèi)容更為具體化系統(tǒng)化綜合化芒福德(Munford1938)在此時期又進一步提出了有關(guān)城市規(guī)劃的若干思想．再次成為現(xiàn)代城市管理規(guī)劃運動的重要指導(dǎo)．并在政府官員和規(guī)劃家中取得信任，隨即根據(jù)他的理念在英國推出了關(guān)于城市及城市管理研究的重要成果——巴羅報告”(BarrowReport)．直接干預(yù)影響了英國社會經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略決策計劃．并導(dǎo)致1945-1952年英國戰(zhàn)后一系列城市公共管理研究決策機構(gòu)的建立。由此開始，城市及城市管理科學(xué)的研究頻繁與國家和各級政府決策機構(gòu)交流并逐漸結(jié)合，影響社會管理者的戰(zhàn)略意志和管理目標(biāo)取向城市管理科學(xué)本身也由于實踐的快速發(fā)展使得其綜合性、社會性、戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性曰益增強?？傮w來看二戰(zhàn)后城市公共管理科學(xué)面臨的問題已經(jīng)不再單純是城市規(guī)劃或城市基礎(chǔ)設(shè)施等城市物質(zhì)形態(tài)的發(fā)展．城市人口、交通環(huán)境污染、社會動亂、經(jīng)濟發(fā)展等復(fù)合性社會問題成為城市公共管理研究的重心。此時，城市公共管理理論的重點已從物質(zhì)環(huán)境建設(shè)轉(zhuǎn)向了公共政策和社會經(jīng)濟等根本性問題成為政府管理決策的重要理論依據(jù)和廣泛關(guān)注的社會科學(xué)研究領(lǐng)域。
2現(xiàn)代城市公共管理發(fā)展理論：新公共管理理論及其應(yīng)用
現(xiàn)代城市公共管理，被認(rèn)為是城市政府、市場和其他城市利益相關(guān)者以城市的長期穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展和良性運行為目標(biāo)，以城市為管理對象．對城市規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展的全面過程和運行與再生的全部活動所進行的有機協(xié)調(diào)活動；是在市場機制調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上．運用一定的城市治理制度安排和體現(xiàn)先進水平的科技手段．互動合作整合城市人、財、物、信息等各種資源實現(xiàn)城市高效協(xié)調(diào)運行和各項功能正常發(fā)揮，促進城市經(jīng)濟、社會和環(huán)境和諧發(fā)展促進城市社會與人類健康發(fā)展的創(chuàng)造性活動”。
城市公共管理本質(zhì)上屬于較高層級的政府公共管理其目標(biāo)定位應(yīng)是以人為本以城市和諧穩(wěn)定為目標(biāo)設(shè)計相宜的體制機制．合理利用科學(xué)的技術(shù)手段實現(xiàn)城市經(jīng)濟、社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。20世紀(jì)70年代開始，一股新部門管理改革浪潮席卷包括發(fā)達國家轉(zhuǎn)型國家及發(fā)展中國家在內(nèi)的世界各國，引發(fā)了新公共管理(NPM，NewPublicManagement)理論的興起和發(fā)展。摩爾等人(Mooreetal，1994)認(rèn)為新公共管理最核心的特征是．在非私人的政府管理部門試圖引入或模仿市場機制或私人部門的一些特征。麥特卡爾菲和理查茲(MetcalfeandandRichards1990)認(rèn)為，雖然私人部門和公共部門的背景或面臨的環(huán)境不同，但是將公共部門的活動置于市場壓力和利用市場規(guī)則來達到某些公共目的．能夠獲得效率和效益的提升。非洲、亞洲和拉美國家逐漸增多的公共部門收斂趨勢(凱科特和貝克，KiCkertandBeck，1995)或”擴散化的改革(哈利根Ha…gan，1997)”，及“全球化趨勢(弗林，F(xiàn)IYnn．1997)都被認(rèn)為是新公共管理的實踐。更值得注意的是，在經(jīng)濟危機和結(jié)構(gòu)調(diào)整背景下的公共部門改革，被認(rèn)為是在新公共管理框架下的更廣泛意義上的行政職能調(diào)整和公共服務(wù)提供的改變(賓納菲爾特，Bienefeld．1990；曼坎德拉Mukandala．1992)。拉爾比(Larbi．1999)認(rèn)為，在一些發(fā)達國家和發(fā)展中國家，國際貨幣基金組織和世界銀行支持的結(jié)構(gòu)性調(diào)整項目(InternationalMonetaryFund／WorldBank—supp0rtedstructuraladjustmentprogrammes(SAPs))使得政府與公共部門的角色及其機構(gòu)性質(zhì)更傾向于市場導(dǎo)向和私人部門導(dǎo)向，這種結(jié)構(gòu)性的國家行政改革是由多種原因造成主要是由于戰(zhàn)后中央政府陷入持久的經(jīng)濟和財政危機．但是發(fā)達國家和發(fā)展中國家引發(fā)新公共管理的因素卻有所不同發(fā)達市場經(jīng)濟國家經(jīng)濟、社會、政治、技術(shù)和制度環(huán)境的綜合變化引起和造成了公共行政及管理體系的根本變動(澤富凱克，Zifcak．1994；格里爾Greer1994馬什卡雷尼亞什．Mascarenhas1993；萊恩．Lane．1997凱特爾KettI．1997)。這種變動的主要目的是政府管理體制和公共服務(wù)提供渠道的改善．強調(diào)效率性．經(jīng)濟性及最終的效果性(麥特卡爾菲和理查茲MetcalfeandRichards．1990)．而發(fā)展中國家更多的是由于經(jīng)濟危機引起2O世紀(jì)80年代的公共~pf-]改革。
例如在非洲的亞撒哈拉地區(qū)經(jīng)濟及財政危機引發(fā)經(jīng)濟改革．進而引起公共管理部門改革。其他一些非洲和拉美國家陷入暫時的國內(nèi)和國外債務(wù)危機．貿(mào)易條件惡化．國際貨幣市場真實利率上升，高通脹低儲蓄和低投資，基本消費品缺乏．這些經(jīng)濟危機最終要求政府公共管理體制進行改革。亞洲國家，印尼馬來西亞和韓國的經(jīng)濟危機亦是導(dǎo)致公共部門改革的首要誘因。泊林達諾(P01jdano，1999)對發(fā)展中國家實踐新公共管理理論的情況進行了概述．認(rèn)為雖然許多發(fā)展中國家將運用新公共管理理論改革國家及城市公共管理列入了議事日程但是卻完全沒有納入任何新公共管理的思想及舉措．更槽糕的是，這種改革的初衷與其完全沒有聯(lián)系或完全相悖．因此．新公共管理理論作為一種理論影響較大．但是更多地是在思想層面而不是實踐。他對亞非近40多個發(fā)展中國家的實踐進行了比較，重新檢驗了由于腐敗和低下的行政能力，新公共管理并不適合發(fā)展中國家”這一論斷的武斷性，認(rèn)為發(fā)展中國家失敗和成功的許多例證說明，不同國家新公共管理改革的發(fā)端更多地決定于地方化的偶然因素，而不是一般化的國家行為．新公共管理改革需要更加開放的思想來根據(jù)形勢的需要思考不同政治背景、不同經(jīng)濟體制下中央政府與地方政府的行政目標(biāo)和公眾需求?？梢?，體現(xiàn)于實踐的新公共管理理論核心思想是：作為管理主體的政府成為多元管理體系的組織者協(xié)調(diào)者，不再全攬公共管理的所有事務(wù)而是引入市場競爭機制．讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給．廣泛采用私營部門成功的管理方法手段和經(jīng)驗．通過公共部門與私營部門之間公共部門機構(gòu)之間形成適度合理有序的競爭，降低政府管理成本，提高政府服務(wù)水平和工作效率，進一步調(diào)整并優(yōu)化政府職能。
3當(dāng)代城市公共管理的新階段：數(shù)字城市管理體系
一般來說．以政府機構(gòu)與公眾及私人組織之間的相互作用水平為準(zhǔn)政府管理方式發(fā)展至今經(jīng)歷了信息(Information)交互(Interaction)、提交(Processing)和交易(Transaction)這四個階段(見表1)，目前處于交易階段，這一階段政府管理方式不再是簡單的政府門戶網(wǎng)站．而是政府信息、服務(wù)的融合，公眾通過這個平臺能夠更方便進入一個多機構(gòu)、多服務(wù)的政府管理系統(tǒng)。這也是政府管理方式的一次變革．其更關(guān)注政策或戰(zhàn)略的制定．為公眾和企業(yè)提供更有效的全面的在線服務(wù)媒介．而且能夠借助外部的技術(shù)和人力資源來完成這些活動。這～階段受眾能夠全面與政府服務(wù)機構(gòu)交互．接受全面和制定式的信息及服務(wù)。
這是一個更加復(fù)雜和不斷完善的系統(tǒng)，豐富的信息、交易平臺及多媒介是主要的特征。交易階段政府管理模式的一個明顯特征是政府顯著的數(shù)字及多極化特征因此這一階段的政府也被成為數(shù)字政府”數(shù)字政府(E—GovernmentDigitalGovernment)包含狹義和廣義的定義美國得克薩斯州數(shù)字政府規(guī)劃(StateofTexassElectronicGovernmentStrategicPlan)中將數(shù)字政府明確定義為：各級政府與公眾、企業(yè)之間借助電子通信技術(shù)開展的政府活動包括：產(chǎn)品及服務(wù)的提供和購買．產(chǎn)生及接受(政府)指令．提供及獲取信息以及完成金融交易”。。數(shù)字政府被認(rèn)為是新公共管理理論革命最后的實踐，其成為公共部門改革公共服務(wù)的主要推動力其對政府管理的影響更傾向于歸入后新公共管理理論。最早的數(shù)字政府可以追溯到1997年，由美國國家科學(xué)基金會(USNationalScienceFoundation．NSF)發(fā)起并逐步引入。1997年，基于一份關(guān)于21世紀(jì)邁向數(shù)字政府的報告．美國國家科學(xué)基金會開始指導(dǎo)美國聯(lián)邦政府利用Internet技術(shù)來提高公共服務(wù)透明度．由此利用現(xiàn)有的先進技術(shù)建立高效數(shù)字政府的理念初現(xiàn)雛形隨后發(fā)展迅猛并迅速得到推廣和應(yīng)用。僅1997年，世界范圍內(nèi)有1915個中央級政府機構(gòu)建立了相應(yīng)的政府公共網(wǎng)站，2000-2001年．短短一年這一數(shù)字增長到9363個(CyPRGCyberspacePolicyResearchGroup．虛擬政策研究中心，2001)。，美國以擁有403家政府公共服務(wù)網(wǎng)站(這里僅以數(shù)量計．不論服務(wù)質(zhì)量)獨霸數(shù)字政府發(fā)展的鰲頭，一些發(fā)展較早的國家包括法國．巴西、葡萄牙及丹麥等也建立了政府公共服務(wù)網(wǎng)站。加特納(Gartner．2000)將數(shù)字政府的特征概括為：數(shù)字政府即通過各種技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)及新媒體發(fā)展．推動政府機構(gòu)內(nèi)部及社會91、部的連續(xù)轉(zhuǎn)型，從而對政府提供的公共服務(wù)，參與公共事務(wù)活動的能力和管理水平進行最優(yōu)化的結(jié)果，其實質(zhì)是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。帕爾多(Pardo2000)進一步概括了數(shù)字政府區(qū)別于傳統(tǒng)政府的主要功能：(1)公眾獲知政府信息更加便利(2)更加清晰地遵守～般性規(guī)則；(3)公眾借助政府提供的數(shù)字平臺和公共協(xié)助更有效地取得個人利益(4)政府之間活動及政府與企業(yè)之間活動的便利和公開：(5)政府對政府的信息和服務(wù)融合(6)公眾參與公共管理活動的更廣泛性。數(shù)字政府將進一步帶動整個社會信息技術(shù)的融合和應(yīng)用．形成“數(shù)字政府——數(shù)字企業(yè)——數(shù)字公眾三位一體的數(shù)字社會。方(Fang．2002)將數(shù)字政府的類型概括為八種：政府一市民(Government—to-C…tzenG2C)；市民一政府(Citizen—to-GovernmentC2G)政府一企業(yè)(Government—fo—BusinessG2B)企業(yè)一政府(Business-to—GoVernmenIB2G)政府一政府供職人員(Govemment—t0一EmployeeG2E)：政府～政府(Government-to-Government，G2G)j政府一非營利組織(Government-to-Nonprofit．G2N)非營利組織一政府(NOnproflt～to—Government．N2G)。數(shù)字政府的建立需要重視其中的五種關(guān)系：市民一政府(Cltizen-to-Government，C2G)企業(yè)一政府(Business-to-GovernmentB2G)政府一政府(Government-to—Government，G2G)；政府一非營利組織(Government-to-Nonprofit．G2N)：政府一政府供職人員(Government—to—Employee．G2E)。
具體來看，首先，市民一政府的關(guān)系反映了公眾個人對政府提供的公共信息與服務(wù)的需求這些服務(wù)包括發(fā)放有關(guān)許可和執(zhí)照如駕駛許可，漁業(yè)許可等．不僅包括納稅人對中央政府及地方政府的稅費支付。也應(yīng)該囊括政府對納稅人的退稅等服務(wù)。其次，企業(yè)一政府的關(guān)系主要是企業(yè)、商務(wù)活動及合作組織對政府提供服務(wù)的需求．包括營業(yè)許可用工信息及經(jīng)營選址等服務(wù)。最后政府一政府(GOVernment～to—GovernmentG2G)；政府一非營利組織(Government-to—Nonprofit，G2N)：政府一政府供職人員(Government—to-Employee．G2E)的這三種關(guān)系源于其三者相互之間及其自身內(nèi)部機構(gòu)及政府供職人員提供及完善政府服務(wù)的要求包括政府公務(wù)活動、政府采購及政府內(nèi)部資金轉(zhuǎn)移及其他相關(guān)的服務(wù)。目前數(shù)字政府的發(fā)展階段主要存在于市民一政府(Citizen-to-GoVernmem，C2G)：企業(yè)一政府(Business-to-GovernmentB2G)：政府一政府(Government-to-GovernmentG2G)這三種關(guān)系之間．尤其是前兩種服務(wù)需求較大．發(fā)展較快。
由此．現(xiàn)代城市數(shù)字管理系統(tǒng)強調(diào)不同機構(gòu)與組織之間相互傳遞信息，構(gòu)成內(nèi)外部聯(lián)動的“開放式循環(huán)。其中內(nèi)部的信息雙向流動包括地方政府與中央政府之間，以及這兩級政府與非營利組織之間的交流。外部信息流動分支包括地方政府與公眾之間以及地方政府與企業(yè)之間的相互傳遞。這里．地方政府不僅承擔(dān)著本級政府與公眾和企業(yè)之間的信息、服務(wù)聯(lián)通，更重要的一個方面是，其是公眾及企業(yè)與中央政府之間信息交換的媒介。中央政府向公眾和企業(yè)的各種信息．需要通過地方政府的相關(guān)活動進行傳遞和解讀因此．地方政府在整個數(shù)字整合系統(tǒng)中承擔(dān)著舉足輕重的作用是中央政府信息傳遞與反饋的主要渠道這顯示出城市管理系統(tǒng)的重要性，地方政府建立的城市管理系統(tǒng)不僅提供了公眾與企業(yè)及其他組織需要的信息及服務(wù)來源，而且是貫通中央政府信息上下流動的決定性環(huán)節(jié)通過地方政府實施的城市管理系統(tǒng)，中央政府的各種信息及政策才能得到順暢的和貫徹．意味著借助于城市管理系統(tǒng)，地方政府成為中央政府實現(xiàn)其政策目標(biāo)的主要執(zhí)行者，也是公眾及企業(yè)信息及其他服務(wù)需求的主要提供者。
4啟示
未來．城市公共管理的發(fā)展趨勢將更加體現(xiàn)以人為中心．從對人財物等硬件”為重點的管理轉(zhuǎn)向以知識和學(xué)習(xí)等軟件為重點的柔性化管理管理的決策、執(zhí)行和監(jiān)督將完全建立在數(shù)字化基礎(chǔ)之上，并不斷擴大市民參與．實現(xiàn)管理透明與公開。根據(jù)上述理論及實踐演進的梳理得到以下幾點啟示：
4．1城市公共管理主體多元化趨勢將更趨明顯．在此基礎(chǔ)上建立的現(xiàn)代城市管理三元治理結(jié)構(gòu)成為必然選擇加快引入私營部門、第三部門等新的組織要素，建立由政府、企業(yè)社會組成的多元化主體城市治理結(jié)構(gòu)以彌補政府失靈和市場失靈。在這種三元治理結(jié)構(gòu)中，政府是組織者和指揮者其行為決定和影響其他城市管理主體的活動方式和活動效果：營利性企業(yè)和非政府組織配合政府提供城市公共物品與服務(wù)，其有利于分擔(dān)政府管理事務(wù)。提高城市管理運行效率和效益社會公眾作為基礎(chǔ)通過公開與不公開途徑參與城市管理活動，推動城市管理機制內(nèi)生化轉(zhuǎn)變其中政府突出其統(tǒng)領(lǐng)與指導(dǎo)作用，企業(yè)突出其專業(yè)與獨立作用，社會突出其監(jiān)督與制衡作用．三者地位應(yīng)相差無幾，完成小政府+大社會的改造。在城市管理活動中，政府的職能更多地是提供良好的交易環(huán)境、保證公正的交易制度、進行有效的市場監(jiān)管對于城市公共服務(wù)中的自然壟斷產(chǎn)品．建立嚴(yán)厲的政府監(jiān)督下的市場供給體制．對于共有資源或純粹公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給．政府作為投資主體可以通過市場交易委托給專業(yè)的建造者或經(jīng)營者．提供高效高質(zhì)的第三方產(chǎn)品或服務(wù)。
4．2伴隨數(shù)字技術(shù)及信息．通訊技術(shù)的快速發(fā)展，城市公共管理技術(shù)將逐步實現(xiàn)完全信息化數(shù)字城市提供給城市管理強大的技術(shù)和數(shù)據(jù)支持，使城市管理各部門能夠最大限度地利用城市資源實現(xiàn)工作流程的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和網(wǎng)絡(luò)化。數(shù)字城市強調(diào)運用信息技術(shù)、地理信息技術(shù)、無線通信技術(shù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)．在城市管理信息綜合平臺基礎(chǔ)上建立綜合性的管理信息系統(tǒng)，提供準(zhǔn)確、適時、有效的信息搜集和加工處理，為城市管理者的決策和職能履行服務(wù)。
4．3以推進城市管理資源和管理體系整合為目標(biāo)，城市公共管理手段科學(xué)化水平將有較大提升用科學(xué)手段管理城市，是城市管理的必然趨勢．城市管理手段的科學(xué)與否直接影響整個城市及各系統(tǒng)的正常協(xié)調(diào)發(fā)展．城市管理運行系統(tǒng)內(nèi)容繁雜．包括城市交通管理城市市容環(huán)境管理、城市舊城區(qū)改造管理、城市公共服務(wù)保障、城市公共安全管理城市綜合執(zhí)法等多個領(lǐng)域．涉及面多牽涉面廣．必須采用科學(xué)的管理手段才能達到整合管理資源、管理機制提高管理效率和管理水平的目標(biāo)。
4．4城市公共管理決策系統(tǒng)化需求進一步加強。要求建立有效的城市公共管理決策系統(tǒng)以增強城市公共管理能力隨著城市化的快速發(fā)展，城市運行系統(tǒng)日趨復(fù)雜．各種活動頻率增加，對城市管理決策的要求進一步提升，決策時需要兼顧社會系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)、空間環(huán)境系統(tǒng)以及工業(yè)、商業(yè)金融、交通郵電通訊等各部門子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)一致，因此，城市管理決策需要運用系統(tǒng)原理，突出決策的針對性、優(yōu)化性和統(tǒng)籌性．通過對城市管理目標(biāo)、任務(wù)、方式方法、手段資源、軟硬件條件等各組成要素和大量信息進行系統(tǒng)的歸納分析．經(jīng)過可行性研究、咨詢、論證及必要的聽證過程才能達到管理決策科學(xué)化。
4．5城市公共管理委托機制逐步建立，高效城市委托管理模式將得到廣泛應(yīng)用城市委托管理模式就是在保持公用事業(yè)所有權(quán)公有的前提下，政府公用事業(yè)管理部門依照法定程序，通過市場競爭從公開市場選擇企業(yè)按照雙方簽訂的契約對城市基礎(chǔ)設(shè)施公用事業(yè)進行建設(shè)和管理，形成嚴(yán)格意義上的委托合作關(guān)系．選擇的企業(yè)性質(zhì)可以是私營企業(yè)、國有企業(yè)、公私合營企業(yè)或外資企業(yè)．在經(jīng)營管理過程中接受政府部門和市民監(jiān)督。委托管理方式有租賃管理，托管管理特許經(jīng)營權(quán)管理直接管理等政府與受托企業(yè)通過簽訂契約明確雙方的行為和職責(zé)范圍，受托企業(yè)有對公用事業(yè)進行技術(shù)開發(fā)、提供產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)利和義務(wù)，政府有權(quán)對受托企業(yè)進行監(jiān)督，并保留對價格進行干預(yù)和單方終止契約的權(quán)利。這種委托管理模式不僅能夠提高管理效率．發(fā)揮市場主體的專業(yè)優(yōu)勢．提高管理和技術(shù)水平改善服務(wù)質(zhì)量還能有效預(yù)防政府直接承擔(dān)管理事務(wù)過程中存在的低效與腐?。絹碓匠蔀槌鞘泄芾淼闹饕\行模式．未來這種管理模式將成為城市公共管理的重要途徑之一。
【內(nèi)容提要】中國現(xiàn)代城市治理模式正在進行新的構(gòu)建。其中日益發(fā)展的社區(qū)公民自治--包括村民自治和城市居民自治則是現(xiàn)代治理模式的奠基石。當(dāng)然這塊奠基石仍處于打造之中，而轉(zhuǎn)換政府職能、完善公民自治制度則是打造這塊基石的鐵錘和鏨子。
【關(guān)鍵詞】社會轉(zhuǎn)型；治理模式；政府職能；居民自治
自《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見〉的通知》（中辦發(fā)［2000］23號）下發(fā)后，社區(qū)建設(shè)在中國方興未艾，社區(qū)建設(shè)的理論研究也開始引起許多專家學(xué)者的關(guān)注。在這樣的背景下，如果能從中國社會轉(zhuǎn)型、中國治理模式轉(zhuǎn)換的角度來討論社區(qū)建設(shè)，或許能開辟更多的研究和實踐空間。
一、中國社會轉(zhuǎn)型與社區(qū)建設(shè)的理論和實踐
近代以來幾乎所有的重大社會事件都和中國社會轉(zhuǎn)型有重大關(guān)聯(lián)，從一定意義上說，社會事件是中國社會轉(zhuǎn)型的必然反應(yīng)。對任何社會現(xiàn)象的研究，不從中國社會轉(zhuǎn)型這個角度分析，都無法找到滿意的解答。至于如何理解社會轉(zhuǎn)型，不同時期不同學(xué)者有不同的理解。近年來將社會轉(zhuǎn)型定義為社會整體形態(tài)從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變的過程，即"社會"現(xiàn)代化的過程，是眾多學(xué)者比較一致的看法。在這里社會整體形態(tài)包括社會結(jié)構(gòu)、社會運行機制以及價值觀念等方面的轉(zhuǎn)換。
傳統(tǒng)社會和現(xiàn)代社會的差異，也有不同的學(xué)者從不同的角度給予了不同的解釋。如有人指出：傳統(tǒng)社會是農(nóng)業(yè)社會，現(xiàn)代社會是工業(yè)-信息社會；傳統(tǒng)社會是封閉型社會，現(xiàn)代社會是開放型社會；傳統(tǒng)社會是匱乏型社會，現(xiàn)代社會是發(fā)達型社會等等。近年來一些學(xué)者從社會主體開始研究，認(rèn)為傳統(tǒng)社會中的人處于臣民狀態(tài)，現(xiàn)代社會的人處于公民狀態(tài)。因此他們稱傳統(tǒng)社會為臣民社會，現(xiàn)代社會為公民社會。在臣民社會狀態(tài)下，政治是整個社會的核心，經(jīng)濟和社會只是政治附屬；在公民社會狀態(tài)下，公民的經(jīng)濟和社會自由得到保證，政府權(quán)力來自于公民的同意，經(jīng)濟發(fā)展來自于公民通過市場進行推動，社會不再是政府的附屬而是公民自我管理自我組織的載體，整個社會處良性互動狀態(tài)。以此為基本結(jié)論，中國社會轉(zhuǎn)型的實質(zhì)就是從臣民社會向公民社會轉(zhuǎn)變。
值得注意的是，中國社會轉(zhuǎn)型在1978年開始改革開放以來，其速度不斷加快，中國社會形態(tài)已深刻地改變了。1978年以前，經(jīng)濟領(lǐng)域和社會領(lǐng)域則處于政治領(lǐng)域的嚴(yán)格控制之下，幾乎沒什么自主性。政治領(lǐng)域壟斷了整個社會的權(quán)力，整個社會高度政治化。這在期間達到了登峰造極的程度。在社會領(lǐng)域也不例外，政治控制直指家庭生活和個人的內(nèi)心世界。"中國有7億人，只允許有一個思想"是當(dāng)時的最真切的寫照。
1978年之后，這種狀態(tài)開始解構(gòu)，社會的各個領(lǐng)域開始逐步明晰化。在政治領(lǐng)域，公民當(dāng)家作主得到一定的體現(xiàn)，公民對政府的決策開始發(fā)揮作用，"權(quán)力來自于人民"逐步落到了實處。政府無限膨脹的權(quán)力開始受到限制，政府開始對公民的各項權(quán)利包括個人隱私進行保護，政府逐步在把屬于社會的事務(wù)交給社會，公民自治在農(nóng)村和城市都得到了進一步發(fā)展，非政府非營利機構(gòu)開始出現(xiàn)。政府對市場和資源配置干預(yù)在逐漸弱化，政府的主要職能是為社會提供公共物品。在經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)市場主體以營利為目標(biāo)，其主要職能是為社會提供私人物品。在社會領(lǐng)域內(nèi)個人、家庭、非政府非營利組織是主體，其社會功能是提供非壟斷公共物品[1]（P31、P35）。
中國社會轉(zhuǎn)型還沒有完全完成，但其趨勢是在加快。最近中國社科院社會學(xué)家陸學(xué)藝也指出，在21世紀(jì)頭20年內(nèi)中國將完成社會轉(zhuǎn)型。因此，在今天討論中國，社會轉(zhuǎn)型的背景更具有現(xiàn)實性。二、社區(qū)居民自治：中國社會轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物
具有現(xiàn)代意義的城市社區(qū)建設(shè)是在90年代初期隨著中國社會轉(zhuǎn)型加速開始萌生的。為推動這一進程，民政部曾于1999年開始在全國選擇了26個國家級實驗區(qū)進行探索。2000年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部關(guān)于推進城市社區(qū)建設(shè)的文件后，社區(qū)建設(shè)開始在全國展開。社區(qū)建設(shè)在最初并沒有固定的模式，曾產(chǎn)生行政主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的模式。隨著社區(qū)建設(shè)的快速發(fā)展，人們越來越認(rèn)識到以沈陽、武漢為代表的居民自治主導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)模式，更符合現(xiàn)代社會發(fā)展趨勢。
中共十五屆五中全會在關(guān)于"十五"計劃建議中指出："擴大公民有序的政治參與，引導(dǎo)人民群眾依法管理自己的事情"，"加強社區(qū)民主建設(shè)"。這是中央對社區(qū)居民自治建設(shè)的肯定。改革開放前實行高度集中的計劃經(jīng)濟，國家對企業(yè)事業(yè)單位直接管理，城市社會由一個個企業(yè)事業(yè)單位構(gòu)成。國家通過單位管理社會，并事實上覆蓋著社會。在這種情形下，主流城市社會成員大都屬于單位人。在當(dāng)時所謂的居民委員會，其管理的對象只是少數(shù)缺乏就業(yè)能力的"社會閑雜人員"，城市社會主流成員仍然在"單位"管理之下。經(jīng)濟改革之后，國家對企事業(yè)的壟斷式管理被打破，市場化導(dǎo)向的改革促使政企、政事、政社分開，傳統(tǒng)的單位制開始解體。與此相適應(yīng)，社會成員由依附于單位的"單位人"變成自由式的"市場人"和"社會人"，城市社區(qū)有了屬于社區(qū)的主體[2]。
改革開放不但為城市社區(qū)居民自治準(zhǔn)備了人力資源，而且提供了自治的內(nèi)容。隨著市場化改革向縱深發(fā)展，政府和企事業(yè)所承擔(dān)的社會功能從政府和企事業(yè)單位剝離出來交給了社會。社區(qū)內(nèi)的公共事物逐步增加，社區(qū)成員包括駐社區(qū)單位需要社區(qū)為其提供多種多樣的服務(wù)、良好的治安環(huán)境、公共衛(wèi)生設(shè)施、文化娛樂設(shè)施。這些準(zhǔn)公共事物經(jīng)費來源，雖然在目前大部分仍由政府提供，維護管理只能由社區(qū)組織來實施。這些就構(gòu)成了社區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容。
同時在社會轉(zhuǎn)型的過程中，公民獨立意識開始提高，公民積極參與社區(qū)建設(shè)，公民在社區(qū)建設(shè)中權(quán)力意識在迅速提高。社區(qū)管理成員的產(chǎn)生方式由過去街道辦事處的委任，改為由社區(qū)成員選舉。社區(qū)管理機構(gòu)開始進行自主管理。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》的通知中明確指出"擴大民主、居民自治"是城市社區(qū)建設(shè)的基本原則。文件指出，"在社區(qū)實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，逐步實現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督"。沈陽、武漢、福州等城市根據(jù)中央精神結(jié)合實際情況，明確認(rèn)定了社區(qū)居委會的一定的權(quán)利。如杭州市下城區(qū)天水街道辦事處確定社區(qū)居委會有8項自治權(quán)利，即民主選舉權(quán)、財務(wù)自主權(quán)、財產(chǎn)自主權(quán)、事務(wù)初審權(quán)、重大事項民主決策權(quán)、依法協(xié)管權(quán)、不合理攤派拒絕權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)[3]。
三、尋找新的治理模式
社會轉(zhuǎn)型，不能只"轉(zhuǎn)"不"型"，"轉(zhuǎn)"意味著對舊社會形態(tài)的破除和改革，"型"意味著對新社會形態(tài)的重新整合。100多年來中國一直處于"轉(zhuǎn)"多于"型"的過程中。首先在19世紀(jì)遭遇到來自西方的沖擊，進入20世紀(jì)后，中國經(jīng)歷了一場從革命到改革的大變革[4]（P245、P249），先后以三次農(nóng)村包圍城市的方式完整了國家整合，形成了市場格局，開始了民主化進程[5]。但我們必須清楚革命和改革只是手段，革命和改革都是為確定新的秩序開辟道路。在90年代后期，隨著"改革"社會效應(yīng)減弱，人們對穩(wěn)定對秩序的渴望成為社會的主要訴求。
在社會轉(zhuǎn)型進入整合社會形態(tài)階段時，最重要的是重視治理模式的重塑。這是鞏固改革成果穩(wěn)定社會的需要。畢竟治理更具有穩(wěn)定性、中性、程序性，一位知名學(xué)者指出治理"更注重方式，而相對缺少意識形態(tài)上的關(guān)懷和爭論"[6]（P55、P56）。拋開意識形態(tài)方面的激情澎湃，回歸現(xiàn)實生活中的保守單調(diào)，為中國人民尋找一個可預(yù)期、可長治久安、可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境是時代賦予我們的重要任務(wù)。
治理模式由社會形式?jīng)Q定[7]，但社會形態(tài)并不自動產(chǎn)生治理模式，而是需要人們主動地把握時機進行構(gòu)建。治理模式是在一個時期根據(jù)一定的國家與社會的關(guān)系來形成的。它包括治理的主體和治理的方式兩個重要方面。在傳統(tǒng)社會形態(tài)下，由于國家對社會進行全面控制，其治理主體呈單一性、排他性、不可選擇性，其治理方式呈單向性。整個治理模式表現(xiàn)為百分之百的剛性，整個社會依賴統(tǒng)治者的暴力統(tǒng)治和對權(quán)力資源的壟斷來支撐，整個社會只能在"?quot;和"亂"之中循環(huán)。在現(xiàn)代社會形態(tài)下，國家和社會處于明確的分工合作的狀態(tài)，形成合作共治的局面。政府的產(chǎn)生源于公民的同意，政府的公共決策反映的是公民意志，社會和國家良性互動，政府和社會共同為公民提供公共物品或準(zhǔn)公共物品，其治理模式具有多元性、雙向性。
社區(qū)建設(shè)中形成的沈陽模式，即以社區(qū)居民自治為主導(dǎo)的模式是現(xiàn)代新的治理模式的典范。沈陽模式的特點是建立以居住地居民的認(rèn)同感和歸屬感為紐帶，以提高居民生活質(zhì)量、綜合素質(zhì)和文明程度為目的，以社區(qū)成員的自我管理、自我服務(wù)為手段，有黨和政府領(lǐng)導(dǎo)、社會各方參與的區(qū)域文明小社會，形成共居一地、共同管理、共保平安、共建文明、共求發(fā)展的社會化自治管理的運行機制[8]。這些特點基本體現(xiàn)了現(xiàn)代社會形態(tài)下的新型治理模式。社區(qū)居民自治的意義是多重的，但無論如何我們沒有理由忽視其在探索新型治理模式中的積極作用。社區(qū)是社會層次中最小的完整單元，是整個社會運行基礎(chǔ)。從這個意義上講社區(qū)居民自治就是中國治理模式的奠基石。然而我們必須看到，畢竟中國社會仍處于轉(zhuǎn)型之中，中國現(xiàn)代治理模式的成熟仍有賴于政府和社會的積極努力。其中政府轉(zhuǎn)換職能，將社會事務(wù)真正交給社區(qū)辦理，完善社區(qū)自治制度，才能形成政府和社會共同參與的治理結(jié)構(gòu)。
我國的社區(qū)管理是國家經(jīng)濟、政治體制改革的產(chǎn)物。它作為彌補改革中出現(xiàn)的管理缺位，從其誕生之日起，就受到政府、理論界以及百姓的高度關(guān)注。在經(jīng)歷了近10年的探索之后，反思其運行軌跡，不難發(fā)現(xiàn)，城市社區(qū)管理中“政社不分”的情況依然存在，尤其是在街道管理層面，政府的行政管理與社區(qū)自治管理職能集于一身，其直接后果是現(xiàn)有社區(qū)管理體制的確立既未明顯減輕政府的社會管理負(fù)擔(dān)，也未從更深層次上提高廣大居民的民主參與社會管理的意識，社區(qū)管理仍舊更多地體現(xiàn)為一種政府行為。我們通過對國內(nèi)外諸多城市的考察、研究、對比發(fā)現(xiàn)，社區(qū)管理組織不同于政府組織，有其自身的運行規(guī)律；而由于國情差異，我們不可能、也沒必要完全照搬國外模式。在我國由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型期內(nèi)，科學(xué)地界定政府的行政管理與社區(qū)自治管理的職能權(quán)限，并將二者有機地銜接起來，是建構(gòu)具有中國特色網(wǎng)絡(luò)式社區(qū)管理體系的關(guān)鍵所在。
1.理論依據(jù)
在我國目前特定的社會管理背景下，采取政府推動下的縱向社區(qū)管理組織體系與橫向的社區(qū)居民自治管理組織同步與協(xié)調(diào)發(fā)展的縱橫相接的網(wǎng)絡(luò)式社區(qū)組織模式，符合現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)換與市民組織發(fā)展關(guān)系理論的基本原則。
當(dāng)前我國正處于由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過渡時期。期間，適應(yīng)經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展需要的政府職能的轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)轉(zhuǎn)型期平穩(wěn)過渡的基本保證。
依據(jù)政治學(xué)家的觀點，現(xiàn)代政治社會中政府的職能主要體現(xiàn)在階級統(tǒng)治、社會管理、社會服務(wù)和社會平衡等四大方面。但在不同的社會發(fā)展階段，政府職能的結(jié)構(gòu)重心會發(fā)生位移，即我們所指的政府職能轉(zhuǎn)換。一般說來，傳統(tǒng)社會下的政府職能結(jié)構(gòu)的重心是階級統(tǒng)治職能，以后逐漸轉(zhuǎn)向現(xiàn)代工業(yè)社會的社會管理職能和后工業(yè)社會的社會服務(wù)職能。發(fā)生這種位移的主要原因在于經(jīng)濟增長模式的變換以及公民社會的成長發(fā)育。就現(xiàn)代社會發(fā)展進程的客觀運行規(guī)律而言，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型時期，相對有限的生產(chǎn)力發(fā)展水平對應(yīng)的是以階級統(tǒng)治為主的政府職能和由政府從屬于公民的一元從屬結(jié)構(gòu)向政府與公民的二元分立結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變；在現(xiàn)代工業(yè)社會發(fā)展階段，以靠增加投資和勞動力，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的外延式經(jīng)濟增長模式對應(yīng)的是以社會管理為主的政府職能和政府與公民之間形成的有限制衡、相對獨立的二元結(jié)構(gòu)關(guān)系；在后工業(yè)社會，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加科技含量和服務(wù)功能為核心內(nèi)容的內(nèi)涵式經(jīng)濟發(fā)展模式則對應(yīng)著以社會服務(wù)為主的政府職能和政府與公民從原先的制衡關(guān)系向相互依賴的一體化意義上的一元包容結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化。上述轉(zhuǎn)換模式體現(xiàn)了現(xiàn)代社會發(fā)展的普遍規(guī)律，但就發(fā)展中的社會主義國家與西方發(fā)達資本主義國家比較而言，由于各自進入現(xiàn)代社會時的社會制度、市場發(fā)育程度以及采取的經(jīng)濟發(fā)展政策不同，因而前者在社會發(fā)展階段和公民組織發(fā)育程度上存在明顯的滯后現(xiàn)象：一是西方發(fā)達資本主義國家實行的是建立在生產(chǎn)資料私有制基礎(chǔ)上的社會制度。它自17世紀(jì)確立資本主義生產(chǎn)方式起至今一直按照市場經(jīng)濟運行規(guī)則發(fā)展經(jīng)濟，因此，市場發(fā)育程度和生產(chǎn)力水平很高。目前，它已走過工業(yè)革命的啟動階段、工業(yè)社會發(fā)展階段進入了現(xiàn)代社會的第三階段——后工業(yè)社會；而社會主義國家實行的是建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的社會制度。由于起步階段落后的封建、半封建生產(chǎn)方式占居主導(dǎo)地位，市場發(fā)育程度以及生產(chǎn)力水平都比較低下。近20年來，在經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的體制改革之后，一些社會主義國家已經(jīng)步入現(xiàn)代社會的第二階段－－工業(yè)社會發(fā)展階段。二是西方發(fā)達資本主義國家的公民社會已由早期的發(fā)生、發(fā)展走向成熟。公民社會是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物。隨著資本主義市場經(jīng)濟的發(fā)展壯大，由國家和政府強制管理的“公域”日趨縮小，而由公民和社會通過非強制的市場手段加以調(diào)節(jié)與管理的“私域”越來越大，由此，相對獨立于國家與政府的公民社會得到迅速發(fā)展并走向成熟。與西方發(fā)達資本主義國家不同，發(fā)展中的社會主義國家在實行計劃經(jīng)濟體制時期，公民個人以及政府、企業(yè)的生產(chǎn)、分配、交換和消費全過程均由政府部門進行統(tǒng)籌安排，公民和社會失去了獨立行為的領(lǐng)域。直到社會主義國家實行改革開放政策，加快市場經(jīng)濟進程時，公民社會的作用才得以認(rèn)同。但市場經(jīng)濟的發(fā)展畢竟是一個漸進的過程，因此，對于大
部分發(fā)展中的社會主義國家來說，公民社會尚處在培育、發(fā)展階段。三是伴隨著后工業(yè)社會的來臨以及公民社會的發(fā)展、成熟，西方發(fā)達資本主義國家已經(jīng)實現(xiàn)了政府職能結(jié)構(gòu)重心由社會管理職能向社會服務(wù)職能的轉(zhuǎn)換。與社會發(fā)展階段、公民社會發(fā)育狀況相適應(yīng)，多數(shù)發(fā)展中的社會主義國家政府職能仍以社會管理為主。上述情況表明，盡管西方發(fā)達資本主義國家與發(fā)展中的社會主義國家因國體、政體以及市場發(fā)育程度不同，社會發(fā)展存在進程上的“時間差”，但有一點是相同的，即：現(xiàn)代社會政府職能的轉(zhuǎn)變，取決于經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和具有社會參與意識、參與能力的群眾自治組織的發(fā)育與成熟。
我國是一個發(fā)展中的社會主義國家，尚處在工業(yè)社會的發(fā)展階段。隨著政府部分社會職能的轉(zhuǎn)歸和企業(yè)社會職能的逐步剝離，社區(qū)作為承接載體，在社會事務(wù)中將發(fā)揮越來越重要的作用，而社區(qū)管理組織的發(fā)育與成熟是實現(xiàn)社區(qū)工作效益最大化的關(guān)鍵所在。從理論上講，社區(qū)管理組織是獨立于政府和企業(yè)之外的社會組織系統(tǒng)，是社區(qū)內(nèi)居民為了達到某種共同目標(biāo)，自動將其行為彼此協(xié)調(diào)與聯(lián)合起來所形成的社會團體。但從我國目前所處的社會發(fā)展階段仍需要政府具有較強的社會管理職能以及社區(qū)居民自治組織尚處在培育階段的國情出發(fā)，在一定時期內(nèi)，通過政府的外力推動，采用政府參與的縱向社區(qū)管理組織體系與橫向的社區(qū)居民自治管理組織同步與協(xié)調(diào)發(fā)展的縱橫相接的網(wǎng)絡(luò)式社區(qū)組織模式，符合現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)換與市民組織發(fā)展關(guān)系理論的基本原則。
2.對我國現(xiàn)有城市社區(qū)管理體制的分析與思考
2.1基本評價：政府在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，效果顯著。但尚未走出政府職能轉(zhuǎn)換內(nèi)循環(huán)的老路。
應(yīng)該說，從社區(qū)建設(shè)提出至今，我國城市社區(qū)管理組織已經(jīng)得到了長足的發(fā)展。突出表現(xiàn)在幾個方面：一是制度上的保證。1998年7月，配合國家政治體制改革與政府機構(gòu)調(diào)整，國務(wù)院正式賦予新組建的民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司“指導(dǎo)社區(qū)管理工作，推動社區(qū)建設(shè)”的職能，從而在制度上保證了我國社區(qū)建設(shè)的健康發(fā)展。二是將原有的市、區(qū)、街縱向城市管理體制引入社區(qū)，初步形成了以“兩級政府、三級管理、四級落實”為主要特征，兼具各地特色的社區(qū)建設(shè)管理組織方式，如青島市建立了以民政系統(tǒng)為主導(dǎo)的社區(qū)管理組織體系，且市、區(qū)、街、居四個層次均實行“一把手工程”。石家莊市專門成立了市區(qū)工作委員會，負(fù)責(zé)對全市社區(qū)工作的宏觀策劃、政策研究、綜合協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)督等任務(wù)。南京鼓樓區(qū)委、區(qū)政府以社區(qū)黨建聯(lián)席會和社區(qū)建設(shè)發(fā)展委員會的組織形式，將轄區(qū)內(nèi)有影響的部門和單位聯(lián)接起來，通過確立全區(qū)的社區(qū)建設(shè)目標(biāo)、確定社區(qū)建設(shè)的重大項目，協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)中的有關(guān)問題等方式，實現(xiàn)社區(qū)單位的有效整合等。三是確立了街道辦事處在社區(qū)管理中的主導(dǎo)地位。以北京市為例，市政府明確提出了“一確立、兩賦予、三分開”的改革思路，即：確立街道辦事處對轄區(qū)管理負(fù)總責(zé)的地位；統(tǒng)攬轄區(qū)內(nèi)的地區(qū)性、社會性、公益性、群眾性工作；實現(xiàn)政企、政事、政社分開。四是各地區(qū)都在積極探索基層社區(qū)組織的制度創(chuàng)新，例如沈陽市去年出臺了《關(guān)于加強社區(qū)建設(shè)的意見》，強調(diào)要在全市普遍建立新型的基層社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，包括：建立社區(qū)黨組織，對不在國有企事業(yè)單位工作、從事社區(qū)服務(wù)事業(yè)或在民辦非企業(yè)和小型民辦企業(yè)工作、以及處于離退休、待崗等情況的黨員實行屬地管理；建立社區(qū)居民大會或居民代表會議制度；建立社區(qū)管理委員會（依法選舉產(chǎn)生的居民委員會）；探索建立社區(qū)的協(xié)商議事機構(gòu)等。許多城市通過采取選派、招聘、直選等方式，調(diào)整居委會人員結(jié)構(gòu)，加強居委會組織制度建設(shè)。工、青、婦等社團組織也根據(jù)形勢發(fā)展需要，將工作的觸角延伸至社區(qū)。上述實踐活動表明，我國城市社區(qū)管理組織的基本架構(gòu)已經(jīng)初步形成。
雖然我國城市社區(qū)管理組織的發(fā)育成長在一定程度上提高了城市管理水平，但就總體而言，以街道管理體制改革作為突破口的現(xiàn)行社區(qū)管理體制依舊更多體現(xiàn)的是政府內(nèi)部職能的轉(zhuǎn)換。因為街道辦事處作為城市基層政府的派出機構(gòu)，依據(jù)城市管理重心下移的改革方針，對基層社會行使全方位的行政管理職能，是政府內(nèi)部職能部門權(quán)限調(diào)整的結(jié)果。而街道轄區(qū)作為操作層面的社區(qū)，辦事處同時又代表社區(qū)居民行使社區(qū)自治管理職能。顯然，街道管理層面的政社合一，職責(zé)不清將直接導(dǎo)致街道辦事處的功能錯位。近幾年，不少城市在探索居委會改革道路時，大多把居委會定位在社區(qū)成員代表大會的辦事機構(gòu)上，委員們享受政府補貼。在居委會管轄的社區(qū)內(nèi)，由于居民自覺參與社區(qū)管理動能不足，沒有明確法律地位的社區(qū)協(xié)商議事會的作用也難以得到有效發(fā)揮。我們擔(dān)心，長此以往，這種由政府直接管理社區(qū)的做法，將失去依靠社區(qū)居民開展社區(qū)建設(shè)的真正意義。
2.2理性思考：澄清認(rèn)識誤區(qū)，明確職能定位，建立銜接渠道。
2.2.1城市行政管理與社區(qū)自治管理的區(qū)別與聯(lián)系。目前，人們在談及城市管理時，誤將它與政府對城市的行政管理等同起來。實際上，城市管理大致包括社會管理、經(jīng)濟管理、生態(tài)環(huán)境管理和基礎(chǔ)設(shè)施管理等四項內(nèi)容，其中社會管理既包括政府的行政管理，也包括社區(qū)的自治管理。雖然兩者的管理目標(biāo)都是要實現(xiàn)區(qū)域社會的可持續(xù)發(fā)展，但其管理主體和實施手段卻完全不同。城市行政管理的主體是政府，政府對城市的管理主要采用包括政權(quán)、法律、政策、紀(jì)律等在內(nèi)的強制性控制方式；而社區(qū)自治管理的主體是社區(qū)成員，他們對社區(qū)的管理主要依賴思想觀念、社會心理等非強制力手段，包括習(xí)俗、道德、宗教、輿論等一些具體方式的運用。城市行政管理系統(tǒng)與社區(qū)自治管理體系是一種平行互補關(guān)系，它們作為社會管理體系的組成部分，將隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社區(qū)管理體系中居民自管能力的增強，呈現(xiàn)城市行政管理系統(tǒng)趨弱的格局，從而實現(xiàn)政府職能結(jié)構(gòu)重心由社會管理向社會服務(wù)的位移。
2.2.2政府與社區(qū)居民自治組織的相互關(guān)系以及各自在社區(qū)管理中的職能定位。依據(jù)社會機制“三板塊”理論，政府與社區(qū)居民自治組織之間是一種互補增益的伙伴關(guān)系。在現(xiàn)代社會中，政府是以強制（權(quán)力運作）方式滿足公共利益的機制，而社區(qū)居民自治組織則是以志愿方式滿足公共利益的機制。在社會管理體系中，政府與社區(qū)管理組織扮演著不同的角色。以社會治安管理為例，維護社會治安秩序，通過“社會管理”與“自我管理”相結(jié)合的方式預(yù)防犯罪是社區(qū)管理組織應(yīng)盡的責(zé)任，但打擊違法犯罪則屬政府的職權(quán)范圍。兩者之間的互補關(guān)系，維系著整個社會的穩(wěn)定與發(fā)展。同時，政府作為全體公民利益的代言人，追求的是社會效益的最大化；而社區(qū)居民自治組織作為轄區(qū)居民的代表，在不違背社會公共利益的前提下，可以通過自助的方式，滿足社區(qū)成員多元化的需求。顯然，兩種“服務(wù)資源”的有效整合，可以大大增強整個社會承擔(dān)社會需求和處理社會問題的能力。
既然政府與社區(qū)居民自治組織在社會管理系統(tǒng)中的功能與角色不同，科學(xué)地界定它們各自的職能權(quán)限就成為實踐的準(zhǔn)則。
在社區(qū)管理體系中，政府的職能是作為推動主體，通過規(guī)劃、資金支持和嚴(yán)格的宏觀控制與管理，引導(dǎo)社區(qū)的發(fā)展方向。社區(qū)居民自治組織的職能是作為實施主體，代表當(dāng)?shù)鼐用窭?，在轄區(qū)范圍內(nèi)行使綜合管理各項社會事務(wù)的權(quán)利。
2.2.3在街道行政社區(qū)，以具有法律地位的半官方性質(zhì)的社區(qū)委員會為連接紐帶，構(gòu)筑政府與社區(qū)居民自治組織上下對接、縱橫交織的強大的城市社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)。目前我國城市社區(qū)管理組織呈現(xiàn)“縱強”、“橫弱”的不對稱發(fā)展格局。如果不加大后者的扶持與培育力度，“小政府、大社會”的改革目標(biāo)將無法實現(xiàn)。社區(qū)管理組織培育是一項系統(tǒng)工程，必須從制度創(chuàng)新入手。
筆者認(rèn)為，在社區(qū)由政府行政管理向居民自治管理的過渡階段，通過在街道層面組建具有法律地位的半官方的社區(qū)委員會，作為溝通政府與社區(qū)居民自治組織之間的橋梁與紐帶，不失為一種理想選擇。所謂半官方的社區(qū)管理委員會是指經(jīng)“社區(qū)代表大會”選舉產(chǎn)生、由社區(qū)內(nèi)政府、企事業(yè)單位、社團法人代表、社會知名人士以及社區(qū)居民自治組織代表所組成的社區(qū)綜合性管理組織，其中，政府代表由街道辦事處主任和其他有關(guān)行政管理職能部門的負(fù)責(zé)人擔(dān)任，主要起溝通制衡作用，即：負(fù)責(zé)向上級政府部門反映社區(qū)的民情民意，向社區(qū)轉(zhuǎn)達政府對社區(qū)發(fā)展和社區(qū)管理的意見和要求，同時對社區(qū)管理進行行政督導(dǎo)。社區(qū)委員會是非營利性的、具有法人資格的社團組織，有正規(guī)的章程、組織結(jié)構(gòu)和自治自主權(quán)利。在街道層面組建具有法人地位的半官方的社區(qū)管理委員的理由是：_街道雖然是行政社區(qū)，但從可操作角度出發(fā)，已經(jīng)成為事實上的社區(qū)建設(shè)操作層。轄區(qū)內(nèi)的單位和居民彼此熟悉，具有實現(xiàn)社區(qū)整合的可能性和高于居委會管理資源的地區(qū)優(yōu)勢。_現(xiàn)階段，政府在社區(qū)建設(shè)中的推動作用無法替代。我國社區(qū)建設(shè)的發(fā)展是外力推動的結(jié)果。雖然，近幾年社區(qū)建設(shè)的宣傳力度不斷加大，但由于“單位制”尚未解體，有關(guān)支持社區(qū)居民自治組織的政策也不到位，因此，社區(qū)居民自治組織的發(fā)育和創(chuàng)新能力比較脆弱，還無法完全承擔(dān)在社區(qū)工作中主體地位的責(zé)任。而街道辦事處作為基層政權(quán)（區(qū)政府）的派出機構(gòu)，一直承擔(dān)著地區(qū)社會工作的責(zé)任，具有從事社區(qū)工作的傳統(tǒng)和經(jīng)驗，特別是街道辦事處在地區(qū)社會事務(wù)中負(fù)總責(zé)的主體地位，使其在社區(qū)整合中的能力明顯增強。因此，街道辦事處代表政府參與社區(qū)委員會的工作，既可以發(fā)揮政府在社區(qū)建設(shè)中的推動作用，也便于指導(dǎo)和培育居民自治組織，使之盡快成長。_為街道體制逐漸向社區(qū)體制轉(zhuǎn)換奠定基礎(chǔ)。我們始終認(rèn)為，政府直接參與社區(qū)管理只是一種過渡性措施，最終還要將社區(qū)管理的權(quán)力歸還社區(qū)居民自治組織。應(yīng)該說，當(dāng)前的政府機構(gòu)改革給“政社分離”提供了佳機。此時，理性地把社區(qū)從政府概念中剝離出來，通過街道層面具有半官方性質(zhì)的社區(qū)管理委員會開展“社區(qū)工作”，不僅有利于精簡后的街道辦事處實現(xiàn)“政事、政社”分離，更好地行使政府職責(zé)，也為日后街道體制向社區(qū)體制的過渡創(chuàng)造條件。_有國內(nèi)外經(jīng)驗可供借鑒。近幾年，我們在承擔(dān)國家社科基金“九五”重點規(guī)劃項目《城市社區(qū)發(fā)展國際比較研究》課題過程中，通過對國內(nèi)外城市社區(qū)進行實地考察和查閱大量文獻資料發(fā)現(xiàn)，在美國、加拿大、新西蘭等西方國家，半官方性質(zhì)的社區(qū)委員會已經(jīng)成為政府介入社區(qū)工作的一種有效方式。它作為溝通政府與市民的橋梁和紐帶，在代表居民利益和意見、推動橫向聯(lián)合、組織社區(qū)資助和互助活動等方面發(fā)揮著重要的作用，是社區(qū)多元整合工作中的基本力量。就北京情況而言，西城區(qū)月壇街道辦事處已于1998年6月率先在街道層面組建了全市第一家具有法人資格的社團組織——月壇社區(qū)建設(shè)協(xié)會。作為半官方的社區(qū)管理組織，該協(xié)會正在積極探索替代政府機構(gòu)行使社區(qū)管理職能的有效途徑?？梢?，通過半官方性質(zhì)的社區(qū)管理委員會實現(xiàn)街道層面城市管理與社區(qū)管理的有機結(jié)合，從理論和實踐操作上都是可行的
3.城市社區(qū)管理創(chuàng)新體系的基本框架
3.1按照機構(gòu)層次分明、職責(zé)明確的原則，健全市、區(qū)、街縱向社區(qū)建設(shè)管理組織體系。
3.1.1建立具有權(quán)威性的市級社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。配合地方政府機構(gòu)的調(diào)整和改革，盡快落實市級社區(qū)建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。新建社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)應(yīng)以全國社區(qū)指導(dǎo)綱要為依據(jù)，結(jié)合本市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，制定本地區(qū)的社區(qū)建設(shè)中、長期規(guī)劃并指導(dǎo)實施。政府有責(zé)任通過政策扶持、教育培訓(xùn)和資金引導(dǎo)等多種途徑，把握社區(qū)發(fā)展方向，引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的健康發(fā)展，同時按照工作職能要求做好相應(yīng)的督察和組織協(xié)調(diào)工作。
3.1.2發(fā)揮區(qū)級政府資源整合優(yōu)勢，為社區(qū)建設(shè)提供財力支持。區(qū)級社區(qū)管理組織的最大優(yōu)勢在于其各成員所具有的不同權(quán)力和影響力。區(qū)級政府作為基層政權(quán)組織，具有街、居組織不具備的區(qū)域行政管理和創(chuàng)造財政收入的職能。要充分發(fā)揮區(qū)政府對轄區(qū)各級、各類單位實施行政管理的組織優(yōu)勢，做好協(xié)調(diào)工作，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的資源共享工作。并創(chuàng)造條件，改善投資環(huán)境，鼓勵吸引企業(yè)服務(wù)社區(qū)以擴大稅源，增加稅收，為社區(qū)建設(shè)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。
3.1.3實行街道辦事處與社區(qū)管理委員會“雙軌并行”的管理組織模式。街道辦事處作為區(qū)政府的派出機關(guān)，除了繼續(xù)做好政府賦予的地區(qū)行政管理工作之外，應(yīng)該積極支持與配合社區(qū)管理委員會探索社區(qū)自治管理的有效途徑。街道辦事處應(yīng)與社區(qū)管理委員會保持密切的合作伙伴關(guān)系，定期召開聯(lián)席工作會議，就社區(qū)發(fā)展的重大問題通報情況，聽取意見，確定長期和當(dāng)前的工作計劃，商討、協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)事宜等。街道辦事處的社區(qū)工作職能主要體現(xiàn)在兩個方面：對居委會主要是指導(dǎo)職能；對政府有關(guān)部門則主要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)督職能。
此外，街道還將代表政府對社區(qū)中的福利對象提供社會保障。
現(xiàn)階段，社區(qū)管理委員會作為街道辦事處的并行機構(gòu)，其性質(zhì)為半官方組織。其主要職能一是統(tǒng)籌規(guī)劃：根據(jù)全國社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)綱要和市政府及相關(guān)部門的要求和指導(dǎo)，結(jié)合社區(qū)自身實際情況，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，對社區(qū)發(fā)展和社區(qū)管理作出統(tǒng)一規(guī)劃，確定社區(qū)發(fā)展的近期、中期和長期目標(biāo)與任務(wù)。二是組織協(xié)調(diào)：依據(jù)確立的目標(biāo)、任務(wù)，利用靈活有效的機制和手段，通過招標(biāo)、競標(biāo)等方式落實任務(wù)責(zé)任者。同時負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)外各相關(guān)部門關(guān)系，保證社區(qū)管理工作的正常進行。三是監(jiān)督調(diào)控：以管理職責(zé)為依據(jù)，以相關(guān)的法規(guī)和協(xié)議合同為準(zhǔn)則，對社區(qū)管理的情況進行檢查和監(jiān)督，使其符合社區(qū)管理的目標(biāo)和要求。
雖然，目前街道辦事處與社區(qū)管理委員在并行運作過程中，可能暫時存在一定的職能交叉，但從長遠發(fā)展趨勢來看，街道辦事處作為政府派出機構(gòu)所行使的政府行政管理權(quán)限終會隨著政治體制改革的逐步深化而日益縮小，而社區(qū)委員會作為政府與市民進行聯(lián)系的橋梁與紐帶，將替代街道辦事處全面行使對社區(qū)的綜合管理職能。這一階段可能尚待時日，但它卻代表著社區(qū)組織的發(fā)展方向。
3.2組建真正意義上的橫向社區(qū)居民自治管理網(wǎng)絡(luò)。
社區(qū)居民自治管理組織的變革主要由三部分內(nèi)容構(gòu)成：
（1）建立和完善社區(qū)居民代表大會制度。
（2）按照議事層與執(zhí)行層相分離的原則，對居民委員會組織進行改造。應(yīng)該重新確認(rèn)居委會在社區(qū)建設(shè)中的議事地位，而將其辦事職能從中分離出去，交由社區(qū)工作者承擔(dān)。改造后的居委會成員應(yīng)由轄區(qū)內(nèi)的人大代表、政協(xié)委員、知名人士、社會工作者、政府高級管理人員、企事業(yè)單位和社會團體代表、業(yè)主委員會代表以及居民中有聲望并熱心社區(qū)公益事業(yè)的人員等經(jīng)社區(qū)居民代表大會民主選舉產(chǎn)生。居委會委員除了主任外，其他成員工作以社會兼職為主，在自愿的基礎(chǔ)上，義務(wù)為居民服務(wù)?？紤]到居委會幾十年的工作慣例，還不能一步到位，可以在現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)管理委員會、居民議事會或顧問團的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)過渡，即暫時實行居委會與上述組織的“雙軌運行”機制，待社區(qū)工作者隊伍成熟或運行機制完善之后，再將議事組織通過選舉轉(zhuǎn)換為符合法律程序規(guī)定的居民委員會，現(xiàn)有居委會組織則轉(zhuǎn)換為社區(qū)工作辦公室，由職業(yè)的社區(qū)工作者承擔(dān)具體的工作任務(wù)。
（3）建立社區(qū)工作辦公室。它是居委會試行議事層和執(zhí)行層分離后，專司由居委會委派、承擔(dān)社區(qū)具體工作職能的辦事機構(gòu)。社區(qū)辦公室的工作人員由社區(qū)工作者組成。他們必須符合招聘條件，通過競聘方式，由居委會根據(jù)工作需要聘任。社區(qū)工作者作為職業(yè)，其收入所得：一是通過與政府簽訂契約合同，由政府支付勞務(wù)報酬，二是社會捐贈，三是服務(wù)收費。
除了上述綜合性社區(qū)管理組織外，還要在社區(qū)建立黨支部，實行黨員登記制度，以便充分發(fā)揮包括在職黨員在內(nèi)的全體黨員在社區(qū)中的先鋒模范作用。共青團、婦聯(lián)、少先隊等組織，也要積極探索組織管理與屬地化管理相結(jié)合的新辦法，通過不同角度、不同形式對其成員實行民主化管理。
改革后的社區(qū)居民自治管理組織，由于合理地劃分職能權(quán)限，將不同的責(zé)任按照其事務(wù)性質(zhì)交由不同的組織和部門承擔(dān)，可以從根本上改變傳統(tǒng)居委會的行政工作模式，有利于推進基層民主建設(shè)的進程。新的社區(qū)居民自治管理組織組建之后，將形成以社區(qū)黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心，居民代表大會決議，居民委員會議事，社區(qū)工作者辦事，社區(qū)企事業(yè)單位、社會中介組織、居民群眾廣泛參與，各司其職，恪盡職守的社區(qū)管理新格局
摘 要 隨著我國城市化進程的不斷加劇，城市管理對城市的經(jīng)濟，文化等發(fā)展都造成了巨大的影響，在這一大背景之下，傳統(tǒng)的城市管理模式也早已無法滿足當(dāng)下城市的發(fā)展需求了，因此，新的城市公共管理模式應(yīng)運而生，即新公共管理。這種模式在一定程度上打破了傳統(tǒng)的城市管理，并且已經(jīng)初見成效，但是由于每座城市的經(jīng)濟發(fā)展情況有所不同，因此在具體實施的過程中依舊存在諸多的問題。鑒于此，本文主要就新公共管理對中國城市管理的現(xiàn)實意義進行有效的探討。
關(guān)鍵詞 城市化 新公共管理 中國城市管理 顯示意義 探討
總體而言，新公共管理方式在中國城市管理中的導(dǎo)向性作用是十分明顯的。相比于傳統(tǒng)的城市管理，這種新的模式具有市場化，自由化等特點，并且也具有明顯的競爭性。在中國城市管理中，相關(guān)部門遇到了諸多的障礙，而隨著新公共管理方式的出現(xiàn)，也相應(yīng)地為領(lǐng)導(dǎo)者提供了更多中國城市管理的思路和方向。鑒于其中存在的問題，本文主要也將為此提出一些具有針對性的建議，進而有效發(fā)揮新公共管理對中國城市管理的現(xiàn)實意義。
一、新公共管理的基本概念
新公共管理作為一種新的城市管理模式，相對于傳統(tǒng)封閉的中國城市管理而言，是一種以開放和包容的狀態(tài)系統(tǒng)來實踐和管理的公共事務(wù)。關(guān)于這一概念的理解，可以從以下三方面入手：
首先是從公共管理的權(quán)責(zé)方面來分析，新公共管理作為公共管理模式中的一種，其管理的重c也開始從內(nèi)部行政管理向外部行政管理轉(zhuǎn)變，與此同時，由對政府程序和機構(gòu)的重視也轉(zhuǎn)變?yōu)榱藢ζ浣Y(jié)果和項目的重視。
其次是從新公共管理的開放性特點方面進行分析。由于新公共管理主要內(nèi)容是通過市場競爭機制的引入，以此來打破政府壟斷公共建設(shè)的現(xiàn)狀，從而促使企業(yè)、團體也獲得了更多參與到社會服務(wù)競爭中的機會。除此之外，新公共管理區(qū)別于傳統(tǒng)的行政公共管理的地方，還在于它可以動員全社會進行公共管理，也能有效使廣大人民群眾有機會參與到社會的公共管理中。
最后一點同樣尤為重要，由于新公共管理主要是從私營組織的管理方式中吸取管理經(jīng)驗，因此在對城市進行管理的時候，也會潛意識的將私營組織的發(fā)展模式、績效考核評定標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容融入其中。并且在一定程度上也變革了政府的職能。
總而言之，相對于傳統(tǒng)的公共管理，新公共管理在參與、管理等方面都比較積極，且起到了一定的導(dǎo)向性作用。
二、新公共管理在中國城市管理中的有效思路
（一）積極轉(zhuǎn)變政府的職能
在中國城市管理中，新公共管理的重要性是不言而喻的，想要實現(xiàn)對中國城市的有效管理，作為政府，必須要積極轉(zhuǎn)變自身的職能。比如在我國市場體系不斷完善以及經(jīng)濟體制不斷發(fā)展的過程中，政府就應(yīng)該積極轉(zhuǎn)變自身的職能，并不斷更新城市公共管理理念，與此同時，還要對新公共管理概念等內(nèi)容進行深入的理解。特別是在引入市場機制后，城市管理中的很多問題也得到了相應(yīng)的解決，而這些也都是政府部門加以重視，并自覺轉(zhuǎn)變自身職能的有效結(jié)果。
（二）實現(xiàn)城市管理主體的多元化
在新公共管理模式實施的過程中，城市管理主體的重要性依舊是不容忽視的。為了促使這一城市管理模式更加具有有效性，我國城市的城市公共管理除了以政府為主以外，還需要將公共事業(yè)團體，社會公眾等作為城市的公共管理的主體。比如在公共事業(yè)團體中，所使用的資金應(yīng)在政府部分劃撥的基礎(chǔ)上，并充分利用基金運作的模式進行相關(guān)合理的操作，不過在實際的操作過程中，還應(yīng)該注意其資金運作負(fù)責(zé)人的身份和地位，進而有效保證其資金充分合理地運用。
由于第三方主體是在非政府組織的情況下所形成的非營利、非政治的獨立組織，所以他們主要是對社會發(fā)展的政策進行相關(guān)研究。不過在我國現(xiàn)階段城市的發(fā)展過程中，以社會服務(wù)為主的非政府組織建設(shè)數(shù)量還以及比較少，因此也還需要進行更有效的加強。
三、新公共管理對中國城市管理的現(xiàn)實意義
（一）為城市管理提供了嶄新的思路
無論是從作用還是重要性而言，新公共管理模式都是凌駕于傳統(tǒng)的公共管理范疇以及模式之上的。
比如在應(yīng)對傳統(tǒng)城市公共管理人員在工作中所存在的效率低下的問題時，新公共管理就可以從一些私營部門人事管理中吸取經(jīng)驗，并為此實行績效工資制、合同雇傭制等方式，進而有效提升城市管理人員的工作效率。由此可見，只有以市場化經(jīng)營為主線的新公共管理，才能有效提高政府公共管理，以及個體人員的工作效率。
除此之外，在應(yīng)對傳統(tǒng)的城市公共管理投入多、回報少的問題時，則可以從經(jīng)濟學(xué)理論和方法中進行有效的學(xué)習(xí)。類似的新方法和新思路其實還有很多，所以，新公共管理對中國城市管理的影響是多方面的。
（二）促使城市公共管理的范圍得到了有效的拓展
由于新公共管理融合了先進的現(xiàn)代科技，因此使得傳統(tǒng)的城市管理模式和理念也受到了打破。其實上，新公共管理對中國城市管理的現(xiàn)實意義是多方面的，有兩點極具代表性。
一是新公共管理理論和方法使傳統(tǒng)管理理念被打破，再對城市進行管理的時候，其中蘊含了政治學(xué)、政策學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科的相關(guān)理論知識，從而在一定程度上為城市的管理提供了理論支撐，而這其實也是城市公共管理范圍得到有效拓展的一大表現(xiàn)。
二是新公共管理應(yīng)用的是當(dāng)前一些私營組織和工商企業(yè)的管理方式和原則，由于這些企業(yè)和組織在發(fā)展工程中，特別注重政府公共管理服務(wù)的市場化以及客戶滿意度，因此促使新公共管理模式也為此受到了不同程度的影響。
四、結(jié)語
新公共管理作為一種新型的城市管理理念，對城市經(jīng)濟的發(fā)展有著十分重要的影響和作用。實際上，新公共管理模式的存在也是經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，不僅為城市的管理和發(fā)展模式注入了新鮮的血液，而且也使得整個城市的管理模式更加完善，管理效率更是得到了有效的提高。總之，城市管理還有漫長的路要走，因此還需要我們共同努力，并且在實踐應(yīng)用當(dāng)中探索出一條更加嶄新的道路。本文對此探討，也是希望城市得到更加美好的發(fā)展。
（作者單位為四川大學(xué)錦江學(xué)院）
摘要：分析了各級政府出臺的針對綜合公園的一系列改革,包括城市公園免費開放、公園市場化經(jīng)營等,指出了絕大多數(shù)改革還是停留在對現(xiàn)有體制的細枝末節(jié)的修補上，通過運用新公共管理的相關(guān)理論對公園進行多樣化的經(jīng)營管理的探索,探討了將公園置于城市整體環(huán)境中,提高整個區(qū)域和整個城市的檔次和整體印象,從而推動城市觀光旅游、商務(wù)、會展、消費及生態(tài)建設(shè)等多方面事業(yè)的進一步發(fā)展,有利于城市的可持續(xù)發(fā)展。
關(guān)鍵詞：公共管理；城市；公園
1 引言
近幾年來,生活水平不斷提高,人們對城市環(huán)境的要求也在不斷提高。而公園是城市環(huán)境中的重要一環(huán),城市公園表達人們追求的理想境界和物質(zhì)文化風(fēng)貌,是城市綠地系統(tǒng)和城市居民休閑文化生活的重要組成部分,也是展示城市社會生活與精神文明風(fēng)貌的窗口,對城市景觀的塑造和城市特色風(fēng)貌的形成具有重要的影響。公園治理是新公共管理下城市發(fā)展建設(shè)的核心,根據(jù)新公共管理理論,可借助多樣化權(quán)力,使政府部門和市場機制,社會組織群體通過協(xié)調(diào)以及合作,在實現(xiàn)秩序的同時發(fā)揮績效,提高公園管理治理工作,提高工程項目的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益。
2 公共管理下公園治理的問題
2.1 公園復(fù)雜化增加治理困難
公園大部分位于市中心區(qū)域,因而公園附近人口密集,特別是老年人居多。人口眾多的環(huán)境下給治理帶來了一定的難度。人們思想不一致,缺乏對公園的環(huán)境意識,有的市民隨意采摘花果,踐踏草坪,亂丟垃圾,損壞設(shè)施,過度消耗水電。一些市民和外來游客自身素質(zhì)不高,在公園的溪流、湖泊里釣魚,有的甚至下河摸魚,影響了公園的生態(tài)環(huán)境與平衡及公園內(nèi)衛(wèi)生環(huán)境,使設(shè)施維護水平下降,同時影響了城市公園的整體形象以及正常運轉(zhuǎn)。因此治安、保潔、綠化養(yǎng)護、設(shè)施修復(fù)等力量需要增配,公園用水用電和垃圾清運費用增多,公園的管理成本急劇增加。公園環(huán)境復(fù)雜,治安案件不斷增多,都增加了公園治理難度。
2.2 治理經(jīng)費不足
我國大部分城市公園治理中,政府的撥款只能供專項維修費用和固定資產(chǎn)投資,其中的綠化等其它支出均是由公園自籌,且還要繳納所得稅,所以經(jīng)費十分緊張。特別是許多城市公園免費開放后,城市公園所承受的經(jīng)濟壓力進一步加大,治理經(jīng)費問題也變得更加嚴(yán)重。城市公園免費開放后,游客量猛增,游客對城市公園的硬件設(shè)施的需求加大,城市公園就必須相應(yīng)地增加對這些硬件設(shè)施的投入。資金不足則不能從根本上保證公園治理的完善,同時使得公園治理人員的積極性下降,嚴(yán)重影響公園治理的進度,制約了城市公園的發(fā)展。
2.3 市民參與度較低
城市公園是準(zhǔn)公共物品,即供市民游覽、休憩、開展科教文化活動及鍛煉身體等活動的公共場所,園內(nèi)硬件設(shè)施也是公益性設(shè)施。所以,市民應(yīng)是城市公園的使用者,城市公園的建設(shè)與管理也應(yīng)當(dāng)讓市民參與,并且要以市民的需求為主要治理依據(jù)。但是,城市公園對治理人員專業(yè)技術(shù)的要求制約了普通市民的參與,城市公園治理中涉及到很多利益方面的問題,而各種利益主體又難以協(xié)調(diào),導(dǎo)致市民參與度低,因此目前幾乎所有城市公園均是以政府部門的政策指導(dǎo)出發(fā),并沒有考慮到廣大市民和游客的需求。
3 公共管理下公園治理的對策與建議
3.1 建立科學(xué)的公園管理體系
為保證公園治理工作的順利進行,應(yīng)建立一套科學(xué)的公園管理體系,使國有公園適應(yīng)當(dāng)前園林市場經(jīng)濟發(fā)展的需要,促進公園經(jīng)濟不斷發(fā)展和公園管理水平的提高?？茖W(xué)的公園管理體系就要改變傳統(tǒng)的觀念,參照當(dāng)前企業(yè)機制進行經(jīng)營管理,把公園與苗木生產(chǎn)、綠化施工、園林規(guī)劃設(shè)計以及城市綠化管理等系統(tǒng)有機地進行同類合并,形成管理項目部門,選配具有改革開拓的精神,施工經(jīng)驗豐富,技術(shù)過硬,精干高效的人才進人項目部。各級各部門要提高認(rèn)識,按照職責(zé)分工,密切配合,互相支持,積極主動地做好各項工作,齊心協(xié)力抓好落實,切實增強做好各個區(qū)域的工作的責(zé)任感和使命感。建立健全檢查制度、定期考核制度和獎懲制度,綜合運用群眾評議、條塊評估、組織評定“三位一體”的考核辦法,把整個城區(qū)管理置于社會各方面的監(jiān)督之下,把學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀、加強干部作風(fēng)建設(shè),以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)攬起來,在“兩個率先”中實現(xiàn)生態(tài)文明目標(biāo),全民動員、全社會參與,堅持高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、高水平,用硬作風(fēng)攻硬任務(wù)完成硬指標(biāo),全面提升公園管理水平。
3.2 加強公園綠化管理
公園綠化是公園管理的重中之重。綠化主要是功能上和景觀上的要求,國內(nèi)綠化也可分為功能上的栽植與景觀栽植2個方面,功能上的栽植如視線誘導(dǎo)的栽植,指示性栽植,遮光栽植（防眩）、隔音栽植等;景觀栽植則是為了改善景觀,創(chuàng)造優(yōu)美的公園環(huán)境,可采用的方式有整形的栽植、自然風(fēng)景栽植、自由栽植、群落栽植等方式,后3種形式目前國內(nèi)公路綠化中采用的還不多。當(dāng)然采用的綠化植物要有適應(yīng)性,并能反映地方特色,同時也要能反映不同路段的自然特色。
搞好公園綠化,要嚴(yán)格控制園林綠化材料的質(zhì)量。各種原材料、產(chǎn)品、半成品、構(gòu)配件、機械設(shè)備、土方、苗木、草坪、支架等工程材料,施工過程中的施工工藝和施工方法是構(gòu)成工程質(zhì)量的基礎(chǔ),投入材料的質(zhì)量,如土方質(zhì)量、苗木質(zhì)量規(guī)格、各種管線、鋪裝材料、亮化設(shè)施、控制設(shè)備等不符合要求,工程質(zhì)量也就不可能符合工程質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)和要求,因此,嚴(yán)格控制投人材料的質(zhì)量是確保工程質(zhì)量的前提。對投人材料的訂貨、采購、檢查、驗收、取樣、試驗均應(yīng)進行全面控制,從組織貨源到使用認(rèn)證,要做到層層把關(guān),對施工過程中所采用的施工方案要進行充分論證,做到施工方法先進,技術(shù)合理,安全文明施工,有利于提高工程質(zhì)量。
3.3 加強市民的公園生態(tài)意識
國務(wù)院向全國頒布的《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》明確地提出:“生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基本條件,是經(jīng)濟、社會發(fā)展的基礎(chǔ)。保護和建設(shè)好生態(tài)環(huán)境,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,是我國現(xiàn)代化建設(shè)中必須堅持的一項基本方針”。為了減少公園治理的難度,減少公園治理成本,廣大市民應(yīng)該樹立環(huán)境保護意識,避免在公園中隨地亂扔垃圾,可以通過招牌大力宣傳保護公園環(huán)境的廣告,隨時提醒市民的生態(tài)意識,保證市民在公園中的活動有序進行?？赏ㄟ^加強公園法制建設(shè),把城市公園的規(guī)劃、建設(shè)、管理、養(yǎng)護、游覽等行為都納入法制軌道上來,明確各方的權(quán)利義務(wù),規(guī)范各方行為,形成公民愛綠護綠意識,各新聞單位要加大宣傳力度,宣傳城市園林綠化法規(guī),宣傳先進典型,在全市形成社會辦園林、人人參與公園建設(shè)的良好局面。美好的環(huán)境也是給群眾提供優(yōu)美、整潔的休閑、娛樂、文體等的活動場所和良好的服務(wù)。廣大市民有必要對公園環(huán)境質(zhì)量的改善作出了一定的貢獻,發(fā)揮良好的社會效益和環(huán)境效益。
3.4 充分發(fā)揮政府職能
公園治理離不開政府的支持,因此政府部門相應(yīng)的縮減其管理職能,將其他經(jīng)濟職能如養(yǎng)護、保潔、保安等進行市場化運作。政府可以通過市場化招標(biāo),鼓勵并吸引市場機制來運營、養(yǎng)護和管理,這樣不僅能降低成本,還能激活城市公園的發(fā)展?jié)摿?；政府管理者?yīng)科學(xué)制定公園建設(shè)、管理等各項標(biāo)準(zhǔn),通過公園的建設(shè)規(guī)范；綠化養(yǎng)護操作規(guī)程；公園服務(wù)規(guī)范；星級公園、文明公園評比標(biāo)準(zhǔn)等。工作中各級各相關(guān)部門要出實招、鼓實勁、用實功、干實事,把任務(wù)進行量化、細化,確保綠化資金到位、綠地面積達標(biāo)。以監(jiān)察者和指導(dǎo)者身份審視公園管理質(zhì)量和效益,促進公眾權(quán)益和福利的擴大,加強對社會組織的培育、引導(dǎo)和監(jiān)督,讓它們承擔(dān)服務(wù)性、社會性的職能,盡可能減少行政干預(yù),創(chuàng)設(shè)平等競爭的制度環(huán)境。
3.5 吸收治理經(jīng)費
在公園治理的經(jīng)費方面,首先需要政府給予一定得財政支持和其他一些扶持性政策,地方財政撥款是遠遠不能滿足公園建設(shè)投入實際需要的,部分公園可以進行憑門票進入公園的辦法來增加門票門票收入,既能保證游客的基本需求,并增加公園的經(jīng)濟收入,同時還能保護公園資源；還可以通過積極鼓勵企業(yè)和公民個人捐贈公益事業(yè),為公園多渠道籌措資金。確保公園治理的有效性,利用公園資源開發(fā)公共休閑娛樂。經(jīng)費的增加需要采取多元化投資,將公園的投資和保護相應(yīng)的推向市場,依靠市場投資來進行多元化市場融資方式。比如:可以出讓城市公園的冠名權(quán),動員社會力量來建設(shè)、經(jīng)營等。
3.6 加強市民參與治理
城市公園管理者應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)多種途徑讓市民參與城市公園管理,使他們具有超越自身利益去關(guān)注更大的公共利益的廣闊視野。展開群眾公眾討論、評判工作,吸取市民的意見和建議制定出適應(yīng)廣大市民的治理方案。加強市民參與,例如可以建立老年社會組織,充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢和特長,為其他人提供醫(yī)療保健、家庭教育等各種咨詢服務(wù),進而把城市公園里原來自發(fā)、松散的群眾團體都凝聚起來；可以成立“公園之友”志愿者隊伍,讓其參與城市公園的日常管理。其中,志愿者隊伍可以建立各類活動的相關(guān)制度,并且每天輪流在城市公園里值班巡查,制止一切不文明行為。這樣就使市民具有超越自身利益,從而去關(guān)注更大的公共利益的廣闊視野。在實施過程中,政府也應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建信息流動的渠道,使城市公園的公共事務(wù)管理公平、公開,并鼓勵市民與社會組織群體對其進行討論、評判,以提高市民與社會組織群體參與城市公園治理的積極性。
4 結(jié)語
在行業(yè)市場化的進程中,根據(jù)新公共管理理論,公園作為城市公共設(shè)施不可缺少的部分,我們要加強規(guī)劃與管理,挖掘城市綜合公園應(yīng)有的生態(tài)價值、文化價值、經(jīng)濟價值和社會價值,充分發(fā)揮城市綜合公園的三大效益,并協(xié)調(diào)它們之間的平衡關(guān)系,從而使得公園整體綜合效益的發(fā)揮符合城市尺度和風(fēng)貌。
【摘 要】和傳統(tǒng)公共管理模式對比來看，新公共管理能夠?qū)彩聞?wù)起到更加理想的改善作用，城市公共管理模式下，其理念能夠幫助傳統(tǒng)城市管理克服各種弊端，以此來實現(xiàn)城市整體的可持續(xù)性發(fā)展和進步。在本文當(dāng)中，將首先對新公共管理內(nèi)涵進行論著，隨后對將其應(yīng)用在我國的城市管理當(dāng)中提出了一些具體思路。
【關(guān)鍵詞】城市管理；新公共管理；現(xiàn)實意義
伴隨著如今新公共管理的不斷推廣，它在我國也得到了認(rèn)可以及落實，而且大大提升了中國城市管理整體水平。盡管新公共管理的相關(guān)理論用為較為普遍的指導(dǎo)性，不過它不能徹底解決我國的城市管理全部問題。
一、基本概念
所謂“新公共管理”，它指的是比起傳統(tǒng)公共管理模式而言的一種管理模式，傳統(tǒng)公共管理模式建立于韋伯官僚制以及威爾遜政治形成兩分法的基礎(chǔ)之上，強調(diào)行政系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)特點，相對來說比較封閉。和傳統(tǒng)模式下的公共管理相比，本文當(dāng)中所提及的新公共管理在一定程度上打破了這種比較封閉的傳統(tǒng)系統(tǒng)，通過更加包容且更加開放的管理系統(tǒng)對公共事務(wù)展開實踐以及管理。
二、在新公共管理得以實踐應(yīng)用過程中存在的漏洞
如今新公共管理的相關(guān)理論于我國的城市管理模式當(dāng)中得到了比較普遍的實踐以及實際應(yīng)用，如今我國城市管理也在向著更深層次的有序、民主、有效發(fā)展著。不過在這一過程當(dāng)中，因為受到傳統(tǒng)思想的影響，令它的實踐應(yīng)用有較多的漏洞存在，不利于我國的城市管理。
（一）在理念以及執(zhí)行之間的矛盾
在新公共管理的相關(guān)理論當(dāng)中提出了很多新型的概念，例如企業(yè)型政府、政府、市場化政府以及國家市場化等都來自于此，不過這些理論都是僅僅存在于理想化的城市管理形式。在進行真正的執(zhí)行操作過程當(dāng)中，因為可能會對一些集團利益產(chǎn)生影響，很可能會受到某些潛在勢力所排斥或者是抵制，進而導(dǎo)致管理理念嚴(yán)重缺少可行性，其執(zhí)行環(huán)境也不是非常成熟。
（二）私營企業(yè)的成功模式無法得到落實
在新理念當(dāng)中提出，城市管理可以適當(dāng)?shù)亟梃b各個私營企業(yè)成功經(jīng)營的模式，并借此發(fā)展自身的管理模式。不過在實際進行執(zhí)行的過程當(dāng)中，很難切實的采納私營企業(yè)經(jīng)營模式的經(jīng)驗，對其進行改革的力度甚至還沒有滿足私營企業(yè)十分之一的力度。進行城市管理的各個公共部門對于自身的責(zé)任認(rèn)知以及職能觀念都沒有發(fā)生變化，自然就無法將社會公眾當(dāng)做重要的服務(wù)對象來展開工作，導(dǎo)致為人民服務(wù)的理念僅僅停留在一個理論層面上，沒有付諸實際。在新型管理理論下，鼓勵城市管理者結(jié)合私營企業(yè)的成功經(jīng)營經(jīng)驗對其管理理論進行完善，這對于城市管理實現(xiàn)更加深層次的進步和發(fā)展有非常積極的影響作用。
（三）實際應(yīng)用的過程中缺少針對性
結(jié)合新城市公共管理理論所指定的城市管理計劃方案當(dāng)中，各項規(guī)劃內(nèi)容都擁有非常高度的普遍性，而且能夠和我國的各個地區(qū)城市進行管理的模式相互符合。不過這種規(guī)劃相對來說沒有特殊性以及針對性，因此無法在實際應(yīng)用當(dāng)中結(jié)合各個不同的城市特殊情況展開詳細的分析以及總結(jié)，令它在進行實踐應(yīng)用的過程當(dāng)中出現(xiàn)了較多的問題，無法實現(xiàn)預(yù)期所制定的各個目標(biāo)，城市管理的發(fā)展進程也比較緩慢。在日后的發(fā)展進程當(dāng)中，需要提升城市管理模式的針對性，結(jié)合實際情況來對管理模式進行適當(dāng)?shù)耐晟?，以此來適應(yīng)更多的城市現(xiàn)狀。
（四）應(yīng)變能力薄弱
城市管理相關(guān)理論在實際實踐應(yīng)用的過程當(dāng)中，我國各級部門都可以執(zhí)行原有方案，并由此獲得一定成績。不過在出現(xiàn)了特殊情況的時候，大部分部門都不能及時有效地應(yīng)對，不能在短時間內(nèi)獲得處理問題的方式以及具體措施。在新公共管理的相關(guān)理論為城市管理者提供更多機遇的同時，自然也帶來了很多的挑戰(zhàn)，城市的各個管理部門需要在日常工作當(dāng)中實現(xiàn)更加靈活且自主的應(yīng)變能力，才能能夠在城市管理的過程當(dāng)中實現(xiàn)更加理想的工作效果。
（五）不同的地區(qū)評價指標(biāo)協(xié)調(diào)性差
各個地區(qū)就當(dāng)前情況來看，尚且沒有針對城市管理的相關(guān)評價指標(biāo)進行協(xié)調(diào)統(tǒng)一，僅僅依靠目前單一、或者是不完善的評價指標(biāo)無法實現(xiàn)科學(xué)的評價。我國在進行城市管理實踐以及實際應(yīng)用的過程當(dāng)中，需要重視政府職能的轉(zhuǎn)變，并且強調(diào)公眾值上的理念。
在新公共管理的相關(guān)理論當(dāng)中，認(rèn)為城市管理需要憑借有效的服務(wù)、持續(xù)性的發(fā)展和進步、公眾支持概率、社會責(zé)任等作為主要的評價指標(biāo)，并實現(xiàn)各個地區(qū)的指標(biāo)統(tǒng)一。
結(jié) 語
在城市管理進行實踐以及應(yīng)用的過程當(dāng)中，政府以及社會間的處理模式當(dāng)中也建立起了新關(guān)系，并且培養(yǎng)出大批社會理想，給整個社會的和諧發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)，給政府轉(zhuǎn)型帶來新的動力，而且也由此取得了較為理想的成績，不過從整體上來看，城市管理還有漫長的路要走，需要共同的努力，并且在實踐應(yīng)用當(dāng)中探索出新的道路。
導(dǎo)讀：頻發(fā)的重特大事故為城市公共安全管理再次敲響了“警鐘”，政府管理自身存在的制度缺失成為城市公共安全問題多發(fā)的重要原因，安全治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是提升城市公共安全管理的必然選擇。
我國進入快速城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，城市公共安全問題也日益突出，特別是近期各地又出現(xiàn)的一些重特大事件，包括天津濱海?；繁ㄊ录?、上海外灘踩踏事件、湖北荊州商場電梯事件、蘭州自來水異味事件等都再次給我國的城市發(fā)展敲響了警鐘。需要指出的是，這些事件最后都認(rèn)定為是責(zé)任事故，并且都關(guān)乎城市政府的管理。某種意義而言，安全天然具有的外部性決定了政府必須在其中擔(dān)當(dāng)起更為重要的作用，因此，從政府管理視角來思考城市公共安全就顯得理所應(yīng)當(dāng)且切中要害。
一、守土有責(zé)：城市公共安全管理的職責(zé)目標(biāo)
廣義上而言，城市任何的安全問題都可以歸入公共安全的范疇，因此，城市政府對轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的安全問題都需要或多或少、或直接或間接地進行管理。從狹義上而言，城市公共安全則是指具有公共性的城市安全問題，理論上政府公安系統(tǒng)所需負(fù)責(zé)的事項都歸入公共安全范疇。城市公共安全管理從環(huán)節(jié)上可以分為日常預(yù)防、預(yù)警準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)學(xué)習(xí)；從內(nèi)容上不同角度有不同的劃分，簡單的可以分為自然災(zāi)害管理和人為災(zāi)害管理，從應(yīng)急管理角度分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生與社會安全四大類。由于安全問題包羅萬象，風(fēng)險無時不在無處不在，因此，對于城市政府而言，公共安全管理的目標(biāo)就在于減少，甚至減除這些安全問題對個人和社會造成的危害。一方面，對于無法避免的自然災(zāi)害，政府應(yīng)當(dāng)把損失降到最低，甚至不造成損失；而對于可以避免的人為災(zāi)害，則應(yīng)當(dāng)力爭不發(fā)生或少發(fā)生，即使發(fā)生了也應(yīng)當(dāng)將其危害降到最低或零。當(dāng)然，如何評價損失最低、發(fā)生最少等雖然屬于一個相對的概念，因為這一程度是基于城市既有的自然環(huán)境、技術(shù)水平、經(jīng)濟水平和市民素質(zhì)等來綜合評判的，沒有相應(yīng)的情景和試驗（城市發(fā)展歷程無法重復(fù)、無法完全復(fù)制檢驗）來證明此時此刻城市安全管理沒有實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。但是，如果將某一指標(biāo)與全球同類型城市做比較，則仍可以得到一些參考性的結(jié)果。例如，中國建國以來在“直接經(jīng)濟損失/GDP”和“直接經(jīng)濟損失/財政收入”上的指標(biāo)就大大高于美國和日本。
中國城市發(fā)展中導(dǎo)致的大量安全現(xiàn)象既有地理環(huán)境和氣候條件十分復(fù)雜，以及城市自身具有的高復(fù)雜和高密度導(dǎo)致災(zāi)害（特別是人為災(zāi)害）發(fā)生概率大幅提高和災(zāi)害影響更加嚴(yán)重的客觀因素，更有經(jīng)濟發(fā)展模式粗放、社會服務(wù)不到位、規(guī)劃建設(shè)不合理、百姓期待日益提升等多方面的主觀因素，因此，從某種意義而言，我國城市公共安全管理具有更大的主觀改造空間。
不能保障好城市的公共安全，城市發(fā)展所取得的巨大成就也將失去意義。這正如《全球城市史》的作者喬爾?科特金指出的那樣：只有充分認(rèn)識到安全的重要性，并通過積極大膽的方法解決安全問題，現(xiàn)代城市才能在新世紀(jì)生存和繁榮。[2]
二、制度短缺：城市公共安全管理存在的瓶頸問題
城市公共安全管理未能實現(xiàn)制度均衡是我國城市災(zāi)害頻發(fā)、重發(fā)、廣發(fā)的重要原因，而其制度短缺的具體表現(xiàn)有以下幾個方面：
（一）預(yù)防管理少
2006年隨著國務(wù)院《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，各地政府對應(yīng)急管理高度重視，應(yīng)急管理的“一案三制”（“一案”指應(yīng)急預(yù)案，“三制”指應(yīng)急管理的體制、機制和法制）逐步建立。[3]例如，浦東新區(qū)目前已形成一辦（應(yīng)急管理辦公室）、一室（總值班室）、一處（區(qū)府辦應(yīng)急管理協(xié)調(diào)處）“三位一體”的工作模式。盡管應(yīng)急管理為城市公共安全的管理發(fā)揮了重要作用，例如2013年浦東接報突發(fā)事件803件，成功處置金海路地鐵工地事故、“1?6”北蔡上農(nóng)批火災(zāi)、臨港上汽物流園區(qū)事故、外環(huán)線金海路、芳甸路槽罐車交通事故等20余起較大及以上突發(fā)事件以及緊急敏感事件。2014年，新區(qū)相關(guān)部門成功應(yīng)對、處置了G1501（外圈）近金海路?；凡酃捃噦?cè)翻事故、H7N9禽流感疑似病例事件、洋山港旅游大巴側(cè)翻事故等10余起較大或緊急敏感事件。然而，對于進一步提升公共安全管理而言，更為重要的環(huán)節(jié)在于日常的預(yù)防管理，“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。上海浦東新區(qū)在“十三五”規(guī)劃編制過程中，盡管大幅壓縮了專項規(guī)劃的數(shù)量，但卻從更加注重城市公共安全日常管理的角度，首次提出了增設(shè)《浦東新區(qū)城市公共安全管理“十三五”規(guī)劃》。在通常的理解中，由于強化日常預(yù)防管理可能需要投入更多的人財物，但由于公共安全問題發(fā)生的隨機性，人們會覺得“沒有必要”，即一旦投入大量精力但事件沒有發(fā)生，就會被誤解為投入成為了“沉沒成本”。這一誤區(qū)在政府管理觀念中也時有存在，也導(dǎo)致了公共安全預(yù)防管理的“缺位”。確實，從世界范圍來看，公共安全預(yù)防管理往往也是“事件推動型”的管理，即沒有發(fā)生重大突發(fā)事件，政府往往對這類災(zāi)害的預(yù)防不能意識或意識不強。而一旦發(fā)生了重大災(zāi)難，也才逐漸配置更多的資源到預(yù)防管理上。例如，日本在阪神-淡路大地震發(fā)生前，兵庫縣只有3～4位官員負(fù)責(zé)防災(zāi)事務(wù)，并且沒有專門的災(zāi)害管理部門；地震后，兵庫縣設(shè)立了防災(zāi)監(jiān)一職，是該縣名列第三的高官，并且設(shè)立了防災(zāi)企劃局和災(zāi)害對策局，下設(shè)擁有80多名專職防災(zāi)官員的防災(zāi)中心。[4]但是中國作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，理應(yīng)借鑒先行國家的諸多經(jīng)驗，因地制宜、高效精簡地開展安全預(yù)防管理。
（二）統(tǒng)籌管理難
城市安全管理是滲透到經(jīng)濟管理、社會管理、建設(shè)管理等方方面面的管理工作，每個委辦局條線都在自己負(fù)責(zé)的公共領(lǐng)域內(nèi)進行安全管理。部門化的安全管理一方面可以保障專業(yè)性，一方面維持各條線業(yè)務(wù)的延續(xù)性。但是，在城鎮(zhèn)化深度推進過程中，公共安全的問題復(fù)雜性越來越大，管理涉及面越來越廣，處置周期也越來越長，這些都對傳統(tǒng)條線化管理帶來了挑戰(zhàn)。例如，在藥品和醫(yī)療器械市場監(jiān)管上，目前的格局是它們在進入醫(yī)院之前由食品藥品監(jiān)管局監(jiān)管，而在進入醫(yī)院后則由醫(yī)院管理方負(fù)責(zé)監(jiān)管，這使得藥品醫(yī)療器械的全過程監(jiān)管被劃分為幾個部門，一定程度上降低了監(jiān)管效率。又例如，食品安全的監(jiān)管、事故的認(rèn)定工作由衛(wèi)計委來管理，但執(zhí)法則等由食品藥品監(jiān)管局負(fù)責(zé)，如果兩個環(huán)節(jié)之間不能很好地銜接，也可能造成監(jiān)管出現(xiàn)問題。再比如，城市道路設(shè)施的維護管理由市容環(huán)保局負(fù)責(zé)，但由于在規(guī)劃階段由規(guī)土局負(fù)責(zé)，建設(shè)階段由建交委負(fù)責(zé)，如果各環(huán)節(jié)銜接不好或標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)，可能造成前道工作留下的隱患落到市容環(huán)保局，這種部門間職責(zé)的不對等可能降低安全管理的效率。
盡管在目前管理體制中，應(yīng)急辦在信息的及時匯總、上傳下達方面可以起到一個較好的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，但是對于非應(yīng)急環(huán)節(jié)的公共安全管理而言，這一體制還難以承擔(dān)起統(tǒng)一協(xié)同的作用。
（三）精準(zhǔn)管理弱
安全問題無所不在無處不在，由于全覆蓋、全領(lǐng)域的重視可能導(dǎo)致管理成本高昂，需要在日常城市公共安全管理中明確重點區(qū)域和重點領(lǐng)域，因此，提前預(yù)防預(yù)警的關(guān)鍵是能抓住重點難點問題，通過分類管理、精準(zhǔn)管理來達到“有的放矢”的預(yù)防管理。然而，在現(xiàn)實的城市公共安全管理過程中，重點的確認(rèn)往往更多根據(jù)指示或聽從領(lǐng)導(dǎo)或依據(jù)經(jīng)驗，對于本區(qū)域真正個性化、地方性的安全問題則可能被忽視。例如，每次發(fā)生全國性的重特大安全事故后，往往地方城市政府就將重點放到類似的安全問題領(lǐng)域，而本地區(qū)的自身重大隱患可能未能重點關(guān)注，這極易導(dǎo)致新的領(lǐng)域的安全重特大事故，這可能也是全國“接二連三”發(fā)生各類重特大事故的主要原因之一。盡管地方領(lǐng)導(dǎo)可能對本轄區(qū)發(fā)展情況更為熟稔，工作部門的人員也在長期工作中積累了地方經(jīng)驗，但是對于復(fù)雜多變的經(jīng)濟社會環(huán)境、方興未艾的各類新生事物，都催生了諸多新的安全管理問題，如網(wǎng)上送餐引發(fā)的食品安全問題、自動售貨鮮果汁的監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)詐騙、預(yù)付卡監(jiān)管，輸入性公共衛(wèi)生安全、金融危機、跨國犯罪等。
（四）社會共治缺
“保一方平安”作為地方政府的底線職責(zé)，確實應(yīng)由政府負(fù)主要責(zé)任，但是發(fā)動全社會的力量參與到公共安全管理中來，不僅是政府“大包大攬”已無力承擔(dān)、也不能承擔(dān)的必然選擇，也是“公共安全人人有責(zé)”的題中應(yīng)有之義。城市作為公共安全的“雙刃劍”，在增添了安全風(fēng)險的同時，也通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、文明提升等方式為解決城市公共安全問題提供了更多手段。充分發(fā)揮市場化企業(yè)在安全服務(wù)上的高效性，特別是在互聯(lián)網(wǎng)時代，高新技術(shù)企業(yè)在3S、大數(shù)據(jù)、云計算、智能化等技術(shù)上的優(yōu)勢對安全管理的支撐，專家隊伍在公共安全管理上的專業(yè)性和科學(xué)性，社會組織和志愿者在公共安全管理上的示范帶動和精神引領(lǐng)作用，居民在問題及時發(fā)現(xiàn)、危險自我保護等方面的優(yōu)勢，是全面提升城市公共安全管理水平的重要路徑。但是在現(xiàn)實運作中，政府往往囿于傳統(tǒng)思維習(xí)慣、壓力型管理體制等原因，往往在所有公共安全管理領(lǐng)域和環(huán)節(jié)都采取行政化管理模式，而缺乏更多靈活的安全管理和服務(wù)方式。其實，由于城市安全感所具有的相對性，只有通過鼓勵全民參與才能更好地配置職責(zé)、形成合力，在各負(fù)其責(zé)中減輕政府負(fù)擔(dān)、提升城市居民對公共安全工作的認(rèn)可度。
三、治理優(yōu)化：提升城市公共安全管理的方向
針對城市公共安全管理制度上出現(xiàn)的問題，擬從以下五個方面來提升城市公共安全治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
（一）日常管理與應(yīng)急處置相統(tǒng)一
一方面要堅持標(biāo)本兼治，堅持關(guān)口前移，加強日常防范，加強源頭治理、前端處理，建立健全公共安全形勢分析制度，及時清除公共安全隱患。切實增強抵御和應(yīng)對自然災(zāi)害能力，強化自然災(zāi)害預(yù)警預(yù)報，編制各類預(yù)案清單、3D模擬演練系統(tǒng)、城市安全管理標(biāo)準(zhǔn)體系清單等，把危險和隱患“扼殺”在萌芽之中。另一方面，對于已經(jīng)發(fā)生的自然災(zāi)害應(yīng)加快應(yīng)急指揮和處置的速度，包括建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急聯(lián)動指揮系統(tǒng)、搭建多渠道的安全信息平臺、構(gòu)建多元主體聯(lián)動的應(yīng)急救助系統(tǒng)以及生產(chǎn)恢復(fù)、精神疏導(dǎo)和善后學(xué)習(xí)工作。
（二）全面覆蓋與聚焦重點相統(tǒng)一
一方面，要在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，摸清城市公共安全的所有隱患，做到地域全覆蓋、領(lǐng)域全覆蓋，編制城市風(fēng)險分布地圖，并明確各部門各層級政府的職責(zé)范圍。另一方面，通過問卷調(diào)查匯總?cè)嗣袢罕娮铌P(guān)心最急切的問題，以民主化的方式明確城市公共安全管理的短板和重點；通過智能化和大數(shù)據(jù)等技術(shù)分析城市的敏感空間區(qū)域，以科學(xué)化方式確定重點區(qū)域和領(lǐng)域。
（三）頂層設(shè)計與強化基層相統(tǒng)一
一方面，從城市整體層面建立城市公共安全管理的統(tǒng)一管理體系，包括安全和風(fēng)險的發(fā)現(xiàn)報告制度、處置階段的指揮調(diào)度體系和任務(wù)分解機制，安全處置后的反饋評價機制等，要有一個明確的職責(zé)分工、權(quán)威的指揮調(diào)度、高效的協(xié)同合作制度。另一方面，維護公共安全體系，要從最基礎(chǔ)的地方做起。要把基層一線作為公共安全的主戰(zhàn)場，堅持重心下移、力量下沉、保障下傾，在整合基層安全管理相關(guān)隊伍、資源和信息技術(shù)上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)安全監(jiān)管執(zhí)法和綜合治理網(wǎng)格化、一體化。
（四）政府統(tǒng)籌與多元參與相統(tǒng)一
一方面，強化政府內(nèi)部統(tǒng)籌的力度，包括建立健全城市應(yīng)急辦、公安指揮中心、應(yīng)急救援部門（消防）和城市網(wǎng)格辦等相關(guān)職能機構(gòu)組成的“3+X”定期會商機制和主要聯(lián)動單位定期召開聯(lián)席會議機制，加快建立公共安全的差別化勤務(wù)管控機制和24小時值班備勤制度，加快建立城市公共安全管理辦法，在重點難點領(lǐng)域推進“行刑銜接”。另一方面，充分調(diào)動各類社會組織、企業(yè)、專家隊伍、社區(qū)精英和普通老百姓的積極性，發(fā)揮各主體的優(yōu)勢，共同構(gòu)建城市公共安全治理體系，包括設(shè)立專家?guī)?、咨詢委員會、政府購買安全服務(wù)清單等。
（五）技術(shù)應(yīng)用與機制創(chuàng)新相統(tǒng)一
一方面充分利用3S技術(shù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計算等新一代信息化技術(shù)促進城市公共安全管理流程再造，進一步提升城市公共安全管理的效率。與此同時，以新技術(shù)應(yīng)用為契機，加快公共安全管理體制機制的改革創(chuàng)新，包括建立統(tǒng)分結(jié)合、權(quán)責(zé)明確、運轉(zhuǎn)靈活的安全隱患發(fā)現(xiàn)機制、應(yīng)急指揮聯(lián)動機制、快速應(yīng)急處置機制、績效監(jiān)督考核機制、資源創(chuàng)新使用機制等。
數(shù)字化城市管理系時展的產(chǎn)物，它的出現(xiàn)不但帶來了城市管理方法及技術(shù)方面的變革，同時也極大地推動了政府管理的創(chuàng)新。雖然數(shù)字化城市管理對于社會的發(fā)展有很大的促進作用，然而當(dāng)下中國數(shù)字化城市管理建設(shè)卻存在公共組織職能重疊、建設(shè)資金短缺及技術(shù)管理人才匱乏等諸多不足。本文對數(shù)字化城市管理的重要性進行了簡單的分析，簡要闡述了當(dāng)下數(shù)字化城市管理存在的不足，并有針對性地提出了相關(guān)策略，以促進數(shù)字化城市管理的前進。
城市的管理水平對于城市的可持續(xù)發(fā)展而言具有舉足輕重的作用。近年來，中國城市化建設(shè)以前所未有的速度發(fā)展著，數(shù)字化城市管理就是在這一時期涌現(xiàn)出的一種全新的城市管理模式。數(shù)字化城市管理與社會發(fā)展相符合，它必將成為當(dāng)下城市管理者的理想之選。
一、數(shù)字化城市管理的重要性
數(shù)字化城市管理系貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的集中體現(xiàn)。為了更好地推動中國社會的可持續(xù)發(fā)展，相關(guān)部門理應(yīng)采取切實可行的措施以達到強化政府的社會管理及公共服務(wù)職能的目的。而數(shù)字化城市管理便是一種借助高科技信息管理系統(tǒng)，積極處理對社會公共利益及人民群眾利益有直接影響的城市公共問題，以促進城市管理水平及管理體制革新的管理方式，它的出現(xiàn)符合中國社會的發(fā)展需求。
近年來，鑒于中國城市化水平的持續(xù)升高，城市管理問題也接二連三的涌現(xiàn)。由于城市管理問題的不斷升級，傳統(tǒng)的城市管理方式已然無法適用中國社會的發(fā)展，社會呼吁城市管理進行技術(shù)創(chuàng)新。數(shù)字化城市管理可借助多項數(shù)字技術(shù)的使用完成對管理目標(biāo)空間上及時間上的精準(zhǔn)定位，縮減巡查及處置人員，節(jié)約管理成本，促進管理效率的提升，最終推動節(jié)約型城市的發(fā)展。由此可知，數(shù)字化城市管理的推行對于城市管理方法、技術(shù)的創(chuàng)新及中國社會的可持續(xù)發(fā)展而言都是特別重要的。
二、當(dāng)下數(shù)字化城市管理存在的不足
（一）公共機構(gòu)職能重疊，辦事效率特別低
就我國數(shù)字化城市公共機構(gòu)而言，它們所具有的職能重疊及辦事效率低下的現(xiàn)象是特別嚴(yán)重的。之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象最主要的原因有如下幾個方面：其一，各公共機構(gòu)職能劃分不明確；其二，機構(gòu)改革不徹底；其三，上級機構(gòu)管理不科學(xué)；其四，基礎(chǔ)機構(gòu)認(rèn)識不正確；其五，內(nèi)部諸多因素的制約等。
（二）發(fā)展不均衡，資金短缺，高科技人才匱乏
事實上，我國城市管理機構(gòu)的信息化水平還是比較高的，然而基層機構(gòu)的信息化水平卻特別低，同時各機構(gòu)間還存在發(fā)展極不均衡的情況。大多數(shù)機構(gòu)沒有，抑或僅有特別有限的可利用專項資金。熟悉信息化建設(shè)的人都知道：信息化建設(shè)除了開展項目時需進行一次性投入外，還應(yīng)進行系統(tǒng)的日常管理及維護、設(shè)備的更新等，這些均需要資金，所以政府的投入及支持對于數(shù)字化城市管理的發(fā)展是特別重要的。此外，我國高科技人才匱乏這一現(xiàn)狀也給數(shù)字化城市管理的可持續(xù)發(fā)展帶來了許多阻礙。
（三）數(shù)字資源未進行統(tǒng)一的規(guī)劃，未實施相應(yīng)的整合
城市數(shù)字化屬于一個特別龐大的系統(tǒng)，其信息量特別大，同時其信息也來自許多部門，因此其信息整合的任務(wù)便特別繁重，當(dāng)然所牽涉的范圍也特別廣，比方說軟件、人才及服務(wù)等等。現(xiàn)實生活中，與城市管理有關(guān)的機構(gòu)在實際管理時均存在以自我為中心展開信息化建設(shè)的現(xiàn)象，尤其是市政、交通及公安等機構(gòu)，創(chuàng)建了諸多面向行業(yè)主管機構(gòu)的縱向信息項目，此類信息化項目均由機構(gòu)自主決策，各機構(gòu)間缺乏必要的協(xié)調(diào)，最終便導(dǎo)致了各信息系統(tǒng)相對獨立，缺少應(yīng)有的共享機構(gòu)及信息交換平臺的局面出現(xiàn)。
（四）公共機構(gòu)服務(wù)管理意識低下
眾所周知，公眾需求系數(shù)字化城市管理的核心。然而我國在進行數(shù)字化城市管理的過程中卻出現(xiàn)了公共機構(gòu)服務(wù)管理意識低下的情況，就算是基礎(chǔ)的數(shù)字化對外服務(wù)組織，其員工的服務(wù)管理意識也亟待提高。之所以出現(xiàn)這樣的情況主要是由于傳統(tǒng)政府機構(gòu)受強化管理、弱化服務(wù)意識影響特別深的原因造成的。
三、促進數(shù)字化城市管理效率提升的措施
（一）科學(xué)規(guī)劃，創(chuàng)建完備的數(shù)字化城市管理體系
數(shù)字化城市管理所牽涉的內(nèi)容特別多，它不但涉及到了信息技術(shù)的運用、各政府機構(gòu)，同時還涉及了人員及職能的整合。完備的體系是數(shù)字化城市管理得以順利開展的可靠前提及有力保障，而先進的技術(shù)則是數(shù)字化城市管理得以正常進行的手段。為了更好地推動數(shù)字化城市管理的有序開展，政府理應(yīng)統(tǒng)一牽頭，創(chuàng)建完備的數(shù)字化城市管理體系，如此我國的數(shù)字化城市管理才能得到更好的發(fā)展。此外，鑒于搞好數(shù)字規(guī)劃系數(shù)字化城市創(chuàng)建的基本原則之一，同時其也屬于進行現(xiàn)代城市規(guī)劃必須要做的事情，因此城市管理者理應(yīng)展開統(tǒng)一規(guī)劃，解決管理及標(biāo)準(zhǔn)等方面必須解決的問題，以推動中國數(shù)字化城市管理的可持續(xù)發(fā)展。
（二）優(yōu)化城市公共機構(gòu)職能，促進其工作效率的提升
為了促進數(shù)字化城市管理的發(fā)展，城市各公共機構(gòu)不但應(yīng)改掉機構(gòu)繁多、人員冗雜及辦事效率低下的不足，同時還應(yīng)優(yōu)化機構(gòu)自身職能的劃分，以提高自身工作效率。相關(guān)部門理應(yīng)以數(shù)字化城市政府機構(gòu)為著眼點，優(yōu)化城市政府機構(gòu)的性質(zhì)及職能，促進機構(gòu)管理層次扁平化，優(yōu)化對外服務(wù)窗口，促進機構(gòu)人員工作主動性及積極性的提升，最終實現(xiàn)提高其工作效率的目的。
（三）強化城市公共機構(gòu)服務(wù)管理意識，促進其服務(wù)管理水平的提升
群眾滿意系數(shù)字化公共機構(gòu)服務(wù)管理理念的重心，數(shù)字化公共服務(wù)機構(gòu)的工作均應(yīng)圍繞群眾滿意度展開。鑒于群眾對于公共服務(wù)機構(gòu)提出的審美、服務(wù)及產(chǎn)品等諸多需求，所以，數(shù)字化城市公共機構(gòu)理應(yīng)于強化服務(wù)管理意識及提高服務(wù)管理質(zhì)量的前提下，做好群眾服務(wù)管理，明確關(guān)鍵服務(wù)管理策略，并借助各方面的創(chuàng)新提高群眾對自身服務(wù)的滿意度，最終促進自身服務(wù)管理水平的提升。
（四）強化城市管理團隊信息素質(zhì)建設(shè)，為社會培養(yǎng)更多的信息化人才
數(shù)字城市并非僅牽涉技術(shù)及工程，它屬于一個兼容性特別強的概念，主要涉及如下領(lǐng)域：其一，技術(shù)；其二，管理；其三，人文；其四，經(jīng)濟。數(shù)字城市建設(shè)并非高新技術(shù)產(chǎn)品和信息基礎(chǔ)設(shè)備的簡單堆砌，它更重視體制的改革及機制的改革，以對現(xiàn)行政府組織機構(gòu)、運行方式及行政流程展開重組及再造，讓它在信息技術(shù)的引領(lǐng)下，進行更好地運轉(zhuǎn)，所以管理團隊的信息素質(zhì)建設(shè)所具有的作用是特別巨大的。為了更好地實現(xiàn)數(shù)字化城市管理，城市管理者還應(yīng)跳出傳統(tǒng)思維的限制，以現(xiàn)行信息化要求為依據(jù)組織及協(xié)調(diào)管理。此外，信息技術(shù)人員還應(yīng)給予業(yè)務(wù)工作應(yīng)有的重視，并借助信息技術(shù)的使用進行數(shù)字城市化管理。
四、結(jié)語
總而言之，數(shù)字化城市管理屬于時展的產(chǎn)物，它的出現(xiàn)對于中國經(jīng)濟的良性循環(huán)及中國社會的可持續(xù)發(fā)展而言具有至關(guān)重要的作用。盡管當(dāng)前我國數(shù)字化城市管理障礙重重，但是為了更好地推動中國經(jīng)濟的前進，相關(guān)部門理應(yīng)采取一系列行之有效的措施，以推動中國社會的可持續(xù)發(fā)展。
摘要：
城市成長以及城市成長管理的研究是一個多學(xué)科共同關(guān)注的領(lǐng)域，站在公共管理的角度對其加以研究，有助于城市政府更加深刻地理解城市成長管理的內(nèi)涵，并科學(xué)地選擇有效的政府工具加以運用，以順利達成政府城市成長管理的目標(biāo)。
關(guān)鍵詞：
公共管理視角；城市成長管理；政府工具
1 公共管理視角下的城市成長管理
城市成長以及城市成長管理的概念最早出現(xiàn)在二戰(zhàn)以后的美國。二戰(zhàn)以后，美國放任的郊區(qū)化政策導(dǎo)致了城市用地持續(xù)不斷地向郊區(qū)擴張，這種現(xiàn)象被稱之為“城市成長”（Urban Growth）。雖然美國地廣人稀的自然條件為這種城市擴張?zhí)峁┝丝臻g基礎(chǔ)，高速公路、小汽車的發(fā)展也為之提供了交通支撐，但是由此導(dǎo)致的生態(tài)、社會方面的負(fù)面效應(yīng)卻不斷顯現(xiàn)，例如，從20世紀(jì)70年代到20世紀(jì)末，紐約市的人口僅增加了6%，但新消費的土地卻增加了63%；芝加哥市的人口僅增加了5%，但土地消費卻增加了48%；克里夫蘭市的人口減少了9%，但土地消費卻增加了35%。在此背景下，學(xué)者們開始反思這種傳統(tǒng)、不受控制的城市空間擴張方式，提出對城市土地開發(fā)進行調(diào)節(jié)和控制，以提高城市空間的利用效率和效益的觀點，城市成長管理的概念就此誕生了。
對于城市成長管理（Urban Growth Management）的內(nèi)涵，不同學(xué)科的學(xué)者從不同的角度對其進行了闡釋。
1990年，Chinitz從城市規(guī)劃的角度將城市成長管理界定為：“旨在保持發(fā)展與保護之間、各種形式的開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施同步配套之間、以及進步與公平之間的動態(tài)平衡?！?
1997年，Porter從城市社會學(xué)的角度將城市成長管理界定為：“解決因社區(qū)特征變化而導(dǎo)致的后果與問題的種種公共努力。城市成長管理是一個動態(tài)的過程，在此過程中，預(yù)測社區(qū)的發(fā)展并設(shè)法平衡土地利用中的矛盾，協(xié)調(diào)地方與區(qū)域的利益，以適應(yīng)社區(qū)的發(fā)展?！?
1999年，F(xiàn)onder從法學(xué)的角度將城市成長管理定義為“用于引導(dǎo)成長與發(fā)展的各種政策法規(guī)，包括從鼓勵成長到限制甚至阻止成長的所有政策和法規(guī)”。
在所有關(guān)于城市成長管理的定義中，1975年美國城市土地學(xué)會（ULI）從公共管理角度所做的定義最具權(quán)威性，ULI認(rèn)為，“城市成長管理是指城市政府對用地擴張的總量、區(qū)位、結(jié)構(gòu)、速度、時序等進行有目的的控制、引導(dǎo)和調(diào)節(jié)的活動”。
通過對以上各種定義的比較，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代城市成長管理主要是以城市的長期穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展和良性運行為目標(biāo)，以人、財、物、信息等各種資源為對象，對城市空間的開發(fā)作出的綜合性協(xié)調(diào)、規(guī)劃、控制和建設(shè)、管理等活動。因此，城市成長管理主要是屬于城市公共管理的范疇。
總之，在公共管理的視野中，城市成長管理包括如下方面：它是一種引導(dǎo)城市開發(fā)過程的政府的行動；它是一種全過程的行動，而不僅僅是編制規(guī)劃與后續(xù)的政府行為；它強調(diào)適應(yīng)城市發(fā)展，而不僅僅是對空間拓展的一味限制；它提供一種機制和行動規(guī)則，來決定如何在相互沖突的發(fā)展目標(biāo)之間求得適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)；它確保城市發(fā)展目標(biāo)，同時兼顧城市與區(qū)域之間的銜接與協(xié)同。
2 公共管理視角下城市成長管理的政府工具
從公共管理的視角來觀察城市成長管理中的政府工具，學(xué)者們認(rèn)為，主要有如下幾種：城市總體規(guī)劃下的區(qū)域細分規(guī)劃、城市分區(qū)規(guī)劃、城市成長邊界、充足基礎(chǔ)設(shè)施限制、成長數(shù)量限制、政府購買土地、政府費用征收、環(huán)境影響費等。
（1）城市總體規(guī)劃下的區(qū)域細分規(guī)劃是指，城市政府在城市總體規(guī)劃的框架下，將城市區(qū)域劃分為幾個較小的區(qū)域進行土地規(guī)劃。
（2）城市分區(qū)規(guī)劃主要指，城市政府將城市用地劃分為居民用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地和農(nóng)業(yè)用地，對不同類型的土地采用不同的開發(fā)速度和開發(fā)時序。
（3）城市成長邊界主要是指，城市政府在城市規(guī)劃中劃定城市空間拓展的的邊界，邊界之外為農(nóng)田，非經(jīng)特殊程序，城市開發(fā)建設(shè)不得占用農(nóng)業(yè)用地。
（4）充足基礎(chǔ)設(shè)施限制主要是指，城市政府在批準(zhǔn)開發(fā)商開發(fā)申請之前，開發(fā)商必須保證開發(fā)的項目能夠提供足夠的公路、學(xué)校、醫(yī)院、供水、警察、公園、消防等基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。如果開發(fā)商不能提供上述基礎(chǔ)設(shè)施，則限制其在某一區(qū)域的開發(fā)。
（5）成長數(shù)量限制：城市政府為防止城市空間拓展過快，限定每年在城市郊區(qū)或邊緣地帶建筑許可證的發(fā)行數(shù)量。
（6）政府購買土地：城市政府為控制土地使用，保護生態(tài)環(huán)境，采用直接購買土地并加以儲備的方式，限制城市成長速度。
（7）政府費用征收：城市政府強制要求開發(fā)商提供一部分公共設(shè)施建設(shè)所需土地或者資金給城市政府。
（8）環(huán)境影響費：城市政府向每個開發(fā)土地項目征收環(huán)境影響費，用于投向?qū)W校、公路、垃圾收運、供水、排污、排澇等運作中。
此外，在城市成長管理的實踐中，國外尤其是美國的城市政府又發(fā)展了許多行之有效的政府工具，如，美國馬里蘭州提倡采用的政府工具主要包括：設(shè)立優(yōu)先發(fā)展區(qū)、棕地再利用、創(chuàng)造就業(yè)機會的開發(fā)稅收減免、倡導(dǎo)就地工作與生活、鄉(xiāng)村文化保護等。美國奧斯丁市采用的政府工具主要有：分區(qū)規(guī)劃、城市更新、廢棄地開發(fā)、開敞空間開發(fā)限制、公交導(dǎo)向等。
3 結(jié)論
城市成長管理及其政府工具的研究是一個多學(xué)科共同關(guān)注的領(lǐng)域，站在公共管理的角度對其加以觀察，有助于城市政府更加深刻地理解城市成長管理的內(nèi)涵，并科學(xué)地選擇有效的政府工具加以運用，以順利達成政府城市成長管理的目標(biāo)。
摘要：20世紀(jì)80年代以來,西方發(fā)達國家實行的行政改革,引起了極大的社會反響。這場改革有著不同的稱謂,如“重塑政府運動”、“企業(yè)型政府”、“政府新模式”、“市場化政府”等,標(biāo)志著一種新的公共管理模式正式出現(xiàn)?！靶鹿补芾怼睂嵺`催生了不同于傳統(tǒng)公共行政理論的理論新范式,即新公共管理理論。
關(guān)鍵詞：新公共管理 ， 西部中心城市在開發(fā)中的重要性，轉(zhuǎn)變政府職能
一、新公共管理理論概述
新公共管理理論從現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)中汲取諸多理論依據(jù),如“理性人”的假定、公共選擇、交易成本、成本――效益分析等。新公共管理理論主張,那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法,如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等,完全可以運用到政府部門的管理中。
30多年來,新公共管理理論成為西方國家公共行政領(lǐng)域的時代潮流,產(chǎn)生了重大的影響。發(fā)達國家政府在新公共管理理論的指引下,不同程度解決了所面臨的財政危機和信任危機,提升了政府運作能力;確立了“為顧客服務(wù)”的嶄新行政理念,政府逐漸超脫于具體事務(wù)之外,集中精力做好政府決策;克服了傳統(tǒng)官僚體制下對公共物品的壟斷或管制供給的做法,采取分權(quán)和權(quán)力下放,實行組織機構(gòu)變革和人事制度改革;構(gòu)建了“優(yōu)質(zhì)”政府體系,如“一站式政務(wù)超市”;了解民眾對政府服務(wù)的需求和期待;根據(jù)公民的建議來改善政府的機構(gòu)和行為;公開政府的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn);以標(biāo)準(zhǔn)來衡量績效等。新公共管理理論沒有高深的模型推導(dǎo)和理論闡釋,很多政策主張具有可操作性,有著重要的借鑒意義。新公共管理理論的側(cè)重點在于如何提升政府實施公共管理的能力,即在有限的資源條件下如何提供成本更低、質(zhì)量更好的公共服務(wù)。這是我們借鑒新公共管理理論的關(guān)鍵之處。
二、西部中心城市在西部大開發(fā)中的重要性
西部中心城市在西部大開發(fā)中發(fā)揮著十分重要的作用。
(一)經(jīng)濟輻射
改革開放以來,西部中心城市經(jīng)濟發(fā)展十分迅速,基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善,城市面貌大為改觀。西部各省(市)區(qū)都只有一個特大型中心城市(主要是省會城市),大城市少,區(qū)域內(nèi)各城市之間的發(fā)展水平差距懸殊,中心城市在區(qū)域經(jīng)濟中的主導(dǎo)地位十分突出,起著很強的輻射作用。
(二)產(chǎn)業(yè)集聚
西部中心城市具有較為雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),聚集了許多優(yōu)勢突出的行業(yè)和大量競爭力較強的企業(yè),總體經(jīng)濟實力明顯強于周邊其他城市。產(chǎn)業(yè)集聚可以提高勞動生產(chǎn)率,相關(guān)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)在中心城市集中可以促進這些產(chǎn)業(yè)在區(qū)域內(nèi)的分工與合作。
(三)科技創(chuàng)新
相比周邊城市,西部中心城市的綜合實力為科技創(chuàng)新提供了較好的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時,西部中心城市作為區(qū)域科技和文化中心,聚集了大量研究機構(gòu)和高素質(zhì)科技人才,為區(qū)域的科技創(chuàng)新提供了有力支撐。科技創(chuàng)新促使西部地區(qū)創(chuàng)造和應(yīng)用新知識和新技術(shù)、新工藝,采用新的生產(chǎn)方式和經(jīng)營管理模式,開發(fā)新產(chǎn)品,提高產(chǎn)品質(zhì)量,不斷提升競爭力。
總之,經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展,西部中心城市的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢日趨明顯,經(jīng)濟功能趨于綜合化,金融、貿(mào)易、服務(wù)、文化、娛樂等城市功能得到發(fā)展和提升,城市集聚能力不斷增強,是區(qū)域經(jīng)濟活動的主導(dǎo)者和推動者。
三、轉(zhuǎn)變政府職能是西部中心城市跨越式發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
在西部大開發(fā)中,中心城市探索建立了新型的行政管理體制,促進了經(jīng)濟社會的全面進步。但是,西部地區(qū)與東部地區(qū)發(fā)展水平的差距仍然較大,西部地區(qū)仍然是我國全面建設(shè)小康社會的難點和重點。面對新形勢、新要求,西部中心城市必須增強憂患意識,深刻認(rèn)識到經(jīng)濟社會中存在的體制性和機制性問題,解決各類復(fù)雜矛盾。
(一)政府職能定位不夠清晰,轉(zhuǎn)型任務(wù)相當(dāng)艱巨
西部中心城市在政府職能上仍帶有全能型色彩。從履職理念看,強調(diào)行政管理,忽視公共服務(wù);從履職內(nèi)容看,行政范圍寬泛,追求目標(biāo)全面,重視事前審批,輕視事后監(jiān)督;從履職層級看,管理層次較多,部門之間時有牽制,不利于提高行政效率;從履職方式看,宏觀指導(dǎo)較弱,微觀干預(yù)過多,管理手段單一等現(xiàn)象普遍。政府直接參與經(jīng)濟建設(shè)或過多干預(yù)經(jīng)濟發(fā)展,而市場對資源配置的基礎(chǔ)作用相對薄弱。
(二)經(jīng)濟增長方式比較粗放,后續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)
從西部大開發(fā)歷程看,西部中心城市主要還是依賴優(yōu)惠政策和資金的大規(guī)模投入,政策驅(qū)動和投資驅(qū)動的特征十分明顯,經(jīng)濟增長方式較為粗放,經(jīng)濟發(fā)展的抗波動性差。隨著政策優(yōu)勢減弱、土地出讓收入減少和商務(wù)成本抬高,招商引資工作壓力加大,經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的能力受到挑戰(zhàn),這就要求進一步轉(zhuǎn)變政府職能,加強制度創(chuàng)新,促使經(jīng)濟增長方式向集約型轉(zhuǎn)變。
(三)區(qū)域創(chuàng)新活力明顯不足,創(chuàng)新體系相對薄弱
西部中心城市國有企業(yè)由于體制機制約束,缺少創(chuàng)新動力,主要依賴資源競爭;民營企業(yè)雖有創(chuàng)新動力,但經(jīng)濟實力不強,信貸融資困難,難以承擔(dān)大規(guī)模的技術(shù)創(chuàng)新任務(wù);高層次創(chuàng)新人才總體缺乏,尚未改變?nèi)瞬艃袅鞒鰻顩r;城市生活配套服務(wù)和總體創(chuàng)新氛圍不足,影響創(chuàng)新企業(yè)和創(chuàng)新人才的集聚。可以說,區(qū)域創(chuàng)新體系遠未形成,亟待優(yōu)化科技創(chuàng)新環(huán)境。
(四)民間組織先天不良,后天乏力
西部中心城市的民間組織(主要指行業(yè)協(xié)會和中介機構(gòu))大多依附在行業(yè)主管部門之下,存在自身能力不強、服務(wù)功能不全、發(fā)展動力缺乏等不足,不能通過社會化手段獲取必要的人力、項目和資金資源,難以形成社會公信力和行業(yè)影響力,影響到政府職能轉(zhuǎn)移。
西部中心城市跨越式發(fā)展是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及經(jīng)濟社會各方面多領(lǐng)域的改革,關(guān)鍵環(huán)節(jié)是轉(zhuǎn)變政府職能,特別是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟管理職能。
四、對于西部中心城市轉(zhuǎn)變政府職能的若干建議
借鑒新公共管理理論,西部中心城市轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)應(yīng)該是高屋建瓴,適度超前,統(tǒng)領(lǐng)全局,影響四周。
